2
La portada de esta obra incorpora la imagen del “Acta de Aprobación
del Concierto Económico con el País Vasco- Euskal Ondasun Itun Elkar Onarpenaren Agiria”,
firmada en Madrid el 29 de diciembre de 1980, y que recoge el contenido del
Concierto de 1981.
El autor no se responsabiliza de las opiniones ajenas recogidas en la obra.
De la misma forma, el contenido total de la misma es responsabilidad exclusiva del autor. Las personas e instituciones citadas en ella no tienen por qué estar de acuerdo con su
planteamiento, sus análisis o sus opiniones.
El autor agradecerá cualquier comentario o sugerencia que los lectores quieran hacerle llegar a través del correo electrónico [email protected] o por twitter a
@ElConciertoPLUS
Esta obra es GRATUITA. Queda PROHIBIDA SU VENTA.
"El Concierto Económico vasco: una visión personal", de Pedro Luis Uriarte, se distribuye bajo
una Licencia Creative Commons “Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional”. Esta licencia permite descargar la obra y compartirla con otras personas, siempre que se reconozca su autoría y se atribuya a Pedro Luis Uriarte, pero no se pueden hacer cambios ni
se pueden utilizar sus contenidos comercialmente.
©Pedro Luis Uriarte Santamarina. 2015 ISBN: 978-84-608-2982-9 Depósito Legal: BI-1741-2015
ADVERTENCIA PREVIA
Esta primera versión de la Parte Sexta tiene carácter PROVISIONAL. El texto definitivo de los once capítulos que la integran se podrá ver en su día
3
PRESENTACIÓN
DE LA PARTE
SEXTA
5
PRESENTACIÓN DE LA PARTE SEXTA
ESQUEMA GENERAL DE LA OBRA Parte Título Descripción
PRESENTACIÓN DE LA OBRA I.- Dibujando el camino
II.- Descripción de la obra III.- Objetivos de la obra IV.- Una visión muy valiosa
V.- ¡Confío en tu generosidad!
1ª EMPEZAMOS A CAMINAR Presentación de la Parte Primera I.- Se hace camino al andar
II.- Entramos ya en materia III.- Los pilares de esta obra
IV.- A modo de conclusión de la Parte Primera Anexos
2ª ¿POR QUÉ EXISTE EL CONCIERTO ECONÓMICO? Presentación de la Parte Segunda
I.- Fuentes de legitimación del Concierto Económico II.- Un País con una impronta diferenciada
III.- Tres cuestiones a tener en cuenta
IV.- A modo de conclusión de la Parte Segunda Anexos
3ª LA INTENSA HISTORIA DE UN MODELO ÚNICO EN EL MUNDO Presentación de la Parte Tercera
I.- Una historia increíble y estimulante
II.- Ocho etapas en una trayectoria muy dilatada III.- Contemplando escenarios alternativos
IV.- Una interesante conclusión de la Parte Tercera Anexos
Facsímil del Concierto Económico de 1878
4ª UNA SUGESTIVA EXPERIENCIA, EN UNA DURA NEGOCIACIÓN Presentación de la Parte Cuarta
I.- La aproximación al Concierto Económico de 1981 II.- La negociación del Concierto en 1980
6
III.- Una merecida alegría
IV.- La aprobación formal del Concierto en 1981 V.- Los puntos clave de la negociación de 1980-1981 VI.- Valoración del Concierto de 1981
VII.- Conclusión de la Parte Cuarta Anexos
Facsímil del Acta de aprobación del Concierto Económico con el País Vasco, firmada el 29 de diciembre de 1980, en la que se recoge el texto pactado del Concierto de 1981
5ª UN NUEVO MODELO DE CONCIERTO Y DE CUPO Presentación de la Parte Quinta
I.- Naturaleza y trascendencia del Concierto Económico de 1981 II.- La nueva definición del Cupo en el Concierto de 1981
III.- La nueva metodología de Cupo: un gran avance IV.- Diferencias del Concierto de 1981 con otros modelos
V.- Otras negociaciones en 1980 VI.- Calcula tú mismo el Cupo VII.- Conclusión de la Parte Quinta
Anexos
6ª LA CONSOLIDACIÓN DEL CONCIERTO Presentación de la Parte Sexta
I.- El desarrollo del Concierto de 1981 II.- El Concierto de 2002
III.- El desarrollo del Concierto de 2002
IV.- La cuantificación del Cupo: una fuente de conflictos V.- Conclusión de la Parte Sexta
Anexos
Facsímil del Concierto Económico de 2002
7ª UN MODELO SINGULAR Y DIFERENCIADO QUE HA TROPEZADO CON PROBLEMAS
Presentación de la Parte Séptima
I.- Un sistema diferente entre los modelos de Hacienda del mundo II.- La financiación autonómica
III.- Otra alternativa de financiación: la petición de un Concierto Económico para Catalunya
IV.- El Concierto Económico: una concepción diferente
V.- Los problemas del Concierto Económico en el ámbito judicial VI.- Los problemas con la Unión Europea
VII.- El Concierto ante la nueva doctrina del Tribunal Constitucional VIII.- Conclusión de la Parte Séptima
7 8ª EN DEFENSA DEL CONCIERTO
Presentación de la Parte Octava
I.- En tierra hostil: defendiendo al más débil II.- Tres calumnias sobre el Concierto Económico III.- Cuatro "errores" sobre el Concierto Económico IV.- Ocho ataques políticos contra el Concierto Económico
V.- Siete críticas técnicas al Concierto Económico
VI.- Posicionamientos políticos actuales respecto al Concierto Económico
VII.- La aproximación al Concierto desde la óptica de otras Comunidades Autónomas VIII.- Solo ante el peligro
IX.- Tres recomendaciones a los críticos del Concierto y una sola pregunta X.- A modo de conclusión: Tres reflexiones personales para ti
Anexos
9ª ALGO BUENO QUE SE PUEDE MEJORAR Presentación de la Parte Novena
I.- Algunas recomendaciones para la mejora del Concierto II.- Diez recomendaciones de carácter político
III.- Seis sugerencias hacendísticas
IV.- Siete apuntes para fortalecer el Concierto
V.- Cuatro líneas de mejora en los fundamentos del Concierto VI.- Seis propuestas para reforzar la difusión del Concierto VII.- Cinco ajustes en cuestiones de Gestión
VIII.- Conclusión de la Parte Novena Anexos
10ª EL CONCIERTO ANTE SU FUTURO Presentación de la Parte Décima
I.- Posicionamiento del Concierto Económico ante un nuevo escenario vasco II.- Cambios en el escenario español que pueden afectar al Concierto
III.- Otros escenarios para el Concierto vasco, a contemplar IV.- Conclusión de la Parte Décima
Anexos
11ª UNA CONCLUSIÓN ESPERANZADORA Presentación de la Parte Undécima I.- Conclusión: fe en el futuro
Anexos
8
INDICE DE LA PARTE SEXTA
PRESENTACIÓN DE LA PARTE SEXTA……… 3
Esquema general de la obra……… 5
Índice de la Parte Sexta………... 8
Contenido de la Parte Sexta……… 9
I.- EL DESARROLLO DEL CONCIERTO DE 1981………. 11
1 La modificación del Concierto tras la introducción del IVA y otras modificaciones del Concierto hasta 2002………. 13
II.- EL CONCIERTO DE 2002………... 21
2 La consolidación del sistema concertado de 2002……..……… 24
3 Los avances logrados sobre el Concierto de 1981……….. 28
4 La acogida del Concierto de 2002 en los medios de comunicación de la época... 31
III.- EL DESARROLLO DEL CONCIERTO DE 2002………. 35
5 Otras modificaciones sustanciales del Concierto de 2002, hasta 2013…………... 38
6 El nuevo principio de Estabilidad Presupuestaria y su impacto sobre el Concierto Económico……… 41
7 La concertación de siete nuevos impuestos en 2014………. 49
IV.- LA CUANTIFICACIÓN DEL CUPO: UNA FUENTE DE CONFLICTOS…………. 55
8 Las Leyes Quinquenales de Cupo en el periodo de vigencia del Concierto de 1981 y del 2002………. 58
9 La evolución de los Cupos Líquidos desde 1981………. 67
10 Los desacuerdos actuales entre la Comunidad Autónoma Vasca y el Estado, en relación al Cupo………. 71
V.- CONCLUSIÓN DE LA PARTE SEXTA………. 75
11 Euskadi cuenta con un sistema concertado consolidado………... 78
ANEXOS………. 81
A Referencias bibliográficas de la Parte Sexta……… 83
B Índice onomástico de la Parte Sexta……….. 85
C Bibliografía utilizada para la preparación de la Parte Sexta……….. 87
FACSÍMIL DEL CONCIERTO ECONÓMICO DE 2002……….. 89
9 CONTENIDO DE LA PARTE SEXTA
En esta sección de la obra, haré referencia en primer lugar, a las adaptaciones del Concierto de 1981 en los años sucesivos, para adecuarse a los cambios en el sistema tributario (y en especial, a la implantación del IVA, tras la incorporación de España a la Comunidad Económica Europea, en 1985)
Tras ello, me centraré fundamentalmente en la negociación y el contenido del Concierto de 2002, el cual configura la octava etapa de la vida del sistema concertado, que he identificado como “Consolidación final”.
