INFORME N. DFOE-LOC-IF de noviembre, 2021

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INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA SOBRE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL SERVICIODE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS PRESTADO POR LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN

Contraloría General de la República, Costa Rica

División de Fiscalización Operativa y Evaluativa Área de Fiscalización para el Desarrollo Local

2021

INFORME N.° DFOE-LOC-IF-00016-2021

11 de noviembre, 2021

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Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected] http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica

CONTENIDO

Resumen Ejecutivo ... 4

1. Introducción ... 6

ORIGEN DE LA AUDITORÍA ... 6

OBJETIVO ... 6

ALCANCE ... 7

CRITERIOS DE AUDITORÍA ... 7

METODOLOGÍA APLICADA ... 7

ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA ... 8

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO ... 8

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ... 10

2. Resultados ... 11

EFICACIADELSERVICIO ... 11

LIMITADA COBERTURA DEL SERVICIO MUNICIPAL DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS ORDINARIOS ... 11

LA RECUPERACIÓN DE RESIDUOS VALORIZABLES MUNICIPAL SE REALIZA SIN SER AÚN ACCESIBLE Y EN IGUALDAD DE CONDICIONES PARA TODOS LOS HABITANTES DEL CANTÓN ... 13

EFICIENCIADELSERVICIO ... 15

EL DESEMPEÑO DEL PERSONAL Y DEL EQUIPO RODANTE UTILIZADO EN LA RECOLECCIÓN DE RESIDUOS PRESENTA DEBILIDADES ... 15

LAS RUTAS DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS NO TIENEN UN DISEÑO QUE CONTRIBUYA CON LA EFICIENCIA EN EL SERVICIO ... 17

EL DESEMPEÑO DE LOS PROCESOS RELACIONADOS CON LA RECOLECCIÓN DE RESIDUOS VALORIZABLES Y ORGÁNICOS PRESENTA LIMITACIONES DE ÍNDOLE OPERATIVA Y ECONÓMICA ... 20

3. Conclusiones ... 22

4. Disposiciones ... 23

AJEFFRYGILBERTOMONTOYARODRÍGUEZENSUCALIDADDEALCALDE MUNICIPALOAQUIENENSULUGAROCUPEELCARGO ... 23

IMÁGENES IMAGEN N.°1JERARQUIZACIÓN DE GESTIÓN DE LOS RESIDUOS ... 9

IMAGEN N.°2PROCESO DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS ... 9

IMAGEN N.°3MAPA DEL CANTÓN DE PÉREZ ZELEDÓN ... 10

IMAGEN N.°4MAPA DEL CANTÓN DE PÉREZ ZELEDÓN CON REFERENCIA A LOS DISTRITOS A LOS QUE SE LES BRINDA EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS ... 11

IMAGEN N.°5RESIDUOS EN LA VERA DEL RÍO ANTES DEL PUENTE ELGENERAL ... 12

IMAGEN N.°6PORCENTAJE DE RESIDUOS RECUPERADOS Y RESIDUOS ENVIADOS AL RELLENO SANITARIO ... 13

IMAGEN N.°7PRONÓSTICO DEL COMPORTAMIENTO EN LA CANTIDAD DE RESIDUOS QUE SE ENVIARÁN AL RELLENO SANITARIO Y LA CANTIDAD DE RESIDUOS QUE SE RECUPERARÁN ... 14

IMAGEN N.°8INDICADORES RELACIONADOS CON LA CAPACIDAD DE CARGA DE LOS CAMIONES RECOLECTORES Y LA CANTIDAD DE RESIDUOS RECOLECTADOS POR KILÓMETRO EN CADA RUTA ... 16

IMAGEN N.°9NIVELES DE EFICIENCIA OBTENIDOS POR SEIS RUTAS DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS ... 18

IMAGEN N.°10EJEMPLO DE PRÁCTICAS INEFICIENTES IDENTIFICADAS EN RUTAS DE RECOLECCIÓN ... 19

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IMAGEN N.°11CAPACIDAD OPERATIVA DEL CENTRO DE COMPOSTAJE DE RESIDUOS MUNICIPAL

Y BENEFICIO ECONÓMICO NETO DE LA RECOLECCIÓN DE RESIDUOS VALORIZABLES Y ORGÁNICOS ... 21 ANEXOS

ANEXO N.°1INDICADORES UTILIZADOS EN EL INFORME ... 26 ANEXO N.°2DETALLE DE LAS RUTAS DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS UTILIZADAS PARA

COMPARAR LA EFICIENCIA DEL PROCESO ... 27 ANEXO N.°3PASOS UTILIZADOS EN LA DEFINICIÓN DE LAS RUTAS DE RECOLECCIÓN ... 28

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Resumen Ejecutivo

¿QUÉ EXAMINAMOS?

La eficacia y eficiencia de la gestión realizada por la Municipalidad de Pérez Zeledón en la prestación del servicio de recolección de residuos ordinarios, desde una perspectiva de Valor Público y su contribución con el cumplimiento del Objetivo del Desarrollo Sostenible (ODS) N.° 11.

El período de estudio comprendió de enero de 2020 a junio de 2021 y se amplió cuando se consideró necesario.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE?

La recolección de residuos ordinarios atiende una necesidad básica de saneamiento ambiental, la cual contribuye a garantizar el derecho constitucional de las personas a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el caso del cantón de Pérez Zeledón, esta necesidad debe satisfacerse en las jurisdicciones de los 12 distritos del cantón, a lo largo y ancho de los 1.906 km² que conforman su territorio, y para una población que supera los 139.000 habitantes. Por lo tanto, en la medida que la Municipalidad garantice un servicio de recolección de residuos de forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, sus resultados se traducirán en mayor valor público mediante la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, una economía circular que aprovecha los residuos y envíe la menor cantidad al relleno sanitario, así como un servicio con procesos de recolección optimizados.

¿QUÉ ENCONTRAMOS?

Respecto de la eficacia, se constató que la Municipalidad de Pérez Zeledón solo brinda el servicio de recolección de residuos sólidos en dos de los 12 distritos que conforman el cantón (San Isidro de El General y Daniel Flores), por lo que la cobertura estimada del mencionado servicio es de un 38% del total de los habitantes del cantón. En consecuencia, en los distritos y comunidades donde no existe este servicio, sus habitantes por lo general, recurren a prácticas, tales como: enterrarlos, quemarlos, botarlos en un lote baldío o en el río. Aunado a que en algunas de las comunidades no atendidas por el servicio, se da la participación de agentes privados que prestan dicho servicio sin ninguna regulación municipal, situación que representa riesgos para los munícipes e infringe el marco normativo aplicable.

