Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto
“Construyendo Capacidades para la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores nacionales de UNISDR en siete países de la región ( Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos.
El caso del Proyecto
Especial
Regional Plan Meriss
29 de enero de 2015
Perú
Estudios de Caso: Informe Final Preparado para UNISDR/DEVCO
¿Cómo se incorpora la gestión de riesgo en la práctica de la inversión pública nacional?
Autor: Cristina Rodríguez
Agradecimiento al equipo del PER Plan MERISS Cusco, en particular, al ex director ejecutivo, Iván Ramos, y a los señores Eulogio Huamán, Abelardo Velasquez, Hipólito Lasteros y Henry Perez que facilitaron los estudios y la información para este trabajo así como las visitas de campo. Este documento es coordinado con el área técnica de gestión de riesgos y cambio climático del Ministerio de Economía y Finanzas y el proyecto IPACC BMUB/GIZ.
1
Contenido
Resumen ejecutivo ... 4
Introducción ... 6
1. Antecedentes ... 9
2. Breve descripción de los proyectos seleccionados en el estudio de caso ... 13
3. La gestión del riesgo en los proyectos seleccionados ... 16
3.1 Fase de preinversión ... 16
3.2 Fase de inversión ... 53
4. Lecciones aprendidas ... 56
5. Conclusiones ... 60
Bibliografía ... 62
Anexos ... 64
2
Índice de cuadros
Cuadro 1. Sistematización de la incorporación de la GdR en un contexto de cambio
climático, por módulo ... 18
Cuadro 2. Formato para resumir los resultados del análisis de peligros... 23
Cuadro 3. Ejemplo para identificar los peligros que afecta a la UP y/o el PIP ... 23
Cuadro 4. Exposición, fragilidad, resiliencia y riesgos frente a heladas y sequías, PIP Quisco ... 27
Cuadro 5. Resumen de las alternativas técnicas del PIP Prado Esperanza, sin MRR ... 34
Cuadro 6. MRR en el análisis técnico, PIP Quisco ... 36
Cuadro 7. MRR en el análisis técnico, PIP Pitumarca ... 37
Cuadro 8. MRR en el análisis técnico, PIP Prado Esperanza ... 38
Cuadro 9. Costos de inversión de las medidas prospectivas, PIP Quisco ... 39
Cuadro 10. Costos de las medidas correctivas, prospectivas y reactivas, PIP Pitumarca ... 40
Cuadro 11. Costos de las medidas prospectivas y reactivas, PIP Prado Esperanza40 Cuadro 12. Flujo de costos y beneficios sociales para las MRR, por avenidas extraordinarias, PIP Quisco ... 44
Cuadro 13. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento, PIP Pitumarca ... 45
Cuadro 14. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento, PIP Prado Esperanza ... 46
Cuadro 15. Flujo para la evaluación social del PIP, a precios sociales, incluyendo las MRR y ACC. ... 50 Cuadro 16.Sensibilidad en los indicadores de rentabilidad de las MRR, PIP Quisco51
3
Índice de gráficos
Gráfico 1. Impactos de eventos climáticos adversos en el sector agricultura ... 6 Gráfico 2. El ciclo del proyecto y la gestión del riesgo ... 9 Gráfico 3. Línea de tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo en los PIP 10 Gráfico 4. Incorporación de la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático en la elaboración de un PIP ... 12 Gráfico 5. Problema central y sus causas ... 29 Gráfico 6. El problema central y sus efectos ... 30 Gráfico 7. Pasos para el análisis de exposición, fragilidad y resiliencia del PIP y el
planteamiento de MRR ... 35 Gráfico 8. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR... 42 Gráfico 9. Flujo de costos y beneficios sociales de las medidas de adaptación ... 47 Gráfico 10. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR son rentables . 48 Gráfico 11. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR no son rentables
... 49
4
Resumen ejecutivo
1. El estudio de caso es una sistematización de 3 proyectos del Proyecto Especial Regional Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional Cusco. Busca evidenciar cómo se gestiona el riesgo frente a los peligros y cómo se aplican los instrumentos metodológicos existentes en el SNIP para asegurar la sostenibilidad en la provisión del servicio de agua para riego. Los proyectos y sus respectivos objetivos son:
a. Instalación del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua, Provincia Espinar; cuyo objetivo declarado es el «incremento de la productividad agropecuaria en las comunidades de Ccahuaya y Molloccahua». Este proyecto se encuentra en ejecución y resulta conveniente su análisis para entender cómo en esta etapa se implementa la gestión del riesgo.
b. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, cuyo objetivo es el
«incremento de la producción agrícola de las unidades de producción familiar en las comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe». El proyecto está en la etapa de preinversión y cuenta con perfil aprobado.
c. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar; que tiene como objetivo el «incremento de la producción y la productividad pecuaria en el ámbito de las comunidades de Pallpata, Canlletera, Antacama-Huarcapata, Bajo Huancane, Alto Huancane y Antacollana». Similar al proyecto anterior, este estudio cuenta con un perfil aprobado.
2. En el capítulo de los antecedentes, se presenta el marco metodológico en base al cual se sistematizan y analizan los estudios de preinversión. En particular, se reconoce que el análisis y la gestión del riesgo son aplicables a todo el ciclo del proyecto, es decir, se inicia en la preinversión cuando se identifican los niveles de exposición y vulnerabilidad frente a los peligros para las unidades productoras de bienes y/o servicios públicos y se determinan las medidas; luego, en la fase de inversión se implementan dichas medidas y, posteriormente, se monitorean y evalúan ex post.
Los estudios de preinversión, de acuerdo a la normatividad vigente, comprenden 4 módulos: aspectos generales, identificación, formulación y evaluación. El análisis del riesgo y la gestión del riesgo en contexto de cambio climático se incluyen de manera transversal en estos módulos. Así, independiente del tipo o sector al que el PIP pertenece, la metodología hace que el enfoque de la gestión del riesgo sea trabajado en todos los proyectos y contribuya con el cumplimiento de las condiciones de pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad.
