Al contestar refiérase al oficio N°
08217
10 de agosto, 2012 DJ-0776-2012
Señora
Rosa María Vega Campos
Jefa de Área Comisión Permanente de Gobierno y Administración ASAMBLEA LEGISLATIVA
Estimada señora:
Asunto: Criterio sobre el proyecto de ley, “LLEEYY OORRGGÁÁNNIICCAA DDEELL POPODDEERR EJEJEECCUUTTIIVVOO, expediente no. 17.626
Nos referimos a su oficio no. CG-163-2012 del 3 de julio de 2012, mediante el cual solicita el criterio de esta Contraloría General respecto del proyecto de ley denominado “LLEEYY ORORGGÁÁNNIICCAA DEDELL PPOODDEERR EEJJEECCUUTTIIVVOO, expediente no. 17.626.
1. Objeto del proyecto de ley
Se indica en el texto antecedente del proyecto de ley que ahora se conoce que el artículo 140, inciso 18), de la Constitución Política crea una reserva reglamentaria a favor del Poder Ejecutivo para organizar el régimen interno de sus despachos, con exclusión de la ley y que la Ley General de la Administración Pública introduce un régimen jurídico novedoso para fortalecer la acción directiva del Gobierno en particular sobre los entes descentralizados, introduciendo potestades y responsabilidades ministeriales que es necesario canalizar y reglamentar adecuadamente.
Además, señala la breve exposición de motivos que es necesario simplificar la organización del Poder Ejecutivo, con el fin de agilizar el funcionamiento de la Administración Pública como también es necesario establecer mecanismos de coordinación entre el Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, a fin de que el primero fije las políticas públicas y las segundas las ejecuten.
Es por lo anterior, que se somete a consideración de la Asamblea Legislativa este proyecto de ley.
II. Contenido del proyecto
1. Aspectos preliminares:
Contiene el proyecto de ley normas relativas a la integración del Poder Ejecutivo (órganos), sectores de actividad; ministerios y su creación y organización interna; rectoría de los sectores, la función del Ministerio de Planificación, las funciones del Poder Ejecutivo, los ministros con cartera
y los ministros sin cartera, los viceministros, el Consejo de Gobierno y los consejos sectoriales.
Ello –según el objetivo- de simplificar y ordenar el funcionamiento de la Administración Pública, derogándose todas las normativas especiales que regulan los diferentes ministerios y sectores, lo que podría ser muy oportuno y eficiente, en tanto en cuanto la normativa que se propone se base en un estudio que demuestre que es idónea pues contempla todas las circunstancias o necesidades presentes y las que en el pasado han generado dudas y lagunas en el ordenamiento jurídico.
La normativa propuesta no se relaciona estrictamente con la materia de Hacienda Pública – competencia específica del órgano contralor- por lo que no se emitirá un criterio jurídico específico sobre cada una de las normas propuestas, salvo algunas observaciones puntuales. Sin embargo, dada la importancia de este proyecto sobre el modelo estatal y las coordinaciones en los distintos sectores y la rectoría sectorial y las experiencias que al respecto ha desarrollado este órgano contralor, se harán también algunas observaciones de carácter general y la referencia a los informes que hemos emitido y que resulten de importancia y necesaria consulta por parte de los órganos parlamentarios, para el análisis de este proyecto de ley.
2. Observaciones puntuales:
Artículo 1.- Integración del Poder Ejecutivo: Al respecto se advierte que los Decretos Ejecutivos no. 34582-MP-PLAN (La Gaceta No. 126 del martes 01 de julio de 2008) y Decreto Nº 36646-MP-PLAN (La Gaceta 137 del 15/07/2011) norman esta materia, constituyendo el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo.
Además, el inciso 4) de este artículo utiliza el término “descentralizadas” que no está contemplado en el clasificador institucional que rige (Decreto 31146-H) y se presta a confusión. Se advierte también que podría dejar por fuera eventualmente otro tipo de instituciones.
Artículo 2.- Sectores del Poder Ejecutivo: el Decreto no. 36646-MP-PLAN, establece sectores, que no son compatibles con los establecidos en el Proyecto en consulta. Asimismo, el Decreto actual sirve de base a la estructura del Plan Nacional de Desarrollo, proceso de planificación, evaluación y rendición de cuentas.