Además, se comprobó que el gobierno local ha venido desde el año 2014 recuperando entre el 14,4% y 29,6% de los residuos valorizables mediante el reciclaje, el compostaje y coprocesamiento (aprovechamiento energético). Si bien este comportamiento histórico en la recuperación de residuos sólidos valorizables apunta a que sí es factible para la municipalidad cumplir con la meta establecida en la Estrategia Nacional de Separación, Recuperación y Valorización de Residuos 2016-2021 (15%), persiste el reto para el gobierno local de aumentar progresivamente la recolección de residuos valorizables y por ende disponer cada vez de una menor cantidad de ellos de manera sanitaria (enviándolos al relleno), tal y como estipula la Ley para la Gestión Integral de Residuos.

Esto conlleva a que aún no se aproveche al máximo el valor económico y energético que tienen los residuos sólidos del cantón, principalmente en los 10 distritos donde no se brinda el servicio de recolección de residuos. Lo anterior, puesto que el 66% de los residuos sólidos según lo estima la

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misma municipalidad, son residuos aprovechables como plástico, vidrio, cartón, aluminio, orgánicos, entre otros; sin embargo en el 2020 solo recuperó el 14,4% de los residuos del cantón.

En lo concerniente a la eficiencia del servicio, se comprobó que del total de viajes que realizaron cinco camiones recolectores municipales entre los meses de julio y agosto de 2021, en el 58% de estos viajes se subutilizó o sobre utilizó la capacidad de carga de este equipo rodante. También, se constató que el promedio de residuos que recoge el personal de recolección por cada kilómetro que recorre un camión en la ruta es de 1,11 toneladas, sin embargo, en el 55% de los casos analizados, la tasa de recolección del personal estuvo por debajo de ese estándar.

A esto se le suma, el hecho de que de 6 rutas de recolección de residuos ordinarios de la Municipalidad de Pérez Zeledón, tres de ellas reflejaron una eficiencia de 100% en el uso de sus recursos, mientras que las tres restantes, tuvieron una eficiencia que se ubica en un rango entre 93,5% y 45,5%. En otras palabras, en al menos tres rutas de recolección de residuos a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón, no se ha logrado aún maximizar el uso de los camiones, el personal y los recorridos productivos para recolectar la cantidad de residuos que se generan.

Estas situaciones respecto del desempeño del personal y los camiones y del diseño de las rutas de recolección, se traduce en un consumo ineficiente de combustible y lubricantes y un mayor desgaste de los camiones, provocan un desbalance en las cargas de trabajo de las rutas de recolección, generó gastos millonarios por el pago de horas extras y, se asocian con una mayor emisión de Dióxido de Carbono de los camiones, entre otros aspectos.

Por último, se evidenció que el centro de compostaje municipal no tuvo la capacidad operativa para procesar las 1.341 toneladas de residuos orgánicos que ingresaron a las instalaciones en el año 2020, ya que solo fue capaz de procesar el 25% de ese material. Por otro lado y para ese mismo año, se constató que la Municipalidad no tiene los datos suficientes para determinar cuál es la relación de costo-beneficio del proceso relacionado con la recolección de residuos valorizables y orgánicos. Tales circunstancias, podrían limitar la recepción de nuevos residuos orgánicos que se originen por la futura ampliación del actual servicio, aunado a que la acumulación de grandes volúmenes de residuos orgánicos, haría conforme pasa el tiempo, más difícil comercializarlos, donarlos o disponerlos de otras formas.

¿QUÉ SIGUE?

Al Alcalde Municipal se le dispone, elaborar, formalizar, divulgar e implementar una estrategia para que se asuma la prestación (directa o indirecta) y el control del servicio de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos, de modo que permita además, brindar un servicio de recolección de residuos valorizables accesible y en igualdad de condiciones a todos los habitantes del cantón. También, se le dispone elaborar, formalizar, divulgar e implementar un mecanismo que permita la generación, gestión y análisis de los datos acerca del proceso de recolección de residuos ordinarios y valorizables. Asimismo, se le dispone elaborar, formalizar y divulgar un estudio técnico para la optimización de las rutas de recolección de residuos ordinarios y valorizables, y con base en dicho estudio, implementar la propuesta de optimización de las rutas de recolección. Finalmente, se le dispone, realizar una evaluación integral de los procesos relacionados con la recolección de residuos valorizables y orgánicos y su desempeño económico y operativo, y a partir de dicha evaluación integral, definir e implementar las acciones de corto y mediano plazo que permitan solventar las debilidades determinadas.

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INFORME N.° DFOE-LOC-IF-00016-2021

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE FISCALIZACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL

INFORME DE AUDITORÍA OPERATIVA SOBRE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DEL SERVICIO DE RECOLECCIÓN

DE RESIDUOS SÓLIDOS PRESTADO POR LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN

1. Introducción

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. Diversas entidades a nivel nacional e internacional¹ han venido advirtiendo sobre el crecimiento acelerado en la generación de residuos sólidos y su impacto en el ambiente y las actividades humanas (emisión de gases de efecto invernadero en rellenos y vertederos, deterioro del paisaje natural y centros urbanos, residuos que terminan en el alcantarillado pluvial o el mar, entre otros).

1.2. Por ello, el Órgano Contralor en el 2016 elaboró un informe acerca de la gestión de las municipalidades para garantizar la prestación eficaz y eficiente del servicio de recolección de residuos ordinarios, en el que se evidenció, entre otras cosas, la existencia de comunidades que no tienen acceso al servicio de recolección de residuos municipal, limitaciones en cuanto al acceso y frecuencia de un servicio de recolección orientado a recolectar los residuos de manera selectiva (vidrio, aluminio y otros materiales) y debilidades relacionadas con el diseño de las rutas de recolección. Por tal motivo, en el citado informe se le dispuso a las autoridades correspondientes, establecer las acciones de mejora necesarias para corregir las debilidades asociadas a la gestión del servicio de recolección de residuos ordinarios.

1.3. En línea con lo anterior y a efectos de continuar fortaleciendo un servicio público esencial para el país, pero esta vez desde un enfoque individualizado y de mejora continua, el Órgano Contralor seleccionó para la presente auditoría el servicio de recolección de residuos sólidos a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón. Este ayuntamiento brinda el servicio al séptimo cantón más grande del país y con una población proyectada al 2021, de más de 139 mil habitantes.

OBJETIVO

1.4. Evaluar la eficiencia y eficacia de la gestión realizada por la Municipalidad de Pérez Zeledón, en la prestación del servicio de recolección de residuos ordinarios, desde una perspectiva de Valor Público y su contribución con el cumplimiento del Objetivo del Desarrollo Sostenible (ODS) N.° 11.