Aquel Concierto supuso un nuevo éxito negociador, en condiciones políticas muy complicadas, y representó un nuevo avance en términos de contenido, además de establecer algo tan valioso como la vigencia indefinida del sistema concertado, aunque desgraciadamente sigue recibiendo numerosos ataques tal y como podrás ver en la Parte Octava, titulada “En defensa del Concierto”. Asimismo, en esta Parte abordo el desarrollo que ha tenido el vigente Concierto en los años posteriores a su aprobación, hasta alcanzar la concertación de siete nuevos impuestos en 2014. Constituyó una nueva demostración de la capacidad de adaptación del régimen concertado.
Cuando abordes esta Parte, podrás conocer también cuáles han sido los avatares que ha tenido la aplicación de la metodología del Cupo en las sucesivas Leyes Quinquenales y los conflictos que todavía existen en relación con el mismo, una cuestión de singular trascendencia económica que todavía está pendiente de resolver cuando escribo estas líneas a finales de octubre de 2015.
La Parte Sexta se completa con los habituales anexos y con el facsímil del
Concierto Económico de 2002, con lo cual vas a tener ya una bonita
11
I.
EL DESARROLLO
DEL CONCIERTO
DE 1981
13
I.
EL DESARROLLO DEL CONCIERTO DE 1981
Tras haber conocido en detalle la historia del Concierto y el contenido del que negociamos en 1980 y 1981, vamos a ver a continuación los avances que ha experimentado el mismo, tras la última de las fechas citadas.
Como comentábamos en el capítulo 12 de la Parte Tercera, cuando destacábamos que el Concierto es un superviviente, tras la entrada en vigor el 1 de junio de 1981 del Concierto en cuya negociación partícipe, el sistema concordado siguió demostrando esa capacidad innata de mantenerse vivo, como se vió en los años siguientes en los que se produjeron modificaciones sustanciales en el sistema tributario español, por ejemplo, las ocasionadas por la entrada en vigor del nuevo Impuesto del Valor Añadido-VA, en sustitución del histórico Impuesto General sobre el Tráfico de las Empresas.
En el único capitulo que contiene este Título, vamos a analizar por lo tanto esas adaptaciones del Concierto a una realidad cambiante, lo cual ha sido una de las características fundamentales que explican por qué ha alcanzado los 137 años de vida.
1.- LA MODIFICACIÓN DEL CONCIERTO TRAS LA INTRODUCCIÓN DEL IVA Y OTRAS MODIFICACIONES DEL CONCIERTO HASTA EL 2002
Como hemos comentado anteriormente, el Concierto Económico, que nació en 1878, a lo largo de sus ciento treinta y siete años de vida, ha demostrado una
singular capacidad de adaptación, pues ha ido superando todo tipo de
situaciones políticas, económicas, sociales, culturales, etc. En definitiva, el Concierto es un organismo vivo, ya que un sistema peculiar como éste, absolutamente diferenciado de los modelos de financiación que existen en otras partes del mundo, y por supuesto en el Estado español (salvo el sistema convenido de Navarra), ha sabido evolucionar a lo largo del tiempo, incorporando las sucesivas modificaciones que se han ido produciendo en el sistema tributario, no solo español, sino también en el europeo y global.
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1.1. Un modelo con singular capacidad de adaptación
El Concierto que entró en vigor el 1 de junio de 1981 ha ido adaptándose, paso a paso, a todas las modificaciones en el escenario político, a los cambios instituciones y, por supuesto, a las nuevas formulaciones del sistema tributario –unas sencillas y otras de singular calado– que han ido surgiendo en los años siguientes. Uno de estos cambios radicales fue la desaparición de la peseta.
(Fíjate qué casualidades tiene la historia: la que fue moneda española nació solo diez años antes que el Concierto, el 19 de octubre de 1868, y murió, a los ciento treinta y tres años, por lo que su casi coetáneo, nuestro ancianito pero juvenil sistema concertado, ha cumplido el 28 de febrero de 2015 más años que la difunta peseta).
Por esta razón, es decir, como consecuencia de la entrada en vigor del euro, a partir del 1 de enero del 2002, hubo que reconvertir las referencias contenidas en todas las disposiciones tributarias que estaban expresadas en las fenecidas pesetas, a los correspondientes importes nominados en los vigorosos euros (así lo dispone el número 4 del artículo 11 de la Ley 46/1998, de 17 de diciembre, sobre Introducción del Euro)1.
Además de este singular hecho puntual, el Concierto vasco experimentó también otro tipo de adaptaciones. Por ejemplo, hubo que retocarlo cuando se produjeron cambios significativos en alguno de los ámbitos que toca, como es el relativo a las Haciendas Forales y a las Tasas y Precios públicos que obligaron a sendas adaptaciones del Impuesto de Actividades Económicas y del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (¿sabías que existía este
impuesto?).
1.2. La adaptación permanente del Concierto está prevista en el mismo y requiere un pacto previo
Todas estas adaptaciones del sistema concertado, y las que te voy a comentar a continuación, se realizan de acuerdo con lo que prevé el propio Concierto de 1981 en su Disposición Adicional Segunda. En ella se estableció, previsoramente, lo siguiente: “En caso de que se produzca una reforma
sustancial en el ordenamiento jurídico tributario del Estado, que afecte a todos o a algunos de los tributos concertados, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la pertinente adaptación del Concierto”.
