LA COOPERACIÓN DE ESTADOS UNIDOS Y UNIÓN EUROPEA CON COLOMBIA (1999 – 2009)
Estudio comparado sobre la cooperación hacia el tema de desplazamiento en Antioquia
ELENA STOCCHI
Director: BENJAMÍN HERRERA
TRABAJO DE GRADO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES MAESTRÍA EN RELACIONES INTERNACIONALES
SANTAFÉ DE BOGOTÁ 2012
Tabla de contenido
INTRODUCCIÓN ... 4
1. MARCO TEÓRICO ... 6
1.1 Cooperación ... 8
1.2 Los Enfoques de la Interdependencia y el Constructivismo ... 9
1.2.1 Sociedad del Riesgo y Securitización ... 9
1.2.2 Interdependencia como fundamento de la cooperación ... 13
1.2.3 ¿Por qué diferentes vías para Cooperar? ... 14
2. CONTEXTUALIZACIÓN DEL TEMA ... 16
2.1 El Conflicto ... 16
2.2 Desplazamiento en Colombia, acciones y resultados (1999-‐2009) ... 18
2.3 Antioquia: una “MicroColombia” ... 20
3. POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA Y ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN 23 3.1 Pastrana: Diplomacia para Paz ... 26
3.2 Respice Polum uribista ... 28
3.3 Estrategia de Cooperación Internacional del Gobierno de Colombia ... 30
4. ESTADOS UNIDOS Y UNIÓN EUROPEA, LA COOPERACIÓN CON COLOMBIA ... 33
4.1 Estados Unidos ... 34
4.1.1 Identidad nacional y política exterior ... 34
4.1.2 Una estrecha relación entre EEUU y Colombia ... 36
4.1.3 Marco de cooperación EEUU – Colombia ... 37
4.1.4 USAid ... 38
4.1.5 Plan Colombia ... 40
4.2 Unión Europea: identidad y política exterior ... 42
4.2.1 Marco de cooperación UE – Colombia ... 44
4.2.2 Bilateralismo UE – Colombia ... 45
5. PRESENTACIÓN DEL CASO ESPECIFICO ... 49
5.1 El desplazamiento en Colombia ... 49
5.2 El Desplazamiento en Antioquia ... 52
5.3 El caso Medellín ... 54
6. ANÁLISIS COOPERACIÓN INTERNACIONAL ... 57
6.1 Necesidades de Colombia ... 57
6.2 Cooperación de EEUU con Colombia ... 59
6.2.1 MIDAS y ADAM ... 62
6.3 Cooperación de UE con Colombia ... 66
6.3.1 ECHO: visión y objetivos ... 70
6.3.2 Laboratorios de Paz ... 73
6.4 Balance Cooperación de Acción Social ... 76
7. CONCLUSIONES ... 79
7.1 Estados Unidos ... 80
7.2 Unión Europea ... 81
8. ANEXOS ... 84
ANEXO 1. Datos de Expulsión por año ... 84
ANEXO 2. Financiamientos UE 2008 y áreas de cooperación ... 85
ANEXO 3. Cooperación Estados Unidos 1999 – 2010 ... 87
ANEXO 4. Datos Desplazamiento en los cincos principales departamentos ... 91
1999 -‐ 2009 ... 91
BIBLIOGRAFÍA ... 92
INTRODUCCIÓN
La presente investigación tiene el objetivo analizar y comparar la cooperación de EEUU y la UE durante una década, entre 1999 (año de inicio del Plan Colombia) y el 2009 (año que coincide con la fin de la administración Uribe), prestando especial atención al problema de los desplazados en Antioquia, y explicar porque estas se han dado en formas diferentes.
Se escogió el tema de los desplazados porque desde un análisis del conflicto, parece ser uno de los aspectos de mayor magnitud y más representativo del mismo conflicto interno, por eso se puede considerar bastante representativo de los retos que enfrenta la sociedad colombiana.
Al fin de poder realizar éste análisis se recolectaron datos relativos a las ayudas que EEUU y UE destinaron a Colombia y entre estas, cuál fue la importancia y el porcentaje destinados a la asistencia de la población desplazada.
Los resultados del análisis son útiles para conocer qué tipo de cooperación fue más eficaz y eficiente y al contrario. Estos conocimientos podrían servir de guía a la cooperación internacional de Colombia para evitar de repetir errores pasados y mejorar la cualidad de la cooperación, utilizando medidas precisas finalizadas al logro de objetivos más puntuales.
El análisis de la cooperación estadounidense y europea a seguir se fundará sobre la información que se recolectará de las bases de datos, que se refieren principalmente al periodo comprendido entre el 2005 y el 2009, de SIAOD (Sistema de Información de la Ayuda Oficial de Desarrollo), disponible en el sitio web de Acción Social, del SIG WEB DELCOL (Sistema de Información Georeferenciado de los proyectos apoyados por la Delegación), de la pagina web de la Delegación de la Unión Europea en Bogotá y USAid, en las páginas web de los programas MIDAS y ADAM. Además, se utilizan documentos e informes de USAid, ECHO, Delegación de la Unión Europea en Bogotá, Gobierno de EEUU y Acción Social, para realizar una reconstrucción de los proyectos entre el 1999 y el
2004. Desde éstas fuentes se buscará extrapolar las noticias relacionadas con el tema de los desplazados en Antioquia durante la década mencionada, que nos permitan de comparar las diferencias cualitativas de la cooperación de EEUU Y UE.
El primer capítulo describe el marco teórico en el cual de desarrolla el trabajo, definiendo que es la cooperación, interdependencia, riesgo y securitización. En el segundo capítulo se describe el contexto histórico-político del conflicto y del desplazamiento en Colombia y en particular en Antioquia, para luego, en el capitulo sucesivo brindar un cuadro de cuál ha sido la política exterior colombiana en los últimos setenta años y como ha intentado hacer frente a sus retos internos. En el capítulo cuarto se describen los dos cooperantes, EEUU y UE, cuál es y ha sido a lo largo de los años su relación con Colombia, para llegar al capítulo quinto donde se reportan los datos específicos de los programas y proyectos destinados a la población desplazada. Por fin se darán las conclusiones.