3. Los principales hallazgos presentados en el capítulo sobre la gestión del riesgo en los proyectos seleccionados, en la fase de preinversión, por módulo son:
5 a. En el módulo «aspectos generales», hay ejemplos concretos de consistencia
del proyecto con los lineamientos de política y las normas sobre la gestión del riesgo de desastre y la adaptación al cambio climático. Aunque se requiere puntualizar mejor cómo las acciones o componentes del proyecto contribuyen específicamente a las políticas nacionales-sectoriales, regionales o locales.
b. En el módulo «identificación» sobresale que los 3 casos desarrollan el análisis de peligros, mientras 2 realizan el análisis de exposición y vulnerabilidad del sistema de riego y de las áreas productivas. Los resultados se insertan en el planteamiento de las alternativas de solución del proyecto, cuando corresponde.
c. En el módulo «formulación», el planteamiento técnico de los 3 proyectos incluye las medidas de reducción del riesgo (MRR) con sus respectivos costos a precios de mercado. Para justificar estas medidas, 2 proyectos analizan el riesgo del proyecto en este módulo, mientras que el proyecto restante considera los resultados del módulo previo (identificación).
d. En el módulo «evaluación» los principales temas desarrollados fueron la evaluación social de las MRR, que en algunos casos toman en cuenta distintos escenarios de ocurrencia del peligro. Cuando las MRR son rentables socialmente, estos resultados se incorporan en la evaluación social del proyecto a fin de decidir por la mejor alternativa.
4. Sobre la fase de inversión, en el caso del PIP Quisco en ejecución, se identificaron MRR y consideraciones técnicas adicionales para ser aplicadas en la ingeniería de la infraestructura del sistema de riego. Estas medidas están detalladas en los estudios especializados sobre hidrología, geología, geodinámica, entre otros, y se presupuestan en el expediente técnico (estudio definitivo). Estas especificaciones contribuyen a la reducción de los riesgos y complementan aquellas descritas en el estudio de preinversión.
Al respecto, se advierte que la evaluación social de las MRR (en el estudio de preinversión) al no considerar los costos de las medidas identificadas en el expediente técnico podría, dependiendo de la magnitud, generar sobrevaloración de indicadores. La recomendación es que durante el estudio de preinversión, por la experiencia acumulada en la formulación y ejecución de proyectos, se hagan esfuerzos por determinar los costos directamente o como un porcentaje aproximado del costo total de la infraestructura del sistema de riego. Esto también favorecería a las actividades de seguimiento y monitoreo de implementación de las medidas en la siguiente fase del ciclo del proyecto (postinversión).
5. Se concluye que los PIP seleccionados muestran que sí es posible gestionar los riesgos y considerar la adaptación al cambio climático en las decisiones de inversión en un nivel local. Esta tarea ha sido favorecida por la existencia de herramientas conceptuales y metodológicas del SNIP, junto con el fortalecimiento de capacidades de los equipos formuladores; que en conjunto buscan la generación de proyectos sostenibles que contribuyan al logro de las metas de política nacional. Sin embargo, aún se evidencian brechas temáticas que, no obstante su obligatoriedad en el SNIP, demandarían mayores esfuerzos para lograr su integración dentro de los proyectos y asegurar así una mejor gestión del riesgo en las inversiones.
6
Introducción
Los proyectos de inversión pública del sector agricultura han representado entre el 8- 14 % del total de proyectos aprobados en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) en el periodo 2007-2014. En términos monetarios, la inversión aproximada para el 2013 fue US$ 2.381 millones.
El sector agricultura es especialmente vulnerable a los eventos físicos de origen hidrometorológico y a los cambios en el promedio de la temperatura y la precipitación. Por ejemplo, el Fenómeno El Niño (FEN) en los años 1997-1998 y 2006-2007 generó pérdidas significativas en las superficies agrícolas y, por ende, altas pérdidas económicas (ver gráfico siguiente). Cabe señalar que incluso el FEN 2006-2007 que no fue considerado «muy fuerte» como el precedente, significó el mismo nivel de pérdidas obtenidas entre 1997-1998.
En este orden de ideas los proyectos del sector agricultura y, en especial, los proyectos que mejoran o instalan los servicios de agua para riego deben tomar en cuenta los riesgos de desastre y los impactos del cambio climático en la formulación de los estudios de preinversión y considerar las medidas que puedan reducir estos riesgos.
El Proyecto Especial Regional Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional Cusco (PER Plan MERISS) en su condición de órgano desconcentrado del gobierno regional es responsable de la formulación y la ejecución de programas y proyectos asociados con la gestión integrada del riego en las cuencas de Cusco. El proyecto fue creado en 1975 en el marco del Convenio de Cooperación Técnica suscrito entre el Gobierno del Perú y la República Federal de Alemania, bajo el nombre de Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra II Etapa del
Fuente: Ministerio de Agricultura y Riego.
.
Gráfico 1. Impactos de eventos climáticos adversos en el sector agricultura (Superficie pérdida y valor económico en nuevos soles)
7 Ministerio de Agricultura. En 1987 se convierte en organismo ejecutor según el
acuerdo del contrato de préstamo suscrito con el Banco KfW de Alemania, vigente al 2014 (PER Plan MERISS, 2014). En 1990, en el marco del proceso de regionalización es transferido a la Región Inka (actualmente, Región Cusco).
El PER Plan MERISS ha tenido 3 etapas relevantes (Bravo, 2013: 1) desde su creación hasta 1990 se caracterizó por el soporte técnico y financiero de Alemania y dirigido desde Lima; 2) entre 1990 y 2003 se caracterizó por cambios en la organización, inicio del trabajo descentralizado con una visión de prestación del servicio, es decir, ver a las comunidades como «clientes» y no bajo una visión vertical (nacional-local); y, 3) después del 2003, al volverse una dependencia del entonces creado Gobierno Regional Cusco y contar solo con apoyo financiero (no técnico) externo, prevaleciendo la capacitación para el personal y el fortalecimiento de la organización de regantes.
En el marco del SNIP, el PER Plan MERISS cuenta con 35 proyectos viables que representan un monto total de US$ 173,4 millones; y otros 20 en proceso de evaluación y formulación que significarán una inversión de US$ 336,3 millones (período 2003 a noviembre 2014). Por la amplia experiencia en formulación y evaluación de proyectos de riego, el estudio de caso que se desarrolla en el presente documento corresponde a los estudios de preinversión elaborados por esta institución, los cuales incorporan la gestión del riesgo de desastres así como el contexto de cambio climático. En particular, en los PIP registrados durante el año 2014 ya se observa la aplicación de los nuevos contenidos mínimos generales (Anexo SNIP 05) que exigen para los estudios de preinversión la incorporación del
«contexto de cambio climático».
Las características geográficas de las áreas donde se ejecutan los proyectos de inversión del PER Plan MERISS corresponden a zonas alto-andinas1 donde los peligros más recurrentes son las heladas, las sequías, las lluvias intensas que generan inundaciones o movimientos de remoción en masa (deslizamientos, huaicos, derrumbes, entre otros). En tal sentido, el estudio de caso nos permitirá evidenciar de qué manera se gestiona el riesgo frente a estos peligros y se aplican los instrumentos metodológicos existentes para asegurar la sostenibilidad en la provisión del servicio de agua para el uso de riego.
