LICONSA, S.A. de C.V.
Programa de Abasto Social de Leche
Auditoría de Desempeño: 10-2-20VST-07-1175 DS-076
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2010, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización.
Objetivo
Fiscalizar la gestión financiera de los recursos públicos federales aplicados en el Programa de Abasto Social de Leche, a efecto de verificar el cumplimiento de sus objetivos.
Alcance
La auditoría comprende la revisión del cumplimiento de los objetivos general y específico del Programa de Abasto Social de Leche (PASL), a cargo de LICONSA, S.A. de C.V., y su contribución en la mejora de la alimentación y nutrición de la población en situación de pobreza patrimonial. La evaluación considera la documentación justificativa y los registros presupuestarios de LICONSA.
Antecedentes
El Programa de Abasto Social de Leche (PASL) encuentra su antecedente en las políticas gubernamentales de 1935 a 1940, en las que se emprendió una serie de reformas tendentes a fortalecer la política alimentaria, mediante el establecimiento de instituciones que permitieran al Estado incidir en la producción y el consumo de algunos bienes básicos, como la leche, el pan y el maíz.
En 1946, se creó la empresa Lechería Nacional, S.A., que, por acuerdo presidencial, buscó incentivar la inversión y abatir el rezago en la oferta del producto.
Debido a que se incrementó la demanda de leche y la producción nacional no la pudo satisfacer, el Gobierno Federal la complementó con importaciones y adoptó funciones de control de precios de los productos de primera necesidad, por lo que en 1949 se creó la Compañía Exportadora e Importadora Mexicana, S.A. (CEIMSA), que durante los años cincuenta se dedicó básicamente a la venta de leche a precios accesibles, utilizando leche
En 1963, CEIMSA cambió su razón social por Compañía Rehidratadora de Leche CONASUPO, S.A., y en 1972 a Leche Industrializada CONASUPO, S.A. de C.V. (LICONSA, S.A. de C.V.). Las actividades principales de LICONSA fueron rehidratar leche en polvo para consumo humano y apoyar la producción del lácteo en el sector rural. En la década de los ochenta, la empresa se convirtió en el principal comprador del producto a los ganaderos pequeños y medianos del país.
En 1973, se optó por el manejo de la “Tarjeta Unifamiliar”, a fin de asegurar que la leche efectivamente llegara a los niños que pertenecían a las familias de menores recursos económicos. Fue así como nació el Programa de Abasto Social de Leche (PASL), mediante el cual existía, aunque con limitaciones, un control de los beneficiarios del lácteo.
En 1995, LICONSA se constituye como una de las empresas coordinadas por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a efecto de asegurar que la leche en polvo rehidratada por la entidad llegue a la población en condiciones de pobreza.
En 2010, el PASL operó en las zonas urbanas y rurales de las 32 entidades federativas del país, así como en las zonas de atención prioritaria. La población objetivo del programa abarcaba los niños y niñas de 6 meses a 12 años de edad; mujeres adolescentes de 13 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con discapacidad mayores de 12 años, y adultos de 60 y más años. El PASL otorga una dotación semanal de leche fortificada que asciende a cuatro litros por beneficiario y un máximo de hasta 24 litros por hogar, dependiendo del número de miembros de los hogares que son registrados en el padrón de beneficiarios.
Respecto del problema de sobrepeso y obesidad, en mayo del 2004, la Asamblea Mundial de Salud ratificó la “Estrategia Mundial de Dieta, Actividad Física y Salud de la Organización Mundial de la Salud (OMS)”, con el objetivo de orientar a los gobiernos del mundo sobre este problema de salud pública. En atención de la recomendación de la OMS, de establecer políticas multisectoriales, en 2010 LICONSA se adhirió al Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria: Estrategia contra el sobrepeso y la obesidad para prevenir el desarrollo de obesidad y enfermedades crónicas.
Resultados
1. Cobertura del PASL
En el indicador “Porcentaje de cobertura de los hogares objetivo”, LICONSA obtuvo un resultado de 3,056.7 miles de hogares atendidos, equivalentes al 58.1% de los 5,260.4 miles de hogares objetivo del PASL, superior en 0.2 puntos porcentuales a la meta programada de 3,050.7 miles de hogares. Los 3,056.7 miles de hogares representaron el 24.1% de los 12,691.6 miles de hogares en pobreza patrimonial, de acuerdo con las cifras de pobreza por ingresos publicados por el CONEVAL.
Asimismo, en 2010 LICONSA atendió a 6,047,405 personas en condiciones de pobreza patrimonial, el 97.5% de la población objetivo de 6,202,307 personas; el 50.6% de los beneficiarios del programa se concentró en el Estado de México y el Distrito Federal, y el 49.4% en las otras 30 entidades federativas.