Este órgano contralor ha observado que en un caso tan sensible como el sector social ha habido mucha rotación en composición y rectoría, lo que provoca inestabilidad en la parte funcional del sector. En consecuencia, se considera recomendable que los señores diputados valoren el riego que presenta establecer sectores en forma tan flexible, en vista de la necesidad de que exista en el país para cada sector una rectoría con cierto carácter permanente y estable, que no propicie la proliferación de cambios abruptos en razón únicamente de las condiciones del titular de una determinada cartera.
Artículo 3.- Creación y organización interna de los ministerios: Podría generarse un eventual riesgo por la inestabilidad del aparato estatal y su efecto en la gestión pública, su eficacia y eficiencia del Estado, de no tenerse claridad sobre lo que va a suceder con las estructuras ya existentes en el supuesto de que se generan excesivos cambios.
Lo anterior trae el riesgo también de eventuales efectos sobre el control de la Hacienda Pública de frente a los cambios que se generarían, no solo en los sujetos a quienes les correspondería ejercer
las competencias en esta materia, sino respecto al control que sobre ellos corresponde a este órgano contralor.
Artículo 4.- Rectorías: Igual comentario sobre lo señalado en el sector social e inestabilidad del aparato estatal.
Artículo 5.- Del Ministerio de Planificación y Política Económica: Puede resultar ambiguo este artículo, si se elimina el rango de ministerio a MIDEPLAN.
Además, se advierte el riesgo de que aparte de lo diezmado que se ha mantenido al MIDEPLAN para el desarrollo de su rectoría del sistema nacional, esta disposición le reste capacidad de funcionamiento.
Artículo 7.- De los ministros con cartera: El inciso 4), cuando hace referencia al término
“instituciones centralizadas y descentralizadas”, puede resultar ambiguo. Debe valorarse posibles roces constitucionales de cobertura, para que se pueda garantizar precisamente esa cobertura completa.
No se menciona la parte presupuestaria consistente en la definición de políticas por parte del Poder Ejecutivo.
Artículo 8.- De los Viceministros: Podrían sugerirse criterios de idoneidad para los nombramientos.
Artículo 13.- Derogatoria de leyes: Al derogarse la Ley 5525 de Planificación Nacional, se suprime el sistema de planificación nacional y el Plan nacional de desarrollo, y no se deja ninguna normativa sustitutiva. Se llama la atención sobre la posible consecuencia de esto, en punto al debilitamiento de la dirección de la gestión pública y sus resultados.
Esta normativa también tiene efectos sobre el proceso presupuestario, pues al eliminar el sistema de planificación nacional, deroga el componente físico del presupuesto, según lo establecido en o los arts. 4, 52, 55 y 56 de la Ley 8131. Al derogar las leyes orgánicas de los ministerios, deja la determinación de sus funciones en el Poder Ejecutivo, lo que podría constituirse en un debilitamiento de la institucionalidad del sector público.
3. Observaciones generales:
Este proyecto de ley se enfoca dentro de la competencia que le ha reconocido nuestra Constitución Política al Poder Ejecutivo de darse su propia organización administrativa, -el artículo 140, inciso 18)- que crea una reserva reglamentaria a favor del Poder Ejecutivo para organizar el régimen interno de sus despachos, la cual debe apegarse al marco constitucional de nuestro estado de derecho. En consecuencia, al ser una competencia constitucional el Poder Ejecutivo está habilitado para este planteamiento.
Dada la cantidad de normativa que se pretende derogar (las leyes orgánicas de los diferentes ministerios) y la especialidad de la materia jurídica que involucra este proyecto de ley, es importantísimo que los señores diputados escuchen a todas aquellas instancias que pueden verse
eventualmente afectadas por la derogatoria de dichas normas, con el propósito de conocer ampliamente su opinión técnico-jurídica. En ese sentido, insistimos en la necesidad de incorporar en la discusión el criterio y orientación de instituciones que tienen un nivel de incidencia y conocimiento sobre la conformación del Estado costarricense, dado que en el ejercicio de sus competencias se relacionan con la conformación del aparato institucional.
Lo anterior, es quizás la tarea que genera mayor preocupación a este órgano contralor pues además de las generalidades aplicables también se han de tomar en cuenta los aspectos propios o característicos de los distintos órganos, sus diferentes funciones, etc., al momento de abocarse a la tarea de reglamentar -vía decretos ejecutivos- esta ley.
