Para avanzar no basta conocer el camino, además hay que saber caminar

Texto completo

(1)

Versión Preliminar

Para avanzar no basta conocer el camino,

además hay que saber caminar

Jorge Marshall Febrero de 2002

Para promover el crecimiento, así como otros objetivos sociales, es indispensable aplicar buenas políticas. Pero éstas no están escritas en un ningún manual y difícilmente podrían provenir de una mente iluminada. La sociedad se ha tornado demasiado compleja para ello. Las políticas y reformas que buscamos serán el resultado del funcionamiento de las instituciones y de la interacción de los grupos sociales. Es en estos procesos donde debemos encontrar mecanismos para avanzar en el camino de las reformas.

Tres preguntas que nos acompañan en esta reflexión son: ¿cómo se explica el reciente descenso en el crecimiento de la economía chilena? ¿cuáles son las principales oportunidades de aumento de la productividad en Chile? y ¿cómo impulsar las reformas en las condiciones actuales? En este documento se exploran respuestas a estas tres preguntas. Luego, se formulan algunos comentarios sobre la relación entre la recuperación del crecimiento en el corto plazo y la agenda de reformas de largo plazo.

1 ¿Cómo se explica el menor crecimiento?

Si se pudiesen determinar las razones del descenso de unos 3 puntos porcentuales en el crecimiento en el PIB per cápita de Chile, entre los llamados “años dorados” y el período más reciente, tendríamos una buena pista sobre las “buenas políticas”. Por esta razón vale la pena explorar en esta interrogante. Hay cuatro variables que podrían explicar, al menos en parte, este hecho.

(2)

Crecimiento de la productividad total de factores

“Años dorados”* 1998-2001

Schmidt-Hebbel (2001) 2,75 0,40

Beyer y Vergara (2001) 2,60 0,00

* Corresponde a 1986-87 en Schmidt-Hebbel (2001) y a 1986-95 en Beyer y Vergara (2001)

(iii) El proceso de convergencia, que significa que el crecimiento decae en la medida que aumenta el ingreso del país. Sin embargo, este factor sólo puede explicar unas dos décimas de un punto porcentual ya que se trata de períodos muy cercanos.

(iv) Factores no explicados y no persistentes. En la explicación del crecimiento de los “años dorados” hay una parte importante que no logra ser explicada con las variables tradicionales (acumulación de factores y políticas). De hecho, Barro (1999) logra explicar un crecimiento de 3,4% para el período 1985-95, mientras Gallego y Loayza (2001) explica un crecimiento de 3,3% para el período 1986-98. El crecimiento efectivo en estos periodos fue de 5,0% y 4,7%, respectivamente. Es decir, la investigación empírica deja en torno a 1,5% del crecimiento como un residuo no explicado.

Easterly y Levine (2001) analizan la evolución de este tipo de residuos, encontrando que explican la mayor parte de las variaciones del crecimiento, entre países y en el tiempo. A su vez, encuentran que el residuo no es persistente, haciendo del crecimiento una variable altamente inestable en el tiempo. De hecho, los coeficientes de correlación de las tasas de crecimiento entre períodos quinquenales son cercanos a cero, mientras las variables explicativas (inversión, capital humano, instituciones) tienen alta correlación en estos períodos.

Estas observaciones señalan que hay una parte del crecimiento de los “años dorados” que no podemos explicar empíricamente y que, probablemente, se trata de factores que no tienen persistencia. Sobre la base de los datos de crecimiento efectivo y estimado para 88 países que se presentan en el trabajo de Barro (1999) se puede estimar el residuo de las proyecciones de crecimiento y su distribución. El análisis de los residuos acepta que provienen de una distribución normal. Los residuos tienen una desviación estándar de 2,17% y en el caso de Chile el residuo alcanza a un 1,6%. Este análisis muestra la parte del crecimiento no explicada por las variables tradicionales. Por esta razón, el descenso reciente del crecimiento entrega pocas pistas para identificar los verdaderos “lomos de toro”. Es decir, el hecho de haber crecido en los “años dorados” a un 7% no significa que dominemos la fórmula para sostener el mismo ritmo en el futuro.

0 4 8 12 16 20 -.04 .00 .04

D is tribuc ión de los residuos de Barr o (1 999)

(3)

Es, por consiguiente, incorrecto adjudicar el menor crecimiento observado a una causa conocida, ya sea de la macro, como prefieren algunos, o de la micro, como sostienen otros. Es decir, el examen de las causas del menor crecimiento sólo entrega un resultado parcial. Este hecho pone una dosis de cautela a la hora de sacar conclusiones categóricas del análisis de un período breve y obliga a tener una perspectiva más amplia para definir las acciones que apoyan el crecimiento.