1. MARCO TEÓRICO
En el contexto internacional actual, los Estados y otros actores internacionales conviven y actúan dentro del contexto anárquico1, es decir un sistema sin un poder supraestatal que regule sus relaciones, por lo tanto son los mismos Estados, quienes a través de su política exterior e interacción entre ellos, construyen lo que es anarquía (Wendt, 1992), o en otras palabras la estructura internacional.
Al respecto es natural preguntarse ¿por qué los estados cooperan?, ¿bajo cuáles elementos y condiciones deciden comprometerse en acciones conjuntas con los demás estados?, ¿Qué define su conducta? y ¿según cuáles criterios construyen su política exterior?
Primordialmente, el proceso de toma de decisión está motivado por los intereses egoístas2 y éstos se construyen a partir de la identidad de un Estado que es la resultante de la combinación de unas variables de naturaleza material, interna y externa.
Los factores materiales son los que caracterizan, más o menos constantemente, un Estado3 son la ubicación, el tamaño geográfico, la población, los recursos naturales, etc. Al contrario, las otras dos variables, la domestica y externa, no son tan estables, es decir que pueden cambiar según la combinación de diferentes componentes. Internamente, la definición de la política exterior puede ser afectada por el tipo de estructura gubernamental y de toma de decisión4, los agentes políticos y civiles (su educación, sus creencias, intereses y
1 Anarquía no es sinónimo de ausencia de normas y/o orden sino que es ausencia del reconocimiento y/o existencia de un poder superior.
2 Según los neorrealistas y los neoliberales, los estados actúan en proyección de unos objetivos egoístas, es decir que no se reconoce la existencia de objetivos comunes entre estados.
3 “The material factors are relatively immutable domestic attributes that shape how states view themselves
and their relationships with other states. These include economic strength, population size, and geography”, (Chafetz, 1996/1997, p. 644)
4 Roberto Russell en Política exterior y toma de decisiones en América Latina. (1990) distingue la estructura del proceso de toma de decisión. El primero representa la unidad última de decisión, es decir cuáles son los
preferencias), prioridad de la agenda y otros factores. Externamente, algunas de las variables son el contexto histórico, economía y mercado, la imagen que los demás actores internacionales tienen de un estado, contexto de cooperación o conflicto, tipo y origen de un estímulo, etc.
La combinación de las variables anteriormente mencionadas da como resultante la creación de una identidad nacional y de un rol5 en el sistema internacional, que permiten definir objetivos e intereses compartidos a nivel nacional y por ende el tipo de política exterior que aplicará un Estado6.
Actualmente estos actores interactúan en un contexto globalizado7, donde comparten retos por los cuales a veces es necesario que cooperen. Seguidamente se analizará cuál es y dónde nace el interés de los estados en cooperar con otros actores internacionales.
Como estudio de caso se comprará la identidad de los Estados Unidos y de la Unión Europea8 y cómo cooperan con terceros países, en particular con Colombia en relación al conflicto armado interno y sus consecuencias, como el fenómeno del desplazamiento interno forzoso, analizando el tipo de acciones y los
actores que garantizan la decisión y se caracteriza por centralización o descentralización. El proceso es la dinámica y/o secuencia a través de la cual se toma la decisión y ésta se caracteriza por fragmentación o unidad.
5 Intereses, identidades y roles por ende son endógenamente construidas y no son fijas en el tiempo, al contrario éstas pueden cambiar si se modifican las variables y sus combinaciones. “State identities and interests can be collectively transformed within an anarchic context by many factors-‐individual, domestic, systemic or transnational-‐and as such are an important dependent variable.”, (Wendt, 1992, p. 424).
6Allison y Gyngell y Wesley, describen cuatro diferentes modelos de toma de decisión en cada de los cuales aparecen diferentes actores con diferentes papeles que pueden afectar distintamente el proceso de toma de decisión según su composición, intereses y tipo de interacción con el exterior.
7 Existen varias interpretaciones de este fenómeno pero en este contexto nos queda útil la interpretación que nos da Raffaele Marchetti en el articulo “Mapping Alternative Models of Global Politics”. La globalización es un proceso que afectada la identidad del Estado-‐Nación, la vida social, política y económica, las cuales ya no son actividades limitadas a ejecutarse entre las fronteras nacionales, dado que éstas se están volviendo siempre mas “borrosas”. A causa de esto la globalización ha provocado al intensificación e integración de los asuntos globales y locales, por eso han emergido nuevos actores al lado de los Estados-‐
Naciones.
8Aunque la Unión Europea no es un estado, pero en cuanto bloque de integración regional con una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) puede operar como actor en asuntos exteriores. Además me parece interesante observar la diferencia de acción de un actor “autónomo” en el proceso de toma de decisión como los estadounidenses frente a la UE donde es necesaria una negociación entre los miembros.
intereses a través de la Teoría de la Interdependencia Compleja de Keohane y el Constructivismo de Wendt.
Antes de esto se dará una definición de que es cooperación y cuáles son las condiciones necesarias para que se realice.
1.1 Cooperación
Entre las varias definiciones que se han dado de cooperación, se escogió la de Robert Axelrod9, quien la define a partir del Dilema del Prisionero10. Según ésta teoría la actitud más provechosa en una negociación entre dos o más partes es la que permite lograr una mutua ganancia.
Para que la cooperación pueda realizarse, tienen que estar presentes como condiciones, la reciprocidad, un número indefinido de interacciones (durabilidad de la relación), una prospectiva futura ventajosa para ambas partes y el hecho de que “a single individual who offers cooperation cannot prosper unless some other are around who will reciprócate” (Axerlod, 1988, p.5). Por ende, la cooperación no necesita ni de una autoridad central, ni de actores necesariamente racionales y altruistas.
La cooperación no es sinónimo de armonía, es decir, que no hay necesariamente conformidad entre los intereses de las partes que interactúan; al contrario, la cooperación requiere contextos en que conviven intereses conflictivos y complementarios.
La cooperación se presenta cuando “actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of others” (Axelrod y Keohane, 1985, p. 226).