15
Lo que acordamos fue que se podían introducir todas las adaptaciones del Concierto que fueran necesarias, pero siempre “de común acuerdo”. Por tanto, el contenido del mismo puede cambiar pero no la fórmula de pacto
sobre la que se asienta.
Este es un elemento sustancial del Concierto que permanece –y debe mantenerse en el futuro– para todas y cada una de las situaciones que le afecten, sean de la naturaleza que sean. Sin pacto previo entre el Estado y las instituciones vascas, no se puede eliminar o cambiar de lugar ni siquiera el más intrascendente de los signos ortográficos que figuran en el texto concertado. Solo en escenarios extremos –como una impensable agresión que rompiera las reglas del juego de la actual relación entre el Estado y Euskadi o una posición de ruptura del País Vasco respecto a España– se podría obviar este principio fundamental sobre el que se asienta el sistema concertado.
1.3. Las modificaciones más significativas del Concierto de 1981
En función de todo lo que te acabo de exponer, permíteme que haga una breve referencia a las cuatro modificaciones más importantes que ha experimentado el sistema concertado hasta el 2002, año en el que se aprobó un nuevo Concierto Económico. Son las siguientes:
1ª) Adaptación del Concierto Económico al Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA)
Esta importante adaptación –porque, como lo sufres en tu propio bolsillo, ya sabes que este es uno de los impuestos de mayor peso económico– fue aprobada por la Ley 49/1985, de 27 de diciembre, como consecuencia de la incorporación del Impuesto sobre el Valor Añadido al sistema tributario estatal2. Obviamente, nadie duda de que esto representó una reforma sustancial del ordenamiento jurídico del Estado, pues sustituía el antiguo Impuesto General de Tráfico de Empresas (conocido popularmente como IGTE) por el nuevo IVA, que además afectaba al Impuesto sobre el Lujo y a determinados Impuestos Especiales.
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2ª) Adaptación del Concierto en el ámbito del Impuesto sobre Sociedades
Esta adaptación tuvo lugar por la Ley 27/1990, de 26 de diciembre3. Y una vez más nuestra amiga la historia, a la que tantas veces me he referido, nos obsequió con una bonita sorpresa: ese mismo día nació, y se publicó a continuación en el Boletín Oficial del Estado, la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprobaba el nuevo Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. Este texto legal derogó y sustituyó al de 1969. Nueve años después de la entrada en vigor del Concierto Económico vasco de 1981 se adapta a su contenido el Convenio navarro y, sobre todo, a la metodología de Cupo que establece el mismo.
La modificación que introdujo en el Concierto vasco la citada Ley 27/1990, contenía una serie de disposiciones de carácter fundamentalmente técnico que simplemente voy a enunciar para que puedas apreciar la capacidad de evolución de nuestro sistema foral tradicional, pues afectan a numerosas cuestiones:
• Los principios de colaboración
• La definición de las competencias exclusivas del Estado
• Las retenciones en la fuente por rendimientos de trabajo o de capital mobiliario
• La definición del lugar de realización de las operaciones a efectos de cobro y de reparto de los impuestos recaudados
• El desarrollo de las funciones de inspección
• El delito fiscal; los cambios de residencia y de domicilio fiscal • Las fusiones y escisiones de empresas, y a la Junta Arbitral.
Finalmente, entre esas y otras modificaciones técnicas, hay una disposición que afecta a la metodología de cálculo de Cupo, pues se realiza una nueva definición de las compensaciones que, como sabes, se deducen del Cupo Bruto para calcular el Cupo Líquido.
3ª) Adaptación a la Ley del Impuesto sobre el Valor Añadido y a la Ley de Impuestos Especiales
Tres años después de la modificación que te acabo de comentar, esta nueva adaptación fue aprobada por la Ley 11/1993, de 13 de diciembre4. En este caso, se produjo como consecuencia del proceso de armonización fiscal en el ámbito de la entonces llamada Comunidad Económica Europea, que dio lugar a
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una nueva regulación del Impuesto sobre el Valor Añadido y también de los Impuestos Especiales. Como constituían reformas sustanciales del ordenamiento jurídico del Estado que afectaban a alguno de los tributos concertados, exigieron que el Concierto las incorporase a su texto.
4ª) Adaptación del Concierto Económico a la desaparición de los monopolios fiscales
Cuatro años después, en 1997, se aprobó una nueva modificación del texto concertado, previo pacto, mediante la Ley 38/1997, de 4 de agosto5.
La razón de la misma fue que, en el artículo 41 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, se señalaba que las atribuciones de las instituciones competentes de los Territorios Históricos para establecer, mantener y regular el régimen tributario no se extendían a los denominados “monopolios fiscales”.
Como quizá no te suene la expresión, te la aclaro con gusto que se trata de una fórmula que permite la recaudación de determinados impuestos mediante la concesión por el Estado a una empresa de la producción o distribución de determinado producto. Y seguro que conoces dos que perviven: el monopolio del tabaco (¿has visitado algún estanco en tu vida? Pues si es así y compraste
algo, hasta que desapareció ese monopolio, contribuiste al sostenimiento del Estado, pagando el impuesto cargado a esa cajetilla de cigarrillos o a la caja de puros) y el de los hidrocarburos.
Pues bien, una vez que los monopolios fiscales sobre hidrocarburos y sobre el tabaco desaparecieron, resultó necesario adaptar el Concierto Económico, considerando impuestos concertados los Impuestos Especiales que se obtenían de la venta de hidrocarburos –es decir, gasolina y gasoil, fundamentalmente–, tabaco y, por extensión, a las bebidas alcohólicas.
Además, se aprovechó esta Ley 38/1997, de 4 de agosto, para concertar un nuevo impuesto que se aprobó el 30 de diciembre de 1996, sobre Primas de Seguro (ya ves que la temible voracidad impositiva no descansa) y para introducir un amplio catálogo de modificaciones que afectaron al régimen de armonización fiscal y de colaboración, al de exacción de los tributos que grababan a los no residentes en España y a los Impuestos sobre Renta y de Sociedades.
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1.4. Una modificación imprevista y rechazada
Estas significativas adaptaciones técnicas del Concierto Económico de 1981 se fundamentaron, como antes he apuntado, en el contenido de la Disposición Adicional Segunda del mismo. Sin embargo, existió otra Ley, de naturaleza absolutamente distinta, que afectó al mismo y que no se trataba de una adaptación del sistema concertado, sino de una norma que vulneró el principio básico de que el Concierto estaba fundamentado en un pacto entre el Estado y el País Vasco, para cuya modificación se requiere, como es obvio, el acuerdo de ambas partes.
El 27 de diciembre de 2001 se promulgó la Ley 25/2001, por la que se
prorrogó, por decisión unilateral de la Administración Central, la vigencia del Concierto Económico que expiraba, precisamente, el 31 de diciembre de
ese año.
La razón por la que se trató de justificar esta Ley, recogida en la Exposición de Motivos de la misma, fue que, dado que las dos Administraciones habían venido desarrollando los trabajos de análisis y valoración de un nuevo Concierto Económico y teniendo en cuenta que los mismos “podrían demorarse
más allá de los plazos establecidos para la tramitación y aprobación de la norma, con anterioridad al 1 de enero de 2002”, al Gobierno español, presidido
entonces por José María Aznar, le pareció adecuado y oportuno que las Cortes Generales aprobasen una norma con rango de Ley que propicie la continuidad del Concierto Económico y refuerce la seguridad jurídica de todos los españoles.