En ese sentido, al ser el proyecto de ley muy general, dejándose el resto de las materias necesariamente a la regulación reglamentación (decreto ejecutivo), será en ese segundo momento –la emisión de normativa reglamentaria que haga efectiva esta norma orgánica- cuando deberá tenerse la técnica y el cuidado requerido para lograr la armonía y completitud en el ordenamiento jurídico. Es por ello que resulta ineludible que con ocasión de este proyecto de ley se legisle adecuadamente sobre sus aspectos relevantes e ineludibles, sin perder de vista que va a requerir necesariamente de una regulación derivada previa por vía reglamentaria que debe ir en armonía con las decisiones legislativas ya adoptadas, para una correcta integración.
Por otra parte, es posible señalar que el proyecto parece estar informado por un espíritu de centralización administrativa, pues con él se pretende que el Estado o Administración Pública Central recupere la titularidad y el ejercicio de competencias que en algún momento transfirió a la Administración descentralizada.
Es por ello que nos interesa traer a colación lo indicado por este órgano contralor en el documento “Comentarios al proyecto de Ley para el manejo Eficiente de las Finanzas Públicas”, tramitado bajo el expediente no. 18.435, oficio no. 6650, emitido por el Despacho Contralor DC- 221 del 3 de julio de 2012:
“En la Memoria 2011 (Contraloría General de la República, Memoria 2011. Página 30), la Contraloría General presenta ciertos elementos básicos para apoyar los parámetros de modificación o adaptación del marco jurídico que rige el aparato estatal. Para ello se presenta un marco conceptual para el diseño institucional, se describe la situación actual del Estado costarricense y sus limitaciones, así como propuestas de criterios de análisis para las discusiones legislativas sobre el tema.
Entre los criterios de análisis para considerar en las discusiones legislativas relacionadas con el ensanchamiento del Estado y la creación o modificación de instituciones públicas, se han sugerido algunos criterios a tomar en consideración al analizar el tema de manera integral, lo que lleva también a delimitar la participación de las diversas instituciones que en el ejercicio de sus competencias pueden aportar a la discusión legislativa.
Algunos de los criterios serían los siguientes: ― ¿Qué necesidad se requiere solventar con la iniciativa? ¿Cuáles son los sujetos responsables de cada una de las funciones establecidas? ¿Cuál es el esquema jurídico que se propone y cuál es el que mejor se adapta a los fines pretendidos por la iniciativa? ¿Existen los recursos económicos suficientes para cubrir los gastos futuros de la iniciativa?
¿Qué actividad alternativa se verá afectada con esta desviación de recursos y cuál será el impacto sobre la colectividad? ¿Quiénes son los operadores públicos en la actividad relacionada con esta iniciativa?
¿Existen otras instancias con funciones similares? ¿Cuáles son los mecanismos de coordinación interinstitucional? ¿Se generan ahorros o se logran economías de escala con la iniciativa? ¿Se crea o se disminuye la capacidad del aparato estatal de adaptarse a nuevas realidades económicas y sociales?
¿Cuál es el grado de afectación sobre los recursos de libre disponibilidad del gobierno? ¿Se provoca rigidez al accionar de la política pública del gobierno? ¿Quién ejerce la política pública en esta materia? ¿Cuáles deben ser las relaciones de coordinación intra e interinstitucional para lograr los objetivos pretendidos? ¿Se establece con claridad la obligatoriedad de tales relaciones de coordinación? ¿Ante quién rinde cuentas? ¿Cuáles son las implicaciones del incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos? ¿Es necesario que esta iniciativa modifique o derogue el marco institucional existente? ¿Se consideran en la iniciativa los mecanismos de revisión institucional de frente a cambios en las motivaciones que justifican su creación?”.
Estas interrogantes son importantes a considerar de frente a este proyecto de ley.
Dentro de las observaciones a considerar se encuentra la figura de los ministros sin cartera y sus competencias de frente al Ministro con cartera.
Sobre esta figura es importante tomar nota de los criterios que en el ejercicio de sus competencias ha emitido la Procuraduría General de la República, entre otros, el dictamen C-212- 1992 y la OJ-145-2002 16 de octubre de 2002. El nombramiento de los ministros que se requieran es una potestad que tiene el Presidente y en ese sentido, el nombramiento de ministros de gobierno con o sin cartera, es de exclusiva responsabilidad de la Presidencia de la República, así como su remoción; ambos son funcionarios de confianza de la Presidencia y como tales funcionarios públicos de carácter político. A diferencia de lo anterior, los ministerios o carteras son de creación legal, porque así lo establece la Constitución; por lo que su creación no puede ser por la vía reglamentaria o norma inferior a la ley.
