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DICTAMEN Nº. 110/2002, de 24 de septiembre. *

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DICTAMEN Nº. 110/2002, de 24 de septiembre.*

Expediente relativo a revisión de oficio de resolución de fecha 12 de junio de 2001 por la que se otorga autorización para la explotación minera titulada L.E., dictada por la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciudad Real.

ANTECEDENTES

El 12 de febrero de 1999 D. F.C.G., en representación de la empresa C.C., S.A., solici-tó autorización para ejercitar el derecho de aprovechamiento de un recurso minero de la sección A) de basalto, situado en parte de la parcela 2 a y b del Polígono 5 del término mu-nicipal de Corral de Calatrava (Ciudad Real), al que se le conocería con el nombre de L.E. La mencionada solicitud se dirigió al Delegado Provincial de Industria y Trabajo en Ciudad Real, acompañada de la documentación justificativa de la disponibilidad del terreno por parte del solicitante (autorización del dueño de la finca para la realización de las labores necesarias para la preparación de la explotación).

Finalizada la tramitación del expediente, en el mismo se dictó resolución, en fecha 31 de agosto de 2000, por la Dirección General de Calidad Ambiental, sobre Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de explotación de la cantera L.E. Según se especificaba, el citado órgano entendió que la mencionada explotación “afectaría a formas volcánicas bien conservadas, declarándose ambientalmente no viable, cumpliendo de esta forma la protec-ción que ofrece la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservaprotec-ción de la Naturaleza”.

El 26 de octubre de 2000 el Delegado Provincial de la Consejería de Industria y Traba-jo en Ciudad Real dictó resolución por la que se canceló la solicitud de autorización de ex-plotación minera de un recurso de la sección A), basalto, denominada L.E., sita en el térmi-no municipal de Corral de Calatrava, que fue presentada por C.C., S.A.

Notificado este acto a la entidad interesada el 21 de noviembre de 2000, el 28 de no-viembre siguiente la representación de la empresa solicitante presentó recurso de alzada frente a la precitada resolución de cancelación, alegando igualmente la inaplicabilidad a su solicitud de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación del Impacto Ambiental y la conti-nuación de la tramitación de aquélla conforme a lo establecido por el Real Decreto 2994/1982, de 15 de octubre, sobre restauración de terrenos afectados por actividades mine-ras.

En fecha 28 de febrero de 2001 la Consejera de Industria y Trabajo dictó resolución por la que se estimó el recurso interpuesto por la representación de la mercantil C.C., S.A., contra la Resolución de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciudad Real de 26 de octubre de 2000 por la que se acordaba cancelar la solicitud de autorización de explo-tación minera de un recurso de la sección A) basalto, sita en el municipio de Corral de Cala-trava, por no serle de aplicación la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental. Este acto fue comunicado a la entidad interesada, según se hace constar en el expediente, el 9 de marzo de 2001.

* Ponente: Ángel Ortega Benayas

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El 12 de junio de 2001 el Delegado Provincial de la Consejería de Industria y Trabajo en Ciudad Real dictó resolución mediante la cual se otorgaba a C.C., SA, bajo determinadas condiciones especiales, la siguiente autorización de explotación minera:

“Nombre: L.E.

Número de Registro: XXX. Recurso: Roca Basáltica. Sección: A).

Periodo de Vigencia: 20 años, a contar desde la notificación del otorgamiento. Superficie autorizada: 17’86 hectáreas.

Límites de la extensión autorizada: porción de las parcelas 2ª y 2 b del polígono 5 del catastro de Corral de Calatrava (Ciudad Real) delimitada en el plano número 3, del Proyecto de aprovechamiento que consta en el expediente de otorgamiento”.

En fecha 30 de abril de 2002 el Jefe de la Sección de Minas de la Consejería de Indus-tria y Trabajo elaboró, asimismo, informe, en el que se consideró que la resolución de la Delegación Provincial en Ciudad Real de la Consejería de Industria y Trabajo de fecha 12 de junio de 2001 era nula de pleno derecho, “por incurrir en el supuesto e) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, según el cual son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindien-do total y absolutamente del procedimiento legalmente estableciprescindien-do o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Aunque en este caso no existe una ausencia procedimental de esta índole, sino la omisión de un trámite esencial en el procedimiento, podría acarrear la nulidad de pleno derecho de la resolución final”. Consecuentemente, el funcionario informante propuso la incoación del procedimiento de revisión de oficio de la resolución de fecha 12 de junio de 2001 dictada por el Delegado Provincial de Industria y trabajo de Ciudad Real, por la que se otorgó auto-rización de explotación minera a C.C., S.A.

