Il. DESCONGESTION INDUSTRIAL, lONIFICACION Y URBANISMO:
EXPERIENCIAS EXTRANJERAS Y EN ESPAI\iA.
Las cuestiones que vamos a considerar a continuaci6n estan entre aquéllas que, derivando del tema general de la distribuci6n espacial de la actividad econ6mica y el desarrollo regional, se concretan en las relaciones entre la localizaci6n industrial y la planificaci6n flsica, urbanlstica y territorial, y forman parte de uno de los mas importantes puntos de confluencia entre los objetivos de polftica econ6mica, en cuanto que apuntan hacia la busqueda de las formas 6ptimas para el proceso de desarrollo, y los de las polfticas de ordenaci6n urbanlsticay territorial en la medida en que éstas aspiran a definir el marco ffsico adecuado al mismo fin.
Dentro del conocido proceso hist6rico que ha ida hacienda pasar a las economfas de mercado, de un Estado pasivo, convencido de que el mejor regulador del desarrollo era el mercado libre, a un Estado sistematicamente interven- cionista que con su actuaci6n condiciona deliberadamente a las fuerzas de ese mercado, el tema que vamos a abordar queda inclu fdo entre las medidas de una estrategia general de desarrollo, de acuerdo con la cual el "operador publico" planifica y determina los objetivos, estudia y considera las ventajas e inconvenientes de las diversas alternativas posibles, proporciona y garantiza las formas y los instrumentas que la iniciativa privada requiere para la consecuci6n de aquellos objetivos, atiende a la creaci6n de las condiciones adecuadas para obtenerlos, y ...
reglamenta el usa del suelo. Descongesti6n y zonificaci6n son partes concretas de esa estrategia de planificaci6n que par no ser independiente, sino toda la contrario, del territorio y de la estructura urbana del pafs, incide directamente en el campo del urbanismo y la ordenaci6n territorial. Estrategia de planificaci6n entre cuyos objetivos esta la correcci6n de las situaciones contra d ic tor i as, in ju stas o conflictivas,
Por Fernando de Teran.
producidas precisamente par el juego de la localizaci6n industriallibre.
Distn71ud6n espontanea de la actividad en el espacio.
No parece que existan actualmente dudas entre los economistas, al estudiar la distribuci6n espacial de las empresas de producci6n, sobre el hecho de que las actividades tienden esponta- neamente a localizarse de forma centralizada sobre determinadas areas geogrâficas reducidas, par la mayor capacidad de estfmulà de los
"factores de aglomeraci6n" frente a los "de dispersion", y especialmente par el conocido juego de las "eco nom fas externas", que potencia desde el conjunto, los recursos y la capacidad , propia de cada empresa en particular. Del mismo modo podrfa decirse, aunque con menas genera- lidad, puesto que en este casa estamos en gran medida en el terreno de los juicios de valor, que para los urbanistas, esta forma de localizaci6n, ha sida siempi·e considerada camo causante de un desarrollo territorialmente inconveniente. De ahf un a de las grandes constantes de la cu ltura urbanlstica, nacida a consecuencia de la aparici6n de la producci6n industrial, de la dinamica capitalista, y de los fen6menos de concentraci6n de actividades econ6micas en las ciudades, junte con los problemas a que dieron lugar: la constante de la opci6n voluntarista de descon- centraci6n y de desarrollo equilibrado y la insistencia en la crftica y desaprobaci6n de la gran ciudad sentida camo un ente hipertrofiado y monstruoso. As(, al calor de concepciones sociales nuevas, la teor(a urbanfstica afirma desde el primer momento la necesidad de la superaci6n del "laisser-faire" para acometer la i11.gauraci6n de un arden social y urbano terJ~Îtotia.lmente equilibrado en oposici6n ·,Jil;ylàs tenci~flcias aglutinadoras espontâneas. ~XAtrf.'· , empiez'a·r la
j_! '? ('·,,' ·./ ~··J,~
dramâticà historia del urbanismo maderno, preso en la contradicci6n entre unosjuicios de valor y unas aspiraciones éticas y sociales po r u na parte, y por otra un desconocimiento de la dim1mica real de unos procesos econ6micos que todavfa no se pod(àn cientificamente com- prender ni polfticamente controlar. Y ah(
empieza también la amarga serie de derrotas que la realidad ha venido infringiendo a la planifi- caci6n urbanfstica en los pa(ses de economfa de mercado, empenada en unas propuestas de ordenaci6n del· desarrollo urbano que la historia del mismo ha venido a situar en el terreno de la utopfa. Asf, mi entras los planes de ordenacion de- las ciu dades postu laban sistematicamente la detencion del crecimiento y extension de las mismas, arbitrando las conocidas formulas del anillo verde y la descongestion urbana en pequenas ciudades satélites maso menas alejadas, (cuando no abiertamente la creacion de co mu nidades nuevas autosuficientes en un pretendido equilibrio trabajo-residencia), los prùcesos reales de la producci6n industrial segufan concentrando empresas y poblacion en las ciudades existentes mas importantes ya que, en funci6n de las leyes del mercado, era econ6- micamente ventajosa la localizaci6n industrial justamente donde ya existfa una infraestructura, un equipamiento, un conjunto de empresas en producci6n, una disponibilidad creciente de mano de obra atrafda del campo y una concen- tracion de capital fijo.
Consecuencia de esta experiencia hist6rica es la evoluci6n que ha sufrido en gran parte la concepci6n del planeamiento urbano; desde aquella orientaci6n ut6pico-socialista, hacia una aspiraci6n de cientifismo desideologizado, al mismo tiempo que paralelamente; el analisis cientlfico de la realidad del desarrollo economico en sus resultados espaciales, ha llevado a la introducci6n de las nociones de "costos sociales"
y "deseconomias externas" para explicar los .jnconvenientes y distorsiones que para el propio proceso produce la concentraci6n llevada mas alla de unos determinados limites (congestion) a partir de los cuales crecen rapidamente dichos inconvenientes, en contraposici6n a las ventajas econ6micas de la misma concentraci6n. Pero, por otra parte, y en contrapartida, ha madurado una interpretaci6n hist6rica crftica y un analisis de los
procesos de formaci6n y desarrollo de la ciudad industrial, que pane de manifiesto el cankter social y polrtico de las tensiones, contradicciones y desajustes que se dan en el seno de la misma (entre la movilizaci6n de los medios de produc- cion, la utilizaci6n del suelo y la distribuci6n de los beneficias economicos) que no pueden ser corregidos mas que por la acci6n poiftica.