Por otra parte, con respecto a los Ministros sin cartera, más allá de la discusión sobre la constitucionalidad de su nombramiento, lo cierto es que pese a que la creación de las carteras o Ministerios es una potestad de ley, la inconstitucionalidad de dichos nombramientos no ha sido declarada por la Sala Constitucional y su existencia es una realidad en el país y se continúa con esta práctica, sobre la cual, la reserva de ley en punto a los Ministerios no abarca: “ una prohibición para que el Presidente de la República nombre un funcionario con rango de Ministro: es decir, un Ministro sin Cartera... Ese nombramiento de funcionarios con rango de Ministros constituye una costumbre constitucional, que encuentra fundamento en los artículos 130, 139, 139 inciso 1 y en el propio 141 del Texto Fundamental.” (OJ-145-2002 16 de octubre de 2002). El nombramiento de Ministros es competencia exclusiva y excluyente del Presidente de la República y el acto de nombramiento es de naturaleza eminentemente política, lo que implica que la decisión de nombrar y remover es libre, sólo sujeta a lo que disponga la Constitución Política, específicamente, en su artículo 141:
"Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley. Se podrá encargar a un solo Ministro dos o más Carteras". Se ha interpretado al respecto “(…) que la ley es necesaria para crear el Ministerio, en cuanto éste es un organismo con competencias externas, que inciden directamente en los administrados. La reserva de ley está referida a la creación del organismo y a la definición de las competencias que a éste corresponden. La determinación de las carteras ministeriales, de los negocios que debe atender el Poder Ejecutivo corresponde a la Asamblea Legislativa. Entonces, para los efectos constitucionales y
sobre todo para la integración del Poder Ejecutivo, artículo 140 constitucional, debe estarse a la definición de las carteras por parte del legislador. Lo anterior no desconoce que si la definición de cuáles departamentos deben ser ministerios, así como el número de éstos, es reserva de ley, lo cierto es que el Ejecutivo decide el número de Ministros que tiene. Ello por cuanto un Ministro puede tener a su cargo varios ministerios o bien, un vicepresidente puede ser nombrado ministro. Ergo, no existe coincidencia entre el número de Ministerios y el de Ministros. Definir el alcance de la reserva de ley tiene, entonces, consecuencias respecto de la posibilidad del Presidente de la República de nombrar a un funcionario como Ministro aún cuando la ley no haya creado el Ministerio correspondiente. Y esa posibilidad existe en relación con los llamados Ministros sin Cartera, pero también para la hipótesis de nombrar un funcionario con "rango de Ministro". Dicho nombramiento es, esencialmente, de carácter político y produce efectos particulares respecto de la persona así nombrada. El efecto principal es que el funcionario así nombrado no tiene a su cargo una cartera en el sentido antes indicado; carece de una organización ministerial a su cargo. Ausencia de cartera que limita el ejercicio de las competencias establecidas en el artículo 140 de la Carta Política. Por el contrario, tratándose de un funcionario con rango de Ministro, lo cierto es que su responsabilidad fundamental está referida al cargo público que ejerce y en el seno de la organización a que pertenece. Ahora bien, nombrar a los ministros es función exclusiva y excluyente del Presidente de la República. Determinar el número de Ministros que conformarán el Gabinete es función del Presidente La integración de ese Gabinete depende, entonces, de una decisión del Presidente. Desde esa perspectiva, el Presidente tiene el poder político y jurídico suficiente para nombrar a una persona con rango de Ministro, en el tanto en que cumpla con las condiciones que la Constitución expresamente exige para acceder a un puesto de esa naturaleza (…) Ergo, estima la Procuraduría que la función de atribuir rango de Ministro a un funcionario determinado es propia del Presidente de la República y no debe ser impuesta por la Ley. (…) el Ministro es un funcionario político y administrativo. Es parte del Gobierno y en esta medida participa en la dirección, planificación y coordinación de un sector de actividad determinado y a definir la política estatal en el campo correspondiente. Como órgano administrativo, es el jerarca de un conjunto de oficinas que son parte de la Administración Central del Estado. Esa jefatura le permite el ejercicio de una serie de potestades sobre la organización a su cargo, que obviamente no pueden ser ejercidas si ésta no existe.
