Artículo
Evaluación
ex ante
,
in itinere
y
ex post
de la norma y del
ordenamiento como política pública y técnica legislativa:
El caso de la Constitución Política de la Ciudad de México
Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús
Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México
Artículo recibido: 25 septiembre 2017 Aprobado para publicación: 26 octubre 2017
Resumen
Se presenta un ejercicio poco frecuente hasta hace poco, de vincular la Teoría de la Legislación con la Teoría de la Administración, mediante el enlace de las políticas públicas y de la técnica legislativa a efecto de evaluar la calidad, oportunidad, pertinencia, eficacia, eficiencia y efectividad de las leyes o de su reforma. Los análisis de impacto presupuestal y de impacto regulatorio forman parte de esta nueva metodología en construcción, para lo cual se presenta la situación actual omisa totalmente al respecto como lo demuestra el debate parlamentario durante los recientes trabajos de la Asamblea Constituyen-te de la Ciudad de México, que concluyó con la aprobación de la Constitución Política de la Ciudad de México, actualmente sujeta a evaluación ex post por diferentes medios de control de constitucionali-dad.
Palabras clave
evaluación de políticas públicas, evaluación ex ante, in itinere y ex post, proceso legislativo, técnica le-gislativa.
Abstract
This article seeks to link the theory of legislation with the theory of public administration, through the mixed analysis of public policies and legislative technique, with the purpose of assessing quality, timeli-ness, relevance, effectivetimeli-ness, efficiency and the effectiveness of the laws or their reform. Both budget impact analysis and regulatory impact analysis are part of this new - under construction - methodology. The case presented here is the process of definition of the Political Constitution of Mexico City, and shows a total omission of these ex-ante tools, as evidenced by the parliamentary debate during the re-cent Constituent Assembly of Mexico City, which ended with the approval of the Political Constitution of Mexico City, now subject to an ex post evaluation by control mechanisms already defined.
Key words
public policy evaluation, ex ante, in itinere and ex post evaluation, legislative process, legislative tech-nique
Introducción
El letrado de las Cortes Generales de España, Ignacio Astarloa, sostiene que “Todo jurista debería conocer a fondo cómo se hacen las normas con las que trabaja (énfasis propio). Es muy sorprendente -agrega- que to-davía hoy la formación de los juristas españoles esté totalmente volcada sobre la aplicación y la interpretación del ordenamiento, omitiendo los más mínimos fundamentos sobre su confección, más allá de escasos rudi-mentos sobre los procedimientos legislativos y reglamentario en las lecciones sobre fuentes del derecho o sobre el funcionamiento constitucional de las instituciones. La paradoja es tremenda -concluye-: se enseña a interpretar, pero no a producir derecho, como si esto último, en democracia, fuese una cuestión ajena no sólo a la comunidad de juristas, sino al conjunto de los ciudadanos”1. Puesto que una situación semejante
su-cede en México, me parece que encontramos en sus afirmaciones buenas razones adicionales para adentrarse en el estudio del tema que da título a esta investigación.
A manera de introducción presento, en primer lugar, el propósito central, la justificación, el planteamiento del problema, los objetivos y la metodología de la investigación bibliográfica y documental sobre la evalua-ción integral de la norma y del ordenamiento, como política pública y técnica legislativa. El estudio de caso: la Constitución Política de la Ciudad de México, a mi juicio, es pertinente, porque durante los recientes tra-bajos de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, un diputado constituyente propuso a la
blea solicitar al autor de la iniciativa -el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México-, presentar el estudio de impacto presupuestal del proyecto presentado, pero dicha solicitud fue desechada con el voto mayoritario de los diputados constituyentes; razón por la cual me detengo en el análisis de dicha situación a partir del con-texto que construyo y en seguida explico.
El propósito central de este trabajo es analizar los instrumentos que permitan una evaluación objetiva y rigu-rosa de la pertinencia, viabilidad y utilidad constitucional, legislativa, técnica, política y socioeconómica de una reforma legal o de la emisión de un nuevo ordenamiento normativo, a efecto de incorporarlos tanto co-mo una política pública de los poderes Legislativo y Ejecutivo, así coco-mo un instrumento de técnica legislativa y como elemento esencial de la Teoría de la Legislación y de la Ciencia de la Legislación.
Esta investigación se inscribe en el ámbito del control parlamentario y de las políticas públicas, aplicados al ámbito tanto del Poder Legislativo en la vertiente de su función legislativa, al menos, como del Poder Ejecu-tivo en tanto que ejerce su facultad constitucional de iniciativa de ley; con el propósito de unificar los instru-mentos de evaluación de la pertinencia, viabilidad y utilidad de las iniciativas de ley o de reforma de ley sur-gidas de dichos poderes públicos o de cualquier otro ente público o social (iniciativa ciudadana) con facultad de iniciativa.
Un estudio de la normatividad aplicable a la preparación de iniciativas de ley o de reforma de ley en el ámbito del Poder Ejecutivo Federal y del Poder Legislativo Federal, da cuenta de la diversidad y disparidad de ele-mentos a tener en cuenta para su procedencia en uno u otro ámbito, antes de llegar como iniciativa a la cáma-ra de origen. Esta evaluación si se presenta de manecáma-ra sistemática de forma anterior, simultánea y posterior al acto legislativo, permitirá maximizar, incluso optimizar los recursos públicos aplicados a la función legislati-va; cabe precisar que la evaluación simultánea corresponde al ámbito específico del proceso y del procedi-miento legislativos. Habría que pensar, desde luego, si las evaluaciones ex ante y ex post deben formar parte también del proceso y del procedimiento legislativos.
El objetivo general es estudiar el control parlamentario, las políticas públicas aplicadas al proceso legislativo y el proceso legislativo mismo en su etapa de evaluación de la norma y del ordenamiento. En tanto que el obje-tivo específico es aplicar -así pueda ser de manera infructuosa, por ahora- los instrumentos de análisis del enfoque propuesto al estudio de la Constitución Política de la Ciudad de México aprobada por el congreso constituyente local.
En esta investigación utilizo, esencialmente, el método documental, a través de doctrina, legislación, juris-prudencia y derecho comparado. Ello, complementado con el uso del método histórico. El diseño de la mis-ma es descriptivo, con un componente analítico.
El control parlamentario
La forma de gobierno, según Norberto Bobbio2, ha estado caracterizada por los siguientes indicadores: ¿quién
gobierna? y ¿cómo gobierna?, preguntas que han sido contestadas de la siguiente manera:
¿Cómo gobierna?
Bien Mal
¿Quién gobierna?
Uno Monarquía Tiranía
Pocos Aristocracia Oligarquía
Muchos Democracia Oclocracia
El control parlamentario tuvo su origen en el cuestionamiento de la monarquía absoluta por parte de la no-bleza de Inglaterra y de Francia, donde en diferentes épocas sancionaron a sus respectivos soberanos deca-pitándolos3. Surgieron de esta manera y después de una larga evolución -de la que han dado cuenta teóricos
ilustres del pensamiento político4-, en la práctica, el principio de división de poderes, los derechos del
hom-bre y del ciudadano, la supremacía parlamentaria y, desde luego, el gobierno parlamentario.
Otros autores, como Maurice Duverger5 o Giovanni Sartori6, clasifican las formas actuales de gobierno en
parlamentarismo, presidencialismo y semipresidencialismo. En el primero, el gobierno ejecutivo es una co-misión designada por el parlamento; en el presidencialismo la legitimidad del poder ejecutivo proviene de su propia elección directa, como la de los parlamentarios, y en el semipresidencialismo hay un gobierno
2Teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político, p. 18.
3 En Inglaterra, a Carlos I en 1649 y, en Francia, a Luis XVI en 1793. Muchos años antes, en 2015, Juan sin Tierra había aceptado
firmar la Carta Magna obligado también por la nobleza.