Como es lógico, esta Ley sentó como un tiro en “salva sea la parte” a las instituciones vascas que pusieron el grito en el cielo, pero que, finalmente, tuvieron que “tragarse el sapo” de aceptar la misma. Afortunadamente, en pocos meses, como comentaré más adelante, se llegó a un acuerdo que permitió la aprobación de un nuevo Concierto Económico en el año 2002.
En cualquier caso, creo que estarás de acuerdo conmigo en que se trató de un precedente funesto que espero, y deseo, no tenga continuidad con actuaciones semejantes en el futuro. El sistema concertado se seguirá adaptando a cualquier circunstancia y situación, como lo demuestra el hecho de que, tras las modificaciones que he tratado de explicarte brevemente en este capítulo, se han ido produciendo otras más que han afectado al Concierto del 2002 (y que, por ello, las veremos más adelante).
19
Del mismo modo, el 22 de abril de 2014 se publicó en el BOE la Ley 7/2014, de 21 de abril, que incorporó al Concierto los siete nuevos impuestos creados por el Estado en 2011 y 2012.
Con todo ello, amigo lector y amiga lectora, estoy seguro de que te habrá quedado absolutamente claro que nuestro Concierto demuestra una singular capacidad de adaptación, tal como te señalaba al principio de este capítulo.
21
II.
EL CONCIERTO
DE 2002
23
II.
EL CONCIERTO DE 2002
Tras haber confirmado por tu lado como se ha ido produciendo la sucesiva adaptación del Concierto Económico a lo largo del tiempo y haberte explicado la compleja situación política a la que se llegó a finales del año 2001, cuando todavía no se había alcanzado un acuerdo para la renovación del Concierto de 1981, en este Título voy a entrar precisamente en el modelo que sustituyó a aquel.
Fue aprobado en el inicio del 2002 y es el texto actualmente vigente, de aquí la importancia en conocer sus características.
Con este objetivo, voy a desarrollar a continuación tres capítulos:
5. En este capítulo, te explicaré el planteamiento del Concierto de 2002 y
quienes fueron sus negociadores.
6. En este, los avances logrados sobre el Concierto de 1981, algunos de
los cuales, como veras, fueron sustanciales.
7. En el último, la acogida que tuvo este Concierto en los medios de
comunicación de la época.
Confío en que el contenido de estos tres capítulos sea de tu interés y te invito ahora a leer el primero de ellos. ¡Muchas gracias, amable lectora o lector!
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2.- LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA CONCERTADO EN 2002
Como hemos apuntado anteriormente, cuando negociamos el Concierto Económico que entró en vigor el 1 de junio de 1981, fijamos que el mismo estaría vigente hasta el 31 de diciembre de 2001. La razón de elegir esa fecha y de asumir que lo pactado solo iba a durar 20 años fue muy obvia, ya que en esa misma fecha terminaba la vigencia del Concierto Económico de Araba de 1976, el cual se aprobó con una duración de 25 años.
Teniendo en cuenta que la Disposición Transitoria Octava del Estatuto de Autonomía del País Vasco establece que “el primer Concierto Económico que
se celebre con posterioridad a la aprobación del presente Estatuto se inspirará
en el contenido material del vigente Concierto Económico con la Provincia de Álava…”, hubo que tomar la referencia del plazo de vigencia del Concierto de este Territorio Histórico, para evitar así que nadie pudiera achacar al nuevo Concierto que originaba un “detrimento a Álava”, limitación que también contenía esa Disposición Transitoria Octava del Estatuto.
2.1. La necesidad de negociar el nuevo Concierto
Al llegar el vencimiento pactado para el Concierto Económico de 1981, las Cortes Generales tenían que haber aprobado un nuevo sistema concertado con anterioridad al 31 de diciembre de 2001.
Sin embargo, cuando el entonces Lehendakari Juan José Ibarretxe y la Vicelehendakari y responsable del Departamento de Hacienda del Gobierno Vasco en aquellas fechas, Idoia Zenarruzabeitia, plantearon la necesidad de negociar de un nuevo Concierto Económico, lo hicieron en un escenario de tremenda desconfianza y fuerte tensión política con el Gobierno español, presidido entonces por José María Aznar y que contaba con Cristóbal Montoro, como Ministro de Hacienda, cartera que también ocupa a día de hoy.
Siguiendo en este punto lo que señala el excelente artículo de Ignacio Zubiri, titulado “El nuevo Concierto Económico: características básicas”, a este clima de desconfianza “se añadía que, como algunos aspectos del CE estaban (y
siguen estando) cuestionados por diversas Instituciones de la UE, los representantes de la CAPV querían incluir en el nuevo CE alguna forma de representación de la CAPV ante las Instituciones de la UE. El Estado, por su parte, se oponía a esta representación”6.
25 2.2. Una indeseada prórroga unilateral
Como consecuencia de todo lo anterior, el 31 de diciembre de 2001 terminó la vigencia del Concierto que el autor de esta obra negoció en 1980, y para entonces no se había alcanzado ningún acuerdo entre las dos Administraciones. Pues bien, ni corto ni perezoso, el Ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, tomó entonces una decisión unilateral muy arriesgada,
la de prolongar el Concierto Económico de 1981 “sine die”, hasta que se llegara a un acuerdo.
Como es lógico, las instituciones vascas, además de echarse las manos a la cabeza por lo que suponía aquella decisión de ruptura unilateral de un pacto entre el Estado y la Comunidad Autónoma vasca, protestaron enérgicamente, pero la medida se mantuvo.
2.3. Un nuevo Concierto pactado
Tras este grave encontronazo se impuso la sensatez, porque aquella situación era muy negativa para las dos partes. Gracias a ello, poco después se iniciaron nuevas negociaciones entre las dos Administraciones y el 6 de marzo de 2002
se alcanzó un nuevo acuerdo, en el seno de la Comisión Mixta de Cupo, que
permitió la renovación del Concierto Económico y la derogación del anterior.
(Por lo tanto, el Concierto que me tocó negociar, tuvo una vida, si no he hecho mal el cálculo, de 20 años, 11 meses y 23 días, porque el nuevo acordado se aprobó por la Ley 12/2002, de 23 de mayo).
Para que quede la debida constancia histórica, los firmantes del nuevo
Concierto Económico de 2002, en representación de la Administración del
Estado fueron los cuatro siguientes (sorprendentemente, la Comisión no fue
numéricamente paritaria, como en el Concierto de 1981):
• El Ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro (en 2015, de nuevo en este cargo).
• El Secretario de Estado de Hacienda, Estanislao Rodríguez-Ponga. • El Secretario de Estado de Organización Territorial del Estado, Gabriel
Elorriaga.
• Y el Secretario General de Política Fiscal Territorial y Comunitaria, Antonio Beteta.
26
En representación del País Vasco firmaron:
• La Vice-lehendakari (a la que en el Acta llaman “Vicepresidenta”) y Consejera de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, Idoia Zenarruzabeitia.
• El Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, Sabin Intxaurraga.