Este tipo de comportamiento está influenciado por tres elementos que son la
9 Él es profesor en la Universidad de Michigan de ciencia política y políticas públicas. Sus mayores estudios son sobre la evolución de la cooperación.
10 Fue inventado en los años ’50 por dos científicos de la Rand Company. Ese juego presupone la existencia de dos actores y dos posibles alternativas, cooperar o no-‐cooperar. Las dos partes deben escoger una de las dos opciones sin saber previamente lo que hará el otro. Según la combinación de las opciones seleccionada por ambas partes, se darán cuatro resultados, entre los cuales resulta ser el mejor el caso en el cual ambas partes deciden de cooperar.
mutualidad de intereses, proyecciones del futuro y número de jugadores, además de ser caracterizado por el área en que se produce, si militar-seguridad o político- económico, entre otros.
Por ende, la cooperación no es un acto homogéneo y unitario sino que se diferencia por el contexto y las características de los actores involucrados.
Concluyendo ¿Por qué los actores internacionales cooperan? Y ¿Por qué adoptan estrategias diferentes? Para contestar es necesario ilustrar cuales son las características (o variables) de cada uno de los actores internacionales que se están analizando en este trabajo, y como éstas influyen en la visión de cuál debería ser su política exterior.
1.2 Los Enfoques de la Interdependencia y el Constructivismo
Se contestarán las preguntas planteadas anteriormente con el uso de la Teoría de la Interdependencia Compleja11 y del Constructivismo12. Se brindará una explicación de cuál es el significado del término securitización en relación a la política exterior colombiana.
1.2.1 Sociedad del Riesgo y Securitización
Para explicar que es la securitización es importante definir el concepto de seguridad. Ole Wæver13 sostiene que ya, después de la guerra fría, no es posible utilizar la definición clásica de seguridad, la cual, según el realismo, consiste en proteger el poder estatal de amenazas externas, sobre todo a través del instrumento militar. ¿Por qué ya no se considera una definición válida al día de
11 Teoría de Koehane y Nye, formulada en los años ’70 en el texto Power and Interdependence: World Politics in Transition, cuya primera edición fue publicada en 1977.
12Es un enfoque de las Teorías de las Relaciones Internacionales influenciada por elementos de la sociología y surgida a final de los anos ’80, insertándose en el debate entre neorrealismo y neoliberalismo. El autor principal es Alexander Wendt.
13 Investigador y Profesor de la Universidad de Copenhague, reconocido como el fundador de la Teoría de la securitización.
hoy? El contexto internacional contemporáneo se desarrolla en medio de las condiciones puestas por la globalización.
El desarrollo y la difusión de la globalización han sido favorecidos por las innovaciones tecnológicas, a nivel de transportes y sobre todo por lo que concierne los medios de comunicación, que han facilitado la transmisión de información eliminando los límites del espacio y del tiempo, creando la comunidad global.
Una de las características de la realidad internacional que más nos interesa es el hecho de que los riegos y las amenazas no se limitan a desafiar la seguridad externa e interna, sino que tocan la realidad mundial en su totalidad, y eso conduce a un compromiso entre estados para trabajar juntos hacia las posibles soluciones, dado que individualmente ya no tienen los instrumentos necesarios para garantizar la seguridad dentro de sus fronteras.
Ulrich Beck14 afirma que los riesgos modernos son producto de la globalidad y amenazan a la vida de los seres humanos, reflejándose en problemas sociales, económicos y políticos, los cuales están estrictamente relacionados los unos con los otros. En el ámbito social el individuo se ve afectado por varios cambios que han llevado la modernización, la relativización de los valores, la disgregación del núcleo familiar, la creación de nuevas desigualdades15. Éstos encuentran sus causas en la introducción de nuevos medios de transporte y de comunicación, que modificaron también las modalidades laborales, comerciales, de flujos financieros, sobrepasando las fronteras del tiempo y del espacio, además
14 Beck es un sociólogo alemán, quien estudia principalmente la modernización, la globalización y sus consecuencias. Además él fue el que introdujo el concepto de sociedad del riesgo para describir la sociedad contemporánea.
15 Zygmunt Bauman (sociólogo judío, nacido en Polonia en 1925) afirma que la sociedad moderna ha eliminado las dimensiones del tiempo y espacio gracias al desarrollo de los medios de comunicación y de transporte, los cuales permiten una conexión y comunicación rápida a pesar de las distancias. Estos progresos han facilitado los movimientos de personas, informaciones, del comercio y de la economía. Todo esto ha creado una nueva división de la sociedad, entre “turistas y vagabundos”, es decir entre los primeros, que tienen el acceso a estos instrumentos necesarios para administrar de sus vidas (normalmente se identifican con los ciudadanos de los países desarrollados) y los demás, que no pueden alcanzar tales medios, así que no son libres de decidir de sus propias vidas, sino que padecen las consecuencias de las decisiones de los demás. (Bauman, 1999)
de los límites y controles, que en pasado eran puestos por el Estado-Nación, que está perdiendo su papel regulador de las relaciones con los demás Estados, dando paso a ejercicio de autoridad por actores no estatales.
Estos peligros afectan a la totalidad de la población mundial en diferentes áreas de la vida individual y social, así que, en términos de Beck, la comunidad internacional se puede definir comunidad del miedo, que se une con el objetivo de encontrar medios de protección de la sociedad del riesgo. (Beck, 1998, p.53) Entre las diferentes áreas en las cuales se manifiestan los riesgos modernos encontramos el cambio climático, el medio ambiente, alimentación, enfermedades, economía, mercado, terrorismo, narcotráfico, tráfico de armas, tráfico de personas, entre otros, poniendo en riesgo el concepto de seguridad.