Por su parte, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante, en fecha 7 de mayo de 2002, redactó informe, en el que entre otras cuestiones, se indicó que “se aprecian indicios de que en el expediente de autorización de explotación minera se ha prescindido de la trami-tación establecida en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y Real Decreto 1131/1988 que desarrolla el anterior, así, como en su caso, del Real Decreto 2994/1982, de 15 de noviem-bre, de restauración de espacios naturales afectados por actividades extractivas”. Asimismo, se razonó que analizando la aplicabilidad de la causa del artículo 62.1, e) al expediente que nos ocupa, por haberse prescindido en el expediente de la tramitación establecida en las disposiciones anteriormente citadas, esta omisión provocaría la concurrencia de la causa de nulidad recogida en el artículo 62.1.f). Por último, se continuó diciendo que “en el presente asunto, la Administración autoriza la explotación de la cantera L.E. en la creencia de que la entidad beneficiaria reúne todos los requisitos legales y que por no serle aplicable la norma-tiva ambiental de la Comunidad Autónoma no es exigible la viabilidad de la Declaración de Impacto Ambiental, siendo sólo a posteriori cuando se evidencia la necesidad de la misma”.

La Consejera de Industria y Trabajo, en fecha 7 de mayo de 2002, dictó acuerdo me-diante el cual se iniciaba el procedimiento de revisión de oficio de la resolución de fecha 12 de junio de 2001 dictada por la Delegación Provincial de Industria y Trabajo en Ciudad Real

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por la que se otorgaba autorización de explotación minera a la empresa C.C., S.A. Asimis-mo, se nombró instructor de dicho procedimiento.

La mencionada resolución fue comunicada al Delegado Provincial de Industria y Tra-bajo en Ciudad Real y a la Dirección General de Industria y Energía, siendo notificada, asimismo, a la empresa interesada en fecha 17 de mayo de 2002.

El 15 de mayo de 2002 la instructora designada solicitó informe al Servicio de Minas de la Dirección General de Industria y Energía sobre diversos extremos relacionados con el expediente, y el día siguiente fue remitido el mismo, haciéndose constar lo siguiente:

“De acuerdo a los datos que obran tanto en los planes de labores como en los expedien-tes de otorgamiento de la cantera L.E., y la concesión de explotación D., la distancia entre la cantera de L.E. y el vértice de la superficie correspondiente de la concesión de explotación D. más próximo, es de 199 metros.

La concesión de explotación D. se otorgó en el año 1979 para el aprovechamiento de puzolanas y basaltos mediante minería a cielo abierto”.

Instruido el expediente, el 23 de mayo de 2002 se otorgó trámite de audiencia a la enti-dad interesada. Recibiéndose la notificación el 30 de mayo de 2002, el 7 de junio siguiente se solicitó copia completa del expediente, siéndole remitida el día 12 de junio de 2002.

Finalmente, el 11 de julio de 2002 la instructora del procedimiento suscribe propuesta de resolución, en la que se propone revisar de oficio la resolución de fecha 12 de junio de 2001 que otorga autorización de explotación minera titulada L.E., dictada por la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciudad Real. Dicho acuerdo se base principalmente en los siguientes razonamientos: en virtud de lo establecido en el Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en el expediente de autorización de la explotación minera L.E. era exigible evaluación de impacto ambiental, trámite que no se llevó a efecto antes de dictar resolución, lo que hace que ésta, al amparo de lo establecido en el artículo 62.1.e), resulte nulo de pleno derecho, al prescindirse total y absolutamente el procedimiento legal-mente establecido.

EXTRACTO DE LA DOCTRINA

“La nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de inva-lidez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación exten-siva.

Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto adminis-trativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos “ex tunc”, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable aun cuando se cuente con consenti-miento del afectado, no resultando posible su convalidación, (sin perjuicio, en cuanto a

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efectos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 102.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

La nulidad se reserva para la eliminación de actos que contienen vicios de tal entidad que trascienden el puro interés de la persona sobre la que inciden los efectos de los mismos y repercuten sobre el orden general, resultando ser “de orden público”, lo cual explica que pueda ser declarado de oficio tanto por la Administración como por los Tribunales, debien-do hacerse tal pronunciamiento de forma preferente, en interés del ordenamiento mismo”.

“En resumen y siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones (entre otros en dictámenes 7/1998, de 27 de enero, 9/1999, de 16 de febrero, 62/1999, de 14 de septiembre y 85/1999, de 21 de diciembre) hay que afirmar que procede declarar la concurrencia de dicho motivo no sólo cuando se ha omitido total y absolu-tamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento uti-lizado es otro distinto al exigido legalmente o bien cuando, aun existiendo varios actos del procedimiento, se omite aquél que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescin-dible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos del adminis-trado”.