En los estudios de preinversión seleccionados se observa además el desarrollo de la evaluación social de las medidas de reducción de riesgos; por ello el estudio de caso analizará los beneficios y los costos sociales estimados así como los escenarios de evaluación considerados. Resulta relevante también conocer cómo esta evaluación modifica o no la evaluación social del proyecto en su conjunto y cómo se traduce en las decisiones finales para seleccionar la mejor alternativa que se ejecutará en la fase de inversión.
El estudio de caso será una sistematización de 3 proyectos del PER Plan MERISS; el primero, se encuentra en la fase de inversión (ejecución); el segundo y el tercero, en la fase de preinversión, en estos dos se incluye el contexto de cambio climático. El
1 En menor número también se interviene con proyectos de inversión pública en los pisos ecológicos de ceja de selva.
8 primer proyecto nos permitirá analizar cómo en el expediente técnico y en la
ejecución de las acciones los equipos técnicos continúan con la gestión del riesgo propuesta en la preinversión. Con estos resultados se podrán identificar lecciones aprendidas que retroalimenten futuros proyectos.
La estructura del documento está dividida en 5 secciones. La primera sección presenta, como antecedente, el marco metodológico de los estudios de preinversión y bajo el cual se analizarán los 3 proyectos del PER Plan MERISS. La segunda sección es una descripción de los proyectos seleccionados y los principales riesgos que se han identificado. La tercera sección detalla cómo se han incorporado el análisis y la gestión del riesgo en el estudio de preinversión. La cuarta sección presenta las principales lecciones aprendidas del proceso en las fases de preinversión e inversión; finalmente, la quinta sección muestra las conclusiones.
9
1. Antecedentes
Los PIP que se formulan y evalúan en el marco del SNIP peruano deben incorporar el análisis del riesgo (AdR) y gestionar el riesgo por medio del planteamiento de medidas de reducción de riesgos (MRR), según corresponda. Esta incorporación del análisis y la gestión del riesgo es para todo el ciclo del proyecto, es decir, se inicia en la preinversión cuando se identifican los niveles de exposición y vulnerabilidad frente a los peligros para las unidades productoras de bienes y/o servicios públicos (UP)2 y se determinan las medidas; luego, en la fase de inversión se implementan dichas medidas y, posteriormente, se monitorean y evalúan ex post (Ver Gráfico 2).
Gráfico 2. El ciclo del proyecto y la gestión del riesgo
Fuente: MEF.
Elaboración propia.
Desde el punto de vista temporal (línea de tiempo), la incorporación del análisis y la gestión del riesgo de desastres en el ciclo de los proyectos de la inversión pública se inició con las discusiones conceptuales para establecer las definiciones y la importancia de esta temática para la inversión pública y, en general, el desarrollo sostenible (Lavell, 2014), lo cual se concretó en el 2007 con la publicación del documento «Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastres en la planificación e inversión para el desarrollo» que ha sido actualizado en el año 2013 reconociendo la relevancia y la normatividad peruana vigente sobre la gestión del riesgo de desastres y el cambio climático. Ahora los PIP incorporan la «gestión del riesgo en contexto de cambio climático».
2 Una unidad productora de bienes y/o servicios públicos en el SNIP, según el Anexo SNIP 05, se refiere al conjunto de recursos (infraestructura, equipo, personal, capacidad de gestión, entre otros) que, articulados entre sí, tienen la capacidad de proveer bienes y/o servicios públicos a la población. Por ejemplo son UP una institución educativa, un establecimiento de salud, una carretera, un sistema de riego.
10 Desde el año 2009 el SNIP señala, en los contenidos mínimos generales3 de los
estudios a nivel perfil de un PIP, que se debe incluir el AdR para reducir los daños y las pérdidas generadas por la probable ocurrencia de un desastre. Los contenidos mínimos precisan más estos temas en su última actualización (2013) haciendo énfasis en la consideración de otros sistemas como el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre (Sinagerd), la identificación de medidas de gestión del riesgo de desastre y su evaluación social, y la revisión de los probables impactos del cambio climático en la sostenibilidad del proyecto.
Las precisiones de los contenidos mínimos han sido integradas en los distintos instrumentos metodológicos para la elaboración, la formulación y la evaluación de proyectos. En el siguiente gráfico se puede apreciar de forma resumida, la evolución en el tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo (GdR) en un contexto de cambio climático en los PIP.
Gráfico 3. Línea de tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo en los PIP
Conceptos asociados a la GdR de desastres en la planificación y la
inversión para el desarrollo
Pautas metodológicas para la incorporación del AdR
de desastres en los PIP
2006-2007 2009 2010
Anexos SNIP 5A y 5B incluyen el AdR en los contenidos
mínimos de los perfiles
Guías sectoriales en riego, salud, educación, entre otros con el enfoque
de GDR Evaluación de la
rentabilidad social de las MRRD en los
PIP
SNIP y cambio climático: una estimación de los costos y los beneficios
de implementar MRR
Pautas para identificación, formulación y evaluación social de PIP a nivel de perfil
2011 Anexos SNIP 5A y 5B incluyen la GdR en los contenidos
mínimos de los perfiles
2012 2013
Lineamientos para los PIP que incluyen el enfoque de prevención y mitigación de riesgos
de desastres.
Guía para la identificación, formulación y evaluación social de PIP de protección de UP frente a inundaciones,
a nivel de perfil
Anexo SNIP 05 incluye la GdR en un contexto de cambio climático en los contenidos mínimos
de los perfiles
CME de estudios de preinversión de PIP de
recuperación de servicios post desastre
Conceptos asociados a la GDR en un contexto de cambio climático:
aportes en apoyo de la inversión pública.
Lineamientos para incorporar medidas de GdR en un contexto de CC en
PIP de turismo 2014 Guía general para
identificación, formulación y evaluación social de PIP, a nivel de perfil
El nivel de perfil es el primer estudio de preinversión aplicable para todo PIP en el ciclo del proyecto. Según el monto o la necesidad de estudios adicionales, este perfil puede ser aprobado y declarado viable o requerir el nivel de factibilidad para la
3 Un contenido mínimo es aplicable para los estudios de preinversión, señala cuál debe ser la organización de los temas en un estudio y proporciona orientaciones e indicaciones. Un contenido mínimo es un anexo de la Directiva General del SNIP vigente, el cual se aprueba por Resolución Directoral.
Fuente: MEF.
Elaboración propia.
Documentos que han sido actualizados y es la última versión la vigente.
Elaboración propia.
Fuente: MEF.
11 declaratoria de viabilidad4. En este sentido, por su relación con la declaración de
viabilidad es que nos centraremos en revisar los pasos metodológicos del AdR y la GdR en contexto de cambio climático en los perfiles.
