Tema 5: Las finanzas públicas de la Unión Europea

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Economía de la UE – Tema 5 P. Tamborero 2008- 09 1

Tema 5: Las finanzas públicas de la Unión Europea

1. La intervención pública en la UE

2. Características y funciones del presupuesto

3. El ciclo presupuestario

4. Los gastos del presupuesto general

5. La financiación del presupuesto general

6. El presupuesto y los estados

7. Valoración y perspectivas de futuro

Bibliografía básica:

Jordán Galduf, J. M. (coordinador) (2008):

Economía de la Unión

Europea

, Civitas, Madrid. Capítulo 4.

♦ La intervención pública en economía se justifica por fallos de mercado

que afectan

• Eficiencia asignativa (bienes públicos, monopolio, efectos externos…) • Equidad en la distribución de la renta y la riqueza

• Estabilidad macroeconómica (ciclos desempleo – inflación)

♦ Para corregir esos fallos las administraciones públicas utilizan:

• Presupuesto (impuestos, transferencias)

• Regulación (normas)

♦ Ante la existencia de distintos niveles de gobierno hay 2 alternativas:

• Centralizar → poder de control pero burocracia excesiva.

• Descentralizar → menor poder pero más eficiencia.

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♦ Federalismo fiscal propone:

• Centralizar las funciones de redistribución y estabilización y • … descentralizar la asignación.

♦ En la UE aplicación del “principio de subsidiariedad” → proximidad al

ciudadano que respeta las tesis del federalismo fiscal.

♦ Las autoridades comunitarias ¿participan en las tres funciones?

• Asignativa: a través de la regulación y, en menor medida, del

presupuesto.

• Redistributiva: a través del presupuesto, aunque desaprovechada. • Estabilizadora: incapacidad para realizarla.

1. La intervención pública en la UE

1. Características del Presupuesto General

a) Es un presupuesto operativo o de intervención (no de funcionamiento) reflejo del ejercicio de funciones propias transferidas por los estados miembros.

b) Desde 1970 se financia con recursos propios (no con cuotas).

c) Tiene un pequeño tamaño relativo (max. 1.2% del PIB comunitario). d) No puede incurrir en déficit.

e) Su estudio es imprescindible para aproximarse a la evolución del proceso de integración y al estudio de algunas políticas comunitarias.

f) Autoridad presupuestaria compartida entre Consejo de Ministros y Parlamento.

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2. Principios presupuestarios básicos:

a) Unidad (todo ingreso/gasto debe figurar en el presupuesto) b) Universalidad (no afectación ni compensaciones)

c) Anualidad (todas las operaciones se refieren a un año) d) Equilibrio: ingresos = gastos → no déficit, no anticíclico

e) Especialidad (los créditos tendrán un destino y objetivo específico)

3. Estos principios presupuestarios restringen la capacidad del

presupuesto para desempeñar las tres funciones antes mencionadas:

a) Incapacidad de desarrollar la función estabilizadora por el principio de

equilibrio.

b) Función asignativa realizada fundamentalmente a través de la regulación y, en menor medida, del gasto.

c) Función redistributiva desaprovechada por la escasa cuantía del presupuesto y la falta de acuerdo de los estados miembros.

2. Características y funciones del presupuesto

3. El ciclo presupuestario

Elabora el anteproyecto de presupuesto Comisión

Establece y aprueba el proyecto de presupuesto Consejo

Efectúa enmiendas a GNO +

Propone modificaciones sobre GO Parlamento Modifica las enmiendas + Acepta las enmiendas + Toma la decisión final sobre GO Consejo Toma la decisión final sobre GNO Parlamento

3.1. Elaboración y aprobación

Parlamento

Aprueba el proyecto final de presupuesto Lo rechaza y solicita uno nuevo

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♦ Si al inicio de un ejercicio no se ha aprobado un nuevo presupuesto se

prorroga mensualmente. Puede haber presupuestos rectificativos y

complementarios.

♦ Este complejo y prolongado proceso de elaboración y aprobación

refleja el difícil equilibrio de poderes entre el CM y el Parlamento:

1. La distinción entre gastos obligatorios (GO) y gastos no obligatorios

(GNO) determina el reparto de poder entre CM y Parlamento, pero no

se logró una definición precisa hasta 1982:

a) GO = gastos necesarios para que la comunidad pueda respetar sus obligaciones.

b) GNO = todos los demás.

3. El ciclo presupuestario

2. Nuevas dificultades ante la insuficiencia de los recursos comunitarios

(1985):

a) Se superaron con la firma en 1988 de un acuerdo interinstitucional sobre

disciplina presupuestaria y mejora del procedimiento presupuestario … b) … que incluyó las perspectivas financieras 1988-92:

9 fijan la composición e importe global de los GO y GNO para un período plurianual (de las principales rúbricas de gasto) y 9 un límite máximo para los ingresos que pueden obtenerse para

financiar el presupuesto a través de los recursos propios comunitarios c) Después se han firmado nuevos acuerdos interinstitucionales con sus

correspondientes perspectivas financieras 1993-99, 2000-2006 y 2007-2013.