“En el expediente tramitado sobre la revisión de oficio de la resolución autorizatoria ha quedado acreditado que, efectivamente, ésta fue dictada habiéndose realizado una eva-luación de impacto ambiental al amparo de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaeva-luación de Impacto Ambiental (resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 31 de agosto de 2000) que estimó no viable ambientalmente la explotación solicitada por el inte-rés medioambiental que revisten los valores naturales de la comarca donde se pretendía realizar la explotación de referencia, considerándose prioritaria la conservación de tales valores de acuerdo con la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza. Sin embargo, tal evaluación no fue practicada al amparo de la legislación estatal, de apli-cación en ese momento al no haber entrado todavía en vigor las leyes autonómicas citadas, siendo tal evaluación obligada en virtud de dichos preceptos, ya que, según consta en el procedimiento, la explotación minera L.E. sería destinada a la extracción a cielo abierto de Roca Basáltica, de la Sección A), y la distancia entre aquélla y el vértice de la superficie correspondiente a la concesión de explotación D. (concesión para el aprovechamiento de puzolanas y basaltos mediante minería a cielo abierto) más próxima es de 199 metros; requisitos estos exigidos en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y en el Real Decreto 1131/1999, de 30 de septiembre, según se ha apuntado en el párrafo anterior, para que se practique la Evaluación de Impacto Ambiental.

En consecuencia, el análisis de la concurrencia de la causa de nulidad contenida en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en el acto sometido a la presente revisión de oficio, debe centrarse en averiguar, en primer lugar, si la emisión de informe sobre Evaluación de Impacto Ambiental constituye un trámite esencial del procedimiento de concesión de autorización de explotación minera, y en segundo lugar, si la Declaración de Impacto Ambiental practicada puede convalidarse y conservarse o por el contrario debe ser considerada como no practicada”.

“De acuerdo con esta normativa, la resolución sobre la concesión de autorización que se adopte deberá tener en cuenta las determinaciones de la Evaluación de Impacto Ambien-tal de la explotación dictada por el órgano medioambienAmbien-tal, ya que si no es así el órgano que debe decidir, en caso de procedimientos tramitados por la Administración de la Junta

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de Comunidades de Castilla-La Mancha, es el Consejo de Gobierno. Por lo tanto, la compe-tencia para otorgar la autorización pertenece al “órgano con compecompe-tencia sustantiva”, según términos utilizados por la legislación aplicable, sólo cuando el sentido de su resolu-ción se dicta de acuerdo con la Evaluaresolu-ción de Impacto Ambiental. En otro caso, la compe-tencia para resolver pertenecería al Consejo de Gobierno.

En el supuesto que nos ocupa, la emisión del informe sobre Evaluación de Impacto Ambiental constituye un trámite esencial para la atribución de la competencia para otorgar la autorización de la explotación minera L.E., ya que dependiendo de que el órgano que tramite el expediente de autorización vaya a mostrarse de acuerdo o en contra de lo esta-blecido por la Evaluación de Impacto, la competencia para resolver sería de aquél o bien del Consejo de Gobierno.

Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, referida a la posibilidad de que la Declaración de Impacto Ambiental, de fecha 31 de agosto de 2000 y realizada al amparo de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental, la cuestión que se plan-tea es averiguar si esta última Declaración, por contener los elementos constitutivos de la Evaluación de Impacto Ambiental exigida por la legislación estatal, puede producir los efectos de ésta (artículo 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre conversión de actos viciados).

La Evaluación de Impacto Ambiental regulada en la legislación autonómica cumple la misma finalidad que la establecida en la legislación estatal, consistente fundamentalmente en estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad cause sobre el medio ambiente. Asimismo, ambas disposiciones normativas se dictaron de acuerdo a la Directiva 85/337/CE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercu-siones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

Por otra parte, la esencialidad que se predica en los razonamientos anteriores del trámite de Evaluación de Impacto Ambiental dictado al amparo de las disposiciones del Estado debe extenderse también a la Evaluación de Impacto autonómica, ya que, según establece el artículo 13.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, “el órgano sustantivo deberá tener en consideración la declaración de impacto ambiental en el procedimiento de autori-zación del proyecto”. Y el apartado 2 de esta misma disposición ordena que “cuando el órgano sustantivo no pertenezca a la Administración del Estado, las discrepancias entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo se resolverán por el Consejo de Gobierno”.

En consecuencia, se debe considerar que la Declaración de Impacto Ambiental dicta-da en fecha 31 de agosto de 2000 en el procedimiento de autorización de la explotación minera L.E. produciría los mismos efectos que la eventual Evaluación de Impacto realizada al amparo de la legislación estatal”.

“Entiende este Consejo Consultivo que, a pesar de lo afirmado en el muy preciso in-forme contenido en los folios 174 a 177 del expediente, sí ha existido una disconformidad entre el órgano medioambiental de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Con-sejería de Agricultura y Medio Ambiente) y el órgano sustantivo competente par dictar -ordinariamente- la resolución autorizatoria o denegatoria de la explotación solicitada. Y existe dicha disconformidad porque la resolución del órgano medioambiental (resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 31 de agosto de 2000) ha considerado la explotación ambientalmente no viable (de forma absoluta y tajante), mientras que el órgano

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sustantivo ha autorizado tal explotación (resolución de la Delegación Provincial de la Con-sejería de Industria y Trabajo en Ciudad Real de fecha 12 de junio de 2001), aunque haya sido después de que la titular de la Consejería estimase el recurso interpuesto por la empre-sa intereempre-sada.