• El Diputado General de Araba, Ramón Rabanera. • El Diputado General de Bizkaia, Josu Bergara. • El Diputado General de Gipuzkoa, Román Sudupe.
• Y el Viceconsejero de Hacienda y Finanzas, Juan Miguel Bilbao.
Como has podido ver, este Concierto recibió un apoyo multipartido por parte vasca, dado que además de que cuatro de los firmantes pertenecían al PNV (la Vicelehendakari y los Sres. Bergara, Sudupe y Bilbao), Sabin Intxaurraga era un dirigente de EA y Ramón Rabanera del PP.
La Vicelehendakari del Gobierno Vasco, Idoia Zenarruzabietia, y el Ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, firmaron el 6 de marzo de 2002, el acuerdo alcanzado sobre la renovación del Concierto Económico y la Ley Quinquenal del Cupo. (Fuente: www.elpais.com).
27
Para dar fe de aquel momento trascendental, puedes ver a continuación la firma de las diez personalidades que pactaron aquel decisivo nuevo Concierto:
Firma del Concierto de 2002 por los diez miembros de la Comisión Negociadora del mismo. Fuente: “El Concierto Económico 125 años después”. Página 31. Iñaki Alonso Arce. Diputación Foral de Bizkaia. 2003.
28
3.- LOS AVANCES LOGRADOS SOBRE EL CONCIERTO DE 1981
En mi opinión, los negociadores vascos, encabezados por Idoia Zenarruzabeitia, consiguieron un gran acuerdo (debemos felicitarles y
felicitarnos por ello) en condiciones políticas francamente difíciles.
Y ésta muy positiva valoración la fundamento en las diferencias sustanciales que se pueden observar entre este nuevo Concierto y el de 1981 (con las adaptaciones que posteriormente se incorporaron) y que voy a tratar de resumir, siguiendo el artículo citado anteriormente, del catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco-Euskal Herriko Unibertsitatea, Ignacio Zubiri7.Las diferencias son las siguientes:
1) La primera modificación significativa se refiere a la duración de la vigencia del Concierto Económico que, a diferencia del de 1981 que tenía un plazo de
vigencia tasado, por las razones que he explicado anteriormente, en el Concierto de 2002 la vigencia pasa a ser indefinida. Esto hizo que el sistema concertado vasco se igualase, en este punto, al Convenio de Navarra.
Como señala Ignacio Zubiri, “la ventaja es dar una sensación de permanencia
al CE y, en el largo plazo, evitar negociaciones globales que, como se ha visto, pueden ser conflictivas”.
Puntualiza también acertadamente este catedrático de Hacienda Pública que
“obviamente esto no significa que el CE no se vaya a cambiar nunca ya que, al igual que en el periodo 1981-2001, se irá ajustando a las modificaciones que se produzcan del sistema fiscal y, en su caso, a concertaciones adicionales de impuestos o cambios en los puntos de conexión”.
2) Precisamente, el segundo tema que cambió este Concierto fue el de la determinación de los Puntos de Conexión en tres campos específicos que,
por tratarse de cuestiones técnicas, no voy a describir para no alargarme demasiado.
3) El nuevo Concierto aumentó también la capacidad normativa en el
Impuesto de Matriculación de Vehículos que ya estaba concertado.
4) Una cuarta aportación del nuevo Concierto Económico fue que amplió la concertación a nuevos impuestos, como por ejemplo el nuevo impuesto que
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popularmente “céntimo sanitario”), que fue creado por el Estado para financiar la Sanidad y cedido a todas las Comunidades Autónomas de régimen común. Como señala Ignacio Zubiri en el artículo que venimos siguiendo, esto se hizo
“en las mismas condiciones y con la misma capacidad normativa que a los TT.HH. de la CAPV. Existe, sin embargo, una diferencia sustancial. Cuando este impuesto se cede a las CC.AA. de régimen común los recursos que reciben para financiar la sanidad se reducen en la misma cuantía en la que se estima la recaudación de este impuesto (al tipo básico establecido por el Estado). De esta forma, la capacidad financiera de las CC.AA. de régimen común no aumenta con la cesión de este impuesto. En la CAPV (y Navarra), cuando se concierta este impuesto, la capacidad financiera aumenta en la misma cuantía que la recaudación a que da lugar. De esta forma, las diferencias de ingreso per cápita (para financiar las mismas competencias) entre las CC.AA. de régimen foral y común aumentará en el futuro”.
5) Una característica diferencial del nuevo Concierto en relación con el de 1981
fue que reforzó los mecanismos de cooperación y de relación entre la
Administración Vasca y la Administración Central, como consecuencia del
acuerdo al que se había llegado entre las dos Administraciones, en lo que popularmente se conoció como la “paz fiscal” que comentaremos en otra Parte de esta obra.
6) En cambio, como señala Ignacio Zubiri, “en el caso del Cupo no ha habido
modificaciones sustanciales en la estructura de su cálculo. En particular, el
índice de imputación sigue siendo, como desde 1981, el 6,24% y las actualizaciones a partir del año base se siguen basando en los mismos principios”.
Sin embargo, sentado lo anterior, sí se produjo una modificación en relación con el Concierto de 1981 y es que “la financiación de la Sanidad y la Policía
Autónoma, en vez de tener un tratamiento diferenciado como antes, pasan a tener un tratamiento igual al de las restantes competencias asumidas”.
En lo que se refiere al impacto cuantitativo del nuevo Concierto Económico, el Cupo que se estableció para el año 2002 fue inferior al del año 2001. Apunta Ignacio Zubiri que “en términos nominales, la reducción es casi el 1% y en
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La valoración que se puede hacer, por lo tanto, de este nuevo Concierto es
muy buena y así lo ratifica Ignacio Zubiri, quien señala que “el nuevo CE es un muy buen acuerdo tanto en términos financieros, como en la capacidad normativa que concede a los Territorios Histórios.”.
Las únicas dudas que plantea este catedrático de Hacienda Pública, en relación con el sistema concertado, se refieren a cuatro puntos concretos, sobre los que no me voy a extender:
1º. La representación de la Comunidad Autónoma Vasca ante la Unión
Europea (una cuestión clave que todavía no está resuelta).
2º. El funcionamiento de la Comisión de Coordinación y Evaluación
Normativa.
3º. El diseño de los Puntos de Conexión.
4º. La posibilidad de aumentar la capacidad normativa de las instituciones
competentes de los Territorios Históricos en los impuestos indirectos. Personalmente, tras el gran acuerdo logrado, estoy seguro de que este Concierto Económico de 2002, ya indefinido, podrá avanzar en estos cuatro campos cuando las circunstancias políticas permitan llegar a acuerdos sustanciales en relación con los mismos. Confío en que tú, amigo lector, tengas esa misma esperanza.
31 4.- LA ACOGIDA DEL CONCIERTO DE 2002 EN LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN DE LA ÉPOCA
4.1. Medios de comunicación consultados
Una vez consultados varios medios de comunicación, vamos a analizar la información proporcionada por cada uno de ellos del siguiente modo:
1º) Información publicada por los siguientes medios de comunicación
españoles: El País, El Mundo, ABC y La Vanguardia.
2º) Información publicada por los siguientes medios de comunicación vascos:
El Correo, Gara/Egin, Deia y Noticias de Navarra.