1 El Estado de la Nación, el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas, por ejemplo.

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ALCANCE

1.5. La auditoría comprendió la fiscalización de los recursos destinados a la prestación del servicio de recolección de residuos sólidos en la Municipalidad de Pérez Zeledón. Se enfocó concretamente en examinar las condiciones de la recolección accesible, selectiva, periódica y continua y eficiente de los residuos. Además, la auditoría abarcó las operaciones comprendidas entre el 01 de enero de 2020 hasta el 30 de junio de 2021, ampliándose cuando se consideró necesario.

CRITERIOS DE AUDITORÍA

1.6. Mediante el oficio N.° DFOE-LOC-0662(12145) de fecha 17 de agosto, dirigido al Alcalde de la Municipalidad de Pérez Zeledón, el señor Jeffry Gilberto Montoya Rodríguez, el Ente Contralor comunicó los criterios a utilizar durante la etapa de examen de la presente auditoría.

METODOLOGÍA APLICADA

1.7. La auditoría se realizó de conformidad con las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, con el Manual General de Fiscalización Integral de la CGR y el Procedimiento de Auditoría vigente. Asimismo, para el desarrollo de esta auditoría, se realizaron indagaciones, se aplicaron cuestionarios y se solicitó información por escrito para medir mediante indicadores y metodologías, la eficiencia y la eficacia en la prestación del referido servicio. En este sentido, se solicitaron los datos sobre coberturas del servicio de recolección de residuos valorizables y no valorizables; las toneladas anuales y trimestrales de residuos enviadas al relleno sanitario y recuperadas mediante reciclaje, compostaje y coprocesamiento para el período 2012-2020; la producción y los costos asociados con el proceso de recolección de residuos valorizables para el 2020; datos sobre las rutas de recolección de residuos; entre otros (ver anexo N.° 1 con indicadores).

1.8. También, se llevó a cabo en coordinación con funcionarios de la Actividad de Catastro, el Proceso de Administración de Servicios y el Subproceso de Gestión Ambiental, un levantamiento georreferenciado de las 9 rutas de recolección de residuos ordinarios (no valorizables), a efectos de precisar la cobertura del servicio, generar datos de los recorridos de los camiones, entre otros.

Además, con base en los datos trimestrales de residuos enviados al relleno sanitario y residuos recuperados, se elaboró un pronóstico del comportamiento de estas dos variables para el período del 2021 al 2024, mediante el modelo Arima (metodología econométrica basada en modelos dinámicos que utiliza datos de series temporales).

1.9. Por último, se empleó la metodología denominada: Análisis Envolvente de Datos para medir la eficiencia de las rutas de recolección de residuos. Esta metodología resuelve un problema de programación lineal mediante una relación de insumos y productos y representa una estimación de la eficiencia técnica. Por ello, en la presente auditoría, se definieron como insumos del servicio los siguientes: cantidad de camiones, cantidad de funcionarios y kilómetros recorridos de la ruta.

Por su parte, el producto del servicio utilizado fue la cantidad de toneladas de residuos recolectados por cada ruta.

1.10. El propósito con la citada metodología fue maximizar el producto en función de la cantidad de insumos disponibles para cada ruta de recolección, y para llevarlo a cabo se realizó además, una comparación entre las rutas de recolección a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón, con las rutas de recolección de las Municipalidades de Desamparados y Montes de Oca (sirvieron como puntos de comparación).

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ASPECTOS POSITIVOS QUE FAVORECIERON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.11. Se agradece la contribución brindada por la Actividad de Catastro de la Municipalidad de Pérez Zeledón, por la disponibilidad de funcionarios que se encargaron de coordinar el proceso de georreferenciación de las 9 rutas de recolección de residuos ordinarios. También, se agradece a la Encargada del Servicio de Recolección de Residuos de la Municipalidad de Montes de Oca, por facilitar información que sirvió de referencia y compartir con la municipalidad auditada, su experiencia respecto al mejoramiento de las rutas de recolección de residuos.

GENERALIDADES ACERCA DEL OBJETO AUDITADO

1.12. La Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha reconocido el impacto que tienen los residuos sólidos en los hábitats humanos y los ecosistemas naturales, por lo que ha integrado este tema en los 17 objetivos que componen la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Particularmente, el Objetivo de Desarrollo Sostenible N.° 11 relacionado con Ciudades y Comunidades Sostenibles, estableció la meta 11.6, la cual pretende al 2030 la reducción del impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.

1.13. En Costa Rica, la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón se encuentra a cargo de los gobiernos locales, según lo dispone la Constitución Política del Estado Costarricense y, en igual sentido, el Código Municipal. En cumplimiento a este mandato, los gobiernos locales mediante la recolección de los residuos ordinarios, han tenido a cargo uno de los servicios municipales más representativo de esos intereses y necesidades locales, labor que, en definitiva, nace inexorablemente con la creación de cada municipalidad.

1.14. Tradicionalmente, el proceso utilizado en la recolección de residuos ordinarios por parte de los gobiernos locales, se ha basado en una recolección individualizada, denominada también de

“puerta a puerta”. Esta consiste en que un camión recolector se desplaza hasta cada casa, comercio e instituciones del Estado, con el fin de recoger las bolsas ubicadas en la vía pública y, comúnmente, con los residuos mezclados, que por lo general, han tenido como principal destino los rellenos sanitarios o los vertederos.

1.15. En el mundo, nuevos modelos como el de la economía circular han cambiado el paradigma en cuanto a la gestión de residuos sólidos y plantean más bien, superar el esquema de “usar y tirar”

de la tradicional economía lineal, para dar paso a un modelo más sostenible donde prime la prevención y el aprovechamiento de los residuos mediante el reciclaje, compostaje y otras técnicas. Inclusive, la cuarta revolución industrial está teniendo un impacto significativo en la gestión de residuos sólidos, por cuanto en la optimización del servicio de recolección o para tener un mayor acercamiento con el ciudadano y entender su hábitos en la generación de residuos, ya se está aplicando el internet de las cosas, tecnologías y aplicaciones móviles, el big data y modelos analíticos y algoritmos a los datos, entre otras cosas.

1.16. Este acontecer mundial en cuanto a la economía circular y las lecciones aprendidas en materia de residuos sólidos en el país, motivaron un cambio de enfoque para el abordaje de una problemática que incluso una vez en los años noventa, llegó a alcanzar características de emergencia nacional.

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1.17. En julio del 2010, se promulgó la Ley para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, N.° 8839. Ese cuerpo legal junto con otras normas, marcaron un cambio de paradigma

en la manera que tradicionalmente se ha abordado el tema de los residuos sólidos en el país, pues adoptan una perspectiva preventiva y distributiva de las responsabilidades entre todos los sectores de la sociedad, y promueve la educación y el cambio de hábitos por parte de la población, con el propósito de disminuir la cantidad de residuos que se destinan para el proceso de disposición final. Para tales efectos, el artículo 4 de la citada Ley N.° 8839, establece que la gestión integral de residuos debe realizarse de acuerdo con el orden jerárquico que se muestra en la imagen N.° 1.