Toda ella ha servido para afianzar, por caminos diferentes al de la teorfa urban(stica tradicional, y con posterioridad a ésta, el sentimiento de la necesidad de una intervenci6n correctora del mecanismo del mercado, coma fundamento de una polltica voluntaria de localizaci6n industrial dentro de la planificaci6n del desarrollo economico. Asf con este encua--·
dre, es coma pueden comprenderse la descongg;
ti6n industrial y la zonificaci6n, coma partes de esa intervenci6n correctora en el marco de un a poiJ- tica econ6mica que por una parte trata, eh beneficia del propio proceso de industrializacion, de reducir los inconvenientes de la excesiva concentra--- ci6n, y por otra puede enlazar eventualmente, con objetivos de equilibrio territorial incidiendo en
la planificaci6n urbanfstica y en la ordenaci6n del territorio. Es decir, que la necesidad de - esta planificaci6n correctora aparece dentro de
los sistemas de~ a::onomla de mercado coma una exigencia econ6mica de la propia dinâmica de la industrializaci6n, incluso desde el punto de vista puramente privado, con independencia de los planeamientos urban (sticos, sociales y polfticos que la reclamaban con anterioridad desde otros supuestos y con otras intenciones. Ya se ve que detras de estos planteamientos late la debatida y polémica cuestion del desarrollo equilibrado o desequilibrado; del desarrollo territorialmente homogéneoo del desarrollo concentrado en unos cuantos lugares privilegiados, que actllan de motor impulsor.Es decir, la opci6n entre las ventajas de una industrializaci6n tendente a la h omogeneidad, con apoyo estratégicamente difundido sobre multiples puntos dispersas, 0 por el contrario, estimulando la centralizaci6n de la producci6n y el capital. Cuesti6n esta que pane de manifiesto el decisivo pape! de la industria y su localizaci6n en relaci6n con el desarrollo regional y para la cual no existe respuesta cientffica · unitaria, aunque sf pueda haberla polftica.
Zonificaci6n urbanfstica y zonificacion industrial.
SitUé1ndonos en una perspectiva hist6rica, hay bien conocida y analizada a través de una importante bibliograffa de interpretaci6n, es facilmente comprensible, par las razones que ya hemos apuntado, la formaci6n de las grandes concentraciones industriales en los pafses adelantados en las primeras etapas del proceso de industrializacion, con su contrapartida bien manifiesta en la incoherencia e irracionalidad que la instalacion de empresas iba produciendo en las condiciones generales de la ciudad, tanta en su equilibrio funcional, coma en el eco16gico. El resultado es la conocida imagen de los "slums" al lado de las fabricas, la carencia de servicios higiénicos, la in mu ndicia y la sordidez, el ru ida y los gases industriales,
v
toda el proceso de agresion y degradacion del media urbano y natural que la industrializaci6n estaba produciendo en el habitat huma no. A esta etapa es a la que correspoode el nacimiento de esa teorfa urbanfstica a que hemos aludido, de origen utop ico-socialista, camo reaccion ante la degradacion, la incoherencia, la inhabilitabilidad y la injusticia social.En una etapa historica posterior, la extension y complicacion del proceso empieza a interferir con el desarrollo 6ptimo de la propia industrializaci6n. Ya no bastan las infraestruc- · turas ni el equipamiento pûblico existante. Se dificulta la movilidad y el transporte. Se producen las primeras saturaciones que impiden la ampliacion y la reestructuracion de las industrias. Entre éstas se encuentran algunas que comportan riesgos y molestias para las demas. Se inicia entonces espontaneamente una cierta descentralizacion hacia la periferia, a corta distancia, beneficiandose aûn de· las v fas de acceso y de la situacion de las estaciones del ferrocarril, lo que lleva al cabo del tiempo a una nueva situacion de congestion sobre una zona mas amplia, al seguir creciend() la ciudad. Al mistno tiempo, empiezan a imponerse las reglatnentaciones protectoras y prohibitivas y aparece camo solucion logica la zonificaci6n, para salvar la icompatibilidad en la mezcla de funciones dentro de un mismo sector territorial.
La zonificaci6n entendida fundamentalmente coma una simple segregacion de usas del suelo.
En este punta se hace muy necesaria unEJ aclaracion terminologica, dadas los sentidos di- ferentes en que se usa la palabra zonificaci6n.
En la cultura urbanfstica, la zonificacion, traduccion de "zoning", puede referirse en primer lugar a una determinada forma de localizacion espacial espontanea de las clases sociales y las actividades dentro de la ciudad, de acuerdo con los estudios socio-ecologicos realizados entre 1920 y 1940 par la Escuela de Chicago, Pero de forma mas universal y generalizada, la zonificacion es entendida hoy camo una de las piezas conceptuales clave, tanta del anal isis funcional 'a que el racionalismo sometio el estudio de la realidad urbana, camo de la basé teorica sobre la cual pretendi6 organizar la intervencion ordenadora y planificadora de dicha realidad. Esta pieza conceptual, que parte de la clasificacion de las diversas funciones que se desarrollan en la ciudad y conduce a la descomposicion de ésta en sectores ffsicos (zonas), asignados ûnicamente a cada una de esas funciones, es un principio de ordenaci6n y prevision que aspira a seleccionar para cada actividad el fragmenta territorial que le conviene mas, tanta para el desarrollo y funcionamiento de la propia actividad, coma desde el punto de vi§
ta de uha vision global del conjunto urbano cuyo desarrollo y funcionamiento armonico y coheren- te se trata de organizar.
De acuerdo con este principio teorico se ha venido desarrollando el planeamiento urbano en la practica; a través de unos planes que prevelan, en esencia, unas areas de expansion alrededor de los cascos ex istentes, clasificadas segûn usos espedficos de tipologfa y caracterfsticas definidas,. recortadas ffsicamente par el entramado que proporcionaba el esquetna general de circulaciones, frecuentemente radial. Entre esas arE:)as aparecen siempre, diferenciadas y especfficas las zonas de usa industrial, destinadas a la instalacion de las nuevas empresas, asf camo a acoger a quéllas que optasen par abandonar sus iniciales emplazamientos mas céntricos, con lo cual se daba teoricamente el marco ffsico para una ordenada descongestion industrial de la ciudad. La segregacion espacial de funciones aseguraba, par otra parte, la eliminaci6n de las incompatibilidades producidas par los efectos nocivos y peligrosos de la mixtura de usas del suelo, y la vision de conjunto de la ciudad camo un toda organico proporcionaba a su vez, la base
para esperar un correcto funcionamiento general con apoyo en las adecuadas localizaciones establecidas para cada uso. El carâcter especialmente trastornador de la industria en relacion con los otros usas del suelo, por sus caracterfsticas peculiares, esta en la base de esta zonificacion urbanfstica que reglamenta lo que puede instalarse en cada sitio, de tai modo que, al menas inicialmente, el planeamiento pane un énfasis muy especial en el recîproco condicio- namiento entre industria y residencia, tai como aparece en numerosos planes, (zonas industriales separadas por zonas verdes de zonas residenciales) con una excesiva elementalidad. La zonificacion, entendida en este contexto urban(stico, es pues una de las bases fundamentales en que se ha venido apoyando y se apoya todavfa la planificacion urbana y en la que descansa también en buena medida la maderna planificacion territorial que ha desbordado el marco puramente urbano para hacerse cargo de
· los fenomenos de interdependencia creciente entre los nucleos urbanos y sus âreç:~s geogrâficas circundantes, y que ha venido a sustituir y a complementar a la planificaci6n urbanlstica tradicional mediante un cambio de escala, de intencion y de metodologfa.
Pero hay todav(a otra significaci6n de la palabra "zonificacion", referida especialmente a la industria, menas habituai para los urbanistas y planificadores ffsicos, pero mucha mas utilizada en planificaci6n economica. Se refiere a la creaci6n de areas 0 "zonas" especialmente acondicionadas para la localizaci6n industrial y dotadas de una serie de atractivos que estimulan directamente la venida de las empresas.
Atractivos que pueden ser no solo de carâcter infraestructural sino también incentivos economicos y fiscales o de gestion administrativa.