En consecuencia, y como acertadamente se ha afirmado en el expediente, en caso de discrepancia ente el órgano medioambiental y el sustantivo deberá elevarse el expediente instruido al Consejo de Ministros si el ámbito fuera estatal o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente (artículo 20 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre) en caso contrario. Habiendo ocurrido esto en el caso presente y no habiéndose procedido en el sentido indicado, la resolución de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo en Ciudad Real pudiera ser anulable por cuanto nos encontramos ante un acto dictado por un órgano no competente por razón de la jerarquía. En caso de que por la au-toridad consultante se decidiese apreciar este vicio de anulabilidad, sería preciso acudir al procedimiento de declaración de lesividad de actos anulables previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992, al tiempo de que se abriría la posibilidad de que la Administración auto-nómica dispusiese la conservación de la Declaración de Impacto Ambiental de fecha 31 de agosto de 2000, al amparo del artículo 66 de la misma Ley, por cuanto el contenido de dicha Declaración se hubiera mantenido igual de haberse dictado la resolución autorizato-ria por el órgano competente para ello”.

CONSIDERACIONES

I

Se somete a la consideración de este Consejo el expediente de revisión de oficio de la resolución de la Delegación Provincial en Ciudad Real de la Consejería de Industria y Tra-bajo, de fecha 12 de junio de 2001, por la que se otorgaba autorización de explotación mine-ra a la empresa C.C., S.A., al entender que dicho acto ha incurrido en el vicio de nulidad de pleno derecho contemplado en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la misma.

El artículo 102 del citado texto legal determina en su apartado primero que “las Admi-nistraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesa-do y previo dictamen favorable del Consejo de Estainteresa-do u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los su-puestos previstos en el artículo 62.1” de la misma.

El citado precepto debe ser puesto en conexión con el artículo 54.9.b) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, el cual determina que este Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre revisión de oficio de los actos administrativos.

En aplicación de los preceptos mencionados, se emite el presente dictamen con carác-ter preceptivo y habilitante.

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II

Procede en la presente consideración examinar el procedimiento tramitado por la Con-sejería de Administraciones Públicas en el supuesto de revisión de oficio sometido a dicta-men.

El artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, no contempla un procedimiento específico a seguir en los expedientes de declaración de nulidad, por lo que habrán de entenderse aplicables las normas recogidas en el Título VI de dicho cuerpo legal denominado “de las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”, si bien con la especialidad recogida en el citado precepto de que será preceptivo el previo dictamen favorable del órgano consultivo que corresponda.

De este modo, siguiendo el procedimiento descrito en el referido Título VI, se pueden señalar como trámites comunes para proceder a la revisión de oficio de los actos administra-tivos, el acuerdo de iniciación del procedimiento dictado por órgano competente, el nom-bramiento de instructor, la substanciación de actuaciones que se consideren precisas para la debida instrucción del procedimiento, tales como la apertura de un periodo de alegaciones, la práctica de pruebas que resulten pertinentes para acreditar los hechos relevantes en la decisión del mismo y los informes que se estimen necesarios, la audiencia a los afectados y la propuesta de resolución como paso previo a la emisión del dictamen del Consejo Consul-tivo y a la formulación de la resolución pertinente.

El presente expediente comienza con el acuerdo de la Consejera de Industria y Trabajo de fecha 7 de mayo de 2002, por el que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, se declaraba la iniciación del procedimiento de revi-sión de oficio de la resolución de fecha 12 de junio de 2001 dictada por la Delegación Pro-vincial de Industria y Trabajo en Ciudad Real por la que se otorgaba autorización de explo-tación minera a la empresa “C.C., S.A.”

En dicha resolución se acordaba, asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del texto legal mencionado, suspender la ejecución de la citada resolución, efectuándose también el nombramiento de instructora del procedimiento, encargada de realizar conforme al artículo 78 de la Ley 30/1992, los actos encaminados a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deberá pronunciarse la resolución.

Del acuerdo de inicio en los términos citados se dio conocimiento a la entidad intere-sada mediante notificación efectuada el día 17 de mayo de 2002, en virtud de lo establecido en el artículo 58.1 de la mencionada disposición normativa.

Como actos integrantes de la instrucción del procedimiento consta en el expediente in-forme emitido a solicitud de la instructora por el Servicio de Minas de la Dirección General de Industria y Energía sobre diversos extremos relacionados con el expediente, cuya finali-dad era la determinación exacta de las circunstancias concurrentes en la concesión de la autorización de la explotación minera “L.E.”.