1.18. Además, el artículo 8 de la Ley en referencia, dispone que las municipalidades deberán garantizar que en su territorio se provea del servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes. Imagen N.° 01 Jerarquización de gestión de los residuos

1.19. Este nuevo paradigma demanda en primera instancia que el ciudadano separe sus residuos desde la fuente (casas de habitación, instituciones públicas, industrias y comercios), a fin de que sean recolectados por la municipalidad, para que todo aquello que tenga valor (aluminio, cartón, vidrio y materiales similares), sea enviado a los procesos de valorización (reciclaje, compostaje, por ejemplo) y, en menor medida, a los sitios de disposición final. La imagen N.° 2 muestra el nuevo planteamiento en la recolección de los residuos ordinarios.

Imagen N.° 2

Proceso de recolección de residuos sólidos

Fuente: Informe de auditoría operativa acerca de la gestión de las Municipalidades para garantizar la prestación eficaz y eficiente del servicio de recolección de residuos ordinarios, N.° DFOE-DL-IF-00001-2016.

1.20. En lo concerniente a la gestión integral de residuos sólidos en la Municipalidad de Pérez Zeledón, esta se encuentra a cargo del Subproceso de Gestión Ambiental, el cual a su vez, tiene a su cargo la recolección de residuos sólidos. Este subproceso se encuentra subordinado al Proceso de Administración de Servicios de la municipalidad.

1.21. El gobierno local mediante el servicio de recolección de residuos sólidos, tiene la responsabilidad de atender las necesidades de saneamiento ambiental en las jurisdicciones de los 12 distritos del

Imagen N.° 1 Jerarquización de gestión de

los residuos

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cantón (ver imagen N.° 3 adjunta), a lo largo y ancho de los 1.905 km2 que conforman su territorio, y para una población que se estima supera los 139.000 habitantes.

1.22. Actualmente, la recolección de residuos sólidos municipal brinda cuatro tipos de servicios en los distritos de San Isidro de El General y Daniel Flores. El primero, consiste en la recolección de residuos ordinarios o también llamados no valorizables (residuos mezclados en la bolsa), los cuales la municipalidad recoge para trasladarlos a un centro de transferencia de residuos municipal, finalmente, ser enviados y depositados en el relleno sanitario conocido como Parque Tecnológico Ambiental Aserrí. El segundo servicio se trata de una recolección selectiva o diferenciada, mediante la cual se recolectan los residuos valorizables (aluminio, cartón, vidrio y otros) que posteriormente, se trasladan la mayoría de esos residuos hasta un centro de recuperación de materiales municipal, y otra pequeña parte, hasta un

centro administrado por una asociación de mujeres. El tercer servicio se trata de la recolección de residuos orgánicos que son procesados en una planta municipal, y el cuarto, corresponde a la recolección de residuos cárnicos que se realiza en carnicerías y supermercados. Estos servicios tienen una frecuencia de recolección que va desde dos veces hasta seis veces por semana.

1.23. Respecto de la asignación de recursos financieros, la municipalidad destinó más de ₡1.068 millones a este servicio en 2020, lo cual representó un 8,8% del presupuesto total de la municipalidad para ese año. Por su parte, el principal instrumento institucional en torno al manejo de los residuos en el cantón, se denomina: Plan para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos de la Municipalidad de Pérez Zeledón y fue propuesto para el período 2014-2024.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.24. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones producto de la auditoría a la que alude el presente informe, se llevó a cabo virtualmente mediante la plantaforma de Google Meet, el 01 de noviembre de 2021, con la participación de los siguientes funcionarios de la Municipalidad: Sr. Giancarlo González Segura, Representante de la Alcaldía; Lic. Elidio Fonseca Sánchez, Coordinador del Proceso de Administración de Servicios; Lic. Álvaro Murillo Mora, Coordinador del Subproceso de Gestión Ambiental; Lic. Gilberth Quirós Solano, Auditor Interno; y Sr. Esteban Mitre Moya, Representante del Concejo Municipal. El borrador de este informe se comunicó mediante el oficio N.° DFOE-LOC-1196-2021 (16888) del 28 de octubre de 2021, dirigido al Alcalde Municipal, con el propósito de que formularan y remitieran a la Contraloría General, en un plazo no mayor a tres días hábiles, las observaciones que consideraran pertinentes sobre su contenido, con la respectiva documentación de respaldo.

1.25. En el plazo definido, mediante los oficios N.° OFI-2645-21-DAM y N.° OFI-0457-21-PAS, los funcionarios presentaron observaciones en cuanto a los plazos de las disposiciones del borrador del informe. Dichas observaciones una vez valoradas, propiciaron los ajustes correspondientes en los plazos de las disposiciones y lo resuelto en este sentido, fue comunicado a la Alcaldía mediante el oficio N.° DFOE-LOC-1274 (17763) del 11 de noviembre de 2021

Imagen N.° 3

Mapa del cantón de Pérez Zeledón

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2. Resultados

EFICACIADELSERVICIO

Limitada cobertura del servicio municipal de recolección de residuos ordinarios

2.1. Actualmente, la Municipalidad de Pérez Zeledón solo brinda el servicio de recolección de residuos sólidos (valorizables, no valorizables, orgánicos y cárnicos) en dos de los 12 distritos que conforman el cantón. En otras palabras, el servicio se presta únicamente en los distritos de San Isidro de El General y Daniel Flores, por lo que la cobertura estimada del mencionado servicio es de un 38% del total de los habitantes del cantón.

2.2. La imagen N.° 4 tiene un mapa que muestra en colores rojo, verde y marrón, los distritos que son atendidos por el servicio municipal y los distritos que actualmente no son atendidos (solo con relieve):

Imagen N.° 4

Mapa del cantón de Pérez Zeledón con referencia a los distritos a los que se les brinda el servicio de recolección de residuos sólidos

Fuente: Departamento de Catastro de la Municipalidad de Pérez Zeledón.

2.3. En relación con lo expuesto, cabe señalar que el artículo 8 inciso d) de la Ley para la Gestión Integral de Residuos N.° 8839, establece categóricamente que la municipalidad debe garantizar que en su territorio, se provea del servicio de recolección de residuos en forma accesible para todos los habitantes.

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2.4. No obstante, la situación determinada pone de manifiesto la existencia de hogares en los distritos del cantón, que no tienen acceso a uno de los servicios municipales imprescindibles en materia de saneamiento ambiental, situación que en definitiva, va en detrimento de los intereses y necesidades locales de los respectivos munícipes.