Según Wæver, la seguridad no se puede concretar en un solo campo específico, dado que es un concepto en continua evolución, según los diferentes casos y actores, que la interpretan. Wæver, también, describe qué es el proceso de securitización y por qué se manifiesta. “Power holders can always try to use the instrument of securitization of an issue to gain control over it. By definition, something is a security problem when the elites declare it to be so” (Wæver, 1998, p. 44). Por ende la seguridad se convierte en un discurso político; el concepto de securitización se puede resumir en un proceso socio-político en el cual la opinión pública, los medios de comunicación y los políticos logran transformar un tema en una emergencia de seguridad, aunque no sea una amenaza objetiva. (Wæver, 1998)
La securitización de la crisis interna colombiana, se da por el hecho que ya estaba afectando, no solo el territorio nacional, sino que se estaba expandiendo también hacia los países fronterizos (Brasil, Ecuador, Perú, Venezuela y Panamá) y no solo, dado que también los EEUU se sintieron afectados por éste, así que para protegerse, militarizaron las fronteras. La inseguridad interna estaba afectando las relaciones externas, y también las condiciones internas, economía y la sociedad entre otros, se evidenció un crecimiento del nivel de violaciones de los derechos humanos, del desplazamiento, de los homicidios y además, el proceso
de paz ha sido causa de costos que han reducido el crecimiento económico colombiano de la segunda mitad del siglo XIX.16 Estos costos pueden ser directos e indirectos; por directo se entienden las políticas públicas para los afectados por el conflicto (incluyendo desplazados), entrenamiento y armamiento de la fuerza militar y del cuerpo policial, entre otros, y ejemplos de los costos indirectos son la carencia de recursos humanos, la mala distribución de bienes y recursos, pérdida de la productividad de algunos territorios (ocupados por grupos ilegales), fuga de capital, etc. (Álvarez, Rettberg, 2008)
Las elites de los países vecinos y de los EEUU, empezaron a interpretar el conflicto como una amenaza regional, como un problema de seguridad regional.
Brasil, Ecuador, Perú, Venezuela y Panamá, se sentían amenazados por el aumento de los crecientes flujos de personas desplazadas, los refugiados colombianos en sus territorios nacionales, causando problemas económicos y sociales. Además de esto, la aparición de los actores ilegales en las fronteras y asimismo la creciente presencia militar estadounidense en territorio colombiano, eran motivos de preocupaciones.
La securitización es, para Wæver, la expresión de la incapacidad de las elites, que actúan en nombre del gobierno, de solucionar un problema de seguridad a través de las vías tradicionales, viéndose obligados a utilizar medidas extraordinarias. (Wæver, 1998)
En el presente caso de estudio es evidente el fracaso de las tentativas de negociación y resolución del conflicto interno y sus consecuencias por parte de la elite colombiana. No sólo no obtuvo resultados sino que el problema interno se expandió también a territorios extranjeros.
El conflicto colombiano se securitizó también por voluntad de los EEUU, quien interpretaba al narcotráfico como una amenaza para su seguridad interna, e indujo al gobierno colombiano a fortalecer la política de mano dura, encontrando receptividad de parte de los presidentes de Colombia, en particular de Uribe.
16 Entre los años ’60 y los ’90, Colombia alcanzó el crecimiento PIB del 4% anual. (Tokatlian, 2000)
1.2.2 Interdependencia como fundamento de la cooperación
“We live in a era of interdependence. (…)The world has became interdependent in economics, in communications, in human aspirations” (Koehane y Nye, 2011, p. 3).
La Interdependencia Compleja, cuyos principales teóricos son Robert Koehane y Joseph Nye17, implica el reconocimiento de dependencia mutua entre distintos actores internacionales, estatales y no estatales, a través de diferentes canales, desde lo económico a lo militar, desde lo político a lo humanitario, entre otros, sin excluir ni priorizar el tema de seguridad, como hacen los realistas. Todo esto implica la existencia de una agenda que traspasa las fronteras nacionales, que induce a la cooperación entre estados: la agenda interméstica.
La globalización ha creado vínculos de interdependencia entre los diferentes actores, los cuales comparten retos globales que requieren la cooperación mutua entre ellos, que interactúan en situaciones de asimetría, por eso es que tal interacción puede producir “often, but not necessarily, mutually benefits” (Keohane, 1986, p. 8).
La Teoría de la Interdependencia Compleja se caracteriza por tres principales ideas. Las sociedades se conectan a nivel internacional por canales múltiples, que se pueden calificar en tres categorías: interestatales, transgubernamentales y transnacionales18; la multiplicidad de los temas que constituyen la agenda internacional, los cuales no tienen relaciones jerárquicas fijas, sus prioridades se definen según diferentes factores internos y externos; por último para el enfoque interdependentista, la fuerza militar no es siempre el único instrumento útil para lograr los objetivos de un Estado; cada situación y condición tendrá un instrumento más apto y eficaz.
17 Koehane y Nye son dos académicos norteamericanos, los cuales mostraron los principales rasgos del neoliberalismo en el texto Power and Interdependence publicado en los anos ’70.
18 El primer tipo es entre estados, en el segundo el Estado ya no actúa como actor unitario y en el ultimo aparecen otros actores diferentes del Estado, como las organizaciones internacionales, las cuales tienen un papel de mayor relevancia para los países más débiles.
Como vemos en el caso específico de estudio, EEUU y UE cooperan, aunque distintamente, por un sentido de interdependencia hacia los retos que enfrenta la sociedad colombiana.
Para los EEUU, la cooperación en este caso conllevaría un beneficio mutuo directo: Colombia restablecería el orden interno y los estadounidenses garantizarían la seguridad internamente, eliminando el flujo de droga proveniente del país andino.
La cooperación de la UE con el país andino refleja los principios que guían su política exterior19, impartiendo ayuda a Colombia, y alcanzando otros objetivos de su política exterior: mantener el estado de paz adentro de sus fronteras y en el sistema internacional.
Un objetivo común a ambos actores internacionales podría ser el hecho que, a través de esta alianza con Colombia, podrían mejorarse las relaciones económicas y así crear nuevas oportunidades comerciales y que favorezcan el desarrollarse de los TLC (tratado de libre comercio)20.
1.2.3 ¿Por qué diferentes vías para Cooperar?
Los Estados actúan siguiendo sus intereses y estos influyen en la selección de estrategias e instrumentos de diferentes tipos de acciones estatales.