4 John Locke (1632-1704) en el Ensayo sobre el gobierno civil y Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de
Mons-tequieu (1689-1755) en El espíritu de las leyes, teóricos ambos del principio de división de poderes.
torio que se comporta como presidencial o parlamentario según el presidente y el partido o coalición de par-tidos que lo sostengan tengan o no mayoría en el parlamento.
Jorge Carpizo -en un artículo publicado post mortem7- por su parte, contempla la tipología del
presidencia-lismo latinoamericano desde tres ángulos o perspectivas: la de la norma constitucional, la de la realidad cons-titucional y la de la interacción de la norma con la realidad conscons-titucional. Desde la perspectiva de la norma constitucional distingue cinco tipos: presidencialismo puro, predominante, atemperado, con matices parla-mentarios y parlamentarizado. Desde la perspectiva de la realidad constitucional, tres: hegemónico, equili-brado y débil. Desde la perspectiva de la interacción de la norma con la realidad constitucional, los diversos tipos se forman con los señalados en las otras dos perspectivas. Se tiene así que el presidencialismo puro, el predominante, el atemperado y el que posee matices parlamentarios pueden presentarse en la realidad como presidencialismos hegemónicos, equilibrados o débiles. En tanto que el parlamentarizado solo puede ser hegemónico o débil, ya que por su propia naturaleza -afirma- excluye el tipo equilibrado.
El concepto de control parlamentario de la comisión ejecutiva surgida del parlamento, por razón natural tie-ne su origen en los sistemas constitucionales de tipo parlamentario, pero el control del poder ejecutivo desde siempre se ha presentado de la misma manera en los regímenes presidenciales, el estadounidense, el primero de ellos. Por esta razón se habla indistintamente de control legislativo o de control parlamentario aun cuando se trate de regímenes de tipo presidencial.
En México, las funciones del poder legislativo son de diferente naturaleza aunque, desde luego, cada una de ellas entraña un forma de control legislativo o parlamentario de los demás poderes y órganos constitucionales autónomos, semiautónomos o de relevancia constitucional8. Tales funciones son, para Juan Carlos Cervantes
Gómez9: función deliberativa, función legislativa, función de control, función financiera, función
administra-tiva, función de información, función jurisdiccional, función electoral y electiva y función de gestoría. Entre los medios de control parlamentario que este autor identifica en el Congreso Mexicanos se encuentran: los periodos de sesiones, informe presidencial, comparecencia de funcionarios, controles financieros, ratificación de nombramientos y facultad de investigación.
Para José Luis Camacho Vargas10, tales funciones de control son las siguientes: la recepción y análisis del
in-forme de gobierno; la aprobación de la Estrategia de Seguridad Nacional; las Comisiones de Investigación; las preguntas parlamentarias; el nombramiento del secretario de Hacienda, el nombramiento del secretario de
7 “Propuesta de una tipología del presidencialismo latinoamericano”, publicado en Cátedra Nacional de Derecho Jorge Carpizo.
Reflexiones Constitucionales, pp. 3-57.
8 Cfr.: Cordero Pinto, Guadalupe, “Aproximación conceptual de los entes constitucionales autónomos”, publicado en Quórum
Legislativo 117, así como: Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, “Los órganos constitucionales autónomos, antes y después del Pacto por México”, publicado en: Homenaje a José Luis Soberanes Fernández. Historia y Constitución, Tomo II, pp. 87-111
Relaciones Exteriores; la ratificación del secretario responsable del control interno del Ejecutivo Federal; la autorización de ausencia del presidente de la República del territorio nacional; las comparecencias y la pro-testa de decir verdad, así como la revisión de la Cuenta Pública.
Diversos autores, como Francisco Berlín Valenzuela11 o Ricardo Sepúlveda Iguínez, se refieren a las facultades
de control parlamentario que tiene el Congreso de la Unión, sistematizándolas de la siguiente manera12:
Artículo Materia 73 VII Imponer contribuciones
VIII Bases para empréstitos
XI Crear y suprimir empleos y sus dotaciones
XII Declarar la guerra, con datos del Ejecutivo
XXVI Conceder licencia al Ejecutivo y designar al presidente sustituto o interino
XXVII Aceptar la renuncia del Ejecutivo
74 II Vigilar la Contaduría Mayor de Hacienda (hoy Auditoría Superior de la Federación)
IV Aprobar el Presupuesto de Egresos
76 I Aprobación de tratados internacionales
II Ratificar nombramientos
III Autorizar para movimientos de tropas
IV Autorizar al Ejecutivo para disponer de la Guardia Nacional fuera de sus Estados
VII Erigirse en jurado de sentencia
Lucero Ramírez León se refiere al control parlamentario como “el control de las decisiones y acciones de los integrantes del Ejecutivo por parte de la institución representativa de los ciudadanos, porque se trata de un mecanismo que, aliado a la pluralidad que puede encontrarse en el Congreso, puede otorgarle al Legislativo capacidad de cogobierno, la que se materializa en el diseño o rediseño de políticas públicas, además de ser el instrumento tradicional que posibilita la identificación de abusos, irregularidades e ineficiencias de la adminis-tración pública en general, lo que también implica la co-conducción del gobierno”.13 La autora se refiere al
Ejecutivo como único objeto de control, cuando que se trata, en México, de un control integral de todos los entes públicos independientemente de su ubicación en cualquiera de los tres poderes tradicionales – Ejecutivo, Legislativo y Judicial- y órganos constitucionales autónomos.
11Derecho Parlamentario.
Citando a Winfried Steffani, Ramírez León presenta el siguiente cuadro en el que resume las posibilidades de control parlamentario en un régimen parlamentario14. Si las analizamos con detenimiento, podemos constatar
que todas esas posibilidades, con la única excepción de la revocación y destitución del gobierno, son aplica-bles en un régimen presidencial como el nuestro:
1. Examen posterior por el Parlamento de las acciones de gobierno y de la administración pública.
2. Vigilancia permanente por parte del Parlamento que acompaña a la acción del gobierno y de la administración pública. 3. Control (en cualquiera de las dos formas anteriores) con la posibilidad de intervenir en los actos de gobierno a través de la
sanción de las leyes y el presupuesto.
4. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y a la administración a dar cuenta públicamente de sus actos. A esa com-petencia se uniría la propia comcom-petencia parlamentaria de emitir dictámenes y de influir sobre terceros que pueden acabar con el gobierno (por medio de las elecciones).
5. Competencia del Parlamento de obligar al gobierno y a la administración a dar cuenta pública de sus actos. Esa competencia estaría vinculada con la capacidad de emitir dictámenes y de revocar a los miembros del gobierno.
6. Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades y, eventualmente, de destituirlo (o de destituir a algunos de sus miembros).
Ramírez León agrega que estudiar el binomio control parlamentario-políticas públicas resulta pertinente en un contexto en que urge revisar el papel del Poder Legislativo y sus aportaciones para conducir al gobierno e influir en el diseño de las políticas públicas. De tal suerte, afirma, que el control parlamentario se perfila co-mo punto fundamental en la cogestión de los asuntos públicos entre ambos poderes; una dimensión que ha recibido relativamente poca atención en la literatura, particularmente en idioma español.
Dicha autora cita también a William F. Willoughby, quien a principios del siglo pasado realizó estudios sobre la participación del Congreso estadounidense en la organización del Estado y en el funcionamiento de la ma-quinaria gubernamental, en los que advirtió el riesgo que corría el Legislativo de convertirse en un actor ins-titucional independiente pero irrelevante si no ejercía su posibilidad de ser “la junta directiva de la empresa pública”.