2.5. En consecuencia, en aquellos distritos y comunidades donde no existe el servicio municipal de recolección de residuos ordinarios, sus habitantes por lo general, recurren a utilizar prácticas no controladas que van en contra de la salud humana y el ambiente, tales como: enterrarlos, quemarlos, botarlos en un lote baldío o en el río. El uso de métodos o prácticas rudimentarias y no controladas por los munícipes para deshacerse de sus residuos ordinarios, deviene en un eventual perjuicio del ambiente, la salud y la propia calidad de vida de los habitantes del cantón.

Aunado a un inevitable deterioro del paisaje natural de sus comunidades. Las siguientes fotos ilustran a modo de ejemplo lo comentado.

Imagen N.° 5

Residuos en la vera del río antes del Puente El General

Fuente: fotografías tomadas por el equipo de fiscalización de la Contraloría General el mes de julio de 2021.

2.6. Por otra parte, en distritos y comunidades cuyo servicio de recolección de residuos no se da por parte del ayuntamiento, existe la participación de agentes privados que prestan dicho servicio sin ninguna regulación de la corporación municipal en cuanto a la frecuencia, rutas y horarios de recolección, disposición final de los residuos y determinación de las tasas.

2.7. Esta situación representa un riesgo para los munícipes por el posible cobro de tarifas arbitrarias y la imposibilidad de exigir la continuidad y frecuencia del servicio. Al respecto, en comunidades de los distritos de Platanares, La Amistad y El General, se confirmó con vecinos de la zona que algunos de estos agentes privados cobran montos por la recolección de residuos que van desde los 7 mil por mes hasta los 4 mil por cada vez que se recolecta. También, implica un riesgo para la salud y el ambiente, puesto que no existe una relación de autoridad municipal ni de supervisión de esa actividad para exigir que los residuos recolectados por esos agentes privados, se lleven a sitios autorizados para su disposición final.

2.8. El contexto en análisis, denota una problemática que data de muchas décadas y que se relaciona básicamente, con la falta de acciones eficaces por parte de la municipalidad para atender una necesidad de saneamiento ambiental en todo el cantón y regular la recolección y disposición de residuos en 10 distritos de su jurisdicción.

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2.9. En relación con lo expuesto en este apartado, cabe señalar que la Administración Municipal reconoce dificultades asociadas a la gran extensión geográfica del cantón de Pérez Zeledón (más de 1.900 km²) y actualmente, tiene una nueva propuesta para asumir, de manera paulatina, la prestación y control del servicio de recolección de residuos en los distritos que aún no lo brinda, la cual empezará a partir del próximo año en centros urbanos de cuatro distritos.

La recuperación de residuos valorizables municipal se realiza sin ser aún accesible y en igualdad de condiciones para todos los habitantes del cantón

2.10. El servicio de recolección de residuos sólidos de la Municipalidad de Pérez Zeledón ha venido desde el año 2014 recuperando entre el 14,4% y 29,6% de los residuos valorizables mediante el reciclaje, el compostaje y coprocesamiento (aprovechamiento energético). En el año 2020 por ejemplo, se recolectaron 22,0 mil toneladas de residuos sólidos, de las cuales, se recuperaron mediante las técnicas citadas el 14,4% (3,1 mil toneladas), mientras que el 85,6% restante (18,9 mil toneladas) se envió al relleno sanitario para su disposición final. El siguiente gráfico muestra el comportamiento anual de los porcentajes de residuos enviados al relleno sanitario y los porcentajes de residuos recuperados mediante el reciclaje, el compostaje y coprocesamiento.

Imagen N.° 6

Porcentajes de residuos recuperados y residuos enviados al relleno sanitario Período del 2012 al 2020

Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por el Proceso Administración de Servicios.

2.11. Esos resultados muestran que sí es factible para la Municipalidad de Pérez Zeledón alcanzar la meta establecida en la Estrategia Nacional de Separación, Recuperación y Valorización de Residuos 2016-2021, la cual propuso al 2021, aumentar en un 15% el porcentaje de separación y recuperación de residuos a nivel nacional. No obstante, también se advierte que tales resultados podrían ser incluso mayores, si tuvieran acceso al servicio de recolección de residuos valorizables los habitantes de los distritos de El General, Rivas, San Pedro, Platanares, Pejibaye, Cajón, Barú, Río Nuevo, Páramo y La Amistad.

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2.12. Actualmente, la municipalidad se limita a realizar campañas ocasionales para recuperar residuos valorizables en estos 10 distritos, no obstante, la Ley para la Gestión Integral de Residuos dispone que las municipalidades deberán garantizar que en su territorio se provea el servicio de recolección de residuos de forma selectiva y accesible para todos los habitantes, mientras que el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública establece que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar, entre otras cosas, la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

2.13. Además y pese a los alentadores resultados en la recuperación de residuos sólidos, aún se observa una tendencia relacionada con una mayor cantidad de residuos dispuestos de manera sanitaria (enviados al relleno) y una menor cantidad de residuos recuperados o valorizados, contrario a la jerarquía dispuesta en el artículo 4 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos.

De hecho, para el período del 2021 al 2024 y de mantenerse las condiciones actuales, se prevé que la cantidad de residuos sólidos que se envía al relleno sanitario y la cantidad de residuos recuperados se mantendrán constantes, de ahí la importancia de sumar a los 10 distritos donde no se brinda formalmente este servicio para aspirar a tasas de recuperación más altas. La siguiente imagen muestra dos gráficos con el pronóstico trimestral de la cantidad de residuos que se enviarán al relleno sanitario y la cantidad de residuos que se recuperarán para el período del 2021 al 2024.

Imagen N.° 7

Pronóstico del comportamiento en la cantidad de residuos que se enviarán al relleno sanitario y la cantidad de residuos que se recuperarán para

el período del 2021 al 2024

Fuente: elaboración propia con base en los datos suministrados por el Proceso Administración de Servicios.

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2.14. Respecto de la recuperación de residuos a nivel cantonal, el Estudio de Caracterización de Residuos de la Municipalidad de Pérez Zeledón, determinó entre otras cosas, que del total de residuos que se generan en el cantón, aproximadamente el 34% es basura y el 66% restante son residuos orgánicos, plástico, vidrio, cartón, aluminio, entre otros. Es decir, todos esos residuos que no son basura o la mayor parte de ellos, son potencialmente recuperables mediante el reciclaje, compostaje, coprocesamiento y otros procedimientos de valorización.

2.15. Por consiguiente, aún se desaprovecha el valor económico y energético que tienen los residuos sólidos de los distritos donde no se brinda la recolección de residuos diferenciada. Esto se aleja de modelos de economía circular que buscan reducir la sobreexplotación de los recursos naturales y mantener los materiales de los procesos de consumo (cartón, aluminio, plástico, etc.) en circulación durante el mayor tiempo posible mediante el reciclaje.