De los 6,047,405 beneficiarios, 5,061,832 (83.7%) fueron atendidos en localidades de baja y muy baja marginación; 546,478 (9.0%), de alta y muy alta marginación, y 439,095 (7.3%), de media marginación. El grupo de niños y niñas de 6 meses a 12 años de edad representó el 62.3%; el de adultos de 60 y más años, el 17.4%; el de mujeres de 45 a 59 años, el 9.4%; el de mujeres de 13 a 15 años, el 6.1%; el de enfermos crónicos y personas con discapacidad, el 4.0%, y el de mujeres en periodo de gestación o lactancia, el 1.0%.
2. Cumplimiento del objetivo general del PASL
Para 2010, LICONSA estableció el indicador “Prevalencia de desnutrición, en niños menores de 5 años, en relación a la línea base de 2006”, para evaluar el cumplimiento del objetivo general del PASL de “Contribuir al desarrollo de capacidades básicas mejorando los niveles de nutrición de la población en pobreza patrimonial”, de frecuencia quinquenal y que sólo hace referencia a un segmento de los seis grupos que constituyen su población objetivo. Véase acción(es): 10-2-20VST-07-1175-07-001
3. Margen de ahorro de las familias
En 2010, LICONSA cumplió con el objetivo de “Apoyar a los hogares beneficiarios para que tengan acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio”, ya que el precio del litro de leche LICONSA fue de 4.0 pesos, mientras que el precio promedio por litro de leche comercial fue de 12.1 pesos, por lo que logró un margen de ahorro promedio anual por litro de 66.9% (8.1 pesos), mayor en 1.3 puntos porcentuales que el programado de 65.8%.
4. Cumplimiento de los objetivos del Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria 1
En el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria: Estrategia contra el sobrepeso y la obesidad, firmado en 2010 por LICONSA, se estableció el objetivo de “Disminuir el consumo de azúcares y grasas en bebidas”, con la meta de que el 25.0% de las lecherías contara con leche semidescremada y descremada. De las 7,993 lecherías que operaron en ese año, el 16.2% (1,295 lecherías) tenía a la venta leche descremada y semidescremada, por lo que la meta se cumplió en 64.8%.
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Asimismo, respecto del objetivo de “Disminuir el consumo diario de grasas saturadas en la dieta y reducir al mínimo la producción de grasas trans de origen industrial”, la meta de que el 50.0% del total de litros de leche líquida producida por LICONSA para el PASL fuera baja en grasas, se cumplió en 176.2%, ya que de los 812.1 millones de litros de leche líquida producida para el PASL, el 88.1%, equivalente 715.5 millones de litros, fue bajo en grasas, y
la meta de que el 25.0% del total de kilogramos de leche en polvo producida por LICONSA para el PASL fuera baja en grasas, se cumplió en 92.0%, ya que de los 228.5 millones de litros equivalentes de leche en polvo producidos para el PASL, el 22.0%, esto es, 50.3 millones de litros, fue bajo en grasa.
Véase acción(es): 10-2-20VST-07-1175-07-002
5. Elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados del PASL
La entidad no incluyó en la MIR 2010 del PASL, indicadores para medir el impacto del programa en cada uno de los seis grupos de beneficiarios; 4 de los 17 indicadores diseñados (número de beneficiarios atendidos del Programa de Abasto Social de Leche; número de litros de leche distribuidos para el abasto social; número de hogares atendidos por el Programa de Abasto Social de Leche, y litros producidos para el Programa de Abasto Social de Leche) se definieron en términos absolutos y no permiten medir los objetivos definidos, ya que carecen de un referente que determine si el logro de las metas es suficiente para cumplir con los objetivos del programa.
Véase acción(es): 10-2-20VST-07-1175-07-003 10-2-20VST-07-1175-07-004
6. Producción de leche del PASL
Para el indicador “Litros producidos para el Programa de Abasto Social de Leche”, en 2010 LICONSA produjo 1,040,605.0 miles de litros de leche fortificada, cantidad superior en 2.2% a la programada de 1,018,377.3 miles de litros. El 78.0% (812,074.0 miles de litros) correspondió a leche fluida y el 22.0% (228,531.0 miles de litros) a leche en polvo.
7. Distribución de leche por beneficiario
En 2010, LICONSA estableció que la dotación de litros de leche por beneficiario del PASL sería de 4 litros semanales, menor que la dotación recomendada por el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán de 6 litros de leche semanales para dos de los seis grupos de personas que atiende: niñas y niños de 6 meses a 12 años de edad y mujeres en periodo de gestación o lactancia. Asimismo, definió la meta de distribuir 14.8 litros por beneficiario al mes para el primer trimestre, 14.2 para el segundo, 13.7 para el tercero y 13.2 para el cuarto trimestre, que en todos los casos fue inferior a la dotación establecida en las reglas de operación del programa de 16 litros mensuales.