Las tesis de Willoughby, afirma, se llevaron a la práctica en las siguientes décadas en Estados Unidos hasta llegar a la Ley de Procedimientos Administrativos, de 1946 (Administrative Procedures Act). En esta ley se asegu-ra que la actividad administasegu-rativa se encuentre bajo la dirección opeasegu-rativa de los legisladores. Hoy existe un amplio consenso en la ciencia política de Estados Unidos respecto a la “hegemonía” del Congreso sobre la
administración pública (congressional dominance). En otras palabras: las agencias administrativas están bajo el control de los comités y subcomités del Congreso que les corresponden por área de trabajo; aunque otros autoresconsideran esa influenciacomo un fenómeno localizado en ocasiones.
Agrega que la reorganización del Congreso y de la administración pública, para que las agencias administrati-vas queden bajo el control de aquél, tuvo también como fundamento un clásico fallo de la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos, pronunciado en 1935. Se trata de Humphrey’s Executor vs United States (U.S., 1935), a partir del cual se elabora una extensa doctrina sobre las restricciones constitucionales al poder del presidente para dirigir la burocracia pública. La Corte Suprema de Estados Unidos estableció en dicho fallo que los organismos administrativos que tengan funciones cuasi legislativas o bien cuasi judiciales pueden ser excluidos por el Congreso del poder de remoción de empleados federales que corresponde al presidente en la órbita del Poder Ejecutivo.
Cabe mencionar aquí que un procedimiento equivalente sucede ahora en nuestro país con la designación, por parte de la Cámara de Diputados, de los titulares de los órganos internos de control de los órganos constitu-cionales autónomos.
Respecto del cogobierno, en Alemania, la autora en cita señala que a partir de la década de 1970 el concepto de control parlamentario tuvo especial significado en el Bundestag, porque se demostró que la idea de control como mera fiscalización de la actividad gubernamental, a la distancia y a posteriori, resultó insuficiente para asegurar un papel activo del Parlamento en el proceso de la elaboración de políticas públicas. Después de estudiar y reseñar a diversos autores alemanes, sostiene que la palabra clave en la doctrina parlamentaria ale-mana es la de mitsteuerung, que puede traducirse como codirección, y que en el caso del Bundestag se logra con el establecimiento de rondas de consulta permanente entre legisladores y funcionarios superiores de la buro-cracia profesional.
Se puede afirmar entonces, concluye, que el papel positivo del Bundestag está íntimamente ligado al control parlamentario sobre el gobierno, una de las funciones básicas de cualquier Parlamento o Congreso en el mundo y que permite la configuración de la política y/o la codirección del gobierno mediante la legislación y la función representativa.
El enfoque de políticas públicas
La forma como se gobierna, ya hemos visto, siempre ha formado parte de la reflexión política. Para George H. Sabine15, hemos transitado en la historia de las ideas políticas de la teoría de la ciudad-estado a la teoría de
la comunidad universal, de ahí a la teoría del Estado Nacional. Habría que preguntarnos si al interior de ésta hemos transitado de la teoría del Estado totalitario a la teoría del Estado de los partidos políticos, para luego
pasar a la Teoría de la sociedad industrial y de aquí a la Teoría del Estado posindustrial y de servicios. La fórmula propuesta por Carlos Marx y Federico Engels sobre la evolución histórica de los sistemas económicos hacia un utópico estadio último, es la siguiente: comunismo primitivo, esclavismo, feudalismo, capitalismo, socialismo y comunismo.
La evolución de la sociedad moderna y contemporánea parte de los grandes descubrimientos geográficos y el eurocentrismo, primero, así como del desarrollo del capitalismo en torno a las metrópolis coloniales; poste-riormente, la Revolución Industrial de los siglos XVIII y XIX y, más tarde, en el siglo XX, la hegemonía económica de los Estados Unidos de América que permite decidir el resultado de la Segunda Guerra Mun-dial, la reconstrucción de Europa y la división económica –capitalismo y socialismo- y geopolítica del mundo en dos grandes bloques –Organización del Tratado del Atlántico Norte y Pacto de Varsovia-, hasta que la caída del Muro de Berlín (1989) y la desaparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, en 1991, coincidieron con una nueva etapa caracterizada por la revolución de las nuevas tecnologías de la información. Se ha escrito que Harold Lasswell (1902-1978) dio inicio al estudio de las políticas públicas con su libro The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method16. En México, la difusión del enfoque de políticas públi-cas en las Ciencia Polítipúbli-cas y en las Ciencias Administrativas tiene su impulso con la serie de compilaciones y traducciones publicadas por Luis F. Aguilar Villanueva17, y las siguientes publicaciones de este autor y sus
discípulos.
Desde luego que las políticas públicas son los planes y programas de acción18 desarrollados por las autoridades
públicas en el ámbito de sus competencias. Para la economía clásica –como lo recuerda Jean Baptiste Har-guindeguy19-, la intervención de las autoridades públicas es consecuencia de los llamados fallos del mercado
que, indica, son de siete tipos: monopolios; externalidades negativas; información imperfecta; la existencia de bienes públicos; los bienes comunes; poca eficiencia para la asignación eficiente de los recursos entre agen-tes económicos; y existencia de actividades que requieren de intervención gubernamental. De tal suerte que, según dicho autor, la intervención pública tiene al menos cinco dimensiones: un contenido, un calendario, un razonamiento causal, un cierto campo de acción y una forma de obligar a la gente que haga lo que se le pide. Para Julio Franco Corzo20, las partes importantes de una política pública exitosa son: 1) un diseño profesional
con método; 2) un líder de proyecto excepcional; 3) un plan de implementación impecable; 4) un equipo de
16 Cfr.: Franco, Corzo, Julio, Diseño de Políticas Públicas, p. 75.
17El estudio de las políticas públicas; La hechura de las políticas públicas; Problemas públicos y agenda de gobierno; y La
Imple-mentación de las políticas públicas.
18 La Ley de Planeación (DOF 5 de enero de 1983) establece un plan nacional de desarrollo y programas sectoriales, regionales,
especiales e institucionales. La reforma constitucional de 2014 (DOF 10 de febrero de 2014) introdujo en México la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo por la Cámara de Diputados a partir de 2018.
alto desempeño para ejecutarla, y 5) voluntad política para negociar con opositores. En tanto que para Euge-ne Bardach21 los ocho pasos para el análisis de políticas públicas son: definición del problema, obtención de
información, construcción de alternativas, selección de criterios, proyección de los resultados, confrontación de costos, ¡decida!, cuente su historia.
Después de referirse al sistema político desarrollista de formato autoritario en América Latina, Luis F. Agui-lar Villanueva, en Gobernanza y Gestión Pública, afirma que:
Dos fueron las tendencias de rectificación y reconstrucción de la desfondada AP del desarrollo que se abrieron paso y afir-maron a partir de la segunda mitad de los años ochenta en varios países latinoamericanos y, especialmente, en México, que fue el país que abrió el telón de la crisis y anticipó el destino de otros países hermanos. La primera fue la representada por el movimiento disciplinario y profesional de política pública (análisis y diseño de políticas públicas), que concentró su atención en la mejora de la calidad de la decisión de gobierno o de la formulación de las políticas, mientras la segunda tendencia, más profesional que disciplinaria, fue la gestión pública, cuyo interés se enfocó en la reorganización y gestión del aparato gubernamental.22
Virgilio Zapatero señala al respecto lo siguiente:
La conversión a partir de los años cincuenta de la ciencia política en una investigación orientada a la acción facilitó el intento de traslación de los estudios de matemáticas, estadísticas y economía al campo de las decisiones políticas. La teoría económica y la estadística consideraban que, conocidas las preferencias de un sujeto, éstas se pueden ordenar y jerarquizar con ayuda de conceptos lógicos como el de asimetría, conexión o transitividad. Ordenadas así las preferencias, un sujeto que pretende ser racional tiene que examinar todas las alternativas, comparadas con la ayuda de alguna unidad de medida -por ejemplo, la utilidad- y optar por la mejor opción. Una decisión racional supondría, pues, la realización de todo un conjunto de operaciones consistente en clarificar y ordenar las preferencias, informarse de todas las opciones, examinar las eventuales consecuencias de cada opción y elegir la mejor.23
En su artículo “El derecho público y las políticas públicas”24, Beatriz Maldonado Simán afirma que cuando la
toma de decisiones y la implementación de políticas públicas atraviesan las disciplinas jurídicas constitucional y administrativa modifican cualitativamente categorías “clásicas” del derecho público, con lo que, en su opi-nión, generan falta de certidumbre y sistematización jurídicas tanto en la gestión administrativa como en la de las políticas públicas. De ahí que, siguiendo a Luigi Ferrajoli, sostenga que “una teoría del derecho dotada de una adecuada capacidad explicativa debe ser capaz de representar el universo normativo y el factual, sus in-teracciones y divergencias. Esta capacidad explicativa puede sintetizarse en el término de “juridificación”, que entre una de sus acepciones supone el examen de la penetración del derecho en ambientes previamente no
21Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas, p. 14. 22 Ob. cit., p. 15.