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3. Se ha normalizado una práctica financiera plurianual con grandes

ventajas:

a) Reducción de la incertidumbre con que operan las instituciones

comunitarias, los estados miembros y los agentes económicos y sociales. b) Reducción de las tensiones políticas ligadas a la negociación del

presupuesto.

c) Aumento del rigor en las decisiones de gasto, en las previsiones de las acciones a realizar y en las vías de financiación.

d) Mayor flexibilidad presupuestaria al evitar la concentración de gastos en un solo ejercicio y permitir grandes decisiones de gasto escalonándolas en el tiempo.

3.2. Ejecución y control

1. La ejecución es responsabilidad fundamentalmente de la Comisión

2. El control tiene dos niveles:

a) Interno: lo realiza cada institución con capacidad de gasto.

b) Externo: el Tribunal de Cuentas (legal) y el Parlamento (político).

3. El ciclo presupuestario

Problemas

♦ Problemas:

• Doble autoridad presupuestaria: Consejo de Ministros – Parlamento (triple si consideramos a la Comisión)

• Déficit democrático (mayor poder del Consejo) • Ambigua separación GO – GNO

• Falta de voluntad política de profundizar en el gobierno europeo

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Economía de la UE – Tema 5 P. Tamborero 2008- 09 11 Total de gastos (millones de ecus/euros)

0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 100.000 1973 1975 1977 1979 _1981* 1983 1985 1987 1989 _1991* 1993 _1995* 1997 1999 2001

3. El ciclo presupuestario

Evolución del presupuesto general 1973-2002

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 % del P IB c o m unit a ri o 0 5 10 15 20 25 30 35 40 % c rec im ient o anual

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Presupuesto de intervención dirigido al logro de las políticas comunitarias

y sus principales partidas son:

1. Política Agrícola Común (FEOGA-Garantía): financia la política de

precios y mercados de la PAC y el fomento del desarrollo rural.

2. Intervenciones/acciones estructurales = Fondos estructurales + Fondo

de Cohesión: cofinancian la política regional, social y de estructuras

agrarias.

3. Políticas internas.

4. Los gastos del presupuesto general

4. Acciones exteriores: ayudas a países menos desarrollados y otros

terceros países + prevención de conflictos y respeto a derechos

humanos + PESC.

5. Gastos administrativos (personal, inmuebles …).

6. Reservas: emergencias y garantías para préstamos

7. Ayudas de preadhesión

8. Compensaciones

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4.1. Evolución del gasto

♦ La estructura del gasto comunitario ha sufrido importantes variaciones

(ver gráfico):

• Pérdida de importancia relativa del gasto agrario.

• Incremento del peso de las intervenciones estructurales.

• Aumento del peso relativo de políticas internas y acciones exteriores. • Ligera reducción de gastos administrativos y garantías...

4. Los gastos del presupuesto general

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 Evolución de la estructura de gasto de la UE, 1973-2000

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♦ Esta evolución ha sido irregular → conflictos entre instituciones y EM:

• Recursos limitados y necesidades de gasto crecientes → insuficiencia

financiera

9 Dificultades para controlar el gasto agrario.

9 Consolidación de algunas políticas: regional y social. 9 Nuevas políticas por cesión de competencias.

9 Repercusiones de las sucesivas ampliaciones de la UE. • Discrepancias sobre la prioridad de los gastos.

• Desigual distribución entre EM de los beneficios y cargas del presupuesto.

♦ Soluciones desde la óptica del gasto:

• Compromiso sobre la distribución global y crecimiento de los gastos (acuerdo interinstitucional y perspectivas financieras).

• Refuerzo de las intervenciones estructurales + control del gasto agrario.

4. Los gastos del presupuesto general

0.97 1.00 1.05 1.11 1.13 1.12 1.13 % s/ PIB 89.310 89.910 91.720 94.740 94.130 91.070 89.590 Total (106euros) 3.46 3.44 3.41 3.35 3.33 3.34 3.39 Preadhesión 0.44 0.44 0.44 0.43 0.69 0.96 0.98 Garantías 5.65 5.51 5.36 5.16 5.01 4.93 4.96 Gastos administ. 5.11 5.07 5.02 4.92 4.87 4.88 4.95 Acciones Ext. 6.87 6.77 6.67 6.51 6.40 6.37 6.41 Pol. Internas 32.32 32.60 32.36 32.56 32.90 33.68 34.83 Acciones Est. 46.16 46.18 46.75 47.06 46.80 45.83 44.48 P.A.C. 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000

♦ Perspectivas financieras 2000-06 (rigor presupuestario) → cambios en

la estructura de los gastos:

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4.2. Futuro

♦ Perspectivas financieras 2007-2013 (en discusión): elaboradas para

una UE-27.

• Cambio en la denominación de las rúbricas: reflejar las prioridades políticas de la UE ampliada …

• … y cambio en su contenido

⇒ Dificultades para hacer comparaciones directas • Sigue la política de rigor presupuestario (1.14% s/ RNB) … • … aunque cambios en la estructura del gasto

4. Los gastos del presupuesto general

Principales rúbricas:

1. Crecimiento sostenible:

a) Competitividad para el crecimiento y el empleo: apoyar a los EM en IDT, redes transeuropeas, educación y formación, competitividad y política social.

b) Cohesión para el crecimiento y el empleo: financiar actuaciones para la convergencia, empleo y cooperación territorial