La diferencia con la acepcion que hemos considerado en el caso anterior, que podemos llamar zonificacion urbanlstica, o bien zonificacionjterritorial esta en esa capacidad de atracci6n a través. de unas medidas operativas de gestion y en unas ventajas reales. que se ofrecen a las industrias, trente a la simple regulaci6n de usos del suelo que establecen la zonificaci6n urbanlstica o la territorial. En este sentido podrla hablamftambien de una zonificaci6n "activa'' y otra "pasiva". Una cosa es prever loque puede o no puede instalarse en un determinado lugar,
definir las caracterfsticas de las · industrias a instalar y las condiciones generales de la urbanizaci6n y el equipamiento, y otra es que las empresas acudan realmente a los lugares predeterminados y que su instalaci6n se realice coordinadamente con el nacimiento de las infraestructuras precisas y el equipamiento necesario. M ientras que la zan ificacion "activa"
se referirfa a la creaci6n de instrumentes publicos actuantes de polltica economica, mediante los cuales se incita a las empresas con las ventajas de unos emplazamientos dotados de suelo urbanizado y equipado, la zonificaci6n "pasiva", seria la que establece unaprevision general de la forma en que debe utilfzarse o reservarse todo
· suelo susceptible de posible ocupaci6n, asignando a cada fragmenta territorial el uso que mas convenga en relaci6n con el conjunto, entre ellos el uso industrial, miranda sobre toda al desarrollo coherente y racional de los organismes urbanos en el tiempo y a sus interrelaciones espaciales, quedando a la espera de que el desarrollo urbano vaya llenando tales previsiones.
La zonificacion industrial "activa" es un arma operativa de eficacia inmed iata para conseguir efectivamente unos objetivos concretos de localizaci6n industrial. La zonificaci6n urbanîstica y la territorial son parte fundamental de estrategias amplias de prevision, ordenaci6n y organizacion a largo plazo, inscritas en los procesos de planificaci6n urbana y territorial, sin que posean en sf mismos un poder operativo, por lo cual, para que su efectividad sea real y no queden sin ocupar necesitan las oportunas medidas adicionales de gestion y realizaci6n, entre las cuales puede estar precisamente la zonificacion "activa". En este sentido puede decirse que una zonificaci6n "activa", industrial o residencial puede ser un instrumente para ejecutar una polftica urbanlstica o de ordenaci6n territorial. Pero es precisa senalar, que esta relaci6n de dependencia entre la zonificaci6n urbanlstica o territorial y la zonificacion industrial "activa" no se produce necesariamente en la prâctica, ya que de hecho existe una independencia, mayor o menor segun el grado de evoluci6n de cada pals, entre la planificaci6n fi sica y la planificaci6n econ6mica, de modo que la zonificaci6n industrial "activa", en tanta que instrumente tfpico y especlfico de polftica - econ6mica, sirve a las indicaciones de la
planificaci6n econ6mica, no siempre coïncidentes con las aspiraciones de la planificaci6n Hsica, la cual frecuentemente se encuentra atrasada en concepciones todav fa demasiado urban as y a!ejada de una planificaci6n f;!con6mica que, por su parte, no llega a definir suficientemente la localizaci6n territorial de sus objetivos. Una relaci6n de perfecta sintonizaci6n exige unos niveles de integraci6n polftica entre ambas planificaciones, que pocos paîses han alcanzado.
En realidad, existen incluso pafses donde se practica la zonificaci6n industrial como parte de la polltica econ6mica, aunque no exista planificaci6n territorial. Podemos resumir, que la z on if icaci6n industrial, entend ida en este contexto, es una de las medidas importantes de la po 1ft ica econ6mica, para una localizaci6n industrial dirigida, comprendida entre el conjunto de acciones correctoras que un Estado planificador impone para controlar el proceso de desarrollo econ6mico y que, incidentalmente, puede coincidir con los objetivos de una polftica urbanlstica o de ordenaci6n territorial. En este contexto, la zonificaci6n industrial ha adquirido importancia fundamental con la aparici6n de las polfticas de desarrollo regional y, en general, con la planificaci6n del desarrollo econ6mico, pero desde un punta de vista hist6rico pueden senalarse antecedentes diversos en algunos paf ses, incluso en mementos bastante iniciales del proceso de industrializaci6n.
La "Zona industrial" como instrumenta de la polftica econbmica.
Asf entendida, la zonificaci6n industrial constituye pues una actividad de preparaci6n de suelo equipado en infraestructuras y servicios, y eventualmente promocionado sobre la base de diversas clases de estfmulos, para crear "zonas industriales" capaces de producir una concentraci6n puntual y controlada de actividades econ6micas, atrayendo un cierto nûmero de implantaciones industriales.
En principio nada se opone a la creaci6n de
"zonas industriales" por el capital privado, y de hec ho en diverses pal ses existen "zonas industriales" con dicho origen, especialmente en Estados Unidos, pero lo que verdaderamente tiene importancia es que su creaci6n sea abordada
por los poderes publiees, que la transforman as(
en el instrumenta adecuado para unos objetivos determinados previamente dentro de una acci6n polftica.
Senalabamos al principio, que la prevalencia econ6mica de los "factores de aglomeraci6n"
frente a los "factores de dispersion", era, junto con la ex istencia de infraestructuras, un a de las varias razones que contribufan eficazmente a producir una concentraci6n espontanea de empresas industriales sobre areas geograficas limitadas, al mismo tiempo que esta concentraci6n daba lugar a la aparici6n de
"economfas externas" que favorecfan a(m mas la implantaci6n industrial en esas âreas.
Pues bien, la "zona industrial" trata de reproducir artifîcialmente algunas de las condiciones que buscan las empresas, que antes caracterizaban a las aglomeraciones urbanas y
· s61 o en elias se encontraban, y ofrece.
infraestructuras, servicios y concentraciones (y por ello posibilidad de economfas externas), y cuando es suficientemente grande, permite también abordar satisfactoriamente los problemas de equipamiento social y especializado, de formaci6n y capacîtaci6n laboral, de
investigaci6n, etc.
Por otra parte, la gestion y desarrollo de la
"zona" pueden ser planificados en funci6n de unos criterios de organizaci6n que acentuen los beneficias de las empresas, seleccionando éstas de modo que entre éllas existan ciertas relaciones de funcionamiento favorables a todos.
Gracias a estas caracterfsticas, la "zona industrial'' tiene un marcado caracter de instrumenta operativo y eficaz de polftica econ6mica que puede ser utilizado para facilitar procesos de desarrollo econ6mico dirigidos, con absorci6n del paro por la creaci6n de nuevos puestos de trabajo, elevaci6n de la renta per câpita en un area geogrâfica, y finalmente, puede ser también utilizada, y es importante, para desarrollar una polftica urbanfstica. o de ordenaci6n territorial, produciendo la localizaci6n industrial en las âreas previamente seleccionadas como adecuadas para el logro de una ocupaci6n racional y coherente del territorio desde el punta de vista de su funcionamiento estructura 1 genera 1.
La necesaria armonizacibn de criterios.
Después de lo dicho, podemos ahora ver con mayor claridad que la zonificacion industrial que hemos llamado "activa" es el instrumenta adecuado e indispensable para la descongestion industrial, bien sea con base en una previa planificacion urbanfstica o territoriai, y en desarrollo de las mismas, bien sea en ausencia de elias.