Entendiendo finalizada la instrucción del expediente, la funcionaria instructora conce-dió a la entidad interesada un periodo de audiencia de quince días de conformidad con lo previsto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, para que pudiera alegar y presentar los docu-mentos y justificaciones que estimaran pertinentes. Dicho acuerdo fue notificado en fecha 30 de mayo de 2002, sin que se realizara alegación alguna por parte de la empresa

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interesa-da, que tan sólo solicitó copia del expediente en fecha 7 de junio de 2002, siéndole remitida el 12 de junio siguiente.

Con fecha 11 de julio de 2002, la instructora actuante formuló propuesta de resolución en virtud de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, en la que se propone revisar de oficio la resolución de fecha 12 de junio de 2001 que otorga autorización de explotación minera titulada “L.E.”, dictada por la Delegación Provincial de Industria y Trabajo de Ciu-dad Real, basándose en los siguientes razonamientos: en virtud de lo establecido en el Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en el expediente de autorización de la explotación minera mencionada era exigible evaluación de impacto ambiental, trámite que no se llevó a efecto antes de dictar resolución, lo que hacía que ésta, al amparo de lo establecido en el artículo 62.1.e) resulte nula de pleno derecho, al prescindirse total y abso-lutamente del procedimiento legalmente establecido.

El procedimiento culmina con el traslado a este Consejo del expediente por la Conseje-ra de Industria y TConseje-rabajo, según lo previsto en el artículo 56 en relación con el 54.9.b) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por Ley 4/2000, de 7 de junio, a fin de que por este órgano se emitiera el correspondiente dictamen, el cual, en virtud de lo establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 mencionada, tendrá carácter preceptivo y habilitante.

A la vista de la tramitación realizada, cabe concluir afirmando que, se ha dado cum-plimiento a los trámites esenciales de procedimiento establecidos en el Título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común aplicables a los procedimientos de revisión de oficio de los actos administrativos, procediendo iniciar el análisis de los aspectos sustantivos o de fondo que se derivan del expediente sometido a consulta.

III

La nulidad absoluta, radical o de pleno derecho constituye el grado máximo de invali-dez de los actos administrativos que contempla el ordenamiento jurídico, reservándose para aquellos supuestos en que la legalidad se ha visto transgredida de manera grave, de modo que únicamente puede ser declarada en situaciones excepcionales que han de ser apreciadas con suma cautela y prudencia, sin que pueda ser objeto de interpretación extensiva.

Se caracteriza la figura de la nulidad de pleno derecho por ser apreciable de oficio y a instancia de parte, por poder alegarse en cualquier tiempo, incluso aunque el acto adminis-trativo viciado haya adquirido la apariencia de firmeza por haber transcurrido los plazos para recurrirlo, sin sujeción por tanto a plazo de prescripción o caducidad, por producir efectos “ex tunc”, es decir, desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen y no desde que la nulidad se dicta y por ser insubsanable aun cuando se cuente con consentimien-to del afectado, no resultando posible su convalidación, (sin perjuicio, en cuanconsentimien-to a efecconsentimien-tos, de las excepciones que puedan darse para la nulidad de reglamentos, comprendidas en el artículo 102.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).

La nulidad se reserva para la eliminación de actos que contienen vicios de tal entidad que trascienden el puro interés de la persona sobre la que inciden los efectos de los mismos y repercuten sobre el orden general, resultando ser “de orden público”, lo cual explica que

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pueda ser declarado de oficio tanto por la Administración como por los Tribunales, debien-do hacerse tal pronunciamiento de forma preferente, en interés del ordenamiento mismo.

El art. 62 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, contempla con carácter tasado y restrictivo los motivos en que puede fundarse la nulidad de pleno derecho, recogiendo en su apartado 1.e) (precepto invocado por la Administración instructora para declarar la nulidad de la resolución de la Delegación Provincial en Ciudad Real de la Conse-jería de Industria y Trabajo), que son nulos de pleno derecho los actos “dictados prescin-diendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

La propia dicción del precepto legal hace suponer que no queda acogido dentro del su-puesto de nulidad citado cualquier incumplimiento de las formas procedimentales necesarias para la creación del acto, sino exclusivamente aquellos en los que se haya obviado total y absolutamente el procedimiento previsto para su aprobación.

De este modo lo vino entendiendo tradicionalmente el Tribunal Supremo, quien en su Sentencia de 21 de octubre de 1980 (RJ Aranzadi 3925) afirmaba que, para una recta aplicación de la nulidad establecida en dicho artículo, “el empleo de los adverbios allí reflejados -total y absolutamente- recalcan la necesidad de que se haya prescindido por entero de un modo manifiesto y terminante del procedimiento obligado para elaborar el correspondiente acto administrativo, es decir, para que se dé esta nulidad de pleno derecho es imprescindible, no la infracción de alguno o algunos de los trámites, sino la falta total de procedimiento para dictar el acto”.