Iniciaremos con un repaso de la organización temática de un perfil y la importancia de cada tema para asegurar que el PIP cumpla con las condiciones para la declaración de la viabilidad: pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad. Los módulos de un estudio son:
1. El módulo «aspectos generales»: módulo que debe ser actualizado según se vaya avanzando en el estudio y en el cual se debe: 1) definir correctamente el nombre del proyecto mostrando la naturaleza de intervención, el bien o el servicio a intervenir y la localización; 2) mostrar la institucionalidad alrededor del ciclo del proyecto con la identificación de las entidades que formulan, ejecutarán y operarán el PIP; y, 3) sustentar la pertinencia, es decir, que el PIP es compatible con las políticas, los planes y las normas, en general, y resuelve el problema de los usuarios.
2. El siguiente módulo «identificación» se desarrolla para proponer una solución al problema identificado en el diagnóstico, a través de un objetivo que debe ser logrado mediante un conjunto de medios y acciones con el cual se plantean una o más alternativas de solución posibles.
3. De otro lado, el módulo «formulación» se desarrolla con el fin de conocer cuál es el déficit de servicios que podrían ser atendidos con el PIP a partir del cual se pueden analizar los aspectos técnicos de las alternativas de solución (localización, tecnología, tamaño y momento) y establecer metas, requerimientos y costos a precios de mercado (inversión, reposición, operación y mantenimiento).
4. Finalmente, se elabora el módulo «evaluación» en el cual se debe evaluar socialmente cada una de las alternativas, según corresponda, con la metodología beneficio-costo o costo-efectividad; asimismo, se analiza la sostenibilidad del PIP para que este sea capaz de proveer los servicios en el tiempo estimado sin interrupciones. Adicionalmente, se realiza el análisis de los impactos ambientales del PIP que debe incluir las medidas de prevención, corrección y/o mitigación según la normatividad vigente. Finalmente, se presenta cómo será la gestión del proyecto en las fases de inversión y postinversión, y se resumen los principales resultados en la matriz de marco lógico.
En cada uno de estos cuatro módulos se desarrolla también el análisis del riesgo y la gestión del riesgo en contexto de cambio climático, esta inclusión como se aprecia en el Gráfico 4 es transversal y se complementa con el análisis y propuesta general del PIP. Así, independiente del tipo o sector al que el PIP pertenece, la metodología hace que el enfoque de riesgos sea trabajado en todos los proyectos y contribuya
4 Es posible también que el estudio de perfil se rechace o se observe, solo en el segundo caso se puede mejorar y volver a evaluar.
12 con el cumplimiento de las condiciones de pertinencia, rentabilidad social y
sostenibilidad.
Gráfico 4. Incorporación de la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático en la elaboración de un PIP
Fuente: Anexo SNIP 05 y Guía general (MEF, 2014).
Elaboración propia.
Además, en el desarrollo del estudio de caso se considerará de manera referencial el instrumento metodológico «Guía simplificada para identificación, formulación y evaluación social de proyectos de riego menor a nivel de perfil» (MEF, 2011a). Esta guía brinda orientaciones de los aspectos particulares que los proyectos de riego deben incorporar para asegurar las mejoras en los niveles de producción agrícola y el rendimiento de los cultivos, la ampliación de las áreas dedicadas a la agricultura, el acceso a nuevos mercados, y que los agricultores obtengan mayores ingresos para elevar la calidad de vida de sus familias.
Aspectos generales Identificación Formulación Evaluación
Nombre del proyecto y
localización Diagnóstico
Marco de referencia Institucionalidad
Planteamiento del proyecto Definición del problema, sus causas
y efectos
Horizonte de evaluación
Análisis técnico de las alternativas Determinación de la brecha oferta-demanda
Costos a precios de mercado
Evaluación social
Análisis de sostenibilidad Evaluación privada
Impacto ambiental
Gestión del proyecto
Matriz del marco lógico Área de estudio:
análisis de peligros y disponibilidad de
recursos
Los involucrados:
percepción del riesgo y problemas por CC UP: análisis del riesgo y
efectos del CC en disponibilidad de
recursos
AdR de las alternativas y planteamiento de medidas de gestión
prospectiva
Evaluación social de las medidas de reducción de riesgos
Análisis de sensibilidad por ocurrencia de peligros,
nivel de daños, efectividad de medidas, otros Consistencia con
políticas y normas de GdR y ACC
Incluir los resultados del análisis del riesgo
Incluir medidas de gestión correctiva del
riesgo
Considerar en las estimaciones los
efectos de las condiciones de riesgo
y del CC
Incluir costos de las medidas correctivas, prospectivas y reactivas
Resumir los riesgos identificados y las medidas planteadas
Planteamiento de medidas de gestión
reactiva para el riesgo residual
Inclusión de medidas en actividades o
productos.
Resultados incorporados en los flujos de evaluación de las alternativas
13
2. Breve descripción de los proyectos seleccionados en el estudio de caso
Entre el 2013 y noviembre 2014, el PER Plan MERISS ha registrado en el Banco de Proyectos del SNIP 55 proyectos, el 60 % (35 PIP) de ellos son viables y los otros 20 están en proceso de evaluación y/o formulación, de estos últimos el 40 % (8 PIP) cuenta con estudios a nivel perfil aprobado o estudios de factibilidad en formulación.
El estudio de caso sistematiza 3 proyectos del PER Plan MERISS registrados en el SNIP, los cuales fueron seleccionados en coordinación con el equipo del proyecto en Cusco que ha facilitado los estudios de preinversión, los expedientes técnicos y la realización de las visitas de campo. Los proyectos seleccionados consideran el tema de la gestión del riesgo de desastres y los efectos del cambio climático, con distinto nivel de desarrollo lo cual refleja que esta temática es parte de un proceso que viene progresando en el tiempo como se explicó en el Gráfico 3. El primer proyecto se encuentra en la fase de inversión (ejecución), el segundo y el tercero en la fase de preinversión (perfil aprobado) en ambos se incluye el contexto de cambio climático, pero solo el último se desarrolla en base a los actuales contenidos mínimos —Anexo SNIP 05.
El nombre de los proyectos y sus principales características son las siguientes:
1. Instalación5 del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua, Provincia Espinar
Estado y fecha: Factibilidad viable, mayo de 2012. Tiene expediente técnico6 culminado.
Monto de inversión7: US$ 19´138.264.
Objetivo del PIP: Incremento de la productividad agropecuaria en las comunidades de Ccahuaya y Molloccahua.
Hectáreas intervenidas: 945 ha (78,5 son hectáreas de mejoramiento y 866,5 hectáreas, de incorporación).