Si no existe una cartera ministerial, el Ministro ve cercenada la posibilidad de ejercicio de esa función administrativa que le es propia en nuestro sistema. Permanece como una figura de carácter eminentemente político. Pero, además, y esto es medular, la existencia de una cartera, de un ramo, le permite integrar ya no sólo el Gobierno, sino el Poder Ejecutivo para el ejercicio de las atribuciones establecidas en el artículo 140 constitucional. Es esta la diferencia fundamental entre el Ministro de un ramo, el Ministro sin Cartera y el funcionario a quien se da rango de Ministro. Estos dos últimos no pueden suscribir los actos del Poder Ejecutivo, en sentido estricto, en la materia, porque si bien pueden formar parte del Gobierno en sentido amplio, no integran el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Es por lo anterior que la Procuraduría ha mantenido tradicionalmente el criterio de que el funcionario que es nombrado con rango de Ministro no puede firmar acuerdos y decretos ejecutivos conjuntamente con el Presidente de la República, porque esta atribución corresponde al Ministro del ramo, sea el que conforme a la naturaleza del acuerdo, decreto o resolución tenga competencia para intervenir mediante su firma (…)”. (OJ-145-2002 16 de octubre de 2002).
Por otra parte, las actividades o áreas que enuncia el proyecto de ley para el nombramiento de los ministros que se requieran, nos lleva a señalar que ello está directamente vinculado con el modelo de Estado que se pretende seguir en el país. Interesa advertir que la discusión sobre el diseño institucional, sus actores y características, así como la realidad del aparato estatal han de considerar aspectos esenciales que eviten la duplicidad en el ejercicio de funciones públicas y la mala utilización de los fondos públicos asignados.
Respecto a la potestad de dirección y la coordinación entre el Ministro con cartera y el Presidente (Poder Ejecutivo) con el sector o actividad que le corresponde (tanto al sector centralizado como al sector descentralizado), es importante tener presente lo indicado por la Sala Constitucional: "( ...) EI Poder Ejecutivo -Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos (…)”. Sala Constitucional, resolución no. 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.
Por otra parte, sobre el tema de rectoría sectorial, es importante rescatar lo indicado en el Informe no. DFOE-SOC-40-2006 del 15 de diciembre de 2006, entre otros, de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales, denominado “Dirección Política de los Programas de Asistencia y Promoción Social”, que, en lo que interesa, señala lo siguiente:
“La rectoría de un sector la define la Procuraduría General de la República como “la facultad de dirigirlo y de dictar políticas que guiarán las diversas entidades y órganos que formen parte de dicho sector. Ergo, la potestad de dictar políticas nacionales, a diferencia de los entes menores que dictan políticas institucionales”1; además, establece que la rectoría es una función del Poder Ejecutivo2, que tiene la obligación de mantener la unidad de la acción estatal, con la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente del sujeto dirigido3. El artículo 130 de la Constitución Política y el artículo 21 de la Ley General de la Administración Pública4, establecen que el Poder Ejecutivo lo ejercen, en nombre del pueblo, el Presidente de la República y el Ministro del ramo. Las funciones de dirección y coordinación son asignadas al Poder Ejecutivo en los artículos 26 inciso b)5 y 27 (inciso 1)6 de la Ley General de la Administración Pública.
El órgano procurador ha sido enfático en que la “emisión de las políticas públicas en los diferentes ámbitos de acción gubernamental es una función propia del Poder Ejecutivo en sentido estricto” y que
“…ningún órgano distinto del Presidente de la República y en su caso, del Poder Ejecutivo puede ejercer la potestad de dirección.”7 La Sala Constitucional también ha externado este criterio8.
La función de dirección, según el artículo 99 de la Ley General de la Administración Pública, consiste en “ordenar la actividad, pero no los actos, del otro, imponiéndole las metas de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas, dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes, instrucciones o circulares.” Además, señala ese artículo que “la jerarquía implicará la
1 Dictamen No. C-130-2006 del 30 de marzo de 2006 y Opinión Jurídica No. OJ-176-2002 del 17 de diciembre de 2002.
2 Opinión Jurídica No. OJ-176-2002 del 17 de diciembre de 2002.
3 Dictamen No. C-322-2002 del 29 de noviembre de 2002.
4 Ley No. 6227 del 2 de mayo de 1978.
5 “El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: ….. / b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. …..”