2 ¿Qué hacer para apoyar el crecimiento?

El hecho de no tener una respuesta más definitiva sobre las causas de la caída en la tasa de crecimiento no impide definir una agenda para apoyar el crecimiento en el futuro. De hecho, una conclusión robusta en los estudios empíricos es que las políticas domésticas tienen un efecto, que opera principalmente a través de la productividad. En términos de órdenes de magnitud, políticas de calidad pueden generar cerca de un 2% de crecimiento anual adicional.

La dificultad a la hora de definir una agenda es que no existe una receta del crecimiento, sino tendencias que aportan elementos que hay que saber aplicar a cada situación. Antes de señalar las oportunidades de aumento de productividad en Chile es importante hacer algunas observaciones sobre tres temas que frecuentemente aparecen en este debate.

En primer lugar, en las condiciones actuales de la economía chilena es posible afirmar que las variables macro están haciendo gran parte de lo que pueden aportar. Las fuertes turbulencias externas de 2001 fueron adecuadamente asimiladas por la economía, lo que refleja una buena combinación de política fiscal, monetaria y cambiaria. Por otra parte, la macro es más importante en evitar una crisis o un deterioro severo en el crecimiento, pero es menos relevante cuando se busca es alcanzar un ritmo de crecimiento superior a los promedios históricos. En otras palabras, una buena macro permite alcanzar la medianía en el desempeño del crecimiento, pero desde allí lo que se requiere es tener una buena micro. En segundo lugar, las políticas micro funcionan a través de mercados flexibles. Por esta razón, junto a la agenda de acciones para favorecer el crecimiento hay que observar las políticas que conviene evitar. La principal recomendación en este sentido es mantenerse alejado de las políticas industriales, que son capaces de modificar la composición del producto, pero no cambian la productividad. Si bien este es especialmente el caso de las políticas selectivas de promoción o protección sectorial, incluso las políticas de fomento de la tecnología, que tienen buenos fundamentos teóricos, pueden tener impactos débiles cuando las instituciones dedicadas al conocimiento no tienen los incentivos adecuados, como ocurre en buena parte del sistema universitario nacional.

(4)

tienen mayores riesgos. Es posible que las dificultades recientes de financiamiento de empresas medianas y pequeñas explique una parte importante de la tasa de desempleo, lo que tiene repercusiones en el consumo y en la demanda agregada.

Tercero, del mismo modo como tenemos evidencia que hay políticas que promueven el crecimiento, el hecho de no aplicarlas no lleva a una ganancia en otras variables de interés para la sociedad. Por el contrario, diversos estudios señalan que hay una relación positiva entre el crecimiento y la calidad del desarrollo, por lo que crecer menos no lleva a reducir la pobreza o a modificar la distribución del ingreso.

Las acciones que tienen mayor probabilidad de apoyar el crecimiento en Chile son las reformas que se aplican en áreas en las que existe una reserva de aumento de productividad, como en su momento fue la apertura de la economía. Una revisión de los datos empíricos sugiere que las mayores reservas de productividad están contenidas en (a) la baja calidad de la educación, que en los exámenes internacionales muestra resultados en torno a un 15% o 20% por debajo de lo que corresponde al nivel de desarrollo de Chile y (b) la baja productividad de las instituciones, que se manifiesta en la fuerte discrepancia entre el producto efectivo y el que correspondería conforme al grado de desarrollo institucional. Reformas en estas dos áreas pueden ordenar una agenda política para generar un aumento de productividad significativo, similar al alcanzado en los “años dorados”.

(a) Una educación de calidad

El capital humano es una de las variables que tiene mayor incidencia en el nivel de ingreso per capita. Lo que importa para la formación de capital humano es el resultado del proceso educativo, más que los recursos utilizados en la educación. De hecho, los estudios empíricos encuentran escasa relación entre el

gasto en educación y el logro académico de los estudiantes. Del mismo modo, variables de cantidad, como los años de escolaridad, tampoco son tan significativas en la explicación del crecimiento como las variables de calidad de la educación.

Durante los últimos años se ha realizado un importante esfuerzo en aplicar una reforma educacional en los contenidos programáticos, jornada escolar, fortalecimiento de la profesión docente y mejoramiento de

materiales escolares. Los indicadores de calidad muestran que aún no se han logrado cambios que se puedan adjudicar a la reforma. La explicación de este hecho es indispensable para definir la dirección que debe tomar la reforma educacional. Al respecto, se pueden formular dos hipótesis complementarias:

(i) la reforma necesita de plazos mayores para mostrar sus frutos, porque hay aspectos, como la capacitación de profesores, la elaboración de los nuevos materiales de estudio y la

(5)

aplicación de programas sociales complementarios en grupos vulnerables (como droga, familia, alfabetismo) necesitan tiempo de preparación y maduración.