Componentes: a) Disponibilidad hídrica para el riego de áreas con potencial agropecuario, suficiente; b) niveles tecnológicos de las producciones agropecuarias, mejorados; y, c) incidencia de peligros naturales en el área productiva, reducida.
2. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, Provincia de Canchis
Estado y fecha: Perfil aprobado, junio de 2013.
Monto de inversión8: US$ 34’ 608.128.
5 Se denominaba «instalación» (actualmente se prefiere usar «creación») a la intervención en la cual se dotará del bien o servicio en el área porque no existe la capacidad para producirlo, es decir, no hay una UP como podría ser un sistema de riego. Sin embargo, en el estudio PIP Quisco se describe un conjunto de sistemas de riego que dotan del servicio de agua de manera inadecuada, en tal sentido, la intervención considerada para fines de este documento será «mejoramiento».
6 Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo (Directiva General del SNIP, 2011).
7 El tipo de cambio usado es 2,9 nuevos soles (MN) por dólar, y este tipo de cambio se mantendrá a lo largo del documento.
8 Ídem.
14
Objetivo del PIP: Incremento de la producción agrícola de las unidades de producción familiar en las comunidades del sistema de riego
Pitumarca-Checacupe.
Hectáreas intervenidas: 3.306,46 hectáreas (1.050 ha son para mejoramiento y 2.256,46 ha, para incorporación).
Componentes9: a) Infraestructura de riego, b) capacitación en gestión y producción en sistemas de riego, c) medidas de reducción de riesgos y adaptación al cambio climático, y d) plan de mitigación de impactos ambientales.
3. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar
Estado y fecha: Perfil aprobado, setiembre de 2014.
Monto de inversión10: US$ 45´154.205.
Objetivo del PIP: Incremento de la producción y la productividad pecuaria en el ámbito de las comunidades de Pallpata, Canlletera, Antacama-Huarcapata, Bajo Huancane, Alto Huancane y Antacollana.
Hectáreas intervenidas: 3.099 hectáreas (1.119 en el Distrito de Pallpata y 1.980 en el Distrito Espinar).
Componentes: a) Disponibilidad segura de agua para riego en las áreas potenciales, b) organizaciones de riego con alto nivel de
institucionalidad para la gestión del sistema de riego, y c) productores capacitados en tecnología de producción pecuaria bajo riego.
En relación al riesgo de desastres, los proyectos seleccionados llegaron a las siguientes conclusiones, según peligro identificado:
9 El PIP Pitumarca contó con la colaboración del proyecto IPACC BMUB/GIZ para la identificación y evaluación de medidas de reducción de riesgos y ACC.
10 El tipo de cambio usado es 2,9 nuevos soles (MN) por dólar, y este tipo de cambio se mantendrá a lo largo del documento.
15 1. Instalación del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua,
Provincia Espinar (en adelante, PIP Quisco)
Por sismos:Colmatación y arrastre de sólidos en la presa Quisco y en los ríos Anccará, Challuta y Accocunca.
Por sequías:Pérdidas de cosechas de cultivos anuales, mortalidad de crías de ovinos y vacunos y reducción de producción de leche y carne en un 15 %.
Por heladas:Pérdidas de producción pecuaria aproximadamente en un 2 % del valor bruto de producción (VBP) por año. Incidencia de enfermedades
respiratorias en el 5 % de niños menores de 9 años, que genera costos por compra de medicamentos y por acceso a servicios de salud, en un promedio de US$ 17,2 por cada niño.
Precipitaciones extraordinarias y crecidas de río:Interrupción de riego, reducción de producción de forrajes y mortalidad de crías de vacunos y ovinos. Se genera una pérdida del VBP hasta un 10 %.
Pérdida económica por costos de reconstrucción de la infraestructura (sifón invertido) que se deterioraría en una magnitud del 20 % del costo de la obra.
Fuente: PER Plan MERISS, 2012.
2. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, provincia Canchis (en adelante, PIP Pitumarca),
Por lluvias intensas:Pérdida del canal de conducción y, por tanto, pérdida de las cosechas.
Por derrumbes:Pérdida de la infraestructura del canal y, por tanto, de la producción agrícola.
Por deslizamientos:Pérdida de la infraestructura del canal, de tramos críticos, de sifones invertidos, de infraestructura de riego por aspersión y de la producción agrícola.
Por heladas:Pérdida de cultivos significativa, en caso de los cultivos de papa y maíz (cultivos más sensibles a las heladas) se puede llegar hasta más del 50 % de pérdidas. Mortalidad de crías de vacunos expuestos y con carencia de cobertizos.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013a.
16 3. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado
Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar (en adelante, PIP Prado Esperanza)
Por sequías:Pérdidas de producción de pastos naturales y de producción pecuaria.
Mortalidad de crías de ovinos y vacunos. Pérdidas de cultivos de la zona.
Por erosión del suelo:Disminución gradual de producción de pastos naturales. Disminución de cosechas de cultivos anuales. Reducción de producción pecuaria.
Por heladas:Disminución de producción de forrajes que afectará la pérdida de 2 % del valor neto de producción (VNP), la probabilidad de ocurrencia de esta pérdida es de cada 5 años.
Por deslizamientos:Pérdidas del VBP de forrajes en un 2 % anual, con una frecuencia de cada 5 años. Costos de reconstrucción de partes dañadas de la presa en un 3 % del costo de la presa.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b.
Como se puede observar en el resumen del riesgo de desastres identificados en cada uno de los proyectos, los daños y las pérdidas se refieren a la menor producción agrícola y/o pecuaria (en algunos casos se refiere al valor bruto de producción y, otros, al valor neto), la pérdida total o parcial de la infraestructura (canales de conducción o distribución, y presa) y los costos para reconstruir o rehabilitar la infraestructura. Solo en el primer proyecto de «Instalación del sistema de riego Quisco» se incluye la incidencia de enfermedades respiratorias de los niños, lo cual no tendría relación directa con el servicio de agua para riego y, por ello, probablemente se corrigió y ya no se consideró en los siguientes proyectos.
3. La gestión del riesgo en los proyectos seleccionados 3.1 Fase de preinversión
Los proyectos seleccionados han incorporado la gestión del riesgo de desastres y el contexto de cambio climático según las características particulares de cada área de estudio,11 la naturaleza de intervención,12 la disponibilidad de los instrumentos metodológicos, legales y de información al momento en que se elaboraban y evaluaban los estudios correspondientes. No obstante, por tratarse de intervenciones para crear13, ampliar o mejorar el servicio de agua para riego en zonas geográficas alto-andinas, es posible hallar puntos en común.