No obstante, si bien según lo expuesto, una primera reflexión parece conducir a referir el vicio de nulidad citado a aquellos supuestos en que se dicta el acto de plano y sin proce-dimiento alguno, la jurisprudencia ha abandonado esta posición restrictiva huyendo de la estricta literalidad del precepto y adoptando una postura más matizada, al entender que en-tran dentro del ámbito de aplicación de la causa de nulidad aludida los supuestos en que se han omitido trámites esenciales del mismo (entre otras Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1991, RJ Aranzadi 3437; de 31 de mayo de 1991, RJ Aranzadi 4381; de 19 de diciembre de 1991, RJ Aranzadi 355; de 9 de diciembre de 1993, RJ Aranzadi 9796; de 15 de junio de 1994, RJ Aranzadi 4600). En este sentido, resulta de especial interés para el caso que nos ocupa, -en el que, según se afirma en el expediente, se ha omitido un trámite exigi-do por la legislación aplicable en materia de procedimiento de concesión de autorizaciones para explotaciones mineras, consistente en el informe de Evaluación de Impacto Ambiental- la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 1994 (Ar.4600), en la que tras declarar probado que en el expediente de modificación de precios públicos, tramitado por una enti-dad local, se había omitido la elaboración de una Memoria Económico-Financiera que venía exigida por la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, se entendió que la falta de dicha Memoria constituía un vicio del procedimiento verdaderamente esencial que comportaba la nulidad del acto de aprobación de la modificación de precios públicos indicada.

Quedarían subsumidos, de este modo, en el ámbito de aplicación del mencionado mo-tivo de nulidad, no sólo los supuestos en que se ha prescindido por completo del procedi-miento establecido para la elaboración del acto, sino igualmente aquellos otros en los que si bien no se ha omitido el procedimiento absolutamente, se han obviado trámites del mismo trascendentales para la formación del acto, así como los casos en que el procedimiento ob-servado no es el previsto en la Ley para su realización, existiendo un defecto de calificación

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previa que desvía la actuación administrativa del iter procedimental realmente aplicable según la Ley, el cual puede considerarse que queda así total y absolutamente omitido.

La doctrina, asimismo, comparte idéntica posición con la expuesta. De este modo, pa-rece oportuno citar al respecto lo manifestado por Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández [“Curso de Derecho Administrativo”, volumen I, Editorial Civitas S.A., Madrid 1995, página 601] al afirmar que “en el artículo 62.1.e) de la Ley de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no se hace referencia a todos los actos administrativos que estén afectados por un vicio procedi-mental, actos que, por regla general serán simplemente anulables, sino solamente a aquellos cuya emisión haya tenido lugar con olvido total del procedimiento establecido. Este olvido total y absoluto del procedimiento establecido no hay que identificarlo, sin embargo, con la ausencia de todo el procedimiento. Ello significaría reducir a la nada el tipo legal, ya que, aunque sólo sea por exigencias derivadas de la organización siempre hay unas ciertas for-mas, un cierto iter procedimental, por rudimentario que sea, en el actuar de los órganos administrativos. La expresión legal hay que referirla pues a la omisión de los trámites esen-ciales integrantes de un procedimiento determinado, sin los cuales ese concreto procedi-miento es inidentificable”.

Por su parte, Fernando Garrido Falla y José María Fernández Pastrana [“Régimen Jurí-dico y Procedimiento de las Administraciones Públicas”. Editorial Civitas S.A. Madrid, 1995. Página 189] afirman que “se asimilan a la falta total y absoluta del procedimiento los casos en que se sustituye el legalmente establecido por otro distinto, [...así como la] omisión de trámites esenciales y no del entero procedimiento si, por ejemplo, se han omitido los requisitos sustanciales en la formación del acto”.

En resumen y siguiendo la línea expuesta por este Consejo Consultivo en reiteradas ocasiones (entre otros en dictámenes 7/1998, de 27 de enero, 9/1999, de 16 de febrero, 62/1999, de 14 de septiembre y 85/1999, de 21 de diciembre) hay que afirmar que procede declarar la concurrencia de dicho motivo no sólo cuando se ha omitido total y absolutamente el procedimiento legalmente establecido, sino también cuando el procedimiento utilizado es otro distinto al exigido legalmente o bien cuando, aun existiendo varios actos del procedi-miento, se omite aquél que, por su carácter esencial o trascendental, es imprescindible para asegurar la identidad del procedimiento o garantizar los derechos del administrado.

IV

Determinado el contenido y significado de la causa de nulidad alegada, que según la propuesta de resolución se ampara en el artículo 62.1, e) de la Ley 30/1992, de 30 de no-viembre, procede analizar su aplicación concreta al supuesto sometido a consulta, tal como lo plantea y propone el órgano instructor. No procede, pues adentrarnos en el examen de la causa establecida en el artículo 62.1.f) de la Ley citada, pues aun cuando en la resolución de la Consejera de Industria y Trabajo de fecha 7 de mayo de 2002, por la que se inicia el pro-cedimiento de revisión de oficio, se fundamenta el inicio del expediente en la posible concu-rrencia de las causas establecidas en los dos apartados citados, e) y f), en la propuesta de resolución, como se ha dicho, sólo se alega la primera de ellas.