6 “1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo”.
7 Opiniones jurídicas No. OJ-001-2001 del 3 de enero de 2001 y No. OJ-050-2003 del 26 de marzo de 2003.
8 Voto No. 3309-94 del 5 de julio de 1994.
potestad de dirección, pero no a la inversa.” Por su parte, el artículo 100 establece que “cuando un órgano tenga potestad de dirección sobre otro podrá impartirle directrices, vigilar su cumplimiento y sancionar con la remoción al titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar la inobservancia”, que “el órgano director no tendrá como tal potestad jerárquica sobre el dirigido, y éste tendrá en todo caso discrecionalidad para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias”, y por último, que “el órgano director tendrá también potestad para coordinar al dirigido con otros, siempre dentro de los límites antes indicados”.
También la Procuraduría General de la República define la potestad de dirección, que lleva implícitamente incorporada la función de coordinación, como “…la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado.”9
Ahora bien, dado el análisis que sobre el tema de la rectoría y la coordinación en el sector social hace este informe consideramos importante que se tomen en consideración sus conclusiones, porque ejemplifican lo que ha venido sucediendo en esta particular Actividad (Asistencia y Promoción Social) que bien puede ser reflejo de lo que ocurre en otras actividades o sectores. En el Resumen Ejecutivo de este informe se indica:
“Este documento constituye el segundo informe de la fiscalización evaluativa que realizó la Contraloría General de la República sobre la organización del Sector Asistencia y Promoción Social (SAPS) en Costa Rica. El objetivo del estudio fue desarrollar los elementos fundamentales a considerar en una reorganización de ese Sector, que permita aumentar la economía, eficiencia y eficacia de las políticas estatales de reducción de la pobreza y de la desigualdad, con el fin de promover la toma de decisiones de los Poderes del Estado.
Este informe presenta los resultados sobre la función de dirección política sectorial del país, la situación de la rectoría del SAPS y el papel del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF); el primero por las responsabilidades asignadas de resolver la pobreza extrema, y el segundo por ser la principal fuente de financiamiento de los programas del SAPS. En un tercer informe se desarrollarán temas relacionados con la gestión de algunos de los programas más grandes del SAPS y la existencia de recursos que han acumulado varios programas.
El estudio permitió determinar que la rectoría política es una función del Poder Ejecutivo, sea el Presidente de la República y el Ministro del ramo, quien tiene la obligación de mantener la unidad de la acción estatal, con la facultad de dirigir y coordinar la administración central como descentralizada.
El Estado ejerce la relación de tutela y de dirección de los entes autónomos, que le permite fijar metas y lineamientos generales al ente menor y coordinar su actividad altamente especializada, a fin de que se satisfaga el interés público y no se afecte la unidad estatal. No obstante, la rectoría no había sido aplicada congruente y continuamente por ningún gobierno desde 1978, cuando se promulgó la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, la actual Administración ha iniciado un proceso de fortalecimiento de las rectorías sectoriales, con mayor apego al marco constitucional y legal.
No obstante, el Poder Ejecutivo no cuenta con la estructura técnica para formular la política nacional en el campo de la asistencia y promoción social, organizar y coordinar los esfuerzos públicos y particulares en esa materia, base fundamental para el ejercicio de la rectoría del Sector Social y Lucha
9 Dictamen C-322-2002 del 29 de noviembre de 2002.
contra la Pobreza que se encuentra bajo la rectoría del Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos. En consecuencia, en el transcurso del tiempo se crearon nueve organismos interinstitucionales de coordinación de políticas y programas para gruposvulnerables de población y temas específicos, los que generan demandas a los diferentes actores y explican que la política nacional opere en forma fragmentada.
En este contexto no se le puede atribuir al IMAS como ente descentralizado bajo la rectoría política del Ministro del ramo, la responsabilidad de resolver la pobreza extrema como pretendió su ley de creación, tampoco la dirección y coordinación de un plan de lucha contra la pobreza. Más bien su accionar genera traslape con varias entidades, como se evidenció en el informe DFOE-SO-30-2006, ya que el Instituto incursiona en ámbitos diversos y los programas ejecutados en forma interinstitucional son pocos. Por su parte, los recursos del FODESAF están asignados a fines específicos en un 90% sin considerar otras obligaciones como el financiamiento de la atención médica de indigentes; lo que originó el desfinanciamiento de ese Fondo.