11 El área de estudio se define como «el espacio geográfico donde se recogerá información para la elaboración del estudio [de preinversión], comprenderá el área donde se localiza la población beneficiaria del proyecto (actual y potencial); la UP del bien o el servicio, cuando esta existe; otras UP a las cuales pueden acceder los demandantes; y el área de ubicación del proyectos (considerando las diversas alternativas de localización)» (MEF, 2014: 38).
12 La naturaleza de intervención se relaciona con el objetivo que tiene el proyecto de inversión por lo que responde a la pregunta ¿qué se va a hacer? (MEF, 2014).
13 En versiones previas se conoce como instalar.
17 El desarrollo metodológico de cada proyecto es una experiencia útil para poder
conocer cómo cada uno de los temas presentados en el Gráfico 4 puede ser abordado en la práctica de la inversión pública, qué fuentes de información son usadas y qué limitaciones podrían darse en el proceso.
Para conocer la experiencia, en primer lugar, se presenta una sistematización general de los resultados obtenidos en cada proyecto siguiendo el orden de los temas del gráfico 4. Esto permite visualizar el nivel de cobertura temática por estudio de preinversión seleccionado y reconocer cuáles serían los aspectos con mayor y menor desarrollo. El siguiente Cuadro 1 muestra esta sistematización.
En el módulo «aspectos generales» se observan 2 ejemplos de consistencia del proyecto con los lineamientos de política y las normas sobre la gestión del riesgo de desastre y el cambio climático. En el módulo «identificación» sobresale que los 3 casos desarrollan el análisis de peligros y, dos de ellos, el análisis de exposición y vulnerabilidad del sistema de riego y de las áreas productivas. Los resultados de estas evaluaciones se insertan en el planteamiento de las alternativas de solución del proyecto, cuando corresponde.
En el módulo «formulación» destaca que los 3 proyectos han desarrollado el planteamiento técnico de las MRR con sus respectivos costos a precios de mercado.
Para sustentar estas medidas, 2 proyectos analizan el riesgo del proyecto en este módulo, mientras que el proyecto restante considera los resultados del módulo previo (identificación). La oferta y la demanda considerando las situaciones de riesgo estarían ausentes en estos estudios.
Finalmente, en el módulo «evaluación» los principales temas desarrollados son la evaluación social de las MRR con distintos escenarios y la mención de dichas medidas en la matriz del marco lógico. Los temas menos abordados son la inclusión de la gestión del riesgo en los capítulos de sostenibilidad y de gestión del proyecto.
18 Cuadro 1. Sistematización de la incorporación de la GdR en un contexto de cambio climático, por módulo
Módulo: Aspectos generales PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Marco de referencia
Consistencia con políticas y normas de GdR y ACC
No se incluye Se incluye GdR y ACC Se incluye ACC
Módulo: Identificación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Diagnóstico
Área de estudio: análisis de peligros y disponibilidad de recursos
Se analizan los peligros Se analizan los peligros y cambios en la oferta hídrica por pérdida glaciar.
Se analizan los peligros
UP: análisis de exposición, fragilidad y resiliencia e identificación de daños y pérdidas
Se incluye el análisis para el sistema productivo actual
Se incluye el análisis y el nivel de riesgo del sistema de riego y la producción
No corresponde por la naturaleza de intervención, pero se incluye el análisis para el sistema productivo actual
Los involucrados: percepción del riesgo y problemas por CC
Se incluye Se incluye Se incluye
Definición del problema, sus causas y efectos
Incluir los resultados del análisis del riesgo
No se incluye Se incluye una causa directa e indirecta asociada a los riesgos y la ACC
No corresponde por la naturaleza de intervención
Planteamiento del proyecto
Incluir medidas de gestión correctiva del riesgo
Se incluye un medio fundamental sobre mitigación de peligros
Se incluye un medio fundamental y una acción sobre reducción de riesgos y ACC
No corresponde por la naturaleza de intervención
Módulo: Formulación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Determinación de la brecha oferta- demanda
Los factores para proyectar la
demanda y la oferta pueden variar por los riesgos
No se incluye No se incluye No se incluye
19 Análisis técnico de las alternativas
Gestión del riesgo de las alternativas (PIP)
Se incluye para áreas productivas y sifones
No se incluye Se incluye para las áreas de cultivos, población pecuaria, tramos del canal principal y de la red de distribución de riego por aspersión.
Planteamiento de medidas de gestión prospectiva del riesgo
Se incluyen medidas para reducir los riesgos en áreas productivas y sifones
Se plantean medidas de tipo estructural y no estructural (reforestación, conservación de cuenca y capacitaciones)
Se incluyen medidas para las áreas de cultivos, población pecuaria, presa, tramos del canal principal y de la red de distribución de riego por aspersión
Costos a precios de mercado
Incluir costos de las medidas
correctivas, prospectivas y reactivas
Se incluye. El costo total es de US$ 82.931
Se incluye. El costo total es de US$ 1’663.973
Se incluye. El costo total es de US$ 362.069
Módulo: Evaluación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Evaluación social
Evaluación social de las medidas de reducción de riesgos
Se incluye un escenario Se incluye un escenario Se incluye un escenario.
Análisis de sensibilidad de escenarios de peligros
No se incluye Se incluyen 5 distintos escenarios
No se incluye Análisis de sostenibilidad
Resumir los riesgos identificados y las medidas planteadas
Gestión del proyecto No se incluye No se incluye No se incluye
Planteamiento de medidas de gestión reactiva para el riesgo residual Matriz marco lógico
Inclusión de medidas como actividades o productos
Se incluyen las medidas Se incluyen las medidas Se incluyen las medidas
El riesgo no gestionado se incluye en los supuestos
Se incluyen supuestos sobre peligros
No se incluye No se incluye
20 En el Cuadro 1 se observa que algunos temas no habrían sido desarrollados en
ninguno de los proyectos, tales como la variación de los factores para proyectar la demanda y la oferta por los riesgos identificados (acápite «determinación de la brecha oferta-demanda») y el planteamiento de medidas de gestión reactiva (acápite de «gestión del proyecto»). Estas omisiones tienen relación con el periodo de formulación y aprobación de los estudios, el cual es anterior la publicación de la guía general (MEF, 2014) actualizada que explica la importancia y la necesidad de incluir ambos temas en la preinversión, o de los cursos de capacitación14 del SNIP en el año 2014.
En segundo lugar, se examinarán las propuestas de cada proyecto para poner en práctica los temas presentados en el Gráfico 4. También, en esta parte se busca identificar las fuentes de información que fueron requeridas por los proyectos y posibles las limitaciones metodológicas, a fin de proponer recomendaciones para futuros estudios.