Hemos dicho que el propio proèesà del desarrollo economico exigla en determinados mementos, una intervencion correctora tendente a conseguir la descongestion industrial de las areas saturadas. Se trataba de una exigencia de caracter fundamentalmente econom1co en·
beneficia del propio proceso de industrializacion.
En consecuencia, la polftica economica se plantea fa descongestion industrial, actuando por zonas in du str iales bien acondicionadas, estratégi- camente situadas y promocionadas por incentivos y estimula la implantacion .de las empresas en éllas, con mayor o menor independencia segûn los casas de los planteamientos de la planificacion ffsica.
Por su parte, la planificacion urbanlstica tradicional se p.lanteaba el objetivo de datar de racionalidad y coherencia al desarrollo global de la ciudad, contemplada unitariamente, al mismo tiempo que, en funcion de unos determinados juicios de valor, optaba generalmente por el desarrollo territorial equilibrado y ofrecfa ~la
zonificacion urbanfstica "pasiva", puramente receptiva, al serv1c1o de la descongestion industrial, al mismo tiempo que las restricciànes- al crecimiento, los modelas descentralizadores y las propuestas de n ûc leos equilibrados autosuficientes.
La notable inoperatividad de estas propuestas urban(sticas, que ha quedado de manifiesto ante la realidad hist6rica del desarrollo urbano en las ultimas décadas, ha demostrado que no bastaba con la zonificacion receptora. Era precisa que el Estado se embarcara en una intervenci6n que influyese y estimulase positivamente a la iniciativa privada, en la direccion en que se requerfa que ésta actuase.
Pero en todos los pa fses de econornfa de mercado, el control de esa iniciativa privada ha tropezado con la libertad acordada a la misma y ha resultado inasequible en gran medlda. La planificacion urbanfstica, practicada sectorialmente par si misma, y no coma parte de una planificacion general, ha evidenciado. su insuficiencia y su carâcter utopico, al fallarle' los apoyos pol fticos para una ineludible coordinacion . intersectorial. Par otra parte, es evidente también otro tipo de insuficiencia que deriva del caracter "explosive" y del rftmo acelerado Cjue en las ûltimas décadas ha adoptado el proceso de urbanizacion, de tai modo que fa planificacion urbanfstica tradicional ha quedado desbordada y ha debido ser complementada par la planificacion territorial, al extenderse y complicarse la red espacial de interaèciones urbanas sùbre el territorio.
El resultado de todo ella en el momento actual en que los Gobiernos estân embarcados en las polfticas del desarrollo economico, podrfan tai vez caracterizarse (con las reservas y sa lvedades con que debe · exponerse una generalizacion de este tipo) por una cierta tentacion de desconfianza polftica hacia las previsiones de largo alcance propias de la planificacion ffsica (en los pafses de economfa de mercado) mientras que creee la fé en la eficacia de determinadas medidas concretas de actuacion directa y positiva, entre las que se situa en lugar destacado la zonificacion industrial, por el papel estratégico del sector en el desarrollo economico.
As(, la zonificacion "activa" se practica frecuentemente, camo ya hemos repetido, por exigenCia de la propia dinamica del desarrollo econ6mico, con independencia ·de los objetivos de la ordenacion territorial, aunque camo ya hemos dicho también la zonificacion industrial y su utilizaci6n para promover descongestiones industriales, puede ser ademas del instrumenta 6ptfmo para promover la expansion economica, el arma adecuada para que esta expansion sea orientada segun criterios de racionalidad desde el punta de vista territorial, urbanfstico
y
social La integracion y armonizacion de los criterios y objetivos urbanfsticos y territoriales con lo-s criterios y objetivos de la polftica economica, es decir, de las motivaciones sociales con laseconomicas, depende en cada caso de la orientacion polftica y de la madurez de los- mecanismos de planificacion de cada pafs. Desde el punto de vista urbanfstico y territorial esta armonizacion aparece coma una aspiracion irrenunciable que nuevamente nos remitirfa al tema de la coherencia y racionalidad de los resultados espaciales del desarrollo economico y a la opcion entre desarrollo equilibrado y desequi- librado, con las implicaciones sociales y polfticas de la misma.
Pero al llegar a este punto parece conve- niente pasar a considerar las experiencias reales y c_oncretas de aquellos pafses cuva actuacion en este terreno pueda ser significativa.
Algunas experiencias socialistas.
Lo primera que ocurre al iniciar tai consideracion es la necesidad de establecer una clara separacion entre lbs pafses socialistas y los pafses de economfa de mercado. Aunque aquf, por razones de relacion con la experiencia espafiola, nos estamos refiriendo de manera fundamental a los segundos, parece inevitable hacer una referencia, aunque sea esquematica y global a la experiencia socialista.
Ya hemos sefialado que nuestro tema se encuentra en la confluencia de las · politicas de desarrollo economico con las de urbanismo y ordenaciôn territorial y que la descongestion industrial y la zonificaciôn constituyen parte fundamental de la instrializacion dirigida, como intervencion correctora de los poderes pûblicos para sanear y racionalizar los problemas ligados a los desequilibrios·economicos y sociales debidos a una expansion incontrolada de las actividades economicas sobre el territorio.
También he mos dicho, · refiriéndonos fundamentalmente a los pafses de economfa de mercado, que segun sus programas polfticos y las caracterlsticas de sus planificaciones, la localizaciôn industrial se hacfa en funciôn de determinaciones de polftica economica o de polftica urbanfstica o territorial, y que no estaba por lo general suficientemente garantizada la coordinacion o armonizaciôn de ambos puntos de vista.
Con estas simples enunclaciones ya se puede comprender la enorme incidencia que sobre el planteamiento del problema ha de tener el hecho de que un pafs tenga toda su aparato de planificaciôn centralizado y su economfa se mueva dentro de los cauces del dirigismo total.
En este casa no se puede hablar de expansion incontrolada de las actividJdes economicas ni puede temerse una localizaciôn industrial fuera de lo previsto, o una inadecuada respuesta de la iniciativa privada.
No obstante, y a pesar de las facilidades que esta proporciona, las dificultades para integrar la planificacion econômica con la ffsica, existen también en los pa fses socialistas, aunque ella sea en cierta medida por el peso de una herencia hist6rica y par dificultades de montaje de un aparato planificador, de tai envergadura camo el requerido, suficientemente madura y cualificado.
A pesar de ella, lo que caracteriza a estos pafses, en el terreno que estamos considerando, es la mayor coordinaciôn o incluso la real identificaci6n que existe actualmente entre la planificaci6n econ6mica y la ffsica, o el clara y expreso deseo de lograr tai identificaciôn en los casas en que ésta no se ha producido aûn, de tai modo que en los pafses que pueden aparecer coma mas maduros en el proceso, Polonia, Rumanfa y la URSS, la planificacion Hsica es una concreci6n de las indicaciones de la planificacion econ6mica camo prolongaci6n y parte de ésta.