El objeto del expediente analizado es la revisión de oficio de la resolución de fecha 12 de junio de 2001, dictada por la Delegación Provincial de la Consejería de Industria y

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Tra-bajo en Ciudad Real, mediante la cual se otorgaba autorización de la explotación minera denominada “La Encomienda” a la empresa “C.C., S.A.” La razón de dicha revisión se fundamenta en que tal resolución, según se afirma en el expediente, se dictó sin haber emiti-do el informe sobre evaluación de Impacto Ambiental exigiemiti-do por el artículo 1, en relación con el Anexo 12 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y por el Anexo II número 12 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, según los cuales deberá some-terse a una Evaluación de Impacto Ambiental, en la forma prevista en el mencionado Real Decreto Legislativo -cuyos preceptos tienen el carácter de legislación básica-, la extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales, cuando se sitúen a menos de 5 kilómetros de los límites previstos de cualquier concesión minera de explotación a cielo abierto existen-te.

En el expediente tramitado sobre la revisión de oficio de la resolución autorizatoria ha quedado acreditado que, efectivamente, ésta fue dictada habiéndose realizado una evalua-ción de impacto ambiental al amparo de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluaevalua-ción de Im-pacto Ambiental (resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 31 de agosto de 2000) que estimó no viable ambientalmente la explotación solicitada por el interés me-dioambiental que revisten los valores naturales de la comarca donde se pretendía realizar la explotación de referencia, considerándose prioritaria la conservación de tales valores de acuerdo con la Ley 9/1999, de 26 de mayo, de Conservación de la Naturaleza. Sin embargo, tal evaluación no fue practicada al amparo de la legislación estatal, de aplicación en ese momento al no haber entrado todavía en vigor las leyes autonómicas citadas, siendo tal evaluación obligada en virtud de dichos preceptos, ya que, según consta en el procedimien-to, la explotación minera “L.E.” sería destinada a la extracción a cielo abierto de Roca Ba-sáltica, de la Sección A), y la distancia entre aquélla y el vértice de la superficie correspon-diente a la concesión de explotación “D.”(concesión para el aprovechamiento de puzolanas y basaltos mediante minería a cielo abierto) más próxima es de 199 metros; requisitos estos exigidos en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y en el Real Decreto 1131/1999, de 30 de septiembre, según se ha apuntado en el párrafo anterior, para que se practique la Evaluación de Impacto Ambiental.

En consecuencia, el análisis de la concurrencia de la causa de nulidad contenida en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre en el acto sometido a la presente revisión de oficio, debe centrarse en averiguar, en primer lugar, si la emisión de informe sobre Evaluación de Impacto Ambiental constituye un trámite esencial del procedimiento de concesión de autorización de explotación minera, y en segundo lugar, si la Declaración de Impacto Ambiental practicada puede convalidarse y conservarse o por el contrario debe ser considerada como no practicada.

El procedimiento aplicable para el otorgamiento de este tipo de autorizaciones está re-gulado en los artículos 27 y siguientes del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería. En esta disposición, al ser de aprobación anterior al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental, no se contempla la realización de este trámite. Sin em-bargo, la citada Evaluación viene exigida en el citado Real Decreto (punto 12 de su Anexo) para el otorgamiento de autorizaciones de explotaciones mineras a cielo abierto como “L.E.”, tal y como se ha indicado anteriormente. Y el artículo 20 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impac-to Ambiental establece que “en caso de discrepancia entre el órgano con competencia

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sus-tantiva y el órgano administrativo de medio ambiente respecto de la conveniencia de ejecu-tar el proyecto o sobre el contenido del condicionado de la Declaración de Impacto, resolve-rá el Consejo de Ministros o el Órgano competente de la Comunidad Autónoma correspon-diente, según la Administración que haya tramitado el expediente”.

De acuerdo con esta normativa, la resolución sobre la concesión de autorización que se adopte deberá tener en cuenta las determinaciones de la Evaluación de Impacto Ambiental de la explotación dictada por el órgano medioambiental, ya que si no es así el órgano que debe decidir, en caso de procedimientos tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, es el Consejo de Gobierno. Por lo tanto, la competen-cia para otorgar la autorización pertenece al “órgano con competencompeten-cia sustantiva”, según términos utilizados por la legislación aplicable, sólo cuando el sentido de su resolución se dicta de acuerdo con la Evaluación de Impacto Ambiental. En otro caso, la competencia para resolver pertenecería al Consejo de Gobierno.