Consecuentemente, la ausencia de dirección y coordinación política de los diferentes sectores del Estado, explica la dispersión y desarticulación de las políticas y recursos públicos, durante más de treinta años en el país, por lo que el proceso que emprendió la actual Administración de instaurar las rectorías sectoriales, debe ser continuado y fortalecido por los siguientes gobiernos, antes de establecer una rectoría o autoridad de todo el sector social.
En razón de lo expuesto y con fundamento en el bloque de legalidad, se dispone al Ministro Rector del Sector Social y Lucha contra la Pobreza, que implemente la estructura técnico-administrativa permanente, en materia de asistencia y promoción social que corresponde al Estado, necesaria para ejercer la dirección política que exige la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, se le solicita a ese Ministro coordinar con los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda, a efectos de que se establezca una fuente permanente y sostenible de financiamiento para la atención médica a los indigentes.”
Ahora bien, en punto a la figura del viceministro es importante considerar que la Constitución Política no establece la existencia del Viceministro como órgano de la Administración Pública, lo que no significa que dicha figura sea inconstitucional. La creación de dicho cargo es producto de una práctica legislativa, iniciada en leyes de presupuesto en las que se establecía su existencia en algunos Ministerios, pero sin prever sus atribuciones. Posteriormente, se incluyó dicha figura en las leyes Orgánicas de ciertos Ministerios y culminó con su establecimiento de manera general, en lo dispuesto en el Capítulo Segundo, Título Segundo del Libro Primero de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978. El cargo de Viceministro surgió como un colaborador del Ministro, de quien depende jerárquicamente, y junto a éste, son los órganos superiores del Ministerio. Es un órgano unipersonal, con capacidad de tomar decisiones en el respectivo Ministerio, de nombramiento de parte del Presidente de la República, con rango de superior jerárquico de todo el personal del respectivo Ministerio, sin perjuicio de las potestades del Ministro al respecto. Así lo establece el artículo 47 de la citada Ley (véase el dictamen C-231-98 del 4 de noviembre de 1998 del órgano procurador).
Es importante, entonces, que en el proyecto de ley en consulta se establezcan de manera clara y concreta las funciones que tendrá este funcionario.
Finalmente, sobre el tema de la coordinación sectorial y la rectoría y el modelo estatal, recomendamos que se consulten también los informes emitidos por este órgano contralor, los cuales
resultarán de especial interés para el Poder Ejecutivo al momento de dictar los reglamentos ejecutivos que hagan operativa esta ley en el evento de ser aprobada:
· REFLEXIONES SOBRE EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ESTADO COSTARRICENSE, APARTADO DE OPINIONES Y SUGESTIONES DE LA MEMORIA ANUAL DE LA CGR 2011.
· INFORME NO. DFOE-SAF-21-2007 21 DE DICIEMBRE, 2007 (ESTUDIO SOBRE EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN);
· INFORME NO. DFOE-SAF-09-2008 31 DE JULIO, 2008 (ESTUDIO SOBRE EL PROCESO DE EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO).
· INFORME NO. DFOE-SO-30-2005 DEL 4 DE NOVIEMBRE, 2005, INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL SECTOR VIVIENDA ASENTAMIENTOS HUMANOS EN EL PERÍODO 2002-2004
· INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD COMO RECTOR DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD DFOE-SO-4-2006 DEL 31 DE MARZO DE 2006;
· INFORME DFOE-SO-4-2006 DEL 31 DE MARZO DE 2006 MINISTERIO DE SALUD,
· INFORME SOBRE LA GESTIÓN DEL MINISTERIO DE SALUD COMO RECTOR DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD, MINISTERIO DE SALUD DFOE-SOC-86- 2006, 22 DE DICIEMBRE DE 2006;
· INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL (CCSS), EN RELACIÓN CON EL PROYECTO DE FORTALECIMIENTO Y MODERNIZACIÓN DEL SECTOR SALUD - II ETAPA, DFOE-SOC-86-2006, 22 DE DICIEMBRE DE 2006;
· NO. DFOE-SOC-38-2007 DEL 18 DE JULIO DE 2007;
· INFORME NO. DFOE-38-2008 SOBRE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN RELACIÓN CON FARMACOVIGILANCIA. 30 DE SETIEMBRE DE 2008,
· INFORME NO. DFOE-SOC-32-2008 DEL 22 DE JULIO, 2008, DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES;
· INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS ESTABLECIDAS EN LOS CONTRATOS CON LA CIUDADANIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006- 2010, CORRESPONDIENTE AL SECTOR SOCIAL Y LUCHA CONTRA LA POBREZA NO. DFOE-SOC-16- 2009 DEL 16 DE MARZO DE 2009;
· INFORME SOBRE EL DISEÑO, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS DIRIGIDAS HACIA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA DFOE-SOC-19-2009 DEL 25 DE MAYO DE 2009;
· INFORME NO. DFOE-SOC-16-2009 16 DE MARZO, 2009; INFORME SOBRE EL CUMPLIMIENTO DE LAS METAS ESTABLECIDAS EN LOS CONTRATOS CON LA CIUDADANIA EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006- 2010, CORRESPONDIENTE AL SECTOR SOCIAL Y LUCHA CONTRA LA POBREZA.