En este contexto, la descongesti6n industrial se produce al mismo tiempo coma un imperativo de la polftica economica nacional y camo una volicion de la planificaciôn ffsica, apoyada en una zonificacion
°
amplia, del tipo que habfamos llamado "pasiva", en lo que tiene de prevision a largo plazo, dentro de cuvas determinaciones, indefectiblemente, vienen a producirse crono16gicamente los desarrollos industriales reales segûn las etapas previstas en la plani- ficaci6n econ6mica. Lo que habiamos llamado zonificacion industrial 11aCtiva" subsistir'la '- en cierto sent ida ( referida a las operaciones concretas y coordinadas de implantaci6n industrial compleja) pero con la notable diferencia de la ausencia de riesgos y la falta de necesidad de los est( mu los.En Polonia, a partir de la Ley de 1961, la planificaci6n ffsica se considera un elemento·
intrfnsico de la planificaci6n de la econom fa nacional y el plan ffsico que se ha elaborado para todo el pafs, constituye el reflejo sobre la ordenaci6n del suelo, de un plan econ6mico a largo piazo, basado sobre la industrializaci6n equilibrada de la red urbana del pals, la cual, a partir de un cierto nivel, esta dotada de planificaci6n ffsica local y su zonificaci6n determina los emplazamientos industriales.
R umanfa tiene también defi nid a una jerarqufa urbana de conformidad con las previsiones del desarrollo econ6mico, de modo que cada nucleo tiene un papel determinado en el concierto general,_ de acuerdo con un reparte te6rico previo de las actividades y de la poblaci6n. El proceso de industrializaci6n se configura como un deseo de evitar las grandes aglomeraciones urbanas y de repartir con cierta homogeneidad las fuerzas productivas por todo el territorio nacional para lo cual se distribuyen grupos de industrias con un maxima de 25.000 puestos de trabajo, en zonas industriales dispuestas de acuerdo con la zonificaci6n general de los planes ffsicos locales.
En cuanto a la URSS, cuyo proceso de planificaci6n tué concebido con la intenci6n expresa de desembocar en un desarrollo regional equilibrado, no podemos extendernos aquî, pues excederfa de los If mites y de la intenci6n de este artrculo, en la consideraci6n de la enorme tarea realizada sobre una gran escala territorial en el sentido de la redistribuci6n de la jerarquifa urbana (con base en el reparto de las fuerzas de producci6n ligado a la ordenaci6n del territorio) incluso con puesta envalor de terrenos vfrgenes y creaci6n de numerosas ciudades nuevas de base industrial. Digamos solo que este proceso ha respondido en lfneas generales a la temprana declaraèi6n de ,principios de 1918, que hablaba de "desarrollo de la economia en el dominio del urbanisme".
Como final de esta referencia a la experiencia socialista, cabrfa sefialar que en estos pafses, se han mantenido con bastante fidelidad aquellas aspiraciones de la teorfa urbanfstica tradicional, a las que nos referfamos al principio, gracias a la inmersi6n de la planificaci6n ffsica en
el marco de una planificaci6n · integral, y especialmente gracias a la ex istencia de la planificaci6n econ6mica imperativa. Mientras que en las economias de mercado es inevitable la cree iente concentraci6n espontânea de la poblaci6n y la producciôn en las âreas de d1 nâmica econom1ca hist6rka propia, los asentamientos de poblaci6n pueden producirse y se producen dentro del socialismo, sobre la base de la d istribuci6n voluntaria y bastante homogénea de las fuerzas productivas.
Experiencias en eco nom fa de mercado.
Ya hemos aludido repetidamente a como se produce hist6ricamente en los pafses de eco nom fa de mercado, con retraso e indepen·
dencia respecta a las formulaciones urbanlsticas, una creciente preocupaci6n del Estado por intervenir, regular y dirigir la localizaci6n industrial, como la mâs eficaz y positiva manera de influir en la racionalizaci6n del proceso de desarrollo econ6mico. Mucha antes de la apancron de las pollticas de planificaci6n econ6mica en sistemas de mercado, ha existido, como velamos una planificaci6n urbanistica, e in c 1 u so territorial, de sig no general mente voluntarista y corrector de las tendencias espontâneas del desarrollo urbano, que se apoyaba en parte sobre el concepto de zonificaci6n. Puede decirse también, que incluso lo que hemos llamado zonificaci6n "activa" ha empezado hist6ricamente antes que la plarii- ficaci6n econ6mica, como instrumento- operativo para el desarrollo de las previsiones urbanfsticas, si bien generalmente ligado a situaciones y casos concretos, y no formando parte de una polftica orgânica y : sistematizada.
Es al abrirse camino en ciertos palses de economia de mercado, las polfticas de desarrollo, cuando aparece la prâctica de la zonificaci6n
"activa" como instrumenta organizado de polftica econ6mica, con incidencia sobre el territorio, no siempre coïncidente con las previsiones urbanfsticas.
Tanta desde el punta de vista de la planificaci6n flsica en si misma, como desde su relaci6n con la polftica econ6mica, y - especialmente con el tema de la localizaci6n industrial, hay que concederle un puesto
destacado a Gran Bretana por razones de prioridad histérica y de madurez actual. Basta, en efecto, recordar que los orfgenes del urbanismo maderno se ligan a la industrializaci6n, que 1 n g 1 aterra fué pals pionero, que aborda sabiarnente los problemas y qÙe parece llevar una importante delantera en su compleja resoluci6n.
. En el principio puede situarse el éxito de las ideas de Ebenezer Howard, publicadas ya en 1898, segûn las cuales deberfa restringirse el crecimiento de las ciudades existentes, especialmente el crecimiento suburbano, por medio de cinturones verdes y creacién de ciudades nuevas de tamano restringido, mas
alla
de esos cinturones verdes, agrupadas en complejos regionales, y todo ello apoyado en una descentralizacién si mu ltanea de vivienda y puestos de trabajo. Estas ideas produjeron una maduracién de la planificaci6n flsica de tai modo que en los anos 30, casi todas las ciudades de lnglaterra y Gales tenfan estudiadas las posibi- lidades de su expansion en planes urbanfsticos. Al final de la segunda Guerra Mundial aquellas ideas se convierten en la base de orientacién de una polftica nacional que se hace posible gracias a la serie de importantfsimas leyes que dicta para ello el Gobierno a partir de 1946, con base en el famoso informe de la Comisién Barlow. Esta propuso, y fué aceptado por el Gobierno, la sistematica reducci6n del crecimiento de las grandes ciudades y concentraciones regionales de poblacién del pals, acometiendo la descongesti6n demografica e industrial.
A partir de la "Town and Country Planing Act" de 1947, el desarrollo urbano debe hacerse sobre la base de planes urbanlsticos, conteniendo las propuestas concretas de utilizacién del suelo y entre elias la localizaci6n industrial. En este contexto de planificaci6n ffsica se acometi6 la polftica econémica de industrializaci6n, orientada a la descongesti6n estratégica de Londres y de las regiones del West Midlands, South East Lancashire, Merseyside y Cleydeside y a la vitalizaci6n de regiones menos desarrolladas.
Y esta pol ft ica econ6mica se viene apoyando directamente en una zonificaci6n industrial
"activa" concebida para impulsar una eficaz y auténtica localizacién de empresas en los lugares de posible y deseable expansion. Las zonas indu stria les "activas" de ben estar previamente
determinadas por los planes urbanfsticos a pesar de ser netamente instrumentas de una polftica econ6mica.