Según los constructivistas21 intereses e identidades de los estados se construyen socialmente y mutuamente en la interacción con el entorno. Es decir que identidades e intereses no existen a priori sino dependen del resultado producido del encuentro entre las características internas y el contexto externo.
19 Enunciados en el Preámbulo de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, “son los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y se basa en los principios de la democracia y el Estado de Derecho”, (2000).
20 El tratado de libre comercio entre Colombia y la UE ha sido firmado en Abril 2011 y se espera entre en vigor durante el 2012, superando todas la críticas que han surgido entre los productores del sector lácteo.
Las tratativas con EEUU han sido larga y complexas iniciadas en 2004 y aprobada sólo en octubre 2011.
21 Este enfoque nace con la intención de hacer de puente entre el Neorrealismo y el Neoliberalismo. Su mayor exponente es Alexander Wendt el cual sustenta que identidades, intereses y entorno anárquico no existen a priori sino que se construyen mutuamente y constantemente en la interacción entre ellos, creando los fundamentos para las acciones de los actores en el sistema internacional.
Por eso mismo, no son estables sino que “the identity of the same state can change and pull its interests along” (Ruggie, 1998, p. 9).
Por todo lo anterior, la cooperación de Estados Unidos y Unión Europea con Colombia se distingue por rasgos diferentes aunque estén actuando en un mismo Estado con determinadas necesidades.
Entonces, la manera de actuar se diferencia porque cada actor no solo interpreta diferentemente estas necesidades, pero más importante es que están orientados hacia caminos diferentes determinados por sus identidades (incluyendo los tres componentes materiales, domésticos e internacionales).
Finalmente, es posible concluir que la acción de los actores en el escenario internacional no es una constante invariable por lo que ésta es la resultante de variables sujetas a cambios. Las identidades en interacción con el contexto son el fundamento de los intereses que mueven los Estados y otros actores internacionales en definir su conducta en política exterior.
2. CONTEXTUALIZACIÓN DEL TEMA
2.1 El Conflicto
Desde la guerra de Independencia hasta inicio del siglo XX, Colombia no ha logrado vivir largos periodos de paz interna, al contrario, a causa de los conflictos entre los partidos, Liberal y Conservador, el país andino fue teatro de violencia, cuyo auge fue a mediado del siglo pasado, durante los años ’40s y ‘50s época que se marcó como La Violencia.
Los grupos armados que actúan en Colombia en la época contemporánea, tienen sus antecedentes en los grupos que nacieron en las primeras décadas del 1900, bajo la forma de luchas agrarias, que con el tiempo se transformaron en autodefensas y grupos armados, constituido por campesinos.
Durante le Guerra Fría, en América Latina se difundieron movimientos guerrilleros y revolucionarios, movidos por ideologías marxistas. En Colombia, en los años ’60 nacieron la FARC (Fuerzas Armada Revolucionarias de Colombia), ELN (Ejército de Liberación Nacional), EPL (Ejército Popular de Liberación), entre otros y pocos más tardes en los ’70 el M-19 (Movimiento 19 de Abril), con el objetivo de alcanzar el poder nacional. La mayoría de estos nacieron y se radicaron en zonas rurales, las cuales, por naturaleza histórica, permitía una mayor libertad de acción por la ausencia de control estadal.
Como contraparte, en los ’80, se formaron los grupos paramilitares con el objetivo de contrarrestar las guerrillas y acabar con la violencia, originariamente, en el siglo XX, se denominaron las autodefensas.
Los grupos ilegales con el tiempo se fueron involucrando con el comercio de narcóticos y el tráfico de armas, para obtener recursos económicos. Los grupos ilegales se fueron concentrando por eso en las zonas más fértiles de Colombia, sobretodo alrededor del río Magdalena, las regiones antioqueñas, como Urabá, Magdalena Medio y Medellín. Esta área geográfica fue también teatro de violencia
ya desde la colonización, dado que era una rica fuente de alimentos, en ella se concentraban latifundios, productores principalmente de café. Los enfrentamiento entre guerrilleros y paramilitares, junto con las actividades de los narcotraficantes, fueron causa del aumento de la violencia, de la violación de los derechos humanos y desplazamiento, entre otros.
Durante la guerra fría, Colombia, como la mayoría de los países de América Latina, se alineó con los EEUU, quien garantizaba su seguridad. Esta condición empezó a vacilar durante los años ’70 cuando, el de entonces presidente colombiano Alfonso López Michelsen (1974-1978) inició un proceso de distanciamiento y autonomía con respecto a los EEUU, adoptando una política hacia la búsqueda de la diferenciación e independencia de la política exterior, que se fundaba en el Respice Similia. Tal conducta en el campo internacional fue retomada por Belisario Betancour (1982 – 1986) y continuada por Virgilio Barco (1986 – 1990). (Tokatlian, 1996, p. 46)
Durante le presidencia Betancur, Colombia ingresó al Movimiento de los No Alineados (NOAL, en su sigla inglés), en el año 1983, marcando el viraje en política exterior. Este evento impulsó la membrecía al Consejo de Seguridad de la ONU, la participación en el Grupo de Rio y el Grupo de los Tres, hasta llegar a ocupar la secretaría de la OEA (Organización de los Estados Americanos) y del NOAL en los años ’90. Todo esto favorecía la difusión de una imagen nacional más estable y, consecuentemente, disminuyó la preocupación de la comunidad internacional hacia el conflicto interno.(Cepeda, citado en Tokatlian, 1983)
Las primeras tentativas de instaurar un diálogo para la paz entre Gobierno y grupos armados se realizaron durante la presidencia de Betancour; cuando este diálogo entró en crisis provocó el aumento de la violencia en los años ’80.
Al final del siglo pasado se inició el proceso de internacionalización del conflicto interno provocado, no sólo por interés de actores internacionales, sino
también por iniciativa de los presidentes colombianos, a partir de Ernesto Samper (1994 – 1998)22.
Entre los principales actores internacionales, que actúan en territorio colombiano para buscar una solución al conflicto interno, se encuentran los Estados Unidos y la Unión Europea, los cuales operan a través de sus misiones diplomáticas, sus agencias de ayuda y cooperación humanitaria (respectivamente USAid y Echo) y otros socios (ONGs, ONU y sus agencias, entre otros).