3º) Finalmente, la información publicada por los medios de comunicación de
carácter económico: Expansión, Cinco Días y El Economista.
(Como vamos a poder observar a continuación, estimado lector o lectora, muchos de ellos, al contrario de lo que ocurrió con el Concierto de 1981, no hacen mención alguna de la renovación del Concierto de 2002)
4.2. La renovación del Concierto en los medios de comunicación españoles
Tras consultar diversos periódicos españoles, he podido comprobar la escasa relevancia que la renovación del Concierto Económico de 2002 tuvo para ellos. La negociación del Concierto Económico de 2002 finalizó el 6 de marzo de 2002 en Madrid. Pues bien, de los medios de comunicación consultados, pocos son los que incluyen artículos al respecto. Sin embargo, todos ellos mencionaban con increíbles titulares que el Tribunal de Luxemburgo consideraba ilegales las ayudas fiscales concedidas por la Diputación Alavesa a Daewoo y Ramondín (casos que analizaremos más adelante en profundidad). Tal vez la peculiar situación en la que se encontraban el Gobierno español y el Gobierno Vasco, debido a las peticiones continuas de representación vasca en el ámbito europeo, pudo influir en la falta de información. O quizá, creían que se trataba de una simple renovación y que era más relevante saber que las
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Administraciones vascas sufrían un fuerte revés que el Tribunal de Luxemburgo consideraba ilegales algunas de las ayudas concedidas a empresas vascas. Como veremos, los que publicaron alguna noticia relacionada son los siguientes:
1º) El País el 22 de marzo de 2002 –día en el que se aprobó el proyecto de Ley
del nuevo Concierto– publicaba: “El Consejo de Ministros aprueba hoy el
proyecto de ley del Concierto”. Así, anunciaba que el texto firmado el día 6 de
marzo sería aprobado ese mismo día por el Consejo de Ministros.
2º) El diario ABC publicaba un editorial el mismo día 6 de marzo “el Ministro de Hacienda y la Vicelehendakari firman el primer Concierto Económico Vasco indefinido”. El diario señalaba que el texto firmado reflejaba los acuerdos
alcanzados entre las dos partes el 20 de febrero tras varios meses de negociaciones. Asimismo, anunciaba que el nuevo Concierto incluía varias mejoras sobre el texto vigente –entre otras, la duración indefinida del Concierto y la actualización del Cupo– y que en las mismas no se incluía la participación directa de las instituciones vascas en la Unión Europea.
3º) El Mundo y La Vanguardia, sin embargo, no hicieron publicación alguna al
respecto.
4.3. La renovación del Concierto en los medios de comunicación vascos
Del análisis de los periódicos vascos se aprecia mayor relevancia en el acontecimiento, como se puede ver a continuación:
1º) El Correo Español publicaba, junto a una foto en la que se veía a la
Vicelehendakari Idoia Zenarruzabeitia junto a Cristobal Montoro firmando la renovación, lo siguiente: “Montoro y Zenarruzabeitia se felicitan del nuevo clima
de diálogo fiscal”.
En la noticia se señalaba que se había propiciado un clima de dialogo fiscal en el que se recogían novedades. Además, se exponía que ambas partes estaban satisfechas con el acuerdo adoptado y que con el mismo, Euskadi ejercería plenamente su autonomía fiscal.
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Para mayor información, la noticia exponía en un apartado todas las novedades del nuevo Concierto señalando que se trataba de una serie de mejoras que le hacía más eficaz que el anterior.
2º) En el diario nacionalista Deia, las informaciones que se publicaron fueron
aún más extensas, destacando en la portada del periódico lo siguiente:
“Varapalo a la fiscalidad vasca en la UE el día de la firma del Concierto”. De
este modo, anunciaban que la Comisión Mixta de Cupo había ratificado el nuevo texto del Concierto Económico el mismo día en el que se había conocido la ya mencionada Sentencia del Tribunal de Luxemburgo.
Apuntaba también las características de la renovación (como, por ejemplo, su duración indefinida) y a continuación, señalaba por un lado los comentarios realizados tras la firma por Idoia Zenarruzabeitia y, por otro, los realizados por Cristóbal Montoro. Así destacaba que la Vicelehendakari consideraba que el nuevo Concierto “es bueno para los intereses de los ciudadanos” y que “así se
restablece el acuerdo y el pacto”. Por otro lado, el Ministro de Hacienda
señalaba que “supone un gran paso a la hora de introducir seguridad” y que se había aprovechado la experiencia del anterior.
Por último, señalaba que en la firma del acuerdo el tema de la representación vasca en la Unión Europea había quedado aparcado y, por tanto, el nuevo Concierto no recogía modificación alguna en ese sentido.
Por otra parte, Noticias de Navarra no publicó nada al respecto. Tal vez porque no tenían espacio suficiente para publicar la noticia teniendo en cuenta que el Rey había visitado Navarra y que la visita ocupó toda su atención.
4.4. La renovación del Concierto Económico en los medios de comunicación de contenido económico
Como bien es sabido, el Concierto Económico es un pacto de relevancia económica. Es por ello que hemos de analizar la repercusión que la renovación del Concierto de 2002 tuvo en los medios de comunicación dedicados a este sector.
1º) El Diario Expansión publicó varios días seguidos distintas noticias que
decían “Madrid y Vitoria buscan recuperar el acuerdo sobre el Concierto, tras
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Administraciones trataban de recuperar los acuerdos del Concierto que se habían visto interrumpidas por la demanda autonómica de representación directa en la Unión Europea.
Asimismo, señalaba que el mundo empresarial vasco había acogido con
“satisfacción y alivio” el acuerdo alcanzado sobre la renovación del Concierto,
ya que según exponían “el colectivo confía en que el carácter indefinido del
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III.
EL DESARROLLO
DEL CONCIERTO
DE 2002
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III.
EL DESARROLLO DEL CONCIERTO DE 2002
Tras haber realizado la presentación del nuevo Concierto, vamos a ver en este Título cómo se ha desarrollado el mismo en los años siguientes, hasta la última modificación, con la incorporación de nuevos impuestos, en el año 2014.
Para ello, te propongo que leas los tres capítulos centrados en las siguientes materias:
8. Otras modificaciones sustanciales del Concierto de 2002, hasta 2013. 9. El nuevo principio de Estabilidad Presupuestaria y su impacto sobre el
Concierto Económico.
10. La concertación de siete nuevos impuestos en 2014.
Como ves, tras leer lo que te propongo, habrás conseguido avanzar en la historia del Concierto prácticamente hasta nuestros días, por lo cual tienes ya un conocimiento profundo de su contenido y evolución. Espero, por ello, que te interese lo que viene a continuación.
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5.- OTRAS MODIFICACIONES SUSTANCIALES DEL CONCIERTO DE 2002, HASTA 2013
Has visto a lo largo de los capítulos anteriores que el Concierto Económico de 1981 ha tenido diversas modificaciones a lo largo de su historia, ya que por un motivo u otro, ha sido necesario adaptarlo a los cambios producidos en el régimen fiscal estatal. Como es lógico, y debido a una de las principales características del sistema concertado, como es la de su periódica actualización, el Concierto negociado en 2002 también ha tenido alguna que otra reforma durante sus once años de vida.
Podemos confirmar así que el Concierto no es un fósil, sino un organismo vivo con una singular capacidad de adaptación.