23El Arte de Legislar, p. 76.
regulados. Así, el resultado obtenido del empleo de métodos empíricos que requiere la implementación de políticas puede ser visto desde la óptica del derecho público”. Labor poco frecuente, agregaría yo, que re-quiere una renovación del enfoque tradicional formalista y anti-empirista en la creación y actualización de las normas jurídicas nunca evaluadas, en México, de manera sistemática y obligatoria por cuanto a su redacción, pertinencia y resultados.
Una vez reseñado en sus grandes líneas el enfoque de políticas públicas, pongo atención ahora al caso especí-fico de la evaluación de las políticas públicas. Acudo por lo tanto a Roberto Salcedo, en Evaluación de políticas públicas25, cuando señala que la evaluación surge de la duda metódica cartesiana a efecto de conocer si lo que se está haciendo es lo correcto y si sus efectos son los deseados. Dicho autor distingue cinco etapas en las políticas públicas: origen, diseño, gestión, implementación y evaluación. Por cuanto al concepto de evalua-ción, para efecto de su comprensión lo divide en: la teoría del cambio o teoría de la política pública y la me-dición de los efectos de la acción pública, puesto que se espera que la intervención gubernamental produzca determinados resultados y que éstos sean medibles, como apoyo a la toma de decisiones y para la generación de nuevas decisiones.
El autor ahora en cita señala los siguientes cinco puntos sobre la utilidad de la evaluación de las políticas públicas: permite verificar, ratificar o corregir el rumbo de la acción gubernamental; aprender de la expe-riencia y tomar decisiones sobre bases más sólidas; facilitar las negociaciones presupuestales; sanas prácticas gubernamentales para hacer cambios correctivos; ejercicio democrático de rendición de cuentas.
Como señala dicho autor, el principio de máximo beneficio social (PMBS) ha sido incorporado al sistema de planeación, programación y presupuestación (PPP), cuyos teóricos del modelo han propuesto que éste per-mite: 1) identificar los objetivos nacionales con precisión sobre una base de continuidad; 2) elegir entre di-chos objetivos los más urgentes; 3) buscar los medios alternativos de alcanzar los objetivos y metas de la ma-nera más eficaz y con el mínimo costo; 4) informar a los ciudadanos no sólo del costo de los programas del año próximo, sino también de los costos a mediano plazo; 5) medir el desempeño de las políticas públicas para asegurar que el capital invertido se viera reflejado en los bienes y servicios públicos; 6) medir el desem-peño de los actores, ya sea institucionales o individuales, y 7) enfocar toda la política pública en la satisfacción del ciudadano-beneficiario o ciudadano-usuario.
Salcedo señala que existen seis criterios para la evaluación de las políticas públicas derivados del PMBS y de las estructura del presupuesto con base a resultados (PBR): eficacia (concepto ligado con el logro de objetivos y metas), eficiencia (mide y califica el recorrido entre medios y fines), economía (mide el costo de los recur-sos aplicados), competencia de los actores (siempre a partir del principio “lo que no se puede medir no se puede mejorar”), calidad del bien o servicio (mediante el uso de estándares del desempeño generalmente
aceptados) y ciudadano usuario o beneficiario (conforme a la doctrina de la nueva gestión pública, someter el servicio público a las mismas reglas de mercado de los servicios que presta el sector privado).
Al estudiar las técnicas cuantitativas para la evaluación de las políticas públicas, los coautores del texto ahora en cita26 definen la evaluación “como la recopilación sistemática de información relativa al desempeño de una
política, programa o iniciativa y el análisis de ésta, que permite obtener conclusiones y realizar juicios sobre la pertinencia, el progreso o éxito, así como de la rentabilidad de dicha política, y ofrece información para la toma de decisiones futuras en materia de diseño e implementación de este programa o política”. Los coauto-res citados toman en cuenta las siguientes características para evaluar un proyecto o iniciativa pública:
Es periódica, ya que tiene un “ciclo” establecido
Puede realizarse sobre políticas, programas o iniciativas dentro de una pequeña agencia u organismo internacional o un ministerio
Implica un juicio o conclusión sobre el éxito de una política o programa en base a una información de alta calidad que se ha obtenido de manera sistemática.
Se centra en cómo y por qué se han logrado esos resultados de la política. Analiza los efectos intencionados y no intencionados.
Intenta suministrar información y claves para considerar y realizar otro tipo de alternativas y así mejo-rar la estrategia inicial.
Respecto de las políticas públicas en México, Ramírez León27 sostiene que “La manera en que actúa un Poder
Legislativo en la formulación e implementación de políticas públicas puede determinar los resultados de esas políticas. Si la legislatura es un actor secundario, el Poder Ejecutivo no tendrá ningún control que le impida o le obstaculice para tomar decisiones arbitrarias e inconsultas, una modalidad libre de ejercer el poder, lamen-tablemente, muy común en los presidencialismos latinoamericanos. Además, si el Congreso es débil en esa materia, se pierde un aporte institucional fundamental para contribuir a evitar la adopción de malas políticas en términos técnicos, poco realistas respecto a las necesidades de la población, o bien insostenibles en térmi-nos de implementación. El Congreso puede y debe actuar aquí como un resguardo, siempre y cuando haya desarrollado capacidades técnicas suficientes.”
He tratado se señalar la aplicación del enfoque de políticas públicas como una herramienta para la evaluación de la calidad, pertinencia y oportunidad de las leyes, para después tratar de vincular este enfoque de Teoría Administrativa a la Teoría de la Legislación y, específicamente, a la Técnica Legislativa.
El proceso y trámite legislativos
El Título Tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -que al igual que el Título Segundo del mismo ordenamiento no tiene denominación- se divide en cuatro capítulos: I. De la División de Poderes; II. Del Poder Legislativo; III. Del Poder Ejecutivo; y IV. Del Poder Judicial.
El capítulo II, Del Poder Legislativo, se subdivide en cinco secciones: I. De la Elección e Instalación del Con-greso; II. De la Iniciativa y Formación de las Leyes; III. De las Facultades del ConCon-greso; IV. De la Comisión Permanente; y V. De la Fiscalización Superior de la Federación.
La Sección II, De la Iniciativa y Formación de las Leyes, consta solo de dos artículos, 71 y 72. En el artículo 71 se establece que el derecho de iniciar leyes o decretos compete: I. Al Presidente de la República; II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión; III. A las Legislaturas de los Estados y de la Ciudad de Méxi-co; y IV. A los ciudadanos en un número equivalente, por lo menos, al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores, en los términos que señalen las leyes.