2.2 Desplazamiento en Colombia, acciones y resultados (1999-2009)
El conflicto interno tuvo graves consecuencias que todavía afligen la sociedad colombiana: tráfico ilícito de drogas y armas, violencia, violación de los derechos humanos, pobreza, bajo nivel de educación, malnutrición, enfermedades, muertes, secuestros, falta de seguridad y desplazamiento forzado.
Este último ha sido una herida muy grande para Colombia ya desde final del siglo XX, durante los últimos 50 años ha sido uno de los países con mayor número de desplazados a nivel mundial23.
Durante las últimas dos décadas del siglo XX se registró el auge del narcotráfico, el cual empezó también a ser fuente de ingresos para los grupos armados ilegales, motivando así el incremento de las disputas territoriales, que ha sido identificada como una de las mayores causas del desplazamiento interno forzoso en Colombia. (Bello, 2003) Además, para apropiarse de un territorio, paramilitares y guerrilleros adoptan medios violentos que amenazan a la integridad física, la libertad, la seguridad y los DDHH de los individuos que viven en tales territorios, por ejemplo amenazas de muerte y maltrato psicológico y físico, entre otros.
Las regiones más afectadas por ese fenómeno son las que gozan de territorios estratégicos, por adaptabilidad a los cultivos o por posición que facilite la
22 Se brindará una explicación más detallada en el próximo capítulo.
23 Junto con Sudan y Republica Democrática del Congo.
producción y el transporte de narcóticos o armas ilegales. Entre estas, además de zonas de montañas donde no hay protección de las Fuerzas Armadas Nacionales, encontramos las fronteras, las cuales también permiten libertad de movimiento a los grupos ilegales. (Bello, 2003) Consecuentemente a eso, los departamentos más afectados en expulsión son Antioquia, Bolívar, Magdalena y el Chocó.
Los puntos más altos de desplazamiento se registraron entre 1998 y 2002 (Comisión Unión Europea, 2007), éste último fue el año en que hubo el aumento más evidente alcanzando la cuota de 412.553 desplazados (CODHES, 2009, p.2), a causa de la intensificación del conflicto armado24 y del uso masivo de las fumigaciones aéreas de los cultivos ilícitos. (Anexo 1) A mediados del 2010 se llegó a calcular en 3.600.00025 los desplazados internos, entre los cuales los grupos más representativos son mujeres, niños y niñas, campesinos pobres y grupos étnicos, afrocolombianos, negros e indígenas.
La población forzada a abandonar su hogar se dirige principalmente hacia los países fronterizos, buscando lograr el status de refugiados26, o hacia las grandes ciudades nacionales, como Bogotá, Medellín, Cali y Cartagena. Este fenómeno presenta diferentes modalidades, masivo (de 10 y más hogares o 50 y más personas) o individual, temporal o definitivo, intra o interurbanas, interregional o intrarregional; las categorías más vulnerables en Colombia se clasifican entre los grupos étnicos, campesinos, mujeres y niños en edad escolar (Acción Social, 2010).
Las principales causas del desplazamiento, además de la disputa de territorios, son los enfrentamientos armados, el reclutamiento forzado, la violencia urbana (desplazamiento intra e interurbano), y la plantación y erradicación, sobre todo por fumigación aérea, de los cultivos ilícitos, forzando a miles de personas a dejar sus tierras bajo amenazas. (CICR, 2010; CODHES, 2010)
24 En estos años el conflicto hubo un pique de violencia por el inicio del Plan Colombia el cual preveía un fuerte empleo de fuerzas armadas y sus fortalecimiento en el cual invirtió mucha plata.
25Esa es la cifra de los desplazados declarada oficialmente por el gobierno, pero según el CODHES se estiman hasta 5.200.000, reflejando entre el 8 y 11% de la población. (Internal Displacement Monitoring, 2011).
26 Eso ha sido una de las causas del enfriamiento de las relaciones vecinales de Colombia, especialmente con Ecuador y Venezuela.
El Estado Colombiano hasta al 1995 no reconoció la realidad de los desplazados: en este año, debido al recrudecimiento del conflicto y consiguientemente por el aumento de flujo de desplazados, reconoció tal condición y empezó a formular políticas27 para enfrentar este problema. Estas políticas se desarrollaron en tres frentes: prevención, emergencia (primera ayuda) y estabilización socioeconómica, a través de la reubicación en otro hogar o el retorno, esta última sólo es considerada viable si el Estado se hace garante de restablecer y mantener la seguridad.
Las personas desplazadas además de perder sus hogares y tierras, son obligadas a vivir en condiciones de exclusión y discriminación social, sin acceso a los servicios básicos como la salud y la educación. Por eso mismo necesitan ser apoyados, en la primera fase de emergencia y en la fase de reubicación o retorno.
Por todo lo anterior el abandono forzoso del hogar proprio y de la tierra no representa solamente la causa de migración a otro lugar, sino que provoca serias dificultades por lo que es la educación, el empleo, la seguridad alimentaria y condiciones de salud, acceso a servicios de salud, condiciones de vivienda, ingreso y consumo en los hogares, perdidas de activos y todo eso podría ser la causa de una posible caída en la pobreza crónica. Además tiene consecuencias sobre los individuos directamente vulnerados y también sobre la sociedad, por los efectos sobre la seguridad y la economía, por los costos que el Estado debe enfrentar para poner en prácticas las políticas públicas de asistencia.
2.3 Antioquia: una “MicroColombia”
Uno de los departamentos más afectados por el conflicto y que ha presentado un número sustancial de desplazados a lo largo de los años de violencia es Antioquia. (Anexo 4) Esta se podría definir como una “MicroColombia”
27 La primera fue la Ley 387 de 1997, desde la cual derivaron otros decretos de la Corte Constitucional. Con la Ley 387 de 1997, se acuno el concepto de desplazado, se impuso el obligo estatal de medir los recursos necesarios paras proteger la población desplazada, se estableció el acceso preferencial a servicios estatales y se focalizó la atención sobre tres distintos momentos: la prevención, la asistencia y estabilización.
por el hecho que ha presentado a su interior todos los retos que caracterizan el conflicto colombiano: narcotráfico, presencia de grupos armados ilegales (guerrilleros y paramilitares), violaciones de los DDHH, desplazamiento, entre otros.