(ii) la actual reforma necesita ser complementada con cambios en la organización de la educación. Mejorar la gestión de los establecimientos, el monitoreo de los padres, la competencia entre establecimientos. En esta línea también figura la flexibilidad para atraer profesores de calidad a las escuelas más pobres, focalizar mejor los recursos de las subvenciones e incentivos para captar buenos alumnos y profesionales para la carrera docente.

Es importante realizar un trabajo sistemático para determinar la validez de cada una de estas hipótesis, de modo de mantener un grado de confianza razonable en los resultados de las acciones que se aplican. Por otra parte, en la medida que el resultado escolar depende de factores que ocurren dentro y fuera de la sala de clase, poner un objetivo ambicioso en el logro escolar genera iniciativas complementarias, en salud, control de la droga, reducción de la pobreza, que desde su ámbito ayudan a la formación de capital humano.

(b) Funcionamiento de las instituciones y calidad de las políticas

La segunda brecha relevante en Chile es la de la productividad de las instituciones. Chile tiene, generalmente, un buen desarrollo institucional comparado. Diversos indicadores, como ausencia de corrupción, libertad económica, vigencia de los derechos de propiedad y del estado de derecho, muestran al país en posiciones avanzadas entre países emergentes, incluso comparables a los países desarrollados. En la medición de la calidad de las instituciones que realiza el World Economic Forum (2001), por ejemplo, Chile está en el primer quintil (a una desviación estándar sobre el promedio) entre 76 países.

Hay un creciente número de estudios que muestran una relación estrecha entre desarrollo institucional y el nivel del ingreso per-cápita. (A modo de ejemplo, en los gráficos siguientes se presenta el PIB per-cápita y los datos de desarrollo institucional del World Economic Forum (2001) y de Kaufmann et. al. (1999) del Banco Mundial, con el índice de desarrollo institucional en el eje horizontal). Cuando se aplican estos estudios a Chile se detecta una brecha entre el producto que corresponde al desarrollo institucional de Chile y el producto efectivo. Específicamente, el desarrollo institucional de Chile corresponde al de un país con un producto por habitante de al menos un 50% superior al actual.

Para explicar esta divergencia cabe considerar dos hipótesis complementarias. Por una parte, está la influencia de variables no institucionales, como la calidad de la educación, que restan capacidad de generar ingresos. Por la otra, hay que distinguir entre el desarrollo y la productividad de las instituciones. Chile tiene buenas instituciones, pero ello no garantiza que sean todo lo productiva que podrían ser. Por ejemplo, el hecho que la evasión tributaria sea baja (en términos relativos) refleja que la institucionalidad tributaria (sistemas de información, recaudación, fiscalización, judicial) funciona bien, pero nos dice poco acerca de la eficiencia del sistema tributario.

(6)

instituciones. La eficiencia de las instituciones, en cambio, se miden por la calidad de las normas y políticas que se aplican. De acuerdo a esta acepción, Chile está en la actualidad pagando los costos de varias décadas en las que la reforma al funcionamiento del Estado ocupó una prioridad secundaria, salvo en períodos o en sectores particulares. El resultado es que Chile tiene buenas instituciones, pero de baja productividad.

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 2 3 4 5 6 7

Relacion entre PIBydesarrollo institucional (WEF)

Chile 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 -0.8 -0.4 0.0 0.4 0.8 1.2 1.6 2.0

Relación entre PIB y desarrollo institucional (BM)

Chile

Reformas en algunas áreas de política, como la apertura comercial, el ordenamiento del sistema financiero, el sistema de pensiones o el régimen de inversión extranjera han permitido aprovechar las favorables condiciones externas y dar un impulso notable al crecimiento. Lo que corresponde en la actualidad es renovar la capacidad de generar normas y políticas en todo el sector público.

Este enfoque transversal se fundamenta en varios hechos. En primer lugar, las necesidades de cambio en las políticas son permanentes, por lo que el sector público debe contar con una capacidad para detectar oportunidades de ganancias de eficiencia en diversos sectores. Este hecho se hace más relevante con el desarrollo, por el mayor grado de complejidad en el funcionamiento de la sociedad y de las instituciones. En segundo lugar, hay complementariedades en los efectos de las reformas, lo que significa que un esfuerzo que se distribuye en varias áreas tiende a producir mejores resultados en el crecimiento. Gallego y Loayza (2001) detectan que los países que aplicaron reformas en varias áreas tenían un efecto cercano a 1% adicional en el crecimiento.