2.16. Esta situación de valorizar más residuos (reciclaje más compostaje) y enviar la menor cantidad a rellenos sanitarios pese a ser un gran desafío local y nacional, lo han logrado países como Suecia, Países Bajos, Bélgica, Suiza, Alemania, entre otros². Además, algunos gobiernos locales del país, tales como los de Alvarado y San José, ya han logrado alcanzar tasas de residuos valorizables de 31,2% y 15% respectivamente³.

2.17. En definitiva, las situaciones expuestas en este apartado, se asocian básicamente a la ausencia de una estrategia en cuanto a la recuperación de residuos sólidos mediante el reciclaje, compostaje y coprocesamiento, la cual le permite brindar un servicio de recolección de residuos valorizables accesible y en la medida de lo posible, en igualdad de condiciones a todos los habitantes del cantón, y de este modo, avanzar en lo referente a valorizar la mayor cantidad de residuos y por consiguiente, disponer la menor cantidad de residuos de manera sanitaria (enviados al relleno).

EFICIENCIADELSERVICIO

El desempeño del personal y del equipo rodante utilizado en la recolección de residuos presenta debilidades

2.18. La medición de insumos claves en el proceso de recolección de residuos sólidos y su relación con los resultados obtenidos, son factores que inciden en un mejor desempeño del servicio y facilita que se tomen decisiones mejor fundamentadas y basadas en datos. Los dos insumos o recursos más determinantes en la recolección de residuos son: el personal y el equipo rodante (camiones compactadores y otros camiones de carga).

2.19. En este sentido, se determinó que la Municipalidad de Pérez Zeledón no tiene por práctica medir el desempeño del personal ni del equipo rodante relacionados con el proceso de recolección de residuos sólidos. No obstante lo anterior, el análisis de los datos realizado por el Órgano Contralor, en relación con el aprovechamiento de la capacidad de carga de los camiones recolectores y la cantidad de residuos recolectados por el personal por kilómetro en cada ruta, reveló que existe un margen significativo de eficiencia en estos procesos que puede ser incrementado.

2 Environment at a Glance 2015, OECD Indicators.

3 De conformidad con datos suministrados por el Ministerio de Salud.

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2.20. Al respecto, se comprobó que del total de viajes que realizaron cinco camiones recolectores municipales entre los meses de julio y agosto de 2021, en el 58% de estos viajes se subutilizó o sobre utilizó la capacidad de carga de estos camiones. Los camiones utilizados fueron: 2 recolectores con capacidad de 11 toneladas, un recolector con capacidad de 7 toneladas y 2 vagonetas con capacidad de 4 toneladas. Así por ejemplo, en camiones compactadores con capacidad de 11 toneladas de carga, se realizaron viajes para recolectar solo 2 o 3 toneladas, mientras que el camión compactador con capacidad de 7 toneladas, realizó viajes en los que se recolectaron hasta 11 toneladas.

2.21. Asimismo, el promedio de residuos que recoge el personal de recolección por cada kilómetro que recorre un camión en la ruta es de 1,11 toneladas, sin embargo, se constató que en el 55% de los casos analizados, la tasa de recolección del personal estuvo por debajo de ese estándar⁴ (0,67 toneladas o 0,82 toneladas, por ejemplo). La siguiente imagen muestra a detalle la composición de los dos indicadores citados.

Imagen N.° 8

Indicadores relacionados con la capacidad de carga de los camiones recolectores y la cantidad de residuos recolectados por kilómetro en cada ruta

Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por el Proceso de Recolección de Residuos Sólidos.

2.22. En consecuencia, la subutilización en la capacidad de carga de los camiones se traduce en un consumo ineficiente de combustible y lubricantes y un mayor desgaste de los camiones. En otras palabras, un mayor costo en la utilización de los recursos del servicio. Aunado a que estas condiciones, provocan un desbalance en las cargas de trabajo de las rutas de recolección, lo que conlleva a su vez, a la subutilización o sobreutilización del personal y la maquinaria empleados en el proceso de recolección de residuos sólidos. En este sentido por ejemplo, a nivel de rutas de recolección se observó un contraste, ya que mientras en las rutas N.° 1 y N.° 4 la tasa de recolección de residuos por parte del personal estuvo casi en su totalidad por encima del promedio, en las rutas N.° 2 y N.° 3 esta tasa siempre estuvo por debajo del promedio.

4 Se definió el promedio como estándar mínimo aceptable.

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2.23. A estas condiciones se le debe sumar el hecho de que durante el segundo semestre del 2020, dos de los camiones recolectores estuvieron fuera de servicio 16 y 48 días hábiles, lo que representó un tiempo efectivo de trabajo para esos camiones de tan solo 68% y 89% en ese período. Por consiguiente, se incurre frecuentemente en el gasto de horas extras, debido a que cuando los camiones fallan (algo recurrente), las rutas de recolección tienen que ser cubiertas con otros camiones y empleados municipales, lo que generalmente extiende la jornada laboral de los empleados de recolección. Esta fue una de las principales razones por las cuales durante los 12 meses del año 2020, se incurrió en un gasto de más de 14 millones de colones por concepto de 4.665,5 horas extras en el servicio de recolección de residuos sólidos.

2.24. Este contexto en análisis, expone una realidad que no se ajusta a cabalidad con lo establecido en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, en lo concerniente a que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta, en su conjunto, a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar, entre otras cosas, la eficiencia del servicio. De igual manera, se aparta de lo estatuido en el artículo 8, inciso d) de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (N.°

8839), en cuanto la responsabilidad que tienen las municipalidades de garantizar que en su territorio, se provea el servicio de recolección de residuos de forma eficiente para todos los habitantes.

2.25. Respecto de la situación descrita en este capítulo, el Órgano Contralor identificó factores que básicamente, han propiciado la actual situación relativa a la eficiencia del servicio. Por un lado, se determinó que el gobierno local no ha definido un proceso sistemático basado en la generación de datos y su respectivo análisis para la toma de decisiones en lo que respecta al desempeño del personal y los camiones recolectores del servicio. Inclusive, camiones recolectores modernos como algunos de los usados por la municipalidad permiten escanear y monitorear parámetros como economía de combustible (km/L), carga de vehículo promedio ( %), velocidad promedio del vehículo, revoluciones por minuto máxima, conteo de frenadas, entre otros. No obstante, esta información valiosa para mejorar el desempeño de las máquinas y tomar decisiones preventivas y correctivas, no es generada y utilizada por el gobierno local en la gestión del equipo rodante.

2.26. Por otro lado y según como se desarrollará con mayor amplitud en el siguiente hallazgo, el diseño de las rutas de recolección es principalmente empírico y carente de una mayor base técnica y científica, situación que incide en estos indicadores de eficiencia.