En 2010, la entidad distribuyó 86,098,044 litros de leche a 6,050,715 beneficiarios en promedio mensualmente, lo que significó que cada beneficiario recibió en promedio 14.2 litros al mes, esto es, 3.3 litros semanales. De las 32 entidades federativas, 10 se encontraron por encima del promedio nacional y 22 por debajo.
8. Apertura de lecherías
En 2010, se abrieron 206 nuevas lecherías en 31 entidades federativas, y se acreditaron con sus respectivos estudios de factibilidad. Al cierre del año, LICONSA contó con 7,993 lecherías en operación, que en promedio atendieron a 756 beneficiarios.
9. Coordinación con otras entidades que operan programas de política alimentaria En 2010, LICONSA suscribió dos convenios con la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades: el primero para el Programa de Apoyo Alimentario y el segundo para el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, en el marco de su Programa Estratégico de 2010, con lo cual la entidad buscó incrementar sinergias con otros programas del Gobierno Federal y la mayor generación de recursos propios para fortalecer las finanzas de la empresa. Al cierre de ese año, contó con 150 convenios interinstitucionales vigentes con diversas instituciones de asistencia social.
10. Gasto de producción de la leche fortificada
En 2010, LICONSA produjo 1,040,605.0 miles de litros de leche fortificada para el PASL, con un gasto total de 5,090,625.0 miles de pesos, lo que significó un gasto promedio por litro de leche de 4.9 pesos. El gasto promedio por litro de leche líquida fue de 4.7 pesos, y por litro de leche en polvo fue de 5.2 pesos.
11. Gasto de distribución de la leche fortificada
En 2010, LICONSA distribuyó 1,033,176.5 miles de litros de leche, para lo cual erogó 340,313.2 miles de pesos, lo que significó un gasto promedio de 0.33 pesos por litro. El 78.3%, equivalente a 808,461.9 miles de litros, fue de leche líquida, y el 21.7%, esto es, 224,714.6 miles de litros, de leche en polvo.
12. Situación financiera de LICONSA, S.A. de C.V.
En 2010, las pérdidas acumuladas de LICONSA se ubicaron en 26.5%; LICONSA subsidió 1.1 pesos por litro de leche, lo que representó 1,136,494.2 miles de pesos en ese ejercicio y el 96.8% de sus pérdidas acumuladas. Asimismo, su liquidez fue de 3.6%; el margen de utilidad y el rendimiento sobre la inversión fueron positivos, ambos de 0.1%; los pasivos se ubicaron en 0.1 pesos, y de 2006 a 2010 la participación de los recursos federales registró una tasa media de crecimiento anual del 14.1%.
13. Competencia de los laboratorios de LICONSA en el control de la calidad de la leche fortificada
En 2010, LICONSA dispuso de un laboratorio por cada una de las 10 plantas productoras de leche para controlar la calidad del producto, de los cuales 8 estaban certificados por la
un laboratorio se le otorgó su acreditación en 2011, y el otro se encuentra en proceso de acreditación. Los resultados de las auditorías internas a los laboratorios de las plantas productoras de LICONSA, realizadas por la propia entidad, mostraron que el porcentaje promedio de cumplimiento fue de 93.0%, en donde 6 plantas se ubicaron por arriba de la media, y para las 4 plantas que se ubicaron por debajo LICONSA instrumentó planes de acciones correctivas.
14. Procesos de calidad para la leche fortificada LICONSA
En 2010, LICONSA aplicó los procedimientos para el control de calidad en las materias primas y productos terminados en los laboratorios de las 10 plantas productoras de leche.
15. Percepción de los beneficiarios del PASL
LICONSA aplicó la “Encuesta de Opinión 2010 para Hogares Beneficiarios”, sin que estableciera metas para cada reactivo de la encuesta. Los resultados mostraron que el 42.7% de los encuestados calificaron el trato del promotor social como excelente; el 99.6% expresó que no le fue solicitado dinero para ser incorporado al padrón de beneficiarios; el 98% manifestó que la información para integrarse al padrón de beneficiarios estaba a la vista; el 95.4% expresó que recibió información acerca de la calidad nutricional de la leche LICONSA, y el 78.7% contestó que recibió su tarjeta de manera inmediata. Asimismo, el 7.8% de los beneficiarios encuestados se quedó sin su dotación de leche alguna vez en los últimos dos meses, y el 18.1% aseguró que la dotación de leche no fue suficiente, y la entidad acreditó la implementación de acciones de mejora para las áreas de oportunidad detectadas en la encuesta.