La organizaci6n de la zdnificacién industrial tiene as( en Gran Bretafla, unas caracterfsticas de gran ponderaci6n, gracias a su integracién con la complejà y sabia legislaci6n que caracteriza al pa fs en mate ria de planificaci6n urbana y territorial, que impone la contemplaci6n de las actuaciones dentro de un a ,vision de equ ilibrio territorial. Habida cuenta de la importancia de la planificaci6n ffsica, las zonas industriales son consideradas como parte de un todo y su éxito debe estar ligado al equilibrio de todas las demas partes. La zonificaci6n industrial "activa", por la creac1on de la "lndustrial Estates" (con compromiso de los poderes pûblicos a promover directamente el desarrollo real de la zona) es pues un instrumenta de polîtica econ6mica sistema- ticamente utilizado, pero inserto en el contexto de una poHtica nacional de planificacién ffsica.
Sin embargo, hay que reconocer que el intenso crecimiento demogrâfico, as( como el rapido crecimiento de la economîa y los no menos rapidos cambios sociales ocurridos en el pafs en los ûltimos 25 anos han desvirtuado notablemente los planteamientos iniciales de planificaci6n ffsica por lo que se refiere a la situaci6n que se trataba de modificar y a los objetivos que se querfan alcanzar, ya que esa situaci6n ha evolucionado poderosamente impulsada por fuerzas mas contundentes que las estrategias montadas para su control y direccién, exigiendo importantes reajustes y acomodaciones de éstas a los hechos. Aunque la intenci6n sigue siendo la descentralizaci6n de vivienda y empleo, la evidencia de los hechos y la inevitabilidad de la concentraci6n han obligado a variar el enfoque tradiciona 1 y las esc a las territoriales y cuantita- tivas. Londres ha seguido creciendo dentro y fuera de su "cintur6n verde" y su nuevo plan regional esta concebido para acomodar tres millo'- nes y medio mas de habitantes sobre los ya exisœ_n tes en la region del Su reste, con los correspondie_n tes puestos de trabajo.
La polftica urbanlstica francesa puede suponerse iniciada también después de la Segunda Guerra Mundial, aunque la Ley de 1:94{hrecogiese ya la necesidad de la zonii:ff~~ como clasificaci6n de los usos del suèlo en el nche
de ciudades, y de afectar parte del territorio exclusivamente a las actividades de produccion.
En aquel momento aparece la intencion de una redistribucion de la industria sobre el territorio nacional, especialmente traducida en las medidas tendentes a la descentralizacion de las actividades en la region de Paris, con lo que se anuncia la polltica de "amenagement du territoire", que en 1950 recibira su impu Iso inicial con la creacion de un Fonda Nacional in stitucionalizando la a yu da esta tai a los municipios, entre otras casas para realizar las zonas industriales previstas en los planes urbanfs- ticos.
Esta pol ft ica de "amenagement du territoire", programâticamente orientada hacia
"un reparto tan equ ilibrado camo posible de las actividades y de la poblacion sobre el conjunto del territorio nacional", aparece al mismo tiempo que expira el primer plan de desarrollo (Plan de Modernizacion y Equipamiento, 1947-1950) de carâcter exclusivamente economico.
La conciencia de la necesidad de incluir objetivos de ordenacion territorial dentro de la planificacion ec.onomica se va imponiendo en los anos sucesivos, empezando par el control y . direccion de la localizacion industrial, y va adquiriendo peso en los planes posteriores, acentw1ndose la convergencia entre planificacion ffsica y planificacion economica cuya integracion aparece intentada a partir del cuarto plan. La intencion de frenar las tendencias concen- tradoras, se ejerce a través de una descongestion . industrial de los nucleos urbanos en sus extensiones, tanta camo en una escala territorial mas amplia que ha culminado en la propuesta de las "metropolis de equilibrio" del V Plan.
El perfeccionamiento de la instrumentacion de la polftica urbanfstica a través de la legislacion de 1958, y posteriormente de 1967, la creacion de la Sociedad Central de Equipamiento del Territorio de 1960 para estimu lar la a cci on de las sociedades de economia mixta en la creacion de zonas industriales, y la aparicion de los ins- trumentas técnico.,-jurldico-administrativos de urbanizacion y construccion (Z.U.P. y Z.A.D.) de zonas residenciates o industriales en 1962, son etapas de maduracion de un proceso que se caracteriza par la forma en que se ha intentado
someter la industrializacion a· la polftica urbanlstica y de ordenacion territorial, sin que haya existido una polftica autônbma de zon;i ficacion industrial "activa" camo parte del programa de intervencion economica, sino una polltica de organizacion del reparto de las industrias y de la actividad economica sobre el territorio nacional, de acuerdo con la planificacion ffsica.
No obstante, también en este casa, la realidad ha marcado caminos diferentes. Basta recordar coma siguen rellenândose en Parfs todos los huecos, y con que densidades de ocupaci6n, coma hé! sida débil la oposicion a la expansion industrial de la capital, y cômo se justifica el plan para el afîo 2000, con previsiones para catorce mi llo nes de habitantes.
Par otra parte cabe sefîalar también un cierto viraje en la concepcion de la polftica urbanlstica, anunciado · ya con la legislaciôn de 1967, que tiende a acordar Ull! mayor margen de iniciativa y de accion al sector privado (urbanizacion concertada), y una evidente crisis de fé en la planificacion Hsica, al reconocerse la incapacidad técnica para determinar par adelantado el marco de accion de unas actua- cio nes decisivas cuando éstas no estan aun decididas ni se tienen después medios para controlarlas. Toda esta, unido al hecho de que el.
VI Plan ha acentuado la "ligereza" de la
"planificacion 1 ige ra" es lo que ha llevado a hablar de "deplanification" para caracterizar la etapa actualmente en curso, especialmente en lo que se refiere a Jo Hsico, terreno en el que parece estarse iniciando una auténtica disolucion de las aspira cio nes voluntaristas de configu racion espacial que habfan venido caracterizando decididamente a la experiencia francesa.
En ltalia existla un curioso antecedente historico de zonificacion industrial (Napoles, 1904) y una carencia de legislacion urbanlstica coherente hasta 1942, facha en que aparece una Ley que sigue vigente, aunque en 1967. ha sida ampliamente complementada por una nueva. La primera confiaba a los municipios la ordenacion de sus desarrollos urbanos a través de "planes reguladores", y su dudosa aplicacion ha dada resu ltados di spa res y, en general, insatisfactorios.
No obstante, dentro de estos planes, las zonas
indu stria les "pasivas", fueron a veces activadas en funcion de objetivos concretos y locales, pero no en desarrollo de una polftica organica hasta que en 1957 el Gobierno pane en marcha una accion de desarrollo regional con incidencia directa sobre la localizacion industrial, para la vitalizacion del Mezzogiorno y la region Centra-
Norte.
D iversas disposiciones legales sucesivas articu laran sectorialmente esta accion y definieron nuevos instrumentas de planificacion, concebidos con el fin de que sirvieran para concretar territorialmente las previsiones de la naciente planificacion economica, al mismo tiempo que proporcionaban la base para la instrumentacion de una polrtica economica de zonificaci6n industrial "activa" sobre "areas de expansion industrial" y "nucleos de industria-
lizacion".