Establece y regula, también, el artículo 71 en cita, la atribución del Presidente de la República para presentar el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones, hasta dos iniciativas para trámite preferente, o señalar con tal carácter hasta dos que hubiere presentado en periodos anteriores. La iniciativa preferente im-plica un plazo máximo de treinta días para ser discutida y votada en cada una de las cámaras federales. Las iniciativas de reforma o adición a la Constitución General no pueden tener carácter preferente.
El artículo 72 constitucional consta de diez apartados, A a I28; en los cinco primeros regula el proceso
legisla-tivo que de forma sintetizada se presenta en la siguiente representación gráfica:
Proceso Legislativo Federal
En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos se establecerán los mismos trámites esta-blecidos para su formación (apartado F). El proceso legislativo puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos cámaras, con excepción de los proyectos que versen sobre empréstitos, contribuciones o impues-tos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados (apartado H).
La Técnica Legislativa
Fernando Santaolalla López29 reflexiona y define el Derecho Parlamentario de la siguiente manera:
Lo que cualifica al Derecho Parlamentario frente al resto del Derecho constitucional es la peculiaridad de su objeto, que, a su vez, se transmite al conjunto de normas que forman su contenido. El Derecho parlamentario gira en torno al órgano investido de la representación popular y, de esta forma, dotado de la supremacía jurídico-política en el Estado, si bien esta última consideración ha quedado matizada, como en su momento se verá, con la implantación de los Tribunales constitu-cionales. Como órgano de representación del pueblo, el Parlamento está situado en el escalón más alto de la organización estatal. Sus decisiones son leyes y vinculan a todos los órganos del Estado y a los ciudadanos. Él, en cambio, sólo tiene como límites ineludibles los dispuestos en la Constitución, pues, aunque es cierto que el Derecho parlamentario se integra por una pluralidad de fuentes normativas, todas ellas observables, no lo es menos que el Parlamento goza de un poder de disposición sobre ellas, al estar legitimado para crear, modificar y derogar todo el ordenamiento inferior a la Constitución. Sólo ésta se la presenta como una barrera absoluta e infranqueable.
Así las cosas, cabe definir el Derecho parlamentario como el conjunto de normas, y de relaciones constituidas a su amparo, que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras parlamentarias, entendidas como órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de Derecho.30
La Contribución a una Teoría de la Legislación, de Manuel Atienza, “expone una de las visiones más complejas de la racionalidad legislativa de que se dispone hasta la fecha”31. Alejandro Romero Gudiño, en Visión integral del
Sistema Nacional de Combate a la Corrupción32, se refiere por lo tanto y ubica, en el contexto de la fiscalización y rendición de cuentas, la racionalidad múltiple que identifica la contribución de Atienza, es decir, los elemen-tos de su propuesta de Teoría de la Legislación: lingüística, lógico-formal, pragmática, teleológica y ética. En el ámbito tan amplio y preciso del Derecho parlamentario y de la Teoría de la Legislación que nos presen-tan el letrado español Fernando Santaolalla y el filósofo del Derecho Manuel Atienza, respectivamente, cabe preguntarse dónde se ubica la Técnica Legislativa y en qué consiste. En el libro Manual de Técnica Legislativa, Piedad García-Escudero Márquez, letrada también de las Cortes españolas, sostiene que:
La técnica legislativa constituye el arte de legislar clara y eficazmente. Decía Ihering que la técnica normativa se ocupa del análisis de las normas prescindiendo de su contenido.
La técnica constituye una parte de la llamada ciencia de la legislación.
30La evolución de los sistemas constitucionales, el constitucionalismo multinivel, el sistema mundial y los subsistemas regionales
de protección y defensa de los derechos humanos por vía jurisdiccional y, en el caso de México, la reforma constitucional en materia de amparo (DOF 6 de junio de 2011) y la nueva Ley de Amparo (DOF 2 de abril de 2013) que consideran la declaratoria general de inconstitucionalidad de normas generales, así como el nuevo modelo de control difuso ex officio de la constitucionali-dad y convencionaliconstitucionali-dad, obligan a una actualización de solo una parte de esta definición. El tema lo he aborconstitucionali-dado en el artículo “Reordenación y consolidación del texto constitucional respecto del control difuso de convenconalidad ex officio en materia electoral”, publicado en la revista Quórum Legislativo 116, así como en “El impacto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011 en la enseñanza del derecho”, publicado en Metodologías: Enseñanza e Investigación Jurídicas, pp. 315-344.
Componen la ciencia de la legislación, además de la técnica legislativa, otros cuatro campos fundamentales:
la teoría general de la legislación
la analítica33 la táctica34 y
la metódica35 de la legislación
El objeto de la técnica legislativa no es sólo la buena redacción de las leyes, sino que afecta a cuestiones más generales y trascendentes como son:
la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico la calidad, la publicidad y la viabilidad de las normas36
Virgilio Zapatero, por su parte, en El Arte de Legislar, ya citado antes, reconoce la dificultad que existe para que prevalezca la técnica legislativa sobre la decisión política al afirmar:
Es cierto que no existe todavía una teoría que pueda guiar al legislador. Mientras que la actividad de jueces y magistrados está orientada a través de un cuerpo impresionante de doctrina y estudios sobre el desempeño de esta función y su racionali-zación, el proceso legislativo carece de tales orientaciones. Más aún, se ha instalado en nuestras sociedades la impresión de que la legislación es puro juego de poder y que éste no admite una racionalización. La perspectiva de la que aquí se parte es la contraria: se piensa que es no sólo necesario sino también posible articular unas técnicas, unos procedimientos y una organización del proceso normativo que, correctamente utilizadas por los redactores de las normas, permitirían avanzar en el objetivo de alumbrar la voluntad con la ayuda de la razón.37
Por cuanto a los autores nacionales que han abordado la técnica legislativa, es de justicia ponderar los diferen-tes trabajos publicados a lo largo de varios años por Miguel Ángel Camposeco Cadena.
Me refiero ahora a su capítulo “¿Cómo formar iniciativas de ley o decreto?”, publicado en libro Doctrina y lineamientos para la redacción de textos jurídicos, su publicación y divulgación38, del que soy coordinador y coautor. Dicho capítulo consta de los siguientes acápites: Marco general; La iniciativa legislativa de ley o decreto; Su ubicación dentro del procedimiento parlamentario; Primera parte: Naturaleza jurídica del derecho de inicia-tiva; Titulares del derecho de iniciainicia-tiva; Distintas clases de iniciativas; Elementos que caracterizan el
33 Análisis de conjunto, explicativo y básico, interno y externo (estático y dinámico), Isonomía, p. 191. 34 Estudio de los órganos e iter legislativos, Isonomía (ídem)
35 Tratamiento de los contenidos, medios y fines de las leyes, Isonomía (ibídem) 36Ob. cit., pp. 24-25.
3737 Zapatero, ob. cit., p 79.
mento; Segunda parte: Algunas reglas para componer la iniciativa; Nombre de la Cámara seleccionada como Cámara de origen o que tiene facultades exclusivas; Nombre de la persona que inicia o del órgano que pro-mueve; El fundamento constitucional del ejercicio del derecho de iniciativa legislativa; Nombre de la iniciati-va (Ley o Decreto); Denominación del acto legislativo; Nombre o denominación de la iniciatiiniciati-va; Definición del carácter de la norma (Ámbito personal, Ámbito material, Ámbito espacial, Ámbito temporal, Derogación de normas, Validez y jerarquía jurídico política del ordenamiento); Capítulo de antecedentes; La exposición de motivos (Concepto, Naturaleza jurídica, Algunos antecedentes de derecho positivo parlamentario, La interpretación de la Suprema Corte de Justicia; El texto normativo; Noción de estructura (Utilidad del dise-ño de la estructura de un texto legislativo; La organización, elaboración y divisiones del texto); La indicación del lugar, fecha y firma (s); y Tipología de algunas normas. Tercera parte: Anexos. Documentos con directri-ces para elaborar iniciativas (Formato de orientación para la investigación preliminar, Formulario de revisión de aspectos técnico legislativos, Formulario para la revisión técnica de textos normativos).