En el supuesto que nos ocupa, la emisión del informe sobre Evaluación de Impacto Ambiental constituye un trámite esencial para la atribución de la competencia para otorgar la autorización de la explotación minera “L.E.”, ya que dependiendo de que el órgano que tramite el expediente de autorización vaya a mostrarse de acuerdo o en contra de lo estable-cido por la Evaluación de Impacto, la competencia para resolver sería de aquél o bien del Consejo de Gobierno.

Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, referida a la posibilidad de que la Declaración de Impacto Ambiental, de fecha 31 de agosto de 2000 y realizada al amparo de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación de Impacto Ambiental, la cuestión que se plantea es averiguar si esta última Declaración, por contener los elementos constitutivos de la Eva-luación de Impacto Ambiental exigida por la legislación estatal, puede producir los efectos de ésta (artículo 65 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sobre conversión de actos vicia-dos).

La Evaluación de Impacto Ambiental regulada en la legislación autonómica cumple la misma finalidad que la establecida en la legislación estatal, consistente fundamentalmente en estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad cause sobre el medio ambiente. Asimismo, ambas disposiciones normativas se dictaron de acuerdo a la Directiva 85/337/CE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusio-nes de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

Por otra parte, la esencialidad que se predica en los razonamientos anteriores del trámi-te de Evaluación de Impacto Ambiental dictado al amparo de las disposiciones del Estado debe extenderse también a la Evaluación de Impacto autonómica, ya que, según establece el artículo 13.1 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, “el órgano sustantivo deberá tener en conside-ración la declaconside-ración de impacto ambiental en el procedimiento de autorización del proyec-to”. Y el apartado 2 de esta misma disposición ordena que “cuando el órgano sustantivo no pertenezca a la Administración del Estado, las discrepancias entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo se resolverán por el Consejo de Gobierno”.

En consecuencia, se debe considerar que la Declaración de Impacto Ambiental dictada en fecha 31 de agosto de 2000 en el procedimiento de autorización de la explotación minera “L.E.” produciría los mismos efectos que la eventual Evaluación de Impacto realizada al amparo de la legislación estatal.

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Llegados a este punto, debe estimarse realizada la Declaración de Impacto Ambiental, no pudiendo afirmarse que no ha existido el trámite, y en consecuencia, no pudiendo aducir-se para declarar la nulidad de la resolución de 12 de junio de 2001 de la Delegación Provin-cial de la Consejería de Industria y Trabajo en Ciudad Real el apartado 1.e) del artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por haberse practicado el trámite que se ha propues-to considerar omitido.

Además, entiende este Consejo Consultivo que, a pesar de lo afirmado en el muy pre-ciso informe contenido en los folios 174 a 177 del expediente, sí ha existido una disconfor-midad entre el órgano medioambiental de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (Consejería de Agricultura y Medio Ambiente) y el órgano sustantivo competente par dictar -ordinariamente- la resolución autorizatoria o denegatoria de la explotación solicitada. Y existe dicha disconformidad porque la resolución del órgano medioambiental (resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental de 31 de agosto de 2000) ha considerado la explotación ambientalmente no viable (de forma absoluta y tajante), mientras que el órgano sustantivo ha autorizado tal explotación (resolución de la Delegación Provincial de la Con-sejería de Industria y Trabajo en Ciudad Real de fecha 12 de junio de 2001), aunque haya sido después de que la titular de la Consejería estimase el recurso interpuesto por la empresa interesada.

En consecuencia, y como acertadamente se ha afirmado en el expediente, en caso de discrepancia ente el órgano medioambiental y el sustantivo deberá elevarse el expediente instruido al Consejo de Ministros si el ámbito fuera estatal o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente (artículo 20 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre) en caso contrario. Habiendo ocurrido esto en el caso presente y no habiéndose procedido en el sentido indicado, la resolución de la Delegación Provincial de Industria y Trabajo en Ciudad Real pudiera ser anulable por cuanto nos encontramos ante un acto dicta-do por un órgano no competente por razón de la jerarquía. En caso de que por la autoridad consultante se decidiese apreciar este vicio de anulabilidad, sería preciso acudir al procedi-miento de declaración de lesividad de actos anulables previsto en el artículo 103 de la Ley 30/1992, al tiempo de que se abriría la posibilidad de que la Administración autonómica dispusiese la conservación de la Declaración de Impacto Ambiental de fecha 31 de agosto de 2000, al amparo del artículo 66 de la misma Ley, por cuanto el contenido de dicha Decla-ración se hubiera mantenido igual de haberse dictado la resolución autorizatoria por el órga-no competente para ello.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-men:

“Que no procede la revisión de oficio de la resolución de fecha 12 de junio de 2001 dictada por el Delegado Provincial de la Consejería de Industria y Trabajo en Ciudad Real, mediante la cual se otorgaba a la empresa C.C., S.A. autorización de explotación minera denominada L.E., en virtud de la causa alegada en la propuesta de resolución de fecha 11 de julio de 2002”.

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