(7)

Hay una relación muy estrecha entre las dos áreas que deben ordenar los esfuerzos a favor del crecimiento. Tanto mejorar la calidad de la educación como incrementar la productividad de las instituciones requieren llevar a cabo reformas importantes. Por esta razón, la pregunta siguiente es cómo impulsar estas reformas.

3 ¿Cómo se impulsan las reformas?

Las dos prioridades para incrementar la productividad y el crecimiento tienen en común el desafío de mejorar la capacidad de diseñar y aplicar buenas políticas. La importancia de esta capacidad aumenta con el desarrollo del país, porque los asuntos que deben atender las acciones de política se hacen más complejos. Pretender que las políticas apropiadas emergerán de mentes privilegiadas es una señal de inocencia o de autoritarismo.

En el mundo de las empresas y organizaciones privadas, el éxito está asociado a estrategias bien diseñadas, respaldadas por liderazgos, sistemas de conocimientos, valores y organización. De la misma manera, las políticas públicas necesitan de instituciones preparadas para desarrollar la creatividad, aplicar los conocimientos especializados y articular diversos esfuerzos.

Los economistas frecuentemente exageran el peso del cálculo racional en las decisiones de política. En la práctica, existe una dosis de temor y resistencia al cambio, que depende mucho de la posición inicial grupos involucrados y de su interacción con las iniciativas de política. Hay también sesgos en la evaluación de las reformas, que están dados por las posiciones que han adoptado las personas y los grupos en el pasado. Muchas personas tienen conocimientos específicos que ejercen una influencia en su posición ante las reformas, lo que introduce inercia en las políticas vigentes. Estos factores de resistencia al cambio tienen mayor importancia en la actualidad porque la sociedad y los problemas públicos son más complejos, por lo que las soluciones necesitan de conocimientos más especializados.

Dotar al sector público de la capacidad para aplicar buenas políticas y para establecer una mejor interacción con los grupos sociales es un aporte significativo al crecimiento. Hay muchos factores que intervienen en este propósito. Entre las iniciativas que parecen más relevantes en las condiciones actuales están: dotar a las instituciones públicas de capacidad de investigación; aumentar la profesionalización de la función pública; crear condiciones para la experimentación de nuevas soluciones; evaluar sistemáticamente los programas públicos y generar un marco para la deliberación más rigurosa de las políticas.

(a) Investigación y conocimientos. La complejidad de la función pública hace que la investigación y la generación de conocimientos con sustento empírico sean un ingrediente fundamental para aplicar buenas políticas y llevar a cabo las reformas. En muchas ocasiones se ha recurrido a asesores externos, pero en la sociedad actual la capacidad de generar conocimientos propios es fundamental.

(8)

En varios países se han creado centros de análisis o estudio dentro del sector público para realizar esta labor técnica con cierta autonomía. Es poco frecuente que se lleve a cabo una acción que no está apoyada por un trabajo previo de investigación técnica, abierto al escrutinio de los pares y dotado de algún sistema que garantice la calidad técnica de su trabajo. Este procedimiento permite generar un conjunto de conocimientos que se ponen al servicio de las decisiones políticas, lo que evita muchos errores y demoras en los procesos de reforma.

Dos instituciones que realizan esta labor de investigación en respaldo de sus políticas son el Servicio de Impuestos Internos y el Banco Central de Chile. En ambos casos los beneficios de esta labor han sido muy importantes.

(b) Profesionalización. Las reformas son intensivas en recursos humanos especializados. Es decir, aplicar políticas de buena calidad requiere de un mayor grado de profesionalización de las instituciones públicas.

El grado de profesionalización en empresas privadas de servicio público aumentó entre un 15% y 20% de la planilla entre 1994 y 2000, en el Banco Central el incremento fue de un 12% en el mismo período y en el conjunto del sector público el aumento alcanza a un 2,6%. Ligado a la profesionalización está el acceso a los recursos tecnológicos, la capacitación de funcionarios públicos y, en general, dotar a la actividad profesional de los medios técnicos necesarios.

La consecuencia de la baja profesionalización del sector público es una mayor debilidad en las capacidades técnicas de los gobiernos, lo cual lleva a que los procesos político (determinar prioridades) y técnico (formular opciones) se tienden a fusionar. Es normal que los gobiernos trabajen con sólo una opción, lo que reduce el debate.