Módulo: Aspectos generales
Marco de referencia
Consistencia con políticas y normas de GdR y ACC
Uno de los temas que comprende el marco de referencia es el sustento de la pertinencia del PIP, para lo cual se deben revisar los lineamientos de política nacional, sectorial-funcional, la normatividad vigente, entre otros. En la guía general (MEF, 2014) se menciona para estos efectos la elaboración de una «matriz de consistencia» que indique el instrumento de análisis, el lineamiento especifico y cómo el proyecto se relaciona (puede ser el objetivo, uno o varios componentes o acciones).
Los PIP Pitumarca y Prado Esperanza establecen la consistencia con políticas y normas de gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático señalando que el proyecto se asocia con los siguientes instrumentos y lineamientos:
Ley 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Sinagerd). Los lineamientos asociados son:Artículo 8: los principales objetivos del Sinagerd están directamente relacionados con «la identificación de los peligros, el análisis de vulnerabilidades y el establecimiento de los niveles de riesgo para la toma de decisiones oportunas en la gestión del riesgo de desastres; así mismo se encargan de la prevención y la reducción del riesgo, evitando gradualmente la generación de nuevos riesgos y limitando el impacto adverso de los peligros, a fin de contribuir con el desarrollo sostenible del país».
Artículo 11, se considera que «los gobiernos regionales y gobiernos locales deben incorporar en su proceso de planificación, de ordenamiento territorial, de
14 En estos cursos se difundió la guía general y la incorporación de la gestión del riesgo en contexto de cambio climático. Los cursos se llevaron a cabo entre marzo y octubre 2014 y contaron con el apoyo de la cooperación internacional.
21 gestión ambiental y de inversión pública, la gestión del riesgo de desastres.
Para esto se realizará un análisis de los proyectos de desarrollo e inversión con el fin de asegurar que se identifica: a) la vulnerabilidad potencial de los proyectos y el modo de evitarla o reducirla; b) la vulnerabilidad que los proyectos pueden crear a la sociedad, la infraestructura o el entorno y las medidas necesarias para su prevención, reducción y/o control; y, c) la capacidad de los proyectos de reducir vulnerabilidades existentes en su ámbito de acción».
La Estrategia Regional Frente al Cambio Climático, asociada al siguiente lineamiento:«Se propone la implementación de políticas sectoriales y adoptar medidas que favorezcan e impulsen el esfuerzo de toda la sociedad para desarrollar la capacidad de adaptación a los efectos del cambio climático y reducción de la vulnerabilidad…».
Sobre el particular, sería recomendable que los nuevos estudios puedan acceder a normatividad complementaria que fortalezca la pertinencia; por ejemplo, en relación a la gestión del riesgo de desastres, el reglamento del Sinagerd o el Plan Nacional de Gestión de Riesgo de Desastre. En el caso de la adaptación al cambio climático, además de las estrategias regionales, se podría tomar en cuenta la estrategia nacional o distintos planes con acciones estratégicas para incrementar la capacidad adaptativa.
La pertinencia o compatibilidad del proyecto con políticas y normas, que se espera demostrar en este acápite, requerirá también la vinculación de estas con acciones o componentes puntuales del proyecto y, cuando sea el caso, con el objetivo identificado. Para ello, la matriz de consistencia se convierte en una herramienta práctica y directa para demostrar dicha compatibilidad.
Módulo: Identificación
Diagnóstico
Área de estudio: análisis de peligros y disponibilidad de recursos
En relación al análisis de peligros en el área de estudio, los 3 PIP han incluido la identificación de los peligros en 2 momentos; primero, cuando se presentan las principales características geológicas, hídricas y climáticas, lo cual se sustenta con los estudios de ingeniería15 correspondientes. Segundo, al desarrollar un acápite de
«identificación y caracterización de peligros» cuyos resultados se resumen el Formato 1 (ver Anexo 1) como se observa en los proyectos Quisco y Pitumarca.
Este formato es recomendado en DGPM-MEF (2007) para resumir el análisis de peligros.
Ambos momentos se van retroalimentando mutuamente a lo largo del acápite, pero no en todos los casos o para todos los peligros sucede de esa manera. Por ejemplo, se observa en el PIP Quisco que se responde negativamente a la interrogante del
15 Estos estudios de ingeniería también recomiendan las posibles medidas para reducir el impacto de los peligros identificados, lo que enriquece el análisis.
22 Formato 1: ¿existen estudios que pronostican la probable ocurrencia de peligros en
la zona bajo análisis y qué tipo de peligros? Sin embargo, si cruzáramos la información proporcionada en el estudio de geodinámica del proyecto donde se señalan los tramos del sistema propensos a desprendimientos de roca o el nivel de sismicidad del área, la respuesta sería opuesta para los peligros de
«desprendimiento» y «sismos», respectivamente.
En todos los casos se desarrolla el tema climático el cual describe las variables principales tales como temperatura, precipitación, humedad, entre otros, incluyendo la caracterización actual como la información histórica.
En los PIP Pitumarca y Prado Esperanza se complementa la descripción climática con otro acápite sobre los impactos o el contexto del cambio climático. En esta parte, se hace una revisión de los escenarios climáticos disponibles para la Región Cusco sobre precipitación y temperatura. Esta información lleva a conclusiones sobre los cambios de frecuencia o intensidad de los peligros de origen hidrometerológico.
Incluso en el PIP Piturmarca, hay comentarios sobre los riesgos de reducción de la disponibilidad hídrica en una de las fuentes de agua del PIP (río Pitumarca) de origen en el glaciar Ausangate que por retroceso de masa glaciar podría generar estrés hídrico a futuro. La limitante en este punto es que no se cuantifica la pérdida hídrica para que pueda ser incluida, por ejemplo, en la estimación de la oferta hídrica; esta falta de cuantificación podría ser un tema en las agendas de investigación aplicada o estudios técnicos.
Cabe señalar que en la guía general, recientemente difundida en el SNIP, sobre el análisis de peligros, se sugiere resumir los hallazgos sobre los peligros identificados usando el formato presentado en el Cuadro 2. Este formato busca un análisis de los eventos pasados (pregunta de la segunda columna) sin dejar de lado la función prospectiva del diagnóstico al momento de caracterizar los eventos (pregunta de la tercera columna) en el que, entre otros, se recomienda tomar en cuenta los efectos del cambio climático.
23 Cuadro 2. Formato para resumir los resultados del análisis de peligros
Fuente: MEF (2014).