· INFORME NO. DFOE-PGA-42/2007 DEL 22 DE NOVIEMBRE DE 2007, INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS Y NORMATIVA EN MATERIA DE RECURSOS HÍDRICOS POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE
· INFORME NO. DFOE-PGAA-7-2008 DEL 30 DE MAYO DE 2008, INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS Y NORMATIVA EN MATERIA DE RECURSOS FORESTALES POR EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y ENERGÍA (MINAE).
· INFORME NRO. DFOE-PGAA-23-2008 DEL 30 DE SETIEMBRE DE 2008, INFORME SOBRE EL EJERCICIO DE LA RECTORÍA EN TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y LA INICIATIVA DE GOBIERNO DIGITAL A CARGO DEL ESTADO.
· INFORME NRO. DFOE-PGAA-4-2009 DE 6 DE MARZO 2009, “INFORME SOBRE LA FUNCIÓN DE RECTORÍA EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO Y LA GESTIÓN DE COMPETENCIAS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL”.
· · INFORME NRO. DFOE-PGAA-11-2009 DEL 17 DE JULIO DE 2009, INFORME SOBRE LA GESTIÓN INTEGRAL DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN LAS ZONAS COSTERAS.
Recordemos que la función de rectoría se encuentra caracterizada en principio por la dirección de carácter político que ello implica, lo cual lleva a establecer, entre otras cosas, las políticas generales para el sector; la emisión de directrices y la vigilancia en el cumplimiento de las mismas;
además implica la coordinación correspondiente con otros órganos o entes y la vigilancia en el
cumplimiento de las directrices emitidas al efecto. Función de rectoría que queda restringida al Poder Ejecutivo, en la figura del Ministro y el Presidente de la República; de forma tal que, queda imposibilitado su ejercicio a través de organizaciones, entes ministeriales, niveles orgánicos superiores de un ministerio u otras organizaciones.
La importancia de los anteriores informes y el por qué se recomienda su consideración radica en que mediante la emisión de dichos productos este órgano contralor ha analizado circunstancias particulares que resultan relevantes para el presente análisis, tales como: el sistema nacional de planificación; la gestión del sector vivienda; la rectoría del Ministerio de Salud en materia de Salud Nacional; la gestión de la Caja Costarricense de Seguro Social en el fortalecimiento del sector salud; sobre la gestión de los contratos con la ciudadanía para la superación de la pobreza; la gestión del Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) en la aplicación de las políticas y normativa en materia de recurso forestal (políticas forestales), la importancia del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT), como órgano responsable de la rectoría en el uso de las tecnologías de información que no ha contado con la adecuada asignación de recursos necesaria; ello pese a que la intención del Poder Ejecutivo ha sido fortalecer esa función; la función rectora que realiza el MINAE en la aplicación de las políticas y normativa sobre el recurso hídrico; la gestión del MINAE, el SENARA y el AyA en el otorgamiento, control y seguimiento de los permisos para la perforación de pozos, las concesiones para el aprovechamiento de aguas y el cobro del canon por este último, todo en las zonas costeras (gestión de las aguas subterráneas); a efecto de determinar si esos procedimientos se realizan con apego en la normativa técnica y jurídica vigente; el criterio de rectoría en materia de empleo público.
De esta forma, dejamos atendida su gestión.
Atentamente,
Licda. Rosa M. Falla Ibáñez Gerente Asociada
SCHC/mcc Ci: Archivo Central Ni: 12289
G: 2012000736-6