Las rutas de recolección de residuos no tienen un diseño que contribuya con la eficiencia en el servicio

2.27. A efectos de evaluar la eficiencia del servicio de recolección de residuos ordinarios a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón para el periodo 2020, se realizó un análisis mediante la metodología denominada: Análisis Envolvente de Datos⁵. La citada metodología resuelve un problema de programación lineal (con insumos y productos) y representa una estimación de la eficiencia técnica, y para efectos de la presente auditoría, tuvo como propósito maximizar el principal producto que ofrece el servicio de recolección (total de residuos recolectados) y permitió comparar la eficiencia que tienen las rutas del servicio de la Municipalidad de Pérez Zeledón, con la eficiencia que tienen otros dos gobiernos locales en el mismo servicio⁶.

5 Literatura técnica para la interpretación del Análisis Envolvente de Datos (DEA), Farrel (1957), Charnes, Cooper y Rhodes (1978), Martín y López (2007), Coll y Blasco (2006) y Masiye (2007).

6 Las Municipalidades de Desamparados y Montes de Oca se usaron para la comparación.

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2.28. El análisis realizado reveló que de 6 rutas⁷ del servicio de recolección de residuos ordinarios brindado en los distritos de San Isidro de El General y Daniel Flores, tres de ellas tienen una eficiencia de 100% en el uso de sus recursos (nivel alto), mientras que las 3 restantes, tienen una eficiencia que se ubica en un rango entre 93,5% y 45,5%, es decir, eficiencias cuyo nivel es intermedio o bajo. El detalle comparado de las rutas de las tres municipalidades se puede apreciar en el anexo N.° 2.

2.29. La siguiente imagen muestra los distintos niveles de eficiencia obtenidos en las rutas de recolección de residuos sólidos, tanto de la Municipalidad de Pérez Zeledón, como de las municipalidades que sirvieron de comparación.

Imagen N.° 9

Niveles de eficiencia obtenidos por seis rutas de recolección de residuos sólidos a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón

Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por el Proceso de Recolección de Residuos Sólidos y otros datos complementarios.

2.30. Estos resultados reflejan, en otras palabras, que en al menos tres rutas⁸de recolección de residuos a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón, no se ha logrado maximizar aún el uso de los camiones, el personal y los recorridos productivos para recolectar la cantidad de residuos que se generan en promedio por cada ruta, y sugiere más bien, que hay prácticas que aún no se han implementado y que pueden mejorar la eficiencia de sus rutas.

2.31. En lo que a este tema se refiere, el artículo 4 de la Ley General de Administración Pública establece que los entes públicos estarán sujetos a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar entre otras cosas, su eficiencia. En este mismo sentido, el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta, en su conjunto, a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar, entre otras cosas, la eficiencia del servicio.

2.32. Sin embargo, se logró constatar que las rutas utilizadas para la recolección de residuos sólidos, han sido definidas a través de los años de manera empírica, por lo que su administración y operación se ha desarrollado con los conocimientos y experiencia de los mismos funcionarios del servicio, sin ser fundamentadas mediante algún estudio técnico que permitan el análisis integrado

7 Se excluyeron las restantes 3 rutas debido a que no se contaba con información acerca de las toneladas recolectadas por cada ruta.

8 Y posiblemente en la otras tres rutas que no se incluyeron en este análisis por falta de datos.

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de factores presentes en el servicio, tales como: el crecimiento y concentración poblacional, extensión territorial, desplazamientos productivos e improductivos, tiempos y movimientos, generación y composición de residuos y principios de micro y macro ruteo. En otras palabras, esta situación dista del estándar de eficiencia requerido en las citadas normas.

2.33. En consecuencia, el diseño de rutas de recolección de residuos sin suficientes fundamentos técnicos y científicos, plantea básicamente, las consecuencias y riesgos que se enumeran a continuación:

● Un consumo ineficiente de combustible y lubricantes, un mayor desgaste de los camiones e incrementa los tiempos de la recolección. En otras palabras, un mayor costo en la utilización de los recursos del servicio.

● Un impacto al contribuyente por el traslado de las ineficiencias a la tasa respectiva.

● Una mayor emisión de Dióxido de Carbono por camiones que operan en tiempos más prolongados que el óptimo.

● Mayor tiempo de los vehículos de recolección en carretera contribuye, en la mayoría de los casos, con la congestión vial y la contaminación acústica.

● Prácticas ineficientes en las rutas de recolección que no favorecen el mejor uso de los recursos públicos del servicio. Por ejemplo, se identificaron recorridos de dos equipos rodantes en un mismo sector a fin de recolectar residuos en pequeños tramos, así también, se realiza la recolección de residuos en sectores fragmentados, lo que ocasiona que los camiones de recolección se traslapan y hagan recorridos innecesarios. La siguientes imágenes ilustran lo comentado:

Imagen N.° 10

Ejemplo de prácticas ineficientes identificadas en rutas de recolección de residuos

Fuente: elaboración propia a partir de sesión de trabajo realizada con funcionarios de la Actividad de Catastro, el Proceso de Administración de Servicios y el Subproceso de Gestión Ambiental.

2.34. En este orden de ideas y como parte del fundamento que sustenta la teoría de optimización de rutas, un documento especializado⁹ en el diseño de rutas para la recolección de residuos, hace énfasis en algunos principios básicos sobre el tema y también identifica ciertas metodologías de

9 Optimización del sistema de rutas de recolección de residuos sólidos domiciliarios, X Congreso de Ingeniería de Organización, Valencia, Setiembre de 2006, Jesús Racero Moreno y Edgar Pérez Arriaga.

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uso común como el macroruteo y microruteo, por ejemplo. A pesar de esto, no son implementadas por las administraciones municipales porque son complicadas y entenderlas hasta dominarlas, representa una inversión de tiempo que no están dispuestos a realizar, afirman algunos expertos internacionales en la materia.

2.35. Aunado a ello, otro documento¹⁰ especializado en la materia también advierte sobre la necesidad de usar el sentido común, y en particular, señala que, los expertos coinciden en una serie de pasos metodológicos para el diseño eficiente de las rutas de recolección, los cuales, se pueden observar en detalle en el anexo N.° 3 de este informe.

2.36. En definitiva, la optimización de las rutas de recolección de residuos sólidos ha sido un campo ampliamente estudiado desde la ingeniería hasta las ciencias computacionales y que primordialmente, lo que ha buscado es reducir las distancias recorridas por los camiones. Una vez alcanzado esto mediante diversas metodologías (algoritmos, dispositivos basados en GPS, procedimientos heurísticos y otros), se ha logrado obtener y cuantificar resultados en términos de eficiencia y economía. A continuación se muestran alguno de los resultados obtenidos por instituciones de varios países que optimizaron las rutas de recolección de residuos¹¹:

● Reducción de contaminantes y tiempo de operación total

● Optimización de la longitud de la ruta de recolección y del número de vehículos usados

● Reducción del número de viajes y distancias de recorridos hasta en un 67%.