En dicha publicación de la Secretaría de Gobernación, Susana Beatriz Ferreyra Filloi, por su parte, es autora del “Manual de redacción de textos jurídicos”, en el que desarrolla los principios gramaticales básicos para la redacción de textos jurídicos. Este libro también incluye “Disposiciones administrativas aplicables al trámite de iniciativas de ley y decreto, y reglamentos, al interior del Poder Ejecutivo Federal”, emitidos tanto por la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, como por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Economía. Incluye también lineamientos para el uso no sexista del lenguaje en la redacción de textos normativos, así como criterios jurisprudenciales en materia de leyes y reglamentos; textos de la autoría de diferentes autores y servidores públicos.
Los libros Lineamientos para la redacción de textos jurídicos estatales y Lineamientos para la redacción de textos jurídicos municipales, de los que soy igualmente coordinador y coautor, dan cuenta también de las actividades necesa-rias para la redacción de leyes y reglamentos en el orden local de gobierno (Estados de la República y Ciudad de México) así como de bandos, reglamentos y convenios en el orden municipal.
Cecilia Mora-Donatto coordinó una publicación reciente del Senado de la República (2016) sobre El arte ilus-trado de redactar normas con rango de ley-donde actualiza los temas abordados en una publicación anterior, Teoría de la legislación y técnica legislativa-, en la que aborda el tema de la técnica legislativa con una colaboración de Elia Sánchez Gómez, quien subtitula el capítulo respectivo como “Técnica legislativa. Algunas directrices lingüísticas para la redacción de enunciados normativos”.
La bibliografía que se aporta al final de este artículo identifica las fuentes consultadas pero permite también ampliar la referencia de muchos más autores que se han dedicado al tema que aquí nos ocupa: la Técnica Le-gislativa.
Concluyo este acápite señalando que el Reglamento de la Cámara de Diputados39, compuesto por seis títulos,
regula de manera general ciertos aspectos de técnica legislativa en el Capítulo I, De la Duración de las
venciones y de los Asuntos que se presentan ante el Pleno, del Título Cuarto, De los Procedimientos en el Pleno. En las secciones segunda y cuarta de dicho capítulo se refiere a las iniciativas y a los dictámenes, res-pectivamente.
Por su parte, el Reglamento del Senado de la República40 dedica los capítulos Segundo y Cuarto de su Título
Séptimo a regular lo relativo a iniciativa y dictámenes (artículos 164 a 173 y 182 a 206, respectivamente).
La evaluación
ex ante
y
post facto
de la norma y del ordenamiento como
polí-tica pública
Eduardo Sojo Garza-Aldape sostiene en su libro Políticas Públicas en Democracia: “en un gobierno democrático la continuidad y el cambio en las políticas públicas, así como su impacto en el presente y en el futuro, son dos caras de una misma moneda que exigen ante todo responsabilidad. En la democracia se trata de apostar por una institucionalidad fuerte, que permita enfrentar situaciones adversas, de las cuales ninguna sociedad humana, ningún gobierno, están exentos. La democracia no vuelve a ninguna nación infalible, pero sí la hace responsable”.41 En este contexto, me parece oportuno reiterar que la adopción del enfoque de políticas
públi-cas para evaluar la oportunidad, pertinencia, costo e idoneidad de la ley o su reforma es un acto de responsa-bilidad de los integrantes de los órganos legislativos. Una serie de propuestas de materialización de dicha adopción se presenta en seguida.
En otra publicación, Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control constitucional de la calidad de las le-yes?42, Piedad García-Escudero Márquez, señala la relación entre calidad de las leyes, técnica legislativa y se-guridad, enfatizando que las dos primeras son instrumentos o condiciones para la existencia de la última. En esta obra da cuenta también de lo poco que al respecto ha podido avanzar el Tribunal Constitucional de Espa-ña, situación que contextualizaremos más adelante en el ámbito nacional mexicano.
La necesidad o iniciativa no formal sino factual respecto de la necesidad de una nueva ley o la reforma de una vigente surge por muy diversos medios que, a mi juicio, sería posible identificar así: 1) Reformas a la Consti-tución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2) Programa de gobierno pactado para la formación de un gobierno de coalición o propuestas para evitar su disolución43; 3) Cumplimiento, mediato o inmediato, de
una sentencia dictada por alguna corte internacional con jurisdicción vinculante aceptada por México; 4) Por
40 DOF 4 de junio de 2010. 41Ob. cit., p. 45.
42 P. 14.
43Esta hipótesis, a partir de 2018, en caso de que el titular del Ejecutivo Federal opte por un gobierno de coalición. El tema lo
una declaratoria general de inconstitucionalidad o por el informe previo a ésta; 5) Cumplimiento de o con-gruencia con instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México; 6) Regulación de políticas públicas cuyo diseño surja o se derive de los planes y programas de desarrollo previstos en la ley de la mate-ria; 7) Concertación política al margen de los canales institucionales por los que se definen las políticas públi-cas; 8) Cumplimiento de los documentos básicos de los partidos políticos o de las plataformas electorales de sus candidatos; 9) Problemas, conflictos o demandas sociales, estructurales o coyunturales, cuya atención requiera una regulación o la actualización de la vigente; 10) Asimilación nacional de tendencias, estándares o recomendaciones internacionales de regulación normativa; 11) Dar forma de ley a criterios, vinculantes o no, de los tribunales jurisdiccionales; 12)Necesidad de actualización advertida en la aplicación de la ley; 13) Crea-tividad, mimetismo, recreación, costumbre o protagonismo de los autores o promotores, sea o no necesaria la regulación propuesta.
Una vez formalizada dicha propuesta o iniciativa factual, la iniciativa de ley o de reforma de ley recibe una primera evaluación al ser admitida a trámite y turnada, en su caso44, a la o las comisiones dictaminadoras. La
segunda evaluación de la ley en cuestión es realizada por la comisión o comisiones dictaminadoras. Se realiza aquí un análisis múltiple de constitucionalidad y convencionalidad; del marco legal y jurisprudencial para evitar conflictos normativos o adicionar reformas a otros ordenamientos implicados en la regulación de la materia; de pertinencia fáctica para la solución de los problemas que se proponga atender o resolver; supues-tamente, también de impacto presupuestal y de impacto regulatorio; pero asimismo de armonización de in-tereses, perspectivas, planteamientos y compromisos de los partidos políticos y de los legisladores45.
La tercera evaluación se realiza durante la discusión, debate y votación del dictamen en el pleno de la asam-blea legislativa, donde culmina el análisis de los indicadores previamente señalados. Es importante recordar que la negociación parlamentaria termina hasta el momento en que el asunto a discusión se somete a vota-ción, por lo que el proyecto normativo contenido en el dictamen aprobado en comisiones puede ser modifi-cado en cualquier momento durante la discusión en el pleno.En el caso del proceso legislativo bicameral, la misma serie de evaluaciones reseñadas previamente se repite en la cámara revisora.
Una siguiente evaluación, la final de esta serie, es formulada por el titular del poder Ejecutivo al promulgar y publicar, o bien, formular observaciones y regresar a la discusión de las cámaras el ordenamiento, reforma o porción normativa que no haya aprobado su evaluación.
