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El análisis de política pública como aporte en Ciencia Política y Gobierno

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Lima, 18/11/2011

El análisis de política pública como

aporte en Ciencia Política y Gobierno

Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Ciencias Sociales/ Especialidad de Ciencia Política

V Coloquio de Ciencia Política y Gobierno

Juan Carlos Cortázar Velarde Profesor, Departamento Ciencias Sociales PUCP

(2)

Calidad de la burocracia 2004

0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 0 1 0 0 E l S a lv a d o r P a n a m á H o n d u ra s P a ra g u a y P e rú E c u a d o r N ic a ra g u a B o liv ia G u a t e m a la R e p ú b lic a D o m in ic a n a V e n e zu e la T rin id a d y T o b a g o M é xic o J a m a ic a A rg e n t in a C o lo m b ia U ru g u a y B a rb a d o s C o s t a R ic a C h ile B ra s il

(3)

Avance comparativo 2004-2010

59 68 14 29 47 50 27 32 11 29 24 24 11 8 22 34 13 32 25 34 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 2004 2009 2004 2010 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2009 2004 2010 CHILE PERU COSTA RIC DOMINICA SALVADOR GUATEMA HONDURASNICARAGUA PANAMA PROMEDIO

(4)

Tres proposiciones

 Una especialidad de Ciencia Política y Gobierno debiera aportar directamente a la mejora de la calidad del Estado y del diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

 La gerencia pública (Gobierno) es un campo de conocimiento académico útil para comprender cómo y por qué se toman decisiones de política pública: análisis de las políticas públicas.

 La gerencia pública (Gobierno) es un campo de desarrollo profesional útil para aprender a tomar buenas decisiones sobre el proceso de política pública: hacer política pública.

(5)

El campo de la gerencia pública

(Gobierno)

• Campo profesional relativo al ejercicio de la autoridad ejecutiva en el gobierno: autoridad para dirigir las acciones de otros

• El campo de la gerencia pública incluye el rol (desempeño) de los oficiales y organizaciones que comparten (ejercen) autoridad ejecutiva y su

(6)

Evolución reciente del marco conceptual sobre el

rol ejecutivo en el gobierno

Administración Pública Nueva Gerencia Pública Creación de valor público Nueva Gobernabilidad Burócrata racional como ejecutor profesional del mandato de las autoridades electas: el criterio técnico y neutral por encima de todo

Introducción de controles de cuasi mercado en la función pública (contratos, agencialización, medición resultados): controlando el interés propio del burócrata para una mayor eficiencia

El gerente público aprovecha oportunidades y moldea mandato para generar mayor beneficio: creando valor público para los ciudadanos

El gerente público como articulador de redes y mecanismos participativos:

gestionando gobierno en red con los ciudadanos

Derecho Ciencia Política Economía Neoclásica Economía institucional Management Ciencia Política Sociología (funcionalismo) Ciencia Política Sociología (instituciones) Sociología (deliberación/redes)

(7)

Gerencia pública: d

os ámbitos de

conocimiento

PRESCRIBIR

¿Cómo enfrentar los

problemas en la gestión y organización?

¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?

Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación

EXPLICAR

¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?

¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?

Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias Recomendaciones (práctica) Generalizaciones (teoría fundada)

(8)

Establecimiento agenda

Selección alternativas

Selección canal

Toma decisión

Desarrollo y gestión del sistema operativo

Gobierno de las operaciones

• ¿Por qué se tomaron las decisiones? ¿Cómo se desarrolló el proceso de política? ¿Por qué se logró un resultado positivo/negativo?

• Analizar el proceso de política requiere: i) modelamiento conceptual y ii) metodología para generación y análisis de evidencia empírica

(9)

Ejemplo: análisis de tres procesos de

reforma de la administración pública

Perú 95-97

Brasil 95-98

Chile 90-2000

Agendación y

propuestas Aprobación Implementación

¿Por qué algunos procesos llegaron a implementar cambios y otros no?

(10)

Fase Pre Decisional Fase Decisi onal PROBLEMAS POLÍTICA Especificación de alternativas Establecimiento de agenda Aprobado

Definición del problema Alternativas de políticas seleccionadas Decisiones autorizadas Resultados a lo largo del Ciclo Leyes, decretos, resoluciones POLÍTICAS Desaprobado Participantes visibles Participantes ocultos

(En base a esquema de M. Barzelay)

Progreso mediante saltos

Progreso incremental

Modelando conceptualmente la experiencia bajo estudio..

(11)

Ingreso inesperado en la agenda

Alta visibilidad del

tema

Instancia impulsora:

comité de medio nivel en el Gabinete, con poca experiencia El eslabonamiento con política económica es conflictivo Las propuestas se desarrollaron muy rápidamente

Total dependencia del

Presidente

Oposición del Gabinete

ministerial

Elevada necesidad de

decisiones legislativas (delegación de

funciones para Ley del Poder Ejecutivo) Alta visibilidad y planificación detallada de cambios legales Aprobación legislativa mediante delegación al Ejecutivo (Reglamentación altamente centralizada)

(12)

Ingreso inesperado en la agenda

Alta visibilidad del

tema

Instancia impulsora:

Ministerio que compite con otras instancias

Equipo con formación

y cierta experiencia

Débil eslabonamiento

con política económica

Las propuestas se

desarrollaron rápidamente

Débil compromiso del

Presidente: decisiones dependen del Congreso y medianamente del Ejecutivo Oposición en algunas

áreas del gabinete

Elevada necesidad de decisiones legislativas (cambio constitucional) Alta visibilidad y planificación detallada de cambios legales y organizativos Aprobación legislativa + medidas provisorias del Ejecutivo Adaptación a cambio constitucional + implementación ”informal”Puesta en marcha de nuevos modelos organizativos y de gestión mediante medidas provisorias Resistencia de organizaciones a los cambios