Otra recomendación de la guía general en este acápite es realizar una identificación de los peligros que podrían afectar la UP actual y/o al PIP (o sus elementos). En el siguiente Cuadro 3, a manera de ejemplo, aplica esta recomendación, con los resultados del PIP Prado Esperanza. Nótese que al no contar con un sistema de riego (UP) actual, no corresponde analizar la afectación sobre la UP.
Cuadro 3. Ejemplo para identificar los peligros que afecta a la UP y/o el PIP Peligro y características Afectación a la UP Afectación al PIP Sismos, zona 2 de sismicidad con
aceleración sísmica entre 0,30 g a 0,32 g y VI grados en la escala modificada de Mercalli.
No corresponde Todo el sistema de riego
Erosión ligera por escasa vegetación.
No corresponde Vaso y eje de represamiento Derrumbes pequeños por los
taludes aledaños al cauce del rio Pallpatamayo.
No corresponde Vaso y eje de represamiento Inundaciones por precipitación
extraordinarias o por FEN.
No corresponde Bocatoma hasta kilómetro 20+000
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b.
Elaboración propia.
24 Finalmente, se sugiere que después de la identificación de los peligros, se
construyan escenarios de probable ocurrencia del peligro en el horizonte de evaluación del proyecto, según la información disponible sobre la ocurrencia histórica del evento físico. Esto con el fin de contar con insumos para el módulo «evaluación».
En cuanto a la información utilizada, se observa que para el análisis de peligros y disponibilidad de recursos se recurre a fuentes primarias y secundarias de información. En relación a las fuentes primarias, destacan la elaboración de estudios en geología, geodinámica (interna y externa) y geotécnica así como los estudios de hidrología. Si bien estos estudios contienen recomendaciones técnicas generales para proponer las alternativas del PIP, son una fuente importante para conocer si el entorno podría tener condiciones que generen deslizamientos, derrumbes, sismos, entre otros. Así mismo, en el caso de los PIP del PER Plan MERISS, el trabajo se realiza con equipos técnicos interdisciplinarios que realizan las visitas de campo in situ y recogen las percepciones y los conocimientos de la población de las localidades intervenidas.
En relación a las fuentes secundarias de información destacan los mapas de peligros y datos históricos generados por entidades especializadas, entre los que podemos mencionar:
•
Mapas de distribución de máximas intensidades sísmicas del Atlas de Peligros del Perú, 2010.•
Mapas de distribución de epicentros en Cusco del Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres (Cismid), 1974.•
Registros de precipitaciones, temperatura, humedad relativa, horas de sol, evaporación, entre otros, de las estaciones meteorológicas del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (Senamhi).•
Escenarios climáticos al 2030 y 2050 para las regiones Cusco y Apurímac elaborados por Senamhi.•
Otros mapas publicados en DGPM-MEF (s/f).Mapa de distribución de máximas intensidades sísmicas , PIP Quisco (PER Plan MERISS, 2012).
Fotografías que muestran escurrimiento superficial en la zona de Ccañoccota, con ausencia de vegetación, PIP Pitumarca (PER Plan MERISS, 2013a).
25
UP: análisis de exposición, fragilidad y resiliencia. Identificar daños y pérdidas.
El diagnóstico de la UP se debe realizar cuando existe una UP que está brindando los bienes o servicios públicos a la población demandante. En el tipo de proyectos seleccionados, la UP es el sistema de riego que incluye a la infraestructura (obras de captación, obras de conducción, obras de distribución, instalaciones de medición y control, obras de arte, reservorios, acondicionamiento de parcelas, obras de drenaje, entre otros)16, equipos y personal, capacidades de gestión (operadores tales como juntas de usuarios), entre otros. En general, este diagnóstico busca entender en qué condiciones se presta el servicio a la población, para poder decidir si se requiere mejorarlo y/o ampliarlo o, en otros casos, recuperar o rehabilitar la capacidad de producción.
Parte del diagnóstico de la UP es conocer si los componentes del sistema de riego podrían estar afectados por la ocurrencia de un peligro. Para ello se deben analizar la exposición, la fragilidad y la resiliencia frente al peligro o los peligros identificados (MEF, 2011; MEF, 2014).
En el caso del PIP Pitumarca, el sistema de riego existente está constituido por sistemas de captación, conducción y distribución mediante sistemas que trabajan por gravedad (canales principales y laterales, con zonas de pequeños módulos de aspersión o presurizados). Los sistemas son: Huasapampa, Pitumarca, Llave, Lanthahui, Uchuy Accarani, Hachocco, y Zea. El estudio refiere a problemas de exposición a los peligros derrumbes, deslizamientos, y lluvias intensas. El siguiente material fotografía da cuenta de la exposición.
16 Según lo indicado en el documento MEF (2011a).
26 En el caso del PIP Prado Esperanza, no existe un sistema de riego que provea el
servicio de agua para los cultivos, no existe UP, es por ello que corresponde como naturaleza de intervención la instalación. En estas situaciones, no es necesario el análisis de exposición y vulnerabilidad de la UP.
En relación a la fragilidad o capacidad de resistencia a los peligros identificados, el estudio PIP Pitumarca, demuestra a través del material fotográfico los elementos de ciertos sistemas que son más frágiles, como se observa a continuación.
Sobre la resiliencia o la capacidad de recuperación después del impacto de un peligro, en el PIP Pitumarca se concluyó lo siguiente:
«Los productores considerados en el proyecto, en general, no cuentan con mecanismos técnicos alternativos de provisión para superar a los efectos negativos de probables desastres; por otro lado, presentan debilidades financieras y organizativas para hacer frente a [tales] daños…Los mecanismos financieros, la capacitación en manejo y mantenimiento de obras principales con recursos provenientes de cuotas o tarifas de uso de agua son actualmente muy débiles, en cuanto a la magnitud de aportes y el cumplimiento de acuerdos organizativos» (PER Plan MERISS, 2013a: 93).
«Con respecto al mantenimiento de estas líneas de conducción y distribución se realiza generalmente dos o tres veces al año y en algunos casos excepcionalmente cuando el sistema se ve afectado por deslizamientos, derrumbes, colapsos, etc.» (PER Plan MERISS, 2013a: 64).
Para resumir los resultados del análisis previo, el estudio del PIP Pitumarca aplica los formatos 2 y 3 sugeridos en la publicación DGPM-MEF (2007) —ver el anexo 2—
y concluye que la vulnerabilidad es alta. Sobre el particular, debemos notar que ambos formatos aún no separan la exposición y la vulnerabilidad tal como se establece en los conceptos (MEF, 2013) y en la guía general (MEF, 2014). Asimismo, estos formatos refieren el AdR al PIP, cuando en este módulo corresponde sobre la UP, si existe. Estos son temas pendientes y demandan una actualización en el corto plazo.
En términos del riesgo este se califica como alto y es:
