Funcionarios Públicos

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Funcionarios Públicos

u

Régimen legal

• Procedimiento

disciplinario

• Recursos

administrativos

• Contratos de

arrendamiento de obras y servicios

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Funcionarios Públicos

u

Régimen legal

• Procedimiento

disciplinario

• Recursos

administrativos

• Contratos de

arrendamiento de obras y servicios

• Estado

• Responsabilidad del Estado

Rubén Flores Dapkevicius

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Prólogo

He querido presentar esta obra que lleva el título de “Funcionarios Públicos”. Es, en definitiva, un desarrollo particular y, más especial, de mi anterior trabajo denominado “Manual de Derecho Público”, dos tomos, constitucional y administrativo, publicado en la Repúbli-ca Argentina, actualizándolo y profundizándolo en el tema de que se trata (1).

El libro que se presenta resulta de un análisis profundo y sistemá-tico de más de veinte años en el ejercicio de la docencia, investigación y práctica del derecho público.

El Derecho Administrativo es el desarrollo del Derecho Público creado por el pueblo en su constitución, y la culminación de todo el orden jurídico. Posee su base en el Derecho Constitucional y, su desa-rrollo, en el Derecho Administrativo.

Desde la estructuración del Estado, hasta la formación del Estado en sentido político, todo nace y muere en el Derecho Constitucional. El Derecho Administrativo ejecuta ese derecho político, en forma téc-nica y, también, de alguna manera política. Por ello se diferencia del derecho procesal adjetivo o del derecho penal cuyos fines son diver-sos.

Dogmáticamente el Derecho Administrativo ejecuta y pone en práctica los derechos humanos objetivos y subjetivos. Así trata y es-tudia, proponiendo mejoras, al Estado de Derecho Social Subsidiario, que es aquel en el que el individuo vive, permite vivir y colabora para que su prójimo viva mejor, de conformidad con la realidad económica y de políticas sociales que medien entre el capitalismo extremo y el socialismo a ultranza. Nuestro estudio es un análisis desde nuestra posición de profesores y especialistas en derecho público. Nada más. Nada menos.

(1) Flores Dapkevicius, Rubén: Manual de Derecho Público, tomo II, Admi-nistrativo, Euros Editores, Buenos Aires, 2007.

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VIII Rubén Flores Dapkevicius

En un sentido general intentamos abarcar el estudio del régimen de los funcionarios públicos en forma total. Por ello hemos analiza-do los conceptos generales, los derechos y obligaciones de los funcio-narios, sus garantías, etc. El derecho comparado nos ha servido para agregar, a nuestra formación oriental, una visión más amplia que nos permite sugerir algunas innovaciones que faciliten el mejoramiento del derecho de los cuadros funcionales en beneficio de los mismos, y de los administrados, que formamos el Estado comunidad.

Se han observado diversos intentos de desregulación de deter-minados temas. Por ejemplo en sede de funcionarios y contratos ad-ministrativos. Esos temas deben observarse con extremo cuidado y cautela.

Nuestra obra intenta ser un material valioso, especialmente para los estudiantes de grado, y aquellos que se dediquen a la especializa-ción en el Derecho Administrativo. En ese sentido hemos seguido a los clásicos profesores, he incorporado material y opiniones, no siem-pre concordantes, de respetados profesores de Derecho Comparado. También hemos observado, con detenimiento, la joven y profunda doctrina nacional.

Nuestra intención es difundir y consolidar en la opinión pública, a través de la lectura, una serie de ideas que se expresan en los princi-pios que emanan del pacto celebrado y consagrado en la Constitución, y en las normas de inferior jerarquía que la ejecutan, por intermedio de la Administración pública y sus funcionarios.

Punta del Este, marzo de 2009.

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Indice General

Prólogo ... VII

Capítulo I

Los Funcionarios Públicos

1. Concepto ... 1

2. Relación funcional. Concepto y naturaleza ... 4

3. Principios de la función pública ... 6

A. Principio de servicio al público ... 6

B. Dedicación exclusiva ... 6 C. Eficiencia y eficacia ... 6 D. Imparcialidad ... 6 E. Igualdad ... 8 F. Ciudadanía ... 8 G. Debido proceso ... 8 H. No autoincriminación coactiva ... 8

4. El estatuto del funcionario. Concepto y clases ... 10

5. El texto ordenado de normas sobre funcionarios públicos: T.O.FU.P. ... 14

6. El ingreso a la función pública ... 16

7. Requisitos para el ingreso a la función pública ... 17

8. Funcionarios presupuestados ... 19

9. Funcionarios contratados ... 21

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X Rubén Flores Dapkevicius

Pág.