En Antioquia, región que se analizará en el capítulo sexto del presente trabajo, se ha registrado el mayor flujo de desplazamiento entre el 2000 y el 200228 y también entre el 2007 y el 2009 hubo un aumento del 79% (CODHES, 2009, p. 4). Todo lo anterior es explicable en términos históricos y geoestratégicos, dado que este departamento, ya desde final del siglo XX, representaba ya una buena fuente de ingresos, gracias a la conformación de su territorio, en el cual no sólo se extraía oro, también se cultivaba tabaco y café, que se volvió, a partir del 1880, el primer producto de exportación. Esta transformación económica implicó un cambio de la estructura social, desde el minilatifundio a la presencia de pequeños y grandes empresarios que competían para ocupar territorios. Esta situación, junto con los contrastes entre los principales partidos políticos de la época, Liberal y Conservador, crearon un contexto de lucha para el poder y de enfrentamiento entre diferentes ideologías. Por eso, durante esta época y, más tarde, con La Violencia, el territorio antioqueño fue teatro de violencias y de desplazamiento. El gobernador antioqueño de entonces, Álvaro Uribe (1995 - 1997), para contrarrestar las manifestaciones de violencia, impulsó la formación de grupos paramilitares Las Convivir, dado que las Fuerzas Armadas se revelaron incapaces de cumplir con esta terea. (Serafino, 2002, p. 3) Primordialmente la violencia era movida por sentido de insubordinación local hacia el poder y de anticapitalismo, principios compartidos también por los grupos guerrilleros que operan actualmente.
Las regiones más afectadas fueron Urabá, Magdalena Medio y Bajo Cauca, es decir la periferia departamental, donde no sólo la población era considerada diferente de las élites por rasgos físicos y por naturaleza ideológica, pero, es
282000 – 54.221 hogares y 256.341 personas, 2001 – 79.357 hogares y 389.910 personas, 2002 – 96.501 hogares y 451.136 persona. Datos entregados por Acción Social, RUPD (Registro) en fecha 18/07/11.
importante recordar también que, como se ha mencionado, los movimientos de rebeldía fueron favorecidos por la ausencia de las Fuerzas Armadas en estas zonas. Las zonas más afectadas por el conflicto interno colombiano, son las en la cual los grupos armados gozan de mayor facilidad de acción por el ausencia de control estatal.
A lo largo de los años la situación de las violaciones se difundió también hasta las zonas urbanas, más centrales, un ejemplo evidente es el caso de Medellín, que registra altos niveles de violencia, de vulneración de los DDHH (Personería de Medellín, 2010) y es la segunda ciudad a nivel nacional por desplazamiento intraurbano, después de Santa Marta. (Alcaldía de Medellín, 2010) Es de evidenciar que en el 2010 Medellín ha sido la ciudad con mayor presencia de desplazamiento masivo urbano causado por violencia e inseguridad, seguida por Bogotá, Soacha y Neiva (Internal Displacement Monitoring, 2011). El desplazamiento urbano en Medellín es la consecuencia de los enfrentamientos entre grupos armados para la expansión territorial y de las amenazas a la vida de las victimas por partes de estos mismos grupos.
El desplazamiento y la violencia en territorio antioqueño han sido favorecidos por los intereses políticos y económicos de los empresarios cafeteros, empresarios internacionales, grupos guerrilleros, paramilitares, partidos políticos, y también por productores y traficantes de sustancias ilícitas y por eso las zonas más afectadas en flujos de expulsión de la región son las periferias y en particular las áreas rurales (Urabá, Magdalena Medio y Bajo Cauca). Por el contrario el municipio que registra más personas desplazadas en llegada es Medellín.
La revelada ineficiencia de la legislación nacional frente el reto del desplazamiento ha mostrado la necesidad de solicitar ayuda por la comunidad internacional (Ramírez, 2004), transformando Colombia en un país problema (Tickner, 2007).
3. POLÍTICA EXTERIOR COLOMBIANA Y ESTRATEGIA DE COOPERACIÓN
A partir de los años ’80 los académicos de las relaciones internacionales29 en Colombia, caracterizaron la política exterior colombiana según algunos rasgos que todavía pueden considerarse válidos.
Entre estos encontramos el presidencialismo y el personalismo, es decir, que la figura central en política exterior es el Presidente de la Republica que actúa y toma decisiones personalmente, y esto provoca que las relaciones internacionales del Estado sean influenciadas por las características individuales del mismo presidente30. Junto a esto existe una diplomacia paralela, la cual opera independientemente, causando así la fragmentación de la política exterior del país.
(Ardila, Cardona y Tickner, 2002)
Otros aspectos importantes son el desinterés de la sociedad civil y sobre todo las relaciones especiales con Estados Unidos. Esta actitud, llamada Respice Polum, definió por la mayor parte del siglo XX la política exterior colombiana a excepción de los años ’60 y ’70 cuando los presidentes colombianos Carlos Lleras Restrepo (1966 – 1970) y López Michelsen, intentaron una diversificación de las relaciones internacionales, y consecuentemente de alejarse de EEUU (Respice Similia). (Tokatlian, 1996)
Al fin de aportar una mayor contextualización del tema central del presente trabajo es importante ilustrar cómo se entrelaza la cuestión interna del conflicto nacional al proceso de política exterior. Es posible encontrar dos vías, a través de las cuales se articularon: la primera es el tema de los DDHH y la otra es la internacionalización del conflicto.