Véase acción(es): 10-2-20VST-07-1175-07-006
Acciones
Recomendaciones al Desempeño
10-2-20VST-07-1175-07-001.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., diseñe e instrumente indicadores y metas anuales, a fin de evaluar el cumplimiento del objetivo general del Programa de Abasto Social en los seis grupos que conforman su población objetivo. [Resultado 2]
10-2-20VST-07-1175-07-002.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., realice las acciones necesarias, a fin de cumplir con la meta del indicador "Número de tiendas con leche descremada y semidescremada" establecida en el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria. [Resultado 4]
10-2-20VST-07-1175-07-003.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., realice las acciones necesarias, a fin de que los indicadores incluidos en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa de Abasto Social de Leche permitan medir el impacto del programa en cada uno de los seis grupos de beneficiarios. [Resultado 5]
10-2-20VST-07-1175-07-004.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., realice las acciones necesarias, a fin de que los indicadores incluidos en la Matriz de Indicadores para Resultados del Programa de Abasto Social de Leche establezcan un referente que determine si el logro de las metas es suficiente para cumplir con los objetivos del programa. [Resultado 5]
10-2-20VST-07-1175-07-005.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., realice un diagnóstico, a fin de identificar las causas que determinan que el retiro de leche por beneficiario del Programa de Abasto Social de Leche sea menor que la dotación establecida en las reglas de operación. [Resultado 7]
10-2-20VST-07-1175-07-006.- Para que LICONSA, S.A. de C.V., defina metas sobre la percepción de los beneficiarios del Programa de Abasto Social de Leche. [Resultado 15]
Consecuencias Sociales
En 2010, mediante el Programa de Abasto Social de Leche, LICONSA atendió a 3,056.7 miles de hogares, equivalentes al 58.1% de los 5,260.4 miles de hogares objetivo. De los 6,047,405 beneficiarios, el 83.7% (5,061,832) fue atendido en localidades de baja y muy baja marginación; el 9.0% (546,478), en localidades de alta y muy alta marginación, y el 7.3% (439,095), en localidades de media marginación. Asimismo, la entidad entregó en promedio 3.3 litros de leche semanales por beneficiario, el 82.5% de los 4.0 litros establecidos en las reglas de operación.
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 5 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 6 Recomendación(es) al Desempeño.
Dictamen: con salvedad
La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, LICONSA, S.A. de C.V., cumplió con las disposiciones normativas aplicables al Programa de Abasto Social de Leche, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe, y que se refieren principalmente a la insuficiencia de indicadores para medir el cumplimiento del objetivo general del programa y a que la entidad entregó en promedio 3.3 litros de leche semanales por beneficiario, el 82.5% de los 4.0 litros establecidos en las reglas de operación del programa.
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1. Determinar la cobertura del PASL y verificar el cumplimiento de la meta de cobertura definida.
2. Evaluar el cumplimiento del objetivo general del PASL de "contribuir al desarrollo de capacidades básicas mejorando los niveles de nutrición de la población en pobreza patrimonial".
3. Evaluar el cumplimiento del objetivo específico del PASL de "apoyar a los hogares beneficiarios para que tengan acceso al consumo de leche fortificada de calidad a bajo precio".
4. Evaluar el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria.
5. Verificar el cumplimiento, por parte de LICONSA, de las disposiciones establecidas en materia del Sistema de Evaluación del Desempeño.
6. Verificar el cumplimiento de la meta programada de producción de leche. 7. Verificar el cumplimiento de la meta programada de distribución de leche. 8. Verificar el cumplimiento de los requisitos en la apertura de nuevas lecherías.
9. Verificar las acciones implementadas por LICONSA para la coordinación con las otras entidades que operan los programas que conforman la política alimentaria para la atención de los grupos vulnerables.
10. Determinar el gasto promedio de producción por litro de leche LICONSA. 11. Determinar el gasto promedio de distribución por litro de leche LICONSA. 12. Verificar la situación financiera del PASL.
13. Verificar la competencia de los laboratorios de LICONSA en el control de la calidad de la leche fortificada.
14. Verificar los procesos de calidad que LICONSA aplicó en la producción de la leche fortificada.
15. Evaluar la percepción de los beneficiarios sobre las acciones realizadas por LICONSA en la entrega del producto.
Áreas Revisadas
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: , artículo 27.
2. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Criterios para la actualización y mejora de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, numerales 11, 12 y 13; Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de LICONSA, S.A. de C.V., para el Ejercicio Fiscal 2010; Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria: Estrategia contra el sobrepeso y la obesidad 2010, objetivo 3.
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.