En esta nueva etapa, ahora sí final, del proceso legislativo lo que existe propiamente ya no es una evaluación de la ley o su reforma sino una confrontación de fuerzas entre el Ejecutivo y el Legislativo a efecto de sumar los votos necesarios para superar las observaciones formuladas o para mantenerlas.
44 Recordemos que la iniciativa preferente puede pasar directamente a su discusión y votación en el pleno.
45 Si bien la disciplina de partido hace suponer que dichas características atribuibles a la persona del legislador se subordinan a las
La evaluación ex post, hasta ahora, es predominantemente de constitucionalidad, convencionalidad y de legali-dad -para evitar conflictos normativos con ordenamientos de mayor jerarquía: leyes ordinarias versus leyes generales o leyes nacionales versus leyes ordinarias-. Esta etapa corresponde a las autoridades judiciales que intervienen en la aplicación del nuevo modelo de control difuso ex officio de la constitucionalidad y conven-cionalidad al que ya me he referido.
La doctrina sobre políticas públicas habla de evaluación ex ante, in itinere y ex post46, en el caso del proceso
legislativo la calificación del tipo de evaluación está en función del punto de referencia, pues si la referencia para calificar la evaluación es la ley, solo puede haber evaluación ex ante y ex post; pero si la referencia es con-junta, proceso legislativo y su producto, la ley, entonces, las intervenciones referidas que ocurren a partir del momento de presentación de la iniciativa de ley o su reforma hasta el análisis, discusión y modificación, en su caso, del dictamen aprobado en comisiones -si es que no hay observaciones, o después de votar éstas si las hay-, sería una evaluación intermedia que tiene resultados inmediatos.
La Constitución Política de la Ciudad de México. Impugnaciones y propuestas
Durante los trabajos del XIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional celebrado en la Ciudad de México, presenté una contribución con el título “Gobierno local y CPCDMX ¿INCENDIO EN LA SALA DE MÁQUINAS O MOTÍN A BORDO?”47, cuyo sumario incluye los siguientes acápites: 1. Introducción. 2.Antecedentes. 3. La parlamentarización del presidencialismo mexicano. 4. La reforma constitucional de 2016. 5. El proyecto del Jefe de Gobierno. 6. La Asamblea Constituyente. 7. Nuevos derechos y garantías. 8. La sala de máquinas. 9. ¿Incendio o motín? 10. Fuentes. Justo en esos días, la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México aprobó el texto de la primera Constitución Política de la Ciudad de México, reconocida previamente como entidad federativa con derecho a tener su propia Constitución48 al igual que los Estados de
la República. En dicha ponencia anuncié como totalmente previsibles la impugnación de dicha Constitución a través de los medios de control constitucional previstos y aplicables según el nuevo modelo de control difuso
ex officio de la constitucionalidad y convencionalidad.
En la sesión de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, celebrada el miércoles 19 de octubre de 2016, el diputado Gonzalo Altamirano Dimas presentó al pleno de dicha Asamblea la propuesta del siguiente punto de acuerdo:
46Cfr.: Evaluación de políticas públicas. Técnicas cuantitativas, pp. 31-34, así como cualquier otro autor y obra.
47 Ponencia presentada en la mesa VIII “Gobierno Local y Democracia” del XIII Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitu-cional, celebrado en la Ciudad de México del 1 al 3 de febrero de 2017.
Único. Que la Asamblea Constituyente solicite al jefe de gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera Espino-sa, sea remitida a esta soberanía un estudio de impacto presupuestario respecto al proyecto de Constitución de la Ciudad de México que permita conocer la factibilidad presupuestal del cumplimiento de cada uno de los derechos y programas plas-mados en el documento que formalmente envió el 15 de septiembre del presente año.
Los argumentos expuestos por el diputado Altamirano Dimas quedan resumidos en la siguiente parte de su exposición:“el proyecto no fue acompañado de un análisis sobre el impacto presupuestario de sus distintos artículos.Este instrumento resulta fundamental para conocer la factibilidad presupuestal del cumplimiento de cada uno de los derechos plasmados, derechos y programas, por supuesto”. Después de una amplia discusión en principio sobre el trámite que propuso el presidente de la Mesa Directiva, pero en el fondo sobre las posi-ciones políticas de los diferentes grupos parlamentarios frente a la viabilidad de la expansión de los derechos humanos reconocidos en el orden jurídico, en votación nominal, la propuesta de punto de acuerdo fue des-echada por 48 votos en contra y 36 a favor49.
Mediante una gestión directa en la oficina del ministro ponente y mediante la utilización del portal de trans-parencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación traté infructuosamente de conseguir información, al menos, sobre el número, promotores y argumentos impugnativos contenidos en las demandas presentadas en contra de dicho ordenamiento constitucional local. La tradicional opacidad de los tribunales jurisdiccionales respecto de los asuntos de su competencia mientras no se encuentren resueltos, fue confirmada una vez más, en perjuicio de mi acceso a tal información que se supone es pública por disposición constitucional50.
Por otras vías pude enterarme que existen al menos cuatro acciones de inconstitucionalidad, dos controver-sias constitucionales y cuatro amparos, promovidos en contra del ordenamiento citado, cifra que, insisto, no pude verificar en el único lugar donde existe la información. Se trata, como ya lo he mencionado, de una evaluación ex post de la Constitución Política de la Ciudad de México, estrictamente de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad pero nunca de pertinencia e idoneidad de la regulación aprobada por el órgano legislativo.
49 Leonardo Arturo Bolaños Cárdenas explica en su libro El Poder Legislativo Federal. Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos
de Acuerdo, que los “puntos de acuerdo” son resoluciones del Poder Legislativo que significan una posición política sobre un asunto de relevancia.
50Artículo VI, apartado A, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Coincidirá el lector en que la
De cualquier forma, dado que no puedo entrar al análisis de los argumentos impugnativos presentados por dichas vías de control y defensa constitucional, e impedido por lo tanto de conocer si hay alguna impugnación respecto de cuestiones de procedimiento por la falta de estudios de impacto regulatorio y presupuestal, técnica legislativa o de calidad e idoneidad del contenido, dejo constancia del precedente negativo que entra-ña el que la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México haya desechado la solicitud de que el autor de la iniciativa hubiese presentado los estudios de impacto presupuestal necesarios, sino es que indispensables, para ilustrar las decisiones de los legisladores y evitar convertir un texto constitucional en una serie interminable de buenos deseos de incierta, prolongada y difícil materialización.
A pesar de dichos precedentes adversos, concluyo este artículo proponiendo los siguientes parámetros o indi-cadores de evaluación ex ante, in itinere y ex post, respecto de la ley:
Evaluación
ex ante
: Dictamen de constitucionalidad y convencionalidad Dictamen de compatibilidad y armonización normativa Dictamen de corrección de estilo
Dictamen de impacto presupuestal Dictamen de impacto regulatorio
Dictamen costo-beneficio comparativo de la opción normativa propuesta y sus eventuales alternativas si las hubiese
Dictamen de idoneidad de la opción normativa propuesta para alcanzar los resultados esperados Definición de objetivos y metas a alcanzar con el nuevo ordenamiento en un horizonte prospectivo
previamente determinado
Evaluación intermedia:
El proceso legislativo
Evaluación
ex post
: Modelo de control difuso ex officio de constitucionalidad y convencionalidad
Disposición legislativa expresa en cada nuevo ordenamiento para evaluar su pertinencia, idoneidad y costo beneficio para lograr objetivos y metas y, desde luego, si es que pudo alcanzarlos en el horizon-te prospectivo previamenhorizon-te dehorizon-terminado.
dis-ponibles. No es el caso de los instrumentos materiales propuestos para la evaluación ex ante, pues si bien al-gunos de ellos existen al interior del Poder Ejecutivo Federal (impacto presupuestal e impacto regulatorio), no es el caso al interior de los órganos legislativos pues su aplicación es opcional, sin estar determinados los casos en que puedan ser obligatorios.
