Lima, 18/11/2011
El análisis de política pública como
aporte en Ciencia Política y Gobierno
Pontificia Universidad Católica del Perú
Facultad de Ciencias Sociales/ Especialidad de Ciencia Política
V Coloquio de Ciencia Política y Gobierno
Juan Carlos Cortázar Velarde Profesor, Departamento Ciencias Sociales PUCP
Calidad de la burocracia 2004
0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 0 1 0 0 E l S a lv a d o r P a n a m á H o n d u ra s P a ra g u a y P e rú E c u a d o r N ic a ra g u a B o liv ia G u a t e m a la R e p ú b lic a D o m in ic a n a V e n e zu e la T rin id a d y T o b a g o M é xic o J a m a ic a A rg e n t in a C o lo m b ia U ru g u a y B a rb a d o s C o s t a R ic a C h ile B ra s ilAvance comparativo 2004-2010
59 68 14 29 47 50 27 32 11 29 24 24 11 8 22 34 13 32 25 34 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010 CHILE PERU COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIOTres proposiciones
Una especialidad de Ciencia Política y Gobierno debiera aportar directamente a la mejora de la calidad del Estado y del diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.
La gerencia pública (Gobierno) es un campo de conocimiento académico útil para comprender cómo y por qué se toman decisiones de política pública: análisis de las políticas públicas.
La gerencia pública (Gobierno) es un campo de desarrollo profesional útil para aprender a tomar buenas decisiones sobre el proceso de política pública: hacer política pública.
El campo de la gerencia pública
(Gobierno)
• Campo profesional relativo al ejercicio de la autoridad ejecutiva en el gobierno: autoridad para dirigir las acciones de otros
• El campo de la gerencia pública incluye el rol (desempeño) de los oficiales y organizaciones que comparten (ejercen) autoridad ejecutiva y su
Evolución reciente del marco conceptual sobre el
rol ejecutivo en el gobierno
Administración Pública Nueva Gerencia Pública Creación de valor público Nueva Gobernabilidad Burócrata racional como ejecutor profesional del mandato de las autoridades electas: el criterio técnico y neutral por encima de todo
Introducción de controles de cuasi mercado en la función pública (contratos, agencialización, medición resultados): controlando el interés propio del burócrata para una mayor eficiencia
El gerente público aprovecha oportunidades y moldea mandato para generar mayor beneficio: creando valor público para los ciudadanos
El gerente público como articulador de redes y mecanismos participativos:
gestionando gobierno en red con los ciudadanos
Derecho Ciencia Política Economía Neoclásica Economía institucional Management Ciencia Política Sociología (funcionalismo) Ciencia Política Sociología (instituciones) Sociología (deliberación/redes)
Gerencia pública: d
os ámbitos de
conocimiento
PRESCRIBIR
¿Cómo enfrentar los
problemas en la gestión y organización?
¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?
Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación
EXPLICAR
¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?
¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?
Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias Recomendaciones (práctica) Generalizaciones (teoría fundada)
Establecimiento agenda
Selección alternativas
Selección canal
Toma decisión
Desarrollo y gestión del sistema operativo
Gobierno de las operaciones
• ¿Por qué se tomaron las decisiones? ¿Cómo se desarrolló el proceso de política? ¿Por qué se logró un resultado positivo/negativo?
• Analizar el proceso de política requiere: i) modelamiento conceptual y ii) metodología para generación y análisis de evidencia empírica
Ejemplo: análisis de tres procesos de
reforma de la administración pública
Perú 95-97
Brasil 95-98
Chile 90-2000
Agendación y
propuestas Aprobación Implementación
¿Por qué algunos procesos llegaron a implementar cambios y otros no?
Fase Pre Decisional Fase Decisi onal PROBLEMAS POLÍTICA Especificación de alternativas Establecimiento de agenda Aprobado
Definición del problema Alternativas de políticas seleccionadas Decisiones autorizadas Resultados a lo largo del Ciclo Leyes, decretos, resoluciones POLÍTICAS Desaprobado Participantes visibles Participantes ocultos
(En base a esquema de M. Barzelay)
Progreso mediante saltos
Progreso incremental
Modelando conceptualmente la experiencia bajo estudio..