5.1. Sentencias judiciales que han afectado al Concierto
Tal y como explicaremos en la Parte Séptima, la sentencia del Tribunal Supremo de 2004 y la del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2006, afectaron de una manera u otra al Concierto Económico, aunque no podemos decir que, estas dolorosas sentencias representasen en sí mismas modificaciones del Concierto.
Además de esas dos Sentencias, muy negativas para el Concierto, hay que tener en cuenta también la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2008. Aunque esta última tampoco incorporó al Concierto ninguna modificación, representó un gran respaldo para el mismo ya que avaló el encaje del sistema concertado en el ámbito europeo.
5.2. Modificaciones legales del Concierto de 2002
La única reforma legal significativa ha sido la modificación parcial que realizó, cinco años después de su aprobación, la Ley 28/2007, de 25 de octubre, que adaptó el Concierto a determinadas novedades técnicas del ordenamiento jurídico tributario del Estado.
(Simplemente para que te suenen, las modificaciones que se llevaron a cabo fueron las siguientes:
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• La introducción del concepto de “grupo de entidades” en el IVA.
• El incremento de las capacidades normativas vascas en el Impuesto
Especial sobre Determinados Medios de Transporte y en el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.
• La concertación del Impuesto sobre el Carbón introducido a nivel estatal. • Y la devolución del Impuesto sobre Hidrocarburos a profesionales,
agricultores y ganaderos en determinadas situaciones).
Además, con esa Ley 28/2007 se mejoró el modelo de colaboración entre el Estado y las instituciones vascas en lo que se refiere al intercambio de información para cumplir los Tratados Internacionales.
Más importancia que lo anterior tiene el aumento de la cifra del volumen de operaciones de los puntos de conexión, a siete millones de euros, tanto en el IVA como en el Impuesto sobre Sociedades. Para aplicar esta modificación, se tuvo que cambiar la redacción de determinados artículos del Concierto Económico de 2002, entre los que figuran aquellos preceptos que hacen referencia a la normativa aplicable, exacción, inspección y gestión de algunos de los impuestos concertados.
5.3. La creación de la Junta Arbitral
Junto con las modificaciones anteriores, uno de los grandes hitos que se ha dado a lo largo de estos años, ha sido la constitución de la Junta Arbitral, el
30 de julio de 2007, por primera vez desde el Concierto de 1981.
Este organismo está integrado por tres miembros y es el encargado de resolver los conflictos que surjan entre el Estado y las Diputaciones Forales, o entre éstas y las Comunidades Autónomas de régimen común, en todo aquello relacionado con el Concierto. La constitución de este importante Órgano, trajo consigo la necesidad de poner en marcha un procedimiento extrajudicial de resolución de conflictos que tanto los contribuyentes como las distintas Administraciones venían solicitando.
Tras el nombramiento de los tres juristas que la constituyeron por primera vez (Carlos Palao, Fernando de la Hucha e Isaac Merino) se produjo un parón de la actividad, que duró entre julio de 2009 y noviembre de 2010, por la dimisión del Catedrático Fernando de la Hucha, hasta que se realizó el nombramiento de Javier Muguruza (un gran experto en derecho tributario y autor de varios
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interesantes libros sobre el Concierto, a quien, además, has visto incluido en los obligados “Eskerrak Ematea-Agradecimientos” con los que se inicia esta obra) como nuevo miembro, que permitió que este Órgano volviese a funcionar con normalidad. Con posterioridad, Carlos Palao fue sustituido como Presidente por Gabriel Casado, catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense.
La primera reunión de la Junta Arbitral del Concierto Económico, en su nueva composición, tuvo lugar el 21 de julio de 2014 en la Bolsa de Bilbao. Tras la celebración de la misma, se llevó a cabo un acto institucional en el que tomaron la palabra el Consejero de Hacienda y Finanzas del Gobierno Vasco Ricardo Gatzagaetxebarria, el Secretario de Estado del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Antonio Beteta (uno de los firmantes del Concierto del 2002) y el nuevo presidente de la Junta Arbitral Gabriel Casado8.
En su nueva configuración, estoy seguro de que este órgano de resolución de los conflictos de competencia en materia tributaria que se planteen entre las instituciones competentes de los Territorios Históricos y la Administración del Estado tendrá una vida muy fecunda.
5.4. Modificaciones de la legislación estatal que han reforzado el Concierto
El último acontecimiento relevante que ha supuesto un paso importante para el Concierto vasco, ha sido el llamado “blindaje” del Concierto, importante tema al que haremos referencia en unos capítulos más adelante y que se logró (a reserva de lo que finalmente decida el Tribunal Constitucional) mediante un acuerdo entre el PNV y el Gobierno español, al que se llegó gracias a la iniciativa del actual Diputado de Bizkaia que, tras su aprobación en las Juntas Generales de Bizkaia, logró que el Parlamento Vasco aprobase por unanimidad una Proposición de Ley que propició nada menos que la modificación de dos Leyes Orgánicas del Estado, en las Cortes Generales en 2010.
41 6.- EL NUEVO PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SU IMPACTO SOBRE EL CONCIERTO ECONÓMICO
Vamos a tocar en este capítulo una cuestión que ha pasado bastante desapercibida para la opinión pública (no así para los especialistas y para las instituciones) porque esta se ha centrado en algunos aspectos anecdóticos de la misma que te voy a contar a continuación.
6.1. Una reforma inesperada de la Constitución
Como sabes muy bien, en el año 2011 la situación económica y social de España era crítica, pues se encontraba al borde del colapso financiero y por lo tanto del rescate. Por esta razón, el Presidente del Banco Central Europeo Jean-Claude Trichet se permitió dirigir una carta al Presidente del Gobierno Español indicándole que debería tomar una serie de medidas, con el fin de reestablecer la confianza de los mercados (una forma muy elegante de
denominar a los prestamistas), de forma que el galopante crecimiento de la
deuda pública española pudiera ser financiado a unos tipos asumibles que en algún momento tuvieron diferencias astronómicas con el bono alemán (estoy
seguro de que recordaras los episodios de algo que hasta entonces nadie conocía como fue la famosa “prima de riesgo” que llego a sobrepasar los 700 puntos, es decir, 7 puntos porcentuales, sobre lo que estaba pagando Alemania para unos instrumentos de deuda similares).
Tras ello, José Luis Rodríguez Zapatero se puso en acción y en contacto con el Presidente del Partido Popular, entonces en la oposición, Mariano Rajoy acordaron de la noche a la mañana la modificación del artículo 135 de la Constitución por el procedimiento previsto en el artículo 137 de la misma. Aquella modificación constitucional se hizo sin ningún otro apoyo, es decir, por las buenas o por las malas y, por supuesto sin convocar ningún tipo de referéndum.
Para comentar este importante tema y sus consecuencias sobre el Concierto Económico, me voy a basar en un artículo que te recomiendo titulado “Control
presupuestario en la Unión Europea, reforma constitucional, ajuste de los presupuestos de las administraciones públicas y su impacto en el autogobierno vasco, en el marco del Concierto Económico” de los cuales son autores Beatriz
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Aquella reforma constitucional fue, por lo tanto, extremadamente polémica y que llamó fuertemente la atención de la opinión pública cuando se aprobó el 27 de septiembre de 2011. Y es que resultaba absolutamente increíble que, dado que no se había producido ninguna modificación de la Constitución Española desde 1978 (salvo una adaptación del artículo 13.2 a las exigencias del Tratado de la Unión Europea en relación con el derecho de sufragio de los ciudadanos europeos residentes en España) la reforma que venimos comentando se acordó en pleno mes de agosto y se realizó a toda velocidad, por eso ha pasado a la Historia como la reforma “exprés” de la Constitución.