Durante la presidencia Julio César Turbay Ayala (1978 – 1982), la sociedad colombiana sufrió un deterioro de la situación de los DDHH, como resultado del aumento de la violencia, tanto que la comunidad internacional (en
29 Ciencia que nace en esta década en Colombia.
30 Como se puede observar durante la primera década del siglo XXI, en las relaciones entre Bush hijo y el presidente colombiano Uribe.
particular OEA, Amnesty International y ONU) empezó a dirigir su atención al país, intentando lanzar alarmas, para que Colombia entendiera la gravedad de sus condiciones y se abriera a la cooperación internacional. El Gobierno Colombiano, no sólo no aceptó las ayudas ofrecidas, rechazó también el hecho que su país fuese sujeto de violaciones de DDHH tan graves. No obstante las repetidas solicitaciones por parte de las Naciones Unidas, la OEA, otros organismos internacionales y ONGs, la situación continuó agravándose hasta finales de los anos ’90 durante la administración Samper, años en que se realizaron unos cambios, aunque no fueron definitivos. Antes de todo, se empezó a aceptar y admitir que Colombia necesitaba ayuda por parte de la comunidad internacional para solucionar su creciente crisis interna respeto al conflicto y a la grave condición del respecto de los DDHH.
El viraje en política exterior se debió a unos cambios que se estaban desarrollando a nivel internacional y nacional; el fin de la guerra fría fue un estímulo para crear un Nuevo Orden Mundial globalizado, fundado en los principios de la interdependencia mutua entre los diferentes actores en el escenario mundial y sobre temas de la nueva Agenda Interméstica. Con la difusión de la globalización los límites definidos por la soberanía territorial se volvieron menos precisos, así que cuestiones como la violación de los derechos humanos, el narcotráfico y el mismo conflicto colombiano, ya no eran parte solo de la agenda nacional sino que interesaban también la comunidad internacional; Colombia se percibió así en un “país problema”31.
Además, en 1991, Colombia aprobó una nueva Constitución (todavía vigente), con la cual se comprometió en observar y proteger los DDHH. “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.” (Republica de Colombia, 1991, Art. 93)
31 En especial manera para los EEUU, los cuales, después la caída de su rival soviético, individua sus mayores amenazas en el narcotráfico y luego en el terrorismo, los dos presentes en Colombia.
Estos cambios no afectaron sólo las decisiones respecto a los DDHH, sino que también hacia el mismo conflicto interno, que hasta los años ’80, no llegó a internacionalizarse. Durante el gobierno de Turbay se realizó la primera tentativa de articulación del conflicto colombiano con el sistema internacional, pero fue fuertemente sesgado por el acercamiento con EEUU, el cual envió recursos para compras y entrenamiento militar para alimentar y fortalecer la guerra contra las drogas. Este proceso, fue la causa de un primer alejamiento de Colombia con los países vecinos y dio mayores motivaciones de rebeldía a los grupos armados ilegales. (Ardila, Cardona y Tickner, 2002)
En el siguiente gobierno, bajo la presidencia de Betancur, se advirtió una tentativa de cambio real, una apertura al sistema internacional, ampliando las relaciones diplomáticas con otros países y sobretodo sin mantener el incondicionado alineamiento a favor de EEUU. Durante el gobierno Betancur, Colombia entró a ser miembro de los No Alineados. (Tokaltian, 1983) No obstante, por fuerzas relacionadas con el aumento del conflicto interno y la situación de la política exterior, sintió la necesidad de buscar alianza con el de entonces presidente norteamericano Reagan y aceptar su política antidroga.
Con Virgilio Barco (1986 - 1990) y Cesar Gaviria (1990 – 1994), se intentó nacionalizar el proceso de paz, a través de diálogos entre el gobierno y las guerrillas, y además en política exterior se volvió a mirar hacia EEUU, no obstante Colombia ocupaba en esta época la presidencia del Movimiento de los No Alineados.
A mediado de los años ’90 se volvió a evidenciar una actitud de búsqueda de independencia respecto a los EEUU. El Presidente colombiano Samper, heredó un Estado descreditado a nivel nacional e internacional, hecho que, además de favorecer y motivar la intensificación de los ataques por parte de los grupos ilegales, dificultó una buena inserción internacional del país andino. Con el fin de enfrentar esta dificultad Samper aumentó su participación a foros multilaterales y bilaterales en la búsqueda de acuerdos de colaboración.
No obstante Samper no pudo lograr grandes avances, preparó el terreno para su sucesor Andrés Pastrana Arango (1998-2002). Bajo su presidencia se comenzó a lograr un involucramiento real de la comunidad internacional en el proceso de paz y en la lucha contra las drogas, políticas que continuó, aunque con algunas diferencias, durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010). Para lograr este proceso de internacionalización Pastrana y Uribe adoptaron dos diferentes tipos de estrategias, el primero la Diplomacia para la Paz y el segundo el estrechamiento del Respice Polum hacia los EEUU.
3.1 Pastrana: Diplomacia para Paz
Durante las precedentes décadas, gracias a la debilidad de las Fuerzas Armadas nacionales, los grupos guerrilleros y paramilitares expandieron sus márgenes de influencia en la sociedad, aumentando el nivel de violencia y violación de los DDHH, además de crear alianzas con el narcotráfico. Esto causó no sólo el declive de la economía, sino también el incremento del número de desplazados internos al país.
El presidente Pastrana, en línea con la política iniciada por Samper, evaluó que una posible vía para salir de este callejón podía ser el involucramiento de la comunidad internacional a nivel bilateral, como con los EEUU y la Unión Europea, y multilateral.
…estimo de la mayor importancia la participación de la comunidad internacional en la totalidad de los estadios del proceso: … Como presidente electo, visitaré a los gobernantes de las naciones industrializadas que han manifestados su interés en ayudarnos, especialmente Estados Unidos, para concretar con ellos la manera cómo nos colaborarán para iniciar la redención económica y social de las zonas más afectadas por el conflicto… (Pastrana, citado en Tokatlian, 2000, p. 234 - 235) Íntimamente ligado al problema social y de violencia está el asunto de los narcocultivos… Los países desarrollados deben ayudarnos a ejecutar una especie de “Plan Marshall” para Colombia, que nos permita desarrollar grandes inversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en la infraestructura regional, para ofrecerles a nuestros campesinos alternativas diferentes a los cultivos ilícitos. (Pastrana, citado en Tokatlian, 2000, p. 128 - 129)