No obstante, la etapa de los anos 50 y parte de los 60, se caracteriza, dentro de estas disposiciones, par u na cierta proliferaci6n de iniciativas planificadoras un tanta discontinuas, inconexas y hasta contradictorias, tanta en los programas de polftica economiCa, coma en la planificacion flsica, asl camo par una visible imposibilidad de imponer al sector privado las lfneas directrices de la planificacion. Par ella, esa etapa ha sida fuertemente criticada par haber redundado, en definitiva, en el acrecentamiento de la potencia y la magnitud de areas productivas, cuva concentraci6n no coordinada ha provocado movimientos migratorios desordenados y nuevos deseejuilibrios regionales, sobre la ya desequi:...
librada estructura ecorianica del paf s.
Par ella recientemente, intervencion eliminacion de base en el regionalizado.
se ha abierto camino, mas a una nueva direccion de la planificadora, tendente a la los desequilibrios regionales, con desarrollo global y sectorial
No puede desconocerse al respecta, que al tradicional desequilibrio entre !Yiezzogiorno y el resto del pals, han venido a sumarse en los ûltimos quince anos los desequilibrios creados par la urbanizacion, par la rapida concentracion demografica e industrial, que produce graves situaciones de congestion en las principales areas
urbanas as( camo el éxodo de las regiones atrasadas que se empobrecen y se deterioran econ6micamente. La necesidad de la intervenci6n publica se perfila ahora coma una estrategia para corregir el mecanismo actual de reparto de las actividades que, apnrte de sus implicaciones sociales, constituye en si mismo a largo plazo, un impedimenta para el desarrollo de la economfa nacional.
Aigu nos de estos objetivos estaban ya expresados en el plan economico nacional 1966-1970, si bien en forma de directrices indicativas generales, pero que han tenido la virtud de configurar el proceso de regionalizacion con repercusi6n en el cami no de integraci6n entre planificaci6n economica y planificaci6n ffsica en el nivel territorial regional.
En los trabajos en curso y dentro de la compleja situacion èxistente, se perfilan por una parte los instrumentas técnicos de la planifi.., caci6n regional (comités regionales de planifi- cacion economica y planes territoriales de nueva
concepci6n) y par otro lado la pàrticularizacion sobre niveles territoriales mas reducidos de las areas de localizaci6n de actividades a través de planes parcia les de urban ismo. Toda ello en las vfas, ya iniciadas, de una aunténtica integraci6n de las dos planificaciones, Hsica y econ6mica, sentida camo una gran necesidad nacional.
La legislaci6n urbanfstica alemana obliga a todos los municipios a la redacci6n de sus planes de ordenaci6n urbana por los cuales queda determinado el uso del suelo a través de la zonificaci6n. Se trata naturalmente de la zonificaci6n que hemos llamado "pasiva", que puede ser "activa" en casas concretos por la acci6n de los municipios, con eventuales ayudas del correspondiente Land. Pero no puede decirse que esta limitada zonificaci6n "activa" cons- tituya un instrumenta de una planificaci6n econom1ca, que no existe ni es deseada polfticamente. Aunque los objetivos de la Ley de Ordenaci6n del territorio, aprobada eri 1965 tiendan a atenuar las diferencias regionales, a estimular a las zonas deprimidas y a frenar la expansion de las desarrolladas con medidas de descongestion, no parece que existan en realidad Jas armas adecuadas para èonseguirlo.
La actual legislacion urbanfstica belga data de 1946. En ella se instrumentan los planes de ordenacion sobre la base conceptual de la zonificacion, y dentro de ésta aparecen las zonas industriales cbmo un componente mas de la estructura urbana en cuanto al usa del suelo. Esta
Ley ha sida solo aplicada a medias.
Pero en 1959 se puso en marcha una polftica de desarrollo regional para la expansion economica de regiones seleccionadas para la intervencion economica del Gobierno. Se crean
"sociedades de equipamiento economtco regional" para la preparacion de zonas indus- triales "activas" y se consagra este tipo de actuacion camo el instrumenta optima para la acci6n regional a través de la polftica de industrializaci6n.
Desde entonces se practica generalizada y sistemâticamente la zonificacion industrial ''activa" para luchar contra el para y el subdesa- rrollo, camo parte e instrumenta fundamental de una poHtica de localizacion industrial articulada par el Gobierno, a(m sin graves problemas de congestion.
La legislacion urban lstica holandesa es la mas antigua de Europa. De 1875 data la primera ley que se ocupa del alejamiento de las industrias nocivas de ·ras poblaciones. E'n la ley urbanfstica de 1901 aparece la definicion de la zona industrial, camo terreno destinado a acoger industrias, con cankter pasivo, receptivo, no obligatorio.
Después de la segunda Guerra Mundial, se plantea una polftica de industrializacion basada en la protecci6n a la expansion industrial en las zonas adecuadas par beneficias de diverso arden y centrada en los "nucleos de desarrollo", pero sin una verdadera accton de zonificacion industrial "activa". Dentro de esta polftica quedo englobada la descongesti6n del famoso Randstad Clonde los fen6menos de concentracion adquidan proporciones alarmantes.
El éxito de la zonificaci6n "activa"
contrasta en los Estados Unidos con la debilidad de la planificacion urbanfstica comprensiva y global del tipo de las que hemos vista son frecuentes en las legislaciones europeas. Par otra
parte, hay que afîadir el rasgo caracterrstico en este casa, de la gran particpaci6n de la iniciativa privada en la promocion de estas zonas "activas"
que ha vista en elias una inversion remuneradora e incluso se ha beneficiado de montajes especu lat iv os.
La actitud de los poderes pûblicos fué inicialmente inhibitoria, pasiva y tolerante, permiendo las parcelaciones privadas sin intervenir con. ninguna clase de incentivos o de prohibiciones.
Pero a partir de la segunda Guerra Mundial aparece la inte'rvenci6n directa de los poderes . publicos en los programas de desarrollo a nivel
federal, regional o local. La zonificaci6n industrial "activa" asf propulsada ha sida cuantitativamente infericir a la de la iniciativa privada, pero eficaz para provocar el desarrollo econ6mico en determinados puntos.
En 1961 se creo la "Area Redevelopment Administration" para la intervenci6n orgânica del Gobierno Federal en el desarrollo regional. Para ella, entre otras medidas, puede promover o estimu lar la crea ci on de zonas indu stria les
"activas". Este organismo se plantea su actuaci6n coma un programa de desarrollo regional que trata de mejorar y equilibrar el reparto de las actividades, pero a excepci6n de las promovidas en funcion de su actuacion, las zonas "activas" de este pa fs no han sida instrumentas de un a polftica coordinada y racional de intervencl6n voluntaria, ni se han utilizado para operaciones de descongestion de actividades econ6micas. El éxito de la zonificacion industrial en los Estados Unidos hay que explicarlo fundamentalmente par la oferta de facilidades y ventajas que ofrece a las empresas.
El
caso espaiiol.
Veamos finalmente la experiencia espanola a 1 respecta.
Aunque el nacimiento de u na verdadera poHtica urban(stica en Espafîa debe referirse a la promulgaci6n de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenaci6n Urbana ·de 1956 y a la creadon del Ministerio de la Vivienda en 1957, lo cierto es
que existfa con anterioridad una base importante, tanta conceptual como operativa. La Direcci6n General de Arquitectura, habla venido trabajando en la realizaci6n de planes de ordenaci6n de ciudades, aplicando con madurez creciente la técol ca de la zonificaci6n urbanfstica (que hablamos lia- mado "pasiva" y una cierta zonificaci6n "activa" -- muy modesta, para preparaci6n de operaciones de urbanizaci6n, con la colaboraci6n econ6mica del lnstituto Nacional de la Vivienda.