• Ingreso inesperado en la agenda
• Alta visibilidad del
tema
• Instancia impulsora:
comité de medio nivel en el Gabinete, con poca experiencia • El eslabonamiento con política económica es conflictivo • Las propuestas se desarrollaron muy rápidamente
• Total dependencia del
Presidente
• Oposición del Gabinete
ministerial
• Elevada necesidad de
decisiones legislativas (delegación de
funciones para Ley del Poder Ejecutivo) Alta visibilidad y planificación detallada de cambios legales Aprobación legislativa mediante delegación al Ejecutivo (Reglamentación altamente centralizada)
• Ingreso inesperado en la agenda
• Alta visibilidad del
tema
• Instancia impulsora:
Ministerio que compite con otras instancias
• Equipo con formación
y cierta experiencia
• Débil eslabonamiento
con política económica
• Las propuestas se
desarrollaron rápidamente
• Débil compromiso del
Presidente: decisiones dependen del Congreso y medianamente del Ejecutivo • Oposición en algunas
áreas del gabinete
• Elevada necesidad de decisiones legislativas (cambio constitucional) Alta visibilidad y planificación detallada de cambios legales y organizativos Aprobación legislativa + medidas provisorias del Ejecutivo Adaptación a cambio constitucional + implementación ”informal” • Puesta en marcha de nuevos modelos organizativos y de gestión mediante medidas provisorias • Resistencia de organizaciones a los cambios
• Ingreso progresivo en la agenda
• Baja o media
visibilidad del tema
• Instancia impulsora:
Comité interministerial con rol decisivo de
Hacienda (no competitivo) • El eslabonamiento con política económica es sólido y estable • Las propuestas se desarrollaron gradualmente • Fuerte dependencia del Ejecutivo • Mínima necesidad de cambios legislativos: estos vienen al final
Planificación progresiva de los cambios Decisiones ejecutivas y algunas legislativas Puesta en marcha de pilotos y posterior institucionalización de los cambios • Implementación gradual: experimentación previa a una implementación generalizada de los cambios gerenciales
• Aprendizaje por parte
de reformadores y organizaciones involucradas
Resultados
• Cambios en la legislación sobre Servicio Civil (nuevas formas de contratación)
• Revitalización concursos públicos para posiciones estratégicas
• Sistemas de información de personal y planilla
• Inicial puesta en marcha de nuevos modelos organizativos (agencias ejecutivas y
organizaciones sociales) • Cambio en marco legal de
abastacimiento público
• PMG (gestión orientada a resultados) (incentivos por desempeño)
• Programa evaluación de
programas gubernamentales • Sistema electrónico de
compras
• Nueva legislación sobre
Servicio Civil y creación de un sistema y Dirección central (2002)
Tres resultados distintos
Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)
+
+
-
-
Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?) 95-97 95-98 90-00Una propuesta metodológica:
Estudio de casos aplicado a política pública
• EC tienen ventajas para abordar preguntas “cómo” o
“por qué” relativas a acontecimientos
contemporáneos sobre los cuales el investigador
tiene escaso control
• Además, tienen ventajas para comprender eventos en relación a su contexto real, especialmente cuando las fronteras entre el fenómeno bajo estudio y su contexto es poco claro
• Los acontecimientos a estudiar son relevantes en función a las inquietudes teóricas del investigador
Casos de enseñanza y casos de
investigación
• Ambos son productos complementarios, pero que responden a objetivos distintos y tienen
estructuras distintas
Generar aprendizaje mediante la
presentación sugestiva de información
(usualmente dilemas gerenciales)
Generar conocimiento científico mediante
Opciones de diseño metodológico
Intrínseco Instrumental Análisis cuantitativo Narrativa liviana Teoría implícita Prescriptivo Caso único Entidades Análisis cualitativo Narrativa rica Teoría explícita Analítico Comparativo Procesos
La gerencia pública (Gobierno) como
campo profesional
PRESCRIBIR
¿Cómo enfrentar los
problemas en la gestión y organización?
¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?
Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación
EXPLICAR
¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?
¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?
Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias Recomendaciones (práctica) Generalizaciones (teoría fundada)
Funciones gerenciales
¿qué hace un gerente público?
• ¿Cómo desempeñar estas funciones de manera eficaz? ¿Qué decisiones tomar en cada momento del proceso? ¿Cómo lograr resultados positivos?
Fuera de la organización/ otras unidades de la org.
INFORMACIÓN Comunica Comunica Controla OTRAS PERSONAS Lidera Vincula ACCIÓN DIRECTA Hace Negocia Dentro de la organización Portavoz Centro nervioso Diseminador Gestiona redes Representa Convence/acuerda Transmite Regula Arma coaliciones Moviliza apoyo Monitorea Centro nervioso Diseña Delega/Designa Distribuye Fija metas Energiza individuos Desarrolla individuos Construye equipos Fortalece cultura Gestiona proyectos Maneja trastornos Adaptado de Mintzberg 2009
El gerente hace a través de..
¿Qué hace un gerente?
(o qué habría que aprender a hacer como profesional de Gobierno?)
Unas notas finales…
• Entender la gerencia pública (Gobierno) sólo como un campo instrumental, donde los marcos conceptuales provienen por completo de otros ámbitos (Economía, Sociología, Ciencia Política, etc.) es un claro reduccionismo.
• La gerencia pública es un campo complejo, con dimensiones prescriptivas y de análisis, que requieren por tanto conocimientos
(teoría fundada), habilidades e instrumentos.
• Pretender que se puede separar “conocimiento teórico” por un lado e “instrumentos” por otro es ingenuo e ineficaz: mata lo más valioso que puede aportar el campo.
• El campo se está dotando de un marco conceptual que toma elementos de otras disciplinas (entre ellas la Ciencia Política) y elabora comprensiones específicas para entender y orientar el rol ejecutivo en el gobierno: “ciencia clínica”.
Reuniendo las dos miradas
¿una ciencia clínica?
• Conocimiento orientado a la práctica y simultáneamente basado en evidencia:
análisis de situaciones particulares (análisis de casos) Elaboración y prueba de generalizaciones limitadas
(“teoría fundada”)
Utilización de dichas generalizaciones para
fundamentar, ampliar, o corregir las
recomendaciones prescriptivas vigentes en el campo
Utilizar la experiencia de los gerentes para refinar las
generalizaciones
• Un problema central: cómo transferir válidamente generalizaciones emanadas de un contexto a otro diferente, siendo que prácticas gerenciales son muy sensibles al contexto