El modelo de control difuso señalado, aunque conoce una evolución oscilatoria en función de criterios juris-prudenciales a veces limitativos del mismo y a veces contradictorios51 entre sí y con el nuevo modelo de
con-trol difuso, se encuentra vigente después de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que condenó al Estado Mexicano a adoptarlo y de la resolución dividida dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente de consulta a trámite identificado como Varios 912/201152.
Cabe esperar una serie de nuevos criterios que sustituyan a los tradicionales en torno a leyes y reglamentos, en los cuales la Suprema Corte de Justicia ha evitado pronunciarse sobre el contenido e incluso sobre la forma de redacción de dichos ordenamientos, a diferencia por lo menos de lo ya resuelto por el Tribunal Constitu-cional de España.
Respecto de la evaluación ex post del nuevo ordenamiento prevista en su propio texto, se trata de una innova-ción a adoptar por parte de cualquiera de los titulares de iniciativa de ley al presentar su siguiente iniciativa; su éxito dependería del voto aprobatorio de los legisladores del órgano legislativo unicameral o bicameral donde se presente. La disposición vinculante que adopte la serie de dictámenes propuestos requiere, igual-mente, el voto mayoritario de la asamblea que decida introducirlos en su reglamento interior.
Referencias/References
Aguilar Villanueva, Luis F,Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económica, Primera edición: 2006, Sexta reimpresión, 2016, México.
………,El Estudio de las Políticas Públicas, Miguel Ángel Porrúa, México 1992.
………, La Hechura de las Políticas, Miguel Ángel Porrúa, México 1992.
………, La Implementación de las Políticas, Miguel Ángel Porrúa, México 1993.
……… (Compilador), Política Pública, Escuela de Administración Pública CDMX, México
2010.
Astarloa, Ignacio (Director y Coordinador), Técnica Normativa 2016-2017, Lefebrve-El Derecho, Madrid 2017. Bardach, Eugene, Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas. Un manual para la práctica, Miguel Ángel Porrúa,
CIDE, México 2008.
Bentham, Jeremy, Nomografía o el arte de redactar leyes, Senado de la República, Mesa Directiva, LX Legislatura, Méxi-co 2009.
Berlín Valenzuela, Francisco, Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México 1993.
Berlín Valenzuela, Francisco (Coordinador), Diccionario Universal de Términos Parlamentarios, Enciclopedia Parlamentaria de México, Volumen I, Tomo 1, Serie II, Cámara de Diputados, LVI Legislatura, México 1977.
Bobbio, Norberto, Teoría General del Derecho, Temis, Tercera edición, Bogotá, Colombia, 2012.
Bolaños Cárdenas, Leonardo Arturo, El Poder Legislativo Federal. Los Acuerdos Parlamentarios y los Puntos de Acuerdo, Cáma-ra de Diputados, LXIII LegislatuCáma-ra, Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la FedeCáma-ración, Unidad de Evaluación y Control, México 2016.
Camacho Vargas, José Luis, Apuntes de Derecho Parlamentario Mexicano, Instituto Mexicano de Estudios sobre el Poder Legislativo, México: julio 2015.
Camposeco, Miguel A., Lógica Parlamentaria, México 1996.
Casar, Ma. Amparo, Marván, Ignacio (Coordinadores), Reformar sin mayorías. La dinámica del cambio constitucional en
México: 1997-2012, Taurus, México: febrero de 2014.
Carbonell, Miguel, Cruz Barney, Oscar (Coordinadores), Homenaje a José Luis Soberanes Fernández. Historia y Constitu-ción, Tomo II, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctri-na Jurídica, núm. 479, México 2015.
Castañeda Sabido, Fernando, Aguilera Hintelholher, Rina Marissa (Coordinadores), La Administración Pública en el
De-bate Contemporáneo de las Ciencias Sociales, UNAM, La Biblioteca, México 2015.
Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús, Nuevo Derecho Electoral Mexicano, Universidad Nacional Autónoma de Méxi-co, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial Trillas, México 2014.
Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús (Coordinador), Doctrina y lineamientos para la redacción de textos jurídicos, su
publicación y divulgación, Gobierno Federal, Secretaría de Gobernación, Sexta edición: 2011, México.
……….., Lineamientos para la redacción de textos
norma-tivos estatales, Primera edición, julio de 2010, Segunda reimpresión, junio de 2011, México.
………, Lineamientos para la redacción de textos
nor-mativos municipales, Secretaría de Gobernación, Primera edición, julio de 2010, Segunda reimpresión, junio de
2011, México.
Cervantes Gómez, Juan Carlos, Derecho Parlamentario. Organización y funcionamiento del Congreso, Cámara de Diputados, LXI Legislatura, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, México 2012.
………, La función de información política del parlamento, Cámara de Diputados,
LXI Legislatura, CEDIP, México, marzo de 2010.
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Carbonell, Miguel, Compendio de Derechos Humanos. Textos, Prontuario y Bibliografía, Edi-torial Porrúa, México 2012.
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Martínez Ramírez, Fabiola, Figueroa Mejía, Giovanni A. (Coordinadores), Diccionario
de Derecho Procesal Constitucional y Convencional, Tomos I y II, Poder Ejecutivo de la federación, Consejo de la
Ju-dicatura Federal, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, México: abril de 2014.
Fix-Fierro, Héctor, Valadés, Diego (Coordinadores), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Texto
reordena-do y consolidareordena-do. Estudio académico, UNAM, IIJ, Cámara de Diputados, LXII Legislatura, México: julio de 2015.
Franco Corzo, Julio, Diseño de Políticas Públicas. Una guía práctica para transformar ideas en proyectos viables, IEXE Edito-rial, México, Tercera edición: Enero 2017.
García-Escudero Márquez, Piedad, Técnica legislativa y seguridad jurídica: ¿hacia el control constitucional de la calidad de las
leyes?, Instituto Derecho Parlamentario, Cuadernos Civitas, Thomson Reuters, España 2010.
……….., Manual de Técnica Legislativa, Thomson Reuters, Civitas, Instituto
Dere-cho Parlamentario, Madrid: octubre 2011.
García Máynez, Eduardo, Introducción a la Lógica Jurídica, Fontamara, Segunda edición, México 2010.
………..., Lógica del Raciocinio Jurídico, Fontamara, Segunda edición, México 1997.
Godínez Méndez, Wendy A., García Peña, José Heriberto (Coordinadores), Metodologías: Enseñanza e Investigación
Jurídicas, 40 años de vida académica, Homenaje al doctor Jorge Witker, Universidad Nacional Autónoma de México,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 2014.
Harguindéguy, Jean Baptiste, Análisis de Políticas Públicas, Tecnos, Segunda edición: 2015, Madrid. Kelsen, Hans, Teoría General de las Normas, Editorial Trillas, Reimpresión 2010, México.
Lanzaro, Jorge (ed.), Presidencialismo y Parlamentarismo. América Latina y Europa Meridional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2012.
Laufer, Romain, Burlaud, Alain, Management public. Gestion et légitimité, Dalloz, Paris 1980.
Locke, John, Ensayo sobre el gobierno civil, Editorial Porrúa, “Sepan cuantos,,,”, número 671, Séptima edición, México 2014.
Marcilla, Gema, “Sobre Contribución a una Teoría de la Legislación de Manuel Atienza, publicado en: Isonomía, número 11, Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, Instituto Tecnológico Autónomo de México, México: octubre 1999.
Martínez Anzures, Luis Miguel (Coordinador), Antología sobre Teoría de la Administración Pública, Instituto Nacional de Administración Pública, México 2017.
Montesquieu, Del Espíritu de las Leyes, Alianza Editorial, Tercera edición: 2015, Madrid.