(c) Experimentación. Aún cuando los objetivos de la acción pública sean claros, existen serias dificultades para evaluar si la organización de los recursos es la más adecuada, incluyendo incentivos, contratos, monitoreo. Esto lleva a valorar la experimentación. Con poca variedad en la organización de actividades sociales, como salud y educación, se pierde información valiosa y se tiende a cometer más errores en la reformas, lo que hace que éstas pierdan apoyo. Es posible seguir un camino más gradual, en el que los casos de mejor resultado abren el camino de las reformas.

Los resultados de las pruebas en educación muestran una alta heterogeneidad, aún en escuelas de un mismo estrato socioeconómico. Esto significa que hay experiencias exitosas, de las que se pueden extraer enseñanzas para aplicar en las escuelas más atrasadas. Este camino de experimentar reduce la incertidumbre y la resistencia a las reformas.

(9)

(e) Deliberación. Es frecuente que el debate sobre asuntos de políticas públicas contenga conceptos vagos o faltos de rigor. Por ejemplo, se suele llamar inversión en educación o en salud a cualquier gasto que realiza el respectivo ministerio, cuando los estudios muestran que sólo una parte de los aumentos en los recursos corresponden a inversión adicional. Es función inevitable de la política debatir y ponderar opciones. En este ámbito la diversidad enriquece a la política. Del mismo modo, es función inevitable del gobierno llevar a cabo tareas en las que la diversidad se convierte en un obstáculo. Para que ambas esferas convivan provechosamente se debe, precisamente, fortalecer la interfase entre ellas. Es decir, la capacidad de pasar del diálogo político a la acción.

Mejorar la calidad del debate sobre las políticas públicas tiene claros beneficios para el proceso de elaboración de estas políticas. Al mismo tiempo, un debate en exceso apasionado no permite alcanzar niveles mínimos de entendimiento y termina generando mayor polarización. Por esta razón, no es cualquier tipo de deliberación la funcional a mejorar la calidad de las políticas y a facilitar el camino de las reformas. El aspecto de mayor relevancia aquí no es si el debate conduce a un acuerdo o marca diferencias, sino si se ha seguido un procedimiento más o menos riguroso.

4. Comentarios Finales

En la actualidad la economía muestra un ritmo de crecimiento del producto por habitante en torno a 1,5%, un desempleo cercano al 9% y una brecha de alrededor de 4% respecto del producto de plena capacidad. En estas condiciones aparece la duda si lo que corresponde hacer es más bien priorizar la recuperación de la demanda. Naturalmente hay un espacio para las políticas que están orientadas al corto plazo, pero para una recuperación sostenida del crecimiento es indispensable tener una agenda conectada con las tareas de mediano y largo plazo.

(10)

Referencias

Barro, Robert (1999) Determinants of economic growth: implications of the global evidence for Chile, Cuademos de Economía (36) N°107, pp. 443-478.

Beyer, Harald (2001) “Falencias Institucionales en Educación: Reflexiones a propósito de los resultados del TIMSS”, Estudios Públicos, 82, otoño.

Beyer, Harald y Rodrigo Vergara (2001) Productivity and Economic Growth: TheCase of Chile. Conferencia Anual del Banco Central de Chile “Los Desafíos del Crecimiento Económico”.

Brown, William O. (2001) “Faculty Participation in University Governance and the Effects on University Performance”, Journal of Economic Behavior and Organization, por aparecer.

Easterly, William y Ross Levine (2001) It’s Not Factor Accumulation: Stylized Facts and Growth Models. Conferencia Anual del Banco Central de Chile “Los Desafíos del Crecimiento Económico”.

Fuentes, Fernando y Jorge Marshall (1999). “Eficiencia de las Instituciones y Desempeño Económico”, Estudios Públicos, N°74, Centro de Estudios Públicos, Primavera. Gallego, Francisco y Norman Loayza (2001) The Golden Period For Growth In Chile Explanations And Forecasts, Conferencia Anual del Banco Central de Chile “Los Desafíos del Crecimiento Económico”.

Kaufmann, D., A. Kraay, y P. Zoido-Lobaton (1999), Governance Matters, World Bank Working Paper.

Schmidt-Hebbel, Klaus (2001). “Chile's Growth: Resources, Reforms, Results”, Conferencia Anual del Banco Central de Chile “Los Desafíos del Crecimiento Económico”.

Velasco, Andrés (2001) “Crecimiento Económico en Chile: Mitos, Preguntas y Certezas (muy pocas)”, Debate de Expansiva, en www.expansiva.cl.

Figure

Actualización...

Referencias

Actualización...

Related subjects :