6.2. ¿Era necesaria la reforma?
Una de las cuestiones que más discutieron en aquellos momentos los especialistas era, no solo la oportunidad de la reforma, que parecía obvia, teniendo en cuenta las presiones que se habían recibido y las graves dificultades con las que estaba tropezando el Reino de España para financiarse en los mercado, sino sobre todo valorar si el Estado, sin necesidad de haber tocado la Constitución, no podía imponer el principio de estabilidad presupuestaria que defendía la reforma que te voy a comentar en detalle en el siguiente epígrafe.
Pues bien, la contestación es que sí podía hacerlo e incluso limitar la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas porque esta cuestión se había suscitado antes y fue zanjada por el Tribunal Constitucional en varis sentencias de 20119.
Así, la Sentencia 134/2011 de 20 de julio (como ves, unos días antes de que el Sr. Rodríguez Zapatero recibiera la conminatoria carta del Sr. Trichet, el Tribunal Constitucional dejó claro que el Estado tenía competencia plena para dictar normas dirigidas a garantizar la estabilidad presupuestaria y que afectaban a las Comunidades Autónomas, amparándose para esta decisión en los artículos 149.1.13 y 149.1.14 de la propia Constitución.
Prueba de que esta doctrina era consistente, es que ha sido reiterada en diversas sentencias del propio Tribunal Constitucional posteriormente. En otras palabras, en el ámbito de este Alto Tribunal no existía ninguna duda, ni siquiera antes de que se tocara la Constitución, acerca de la competencia del Estado para dictar normas de estabilidad presupuestaria aplicables no solamente al
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mismo sino también a todas las Comunidades Autónomas y a los propios entes locales.
Por supuesto, la reforma que venimos comentando supuso poner albarda sobre albarda, si me permites la expresión coloquial, es decir, dejar súper claro la competencia del Estado en esta materia.
Pero, por si todavía la cuestión no estuviera clara, el Estado dictó la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que potencia todavía más el papel del Estado y que te comentaré seguidamente.
6.3. El Contenido del nuevo artículo 135 de la Constitución
Esta disposición, tras la modificación realizada, consta de seis puntos que te voy a ir comentando a continuación uno tras otro. Dice lo siguiente:
1. “Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”. Como puedes ver, se deja claro
que este principio afecta a la totalidad de las Administraciones Públicas: Estado, Comunidades Autónomas y Entes Locales.
2. “El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijara el déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas en relación con su Producto Interior Bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario”.
(Como hecho curioso, te indico que por fin, en el año 2011 aparece la expresión “Unión Europea” en la Constitución Española, a pesar de que España era miembro de la Unión desde 198610).
Como veis, en este artículo, se deja claro que se va a establecer un límite que no podrá ser superado y que este límite se establecerá en una Ley Orgánica que es precisamente a la que he hecho referencia anteriormente. Como has visto también, ese déficit se establece en
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término del peso del déficit público (es decir, del endeudamiento del Estado, las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales) sobre su PIB.
Si te has fijado en el caso del Estado y de las Comunidades Autónomas, se habla de que se fijará un “déficit estructural máximo”, mientras que en el caso de las Entidades Locales se habla de que deben lograr “equilibrio presupuestario”, lo cual quiere decir que no pueden tener déficit, es decir, que sus ingresos tienen que ser iguales a sus gastos, o si lo quieres, dicho de otra forma, que las citadas Entidades (dicho en román paladino, los Ayuntamientos) no pueden gastar más de lo que ingresen.
3. “El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Publicas en relación con Producto Interior Bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea”.
En este artículo tercero hay tres novedades importantes. Por un lado, el hecho de que no solamente el Estado como hasta entonces sino que también las Comunidades Autónomas tienen que estar autorizadas por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. La segunda novedad es que el pago de la misma gozará de prioridad absoluta10, lo cual no estaba claro hasta ahora.
4. “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda publica solo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”.
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Como referencia, la redacción de este párrafo del artículo 135 sigue prácticamente al pie de la letra el modelo de la Constitución Alemana.
5. “Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Publicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuesto excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Publica en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”.
De nuevo, aquí hay una remisión a la Ley Orgánica que te he comentado anteriormente.
6. “Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptaran las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestaria”.
Creo que el párrafo anterior está suficientemente claro y solo cabe añadir que, tras la publicación de esta modificación de la Constitución, algunas Comunidades Autónomas no tardaron mucho en aprobar una Ley desarrollando este principio, como por ejemplo Cataluña o Aragón10 que fueron las primeras.
6.4. El desarrollo ulterior del artículo 135 de la Constitución
Hasta aquí el contenido del artículo 135, en sus seis apartados que son completados por una Disposición Adicional Única en la que se establece que
1º) “La Ley Orgánica prevista en el artículo 135 de la Constitución
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2º) Dicha Ley contemplará los mecanismos de cumplimiento del límite de deuda al que se refiere el artículo 135.3 de la Constitución Española.
3º) Los límites de déficit estructural establecidos en el artículo 135.2 entraran en vigor a partir del año 2020”.
Como ves, el artículo es bastante complejo de entender para una persona no habituada a cuestiones financieras y, como has podido comprobar también, anuncia ya que sus disposiciones van a tener un desarrollo ulterior. Este se produjo por la Ley Orgánica 2/2012 que te he citado anteriormente y por una segunda, la Ley Orgánica 6/2013 de 14 de noviembre, de Creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.
Para no complicarte más la visión y para que los árboles no nos impidan ver el bosque que te voy a comentar a continuación simplemente te apunto la existencia de estas dos Leyes Orgánicas para trasladarte así que no solamente estamos ante una cuestión técnicamente compleja sino que a la misma el Estado le ha dedicado una atención especial. Y como eres un lector o lectora muy inteligente, seguro que te habrás dado cuenta de que, además de los indudables aspectos financieros que contienen todas estas disposiciones (para dar respuesta a una situación de emergencia que nunca debería haberse producido si las propias Instituciones, muy en especial el Gobierno Español y los Organismos Reguladores, como el Banco de España etc. hubieran adecuado correctamente), tiene una importantísima vertiente política que se traduce en un claro movimiento a favor de la recentralización de competencias a favor del Estado.
Y el planteamiento político que subyace en estas disposiciones es precisamente lo que afecta al Concierto Económico, como te voy a comentar en el epígrafe siguiente.
6.5. La aplicación de los nuevos principios sobre “estabilidad financiera” al régimen de Concierto y a la Comunidad Autónoma Vasca
De la lectura de todo lo anterior creo que te habrá quedado claro que de acuerdo con lo que establece el artículo 135, apartados primero y segundo, no cabe absolutamente ninguna duda que las Comunidades de régimen foral, es decir la vasca y la navarra, están obligadas por el principio de estabilidad reglamentaria y por la normativa relativa al déficit y a la deuda pública10.