● Determinación del número de zonas óptimas para la recolección

● Reducción del 53,7% de los costos de recolección de productos reciclables.

El desempeño de los procesos relacionados con la recolección de residuos valorizables y orgánicos presenta limitaciones de índole operativa y económica

2.37. La Municipalidad de Pérez Zeledón comenzó a partir del año 2014 a brindar los servicios de recolección de residuos valorizables y de residuos orgánicos. El primero (residuos valorizables) consiste en una recolección selectiva o diferenciada que se hace en casas y comercios de los residuos valorizables (aluminio, cartón, vidrio y otros) que posteriormente, son trasladados hasta dos centros de recuperación de materiales. El segundo (residuos orgánicos) consiste en recolectar directamente desde las casas, comercios y otras fuentes de generación, residuos como restos de comida, cáscaras de fruta o verdura y otros similares que luego son trasladados hasta un centro municipal de compostaje de residuos.

2.38. Si bien la recolección de residuos valorizables y residuos orgánicos ha generado diversos beneficios ambientales y económicos (reducción de residuos enviados al relleno y su costo), se determinó que el desempeño de estos procesos presentan limitaciones de índole operativa y económica. Es decir, por un lado, se evidenció que el centro de compostaje municipal no tuvo la capacidad operativa para procesar las 2.878 toneladas de residuos que ingresaron, ya que solo fue capaz de procesar el 25% de ese material.

10 Optimización del Sistema de Recolección de Residuos Sólidos del Cantón de Montes de Oca, San José, Costa Rica. Proyecto Final de Graduación (David Isasi Hernández Parra), Instituto Tecnológico de Costa Rica.

11 Una revisión del estado del arte de la optimización de rutas de recolección de residuos sólidos municipales en países en vías de desarrollo, Universidad Técnica del Norte, Ecuador.

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2.39. Por otro lado, se constató que la Municipalidad no tiene los datos suficientes para determinar cuál es la relación de costo-beneficio del proceso relacionado con la recolección de residuos valorizables y orgánicos, o sea, no se puede cuantificar todo el flujo de ingresos y ahorros que tiene el citado proceso en comparación con todos sus costos operativos. La siguiente imagen muestra a detalle la composición de estos dos indicadores de índole operativa y económica.

Imagen N.° 11

Capacidad operativa del centro de compostaje de residuos municipal y Beneficio económico neto de la recolección de residuos valorizables y orgánicos

Año 2020

Fuente: elaboración propia con base en los datos suministrados por el Proceso Administración de Servicios.

2.40. Esta situación se origina principalmente, por la existencia de procesos relacionados con la recolección de residuos valorizables y orgánicos que no fueron diseñados bajo un enfoque orientado a la optimización y en apego a principios de eficiencia y economía. En este sentido y respecto del desempeño del centro de compostaje el Coordinador del Proceso Administración de Servicios de la Municipalidad de Pérez Zeledón le indicó al Órgano Contralor, entre otras cosas, lo siguiente:

Se tiene por conocido que la capacidad no es la suficiente pero no se ha cuantificado.

Esto se puede indicar debido a que ha sido necesario sacar residuos orgánicos de los galerones de tratamiento sin que este haya terminado efectivamente.

2.41. En este sentido, la insuficiente capacidad del centro de compostaje tiene como riesgo el hecho de que limitaría la recepción de nuevos residuos orgánicos que se originen por la futura ampliación del actual servicio. Aunado a que la acumulación de grandes volúmenes de residuos orgánicos, conforme pasa el tiempo, resulta cada vez más difícil de comercializar, donar o disponer de otras formas.

2.42. Aunado a ello, las ineficiencias del proceso finalmente son trasladadas al contribuyente mediante la tasa respectiva, situación que junto con todas condiciones anteriores, se desvían de lo establecido en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, el cual exige que la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta, en su conjunto, a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar, entre otras cosas, la eficiencia del servicio.

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2.43. Por su parte y en lo que al desempeño económico del centro de recuperación de materiales se refiere, el numeral 4.2, inciso a) de las Normas de Control Interno para el Sector Público, en cuanto a la contribución al logro de los objetivos con un costo razonable, dispone lo siguiente: Las actividades de control deben presentar una relación satisfactoria de costo-beneficio, de manera que su contribución esperada al logro de los objetivos, sea mayor que los costos requeridos para su operación.

2.44. En síntesis, luego de varios años realizando una recolección de residuos valorizables y orgánicos y operando un centro de compostaje municipal, es impostergable la revisión de la capacidad económica y operativa de estos procesos y del diseño empleado para llevarlos a cabo.

3. Conclusiones

3.1. El desempeño del servicio de recolección de residuos sólidos a cargo de la Municipalidad de Pérez Zeledón ha presentado ciertas debilidades y limitaciones que no le permite reflejar niveles razonables de eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus labores y en el uso de los recursos asignados. En este sentido, si bien se observan esfuerzos alentadores respecto de la recuperación de residuos, aún persisten situaciones que limitan avanzar hacia un modelo de servicio más moderno, a tono con los cambios que está gestando la cuarta revolución industrial en la gestión de residuos sólidos (tecnología y aplicaciones móviles, el big data, el internet de la cosas, entre otros) y que permita acercarse más al ciudadano para modificar positivamente sus hábitos a la hora de desprenderse de los residuos.

3.2. En la era actual y para cumplir con grandes desafíos como el Objetivo del Desarrollo Sostenible N°. 11 (Ciudades y Comunidades Sostenibles), ya no es suficiente que se recolecten los residuos indiscriminadamente y se envíen a los sitios de disposición final, sino que el nuevo paradigma demanda un enfoque de economía circular que maximice el aprovechamiento del valor económico y energético de los residuos sólidos, y que a su vez, reduzca el impacto que esta actividad humana tiene en la la naturaleza.

3.3. Avanzar hacia estos modelos y objetivos de alcance internacional y sostenibles, requiere primero, que la Municipalidad supere el rezago que por décadas ha tenido en cuanto a la cobertura del servicio de recolección de residuos, para que finalmente, garantice y demuestre que dicho servicio de saneamiento ambiental, atiende por igual, los intereses y necesidades de todos sus munícipes, sin importar el distrito y localidad donde habite.

3.4. Por otro lado, si bien los resultados en torno a la recuperación de residuos (reciclaje, compostaje y coprocesamiento) por parte del gobierno local están cercanos a la meta nacional que se definió en esta materia y es probable que se alcance o supere para el 2021, aún tiene el enorme desafío de revertir la tendencia de disponer la mayor porción de residuos de manera sanitaria, según la jerarquización establecida en la Ley para la Gestión Integral de Residuos.