La aparici6n de la Ley del Suelo marca un hito transcendental en la historia del urbanismo espafîol, pues somete a una disciplina unitaria todo el desarrollo urbano, sobre la base de una jerarqu fa de planes de ordenaci6n que van desde el Plan Nacional de Urbanismo hasta los pequefîos planes parciales de sectores urbanos o
"polf go nos".
La Ley, con una v1s1on muy propia de su momento declara sus intenciones de acuerdo con lo que habfamos llamado teor(a urbanfstica tradicional. En la exposici6n de motivas se declara: "La acci6n urbanfstica ha de preceder al feno me no demogrâfico, y, en vez de ser su consecuencia debe éncauzarlo hacia lugares adectm dos, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar, en cambio, los nucleos de equilibrado desarrollo, en los que se armonizan las economfas agrfcolas, industrial y urbana, formando unidades de gran' estabilidad econ6mico-social". Y se plantea ambiciosamente la organizaci6n urbanis- tica del territorio nacional "en funci6n de las conve niencias de la ordenaci6n social y econ6mica para el mayor bienestar de la poblaci6n". Para ella, dispone la Ley que cada término municipal completa debe poseer su plan general de ordenaci6n, a desarrollar en planes parciales y eventualmente estara comprendido en planificaciones territoriales de ambito superior.
Dentro de la sistematica de la Ley no cabe la actuaci6n por areas "activas" si no estan contenidas en la organizaci6n previa de un plan general y si no constituyen desarrollos del mismo.
Asf, la zonificaci6n "activa" podrfa entrar en la concepci6n de la ley, como instrumenta de poHtica urbanfstica.
Un a importante pol ft ica de zonas "activas"
industriales y residenciales, al servicio de esta concepci6n, se puso en marcha con la creaci6n de·
la Gerencia de Urbanizaci6n de·1959, Organismo Aut6nomo del Ministerio de la Vivienda, con capacidad propia para delimitar, expropiar,
· planificar y urbanizar "pol(gonos" de actuaci6n estatal directa en todo el pafs. Y esta poHtica, que requerfa gran agilidad para ser eficaz, trop;!l'o pronto con el rfgido si0terna impuesto por la propia Ley del Suelo,
ya
que por una parte existfan muchas localidades sin planeamiento general y por otra, el planeamiento existante coartaba ·y limitaba las posibilidades actuaci6n, pues entre otras casas habla creado plusvalfas que la Administraci6n tendr(a aue pagar. De ahf surgi6 la Ley 52 de 1962,que
permitfa la delimitaci6n . de polfgonos de actuaci6n, "existan o no confeccionados y aprobados los respectives Planes de ordenaci6n", asr como la modificaci6n de las previsiones contenidas, en su caso, en el Plan General. Asf la Gerencia de Urbanizaciôn desvi6 su actuaci6n por pollgonos, equivalentes a lo que hemos llamado zonas "activas", de la inicial concepci6n
"ortodoxa" de los mismos como instrumentas de polltica urbanfstica, para convertirse en instru- mentas de polftica de vivienda y, en menor escala, de industrializaci6n; pero dè industria- lizaci6n segun necesidades locales, limitadas y circunstanciales, no deducidas de una vision general y de unos objetivos organizados de acuerdo con una estrategia territorial superior.
La unica experiencia realizada con un planteamiento de mayor envergadura fué la Descongestion industrial de Madrid, concebida co mo operaci6n pi loto para ensayo de un a polftica que podrla ser aplicada a otras ciudades.
En 1958 se cre6 la Comisi6n lnterministerial (ocho Ministerios mas la Presidencia del Gobierno y la Organizaci6n Sindical) que habrfa de coordinar la operac1on y en 1959 se seleccionaron cinco nûcleos alrededor de la capital que, mediante la adecuada actuaci6n, deberfan contrarrestar la atracci6n de la misma y frenar su crecimiento, fijando en ellos poblaci6n e industria por la oferta de vivienda y puestos de trabajo. La operacion estaba basada en la capacidad de actuaci6n de la Gerencia de Urbanizaci6n que, efectivamente, en los anos post er iores, pre par6 am plias superficies urbanizadas. Sin embargo, como no se adoptaron medidas de otro ti po, y no se detuvo de n ingun modo la instalaci6n de industrias en Madrid, esas grandes infraestructu ras estan vacfas en gran
medida, salvo en los casas en que el nucleo correspondiente ha tenido una dimlmica propia, mientras que la ciudad que se trataba de descongestionar ha seguido hipertrofiandose sin trabas.
Una nueva etapa se abrio con la aparicion de la planificacion economica y la orientacion del Gobierno hacia la aceleracion del Desarrollo.
Los dos primeras Planes se plantearon los ternas de la descongestion geogratica de la industria y de la accion regional, con incidencia en la localizacion industrial, a través de la formula de "po los" de crecimiento, concebid()s co mo acciones pu ntuales selectivas, cap aces de desencadenar rapidas evoluciones en regiones poco desarrolladas.
Alrededor de las ciudades elegidas, y anulando las previsiones de sus planes de urbanismo se determinaron amplias extensiones para la localizacion indu striai estimu lada por incentivos, y dentro de elias actu6 la Gerencia de Urbanizaci6n en la preparaci6n de polfgonos industriales, coma zonas industrialles "activas".
Lo que habla empezado siendo un ins- trumenta de polftica urbanfstica, pas6 entonces a ser utilizado como instrumenta de polftica economica.
En el Tercer Plan de Desarrollo se abandona la polftica de polos y parece iniciarse una nueva orientaci6n, basada en el reconocimiento de la mayor eficacia de los "efectos de contagio" que irradian las zonas mas desarrolladas. Al servicio de esta estrategia se anuncia en el Plan la
preocupacion de descongestionar y amortiguar la expansion de las zonas tradicionalmente industriales y el perfeccionamiento de la polftica de pol fgonos de descongestion. Por otra parte aparece un nuevo instrumenta de promoci6n industrial regional: Las grandes âreas de expan- sion industrial de superficie no menor de 50.000 Ha.
A estas alturas en que es evidente la escasa eficacia que han tenido los planteamieniDs urban fsticos y territoriales de la Ley del Suelo en relaci6n con el desarrollo real del proceso de urbanizacion, debe senalarse que, camo ha ocurrido· en otros pafses, el crecimiento demogrâfico y el desarrollo econ6mico, han representado una importante alteracion de los supuestos de que partfa aquella Ley y han contribuldo de forma contundente al reforza- miento de los procesos que la misma querfa evitar. Camo en casi todos los casas considerados, la planificacion ffsica se adelanta a la econ6mica, se pronuncia a favor de modelas territoriales equilibrados y es desbordada por la realidad de unos procesos de base economica para los que no tenfa suficiente comprensi6n y para los cuales los sistemas de econom fa de mercado no tienen instrumentas suficientes de control. Mas realista y mas adaptada a las posibilidades, la planifi- cacion economica posterior se plantea otra clase de objetivos, que se concentran en la elevaci6n de la renta y la consecucion del pleno empleo y que muchas veces resultan contradictorios, en sus repercusiones territoriales, con las aspiraciones de la planificacion ffsica tradicional. La necesidad de 1n1c1ar una aproximac10n de ambas planificaciones se ·nos aparece fuera de toda du da.