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Ingreso progresivo en la agenda

Baja o media

visibilidad del tema

Instancia impulsora:

Comité interministerial con rol decisivo de

Hacienda (no competitivo) El eslabonamiento con política económica es sólido y estable Las propuestas se desarrollaron gradualmente Fuerte dependencia del Ejecutivo Mínima necesidad de cambios legislativos: estos vienen al final

Planificación progresiva de los cambios Decisiones ejecutivas y algunas legislativas Puesta en marcha de pilotos y posterior institucionalización de los cambiosImplementación gradual: experimentación previa a una implementación generalizada de los cambios gerenciales

Aprendizaje por parte

de reformadores y organizaciones involucradas

(14)

Resultados

• Cambios en la legislación sobre Servicio Civil (nuevas formas de contratación)

• Revitalización concursos públicos para posiciones estratégicas

• Sistemas de información de personal y planilla

• Inicial puesta en marcha de nuevos modelos organizativos (agencias ejecutivas y

organizaciones sociales) • Cambio en marco legal de

abastacimiento público

• PMG (gestión orientada a resultados) (incentivos por desempeño)

• Programa evaluación de

programas gubernamentales • Sistema electrónico de

compras

• Nueva legislación sobre

Servicio Civil y creación de un sistema y Dirección central (2002)

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Tres resultados distintos

Integralidad de las reformas (¿cuántas PGP son afectadas?)

+

+

-

-

Profundidad de las reformas (¿cuán profundo es el cambio de las PGP?) 95-97 95-98 90-00

(16)

Una propuesta metodológica:

Estudio de casos aplicado a política pública

• EC tienen ventajas para abordar preguntas “cómo” o

“por qué” relativas a acontecimientos

contemporáneos sobre los cuales el investigador

tiene escaso control

• Además, tienen ventajas para comprender eventos en relación a su contexto real, especialmente cuando las fronteras entre el fenómeno bajo estudio y su contexto es poco claro

• Los acontecimientos a estudiar son relevantes en función a las inquietudes teóricas del investigador

(17)

Casos de enseñanza y casos de

investigación

• Ambos son productos complementarios, pero que responden a objetivos distintos y tienen

estructuras distintas

Generar aprendizaje mediante la

presentación sugestiva de información

(usualmente dilemas gerenciales)

Generar conocimiento científico mediante

(18)

Opciones de diseño metodológico

Intrínseco Instrumental Análisis cuantitativo Narrativa liviana Teoría implícita Prescriptivo Caso único Entidades Análisis cualitativo Narrativa rica Teoría explícita Analítico Comparativo Procesos

(19)

La gerencia pública (Gobierno) como

campo profesional

PRESCRIBIR

¿Cómo enfrentar los

problemas en la gestión y organización?

¿cuál es el mejor camino a seguir? ¿Funcionara en la situación planteada?

Objetivo: convencer a los tomadores de decisiones sobre una recomendación

EXPLICAR

¿Por qué se decide enfrentar los problemas de gestión de una forma?

¿Qué consecuencias tiene una alternativa? ¿Por qué funciona?

Objetivo: explicar la decisión, su ejecución y sus consecuencias Recomendaciones (práctica) Generalizaciones (teoría fundada)

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Funciones gerenciales

¿qué hace un gerente público?

• ¿Cómo desempeñar estas funciones de manera eficaz? ¿Qué decisiones tomar en cada momento del proceso? ¿Cómo lograr resultados positivos?

(21)

Fuera de la organización/ otras unidades de la org.

INFORMACIÓN Comunica Comunica Controla OTRAS PERSONAS Lidera Vincula ACCIÓN DIRECTA Hace Negocia Dentro de la organización Portavoz Centro nervioso Diseminador Gestiona redes Representa Convence/acuerda Transmite Regula Arma coaliciones Moviliza apoyo Monitorea Centro nervioso Diseña Delega/Designa Distribuye Fija metas Energiza individuos Desarrolla individuos Construye equipos Fortalece cultura Gestiona proyectos Maneja trastornos Adaptado de Mintzberg 2009

El gerente hace a través de..

¿Qué hace un gerente?

(o qué habría que aprender a hacer como profesional de Gobierno?)

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Unas notas finales…

• Entender la gerencia pública (Gobierno) sólo como un campo instrumental, donde los marcos conceptuales provienen por completo de otros ámbitos (Economía, Sociología, Ciencia Política, etc.) es un claro reduccionismo.

• La gerencia pública es un campo complejo, con dimensiones prescriptivas y de análisis, que requieren por tanto conocimientos

(teoría fundada), habilidades e instrumentos.

• Pretender que se puede separar “conocimiento teórico” por un lado e “instrumentos” por otro es ingenuo e ineficaz: mata lo más valioso que puede aportar el campo.

• El campo se está dotando de un marco conceptual que toma elementos de otras disciplinas (entre ellas la Ciencia Política) y elabora comprensiones específicas para entender y orientar el rol ejecutivo en el gobierno: “ciencia clínica”.

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Reuniendo las dos miradas

¿una ciencia clínica?

• Conocimiento orientado a la práctica y simultáneamente basado en evidencia:

 análisis de situaciones particulares (análisis de casos)  Elaboración y prueba de generalizaciones limitadas

(“teoría fundada”)

 Utilización de dichas generalizaciones para

fundamentar, ampliar, o corregir las

recomendaciones prescriptivas vigentes en el campo

 Utilizar la experiencia de los gerentes para refinar las

generalizaciones

• Un problema central: cómo transferir válidamente generalizaciones emanadas de un contexto a otro diferente, siendo que prácticas gerenciales son muy sensibles al contexto

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Referencias

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