11. Funcionarios de alta gerencia ... 26

12. Toma de posesión del cargo ... 27

13. Los funcionarios de hecho ... 27

14. Extinción de la relación funcional ... 30

15. El servicio civil de la Presidencia de la República ... 36

16. Reformulación de estructuras organizativas ... 38

17. Régimen de reinserción laboral y empresarial ... 38

18. Conclusiones ... 39

Capítulo II

Funcionarios Públicos. Derechos y Garantías

1. Conceptos preliminares... 45

2. Derecho a la remuneración ... 47

3. Derechos a remuneraciones especiales ... 51

4. Derecho a la carrera administrativa ... 51

5. Calificación de los funcionarios ... 52

6. El ascenso ... 54

7. Limitación de la jornada laboral y descanso semanal ... 57

8. Derecho de licencia y otras licencias especiales ... 58

9. Derecho de asociación... 58

10. Derecho de sindicalización ... 59

11. La libertad de expresión del pensamiento ... 60

12. Derecho de huelga ... 61

13. Derecho al cargo y al desempeño de sus funciones ... 63

14. Derecho a no ser discriminado ... 63

15. Pases en comisión ... 65

16. Redistribución ... 67

17. Derecho a la intimidad ... 68

18. Derecho a la libertad de conciencia moral y cívica ... 70

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Funcionarios Públicos XI

Pág.

Capítulo III

Funcionarios publicos obligaciones, prohibiciones

e incompatibilidades

1. Conceptos preliminares... 75

2. El deber de desempeñar el cargo en forma personal ... 81

3. El funcionario debe desempeñar su función en forma perma-nente y continua ... 82

4. Subrogación ... 83

5. El deber de diligencia ... 83

6. El deber de lealtad o de fidelidad ... 84

7. El deber de secreto, reserva o discreción ... 86

8. Ley de acceso a la información pública... 87

I. Regulación jurídica específica de la información pública ... 90

II. Procedimiento administrativo para acceder a la información pública ... 93

III. Acción jurisdiccional de acceso a la información ... 96

A. Introducción ... 96

B. El Proceso ... 97

IV. Órgano de control ... 98

9. Deber de observar buena conducta civil y moral ... 99

10. Deber de denunciar ... 101

11. Deber de eficiencia ... 101

12. Deber de obediencia y derecho a desobedecer ... 102

13. El deber de respeto y el acoso moral ... 103

15. Deber de colaboración con los poderes públicos, incluido el judicial ... 107

15. Deberes de los funcionarios públicos ante el poder legislativo. Comisiones parlamentarias de investigación ... 109

16. Deber de los legisladores de legislar ... 109

17. Deberes establecidos en la ley 17.060 ... 110

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XII Rubén Flores Dapkevicius

Pág.

19. Los arts. 3, 6, 123, 140, etc. del decreto 500/91 ... 113

20. Deberes consagrados en el TOCAF ... 115

21. Deberes de la ley de habeas data ... 122

1. Concepto general ... 122

2. Ámbito de aplicación ... 122

3. Definiciones ... 123

4. Principios generales ... 124

5. Derechos de los titulares de los datos ... 125

22. Prohibiciones ... 132

23. Incompatibilidades ... 133

Capítulo IV

El Poder Disciplinario

1. El Derecho Penal Administrativo. El Derecho Disciplinario Ad-ministrativo ... 139 2. El poder disciplinario ... 141 A. Concepto ... 141 B. Elementos ... 142 a) Sujeto ... 142 b) Objeto ... 145 c) Motivo ... 151 d) Fin ... 154

C. La relación con el Derecho Penal, otros aspectos ... 155

D. Principios del poder disciplinario ... 159

A) Protección del honor y de la dignidad del funcionario 159 B) Presunción de inocencia ... 160

C) Necesidad de resolución firme y fundada que establezca la culpabilidad ... 160

D) Non bis in idem ... 160

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Funcionarios Públicos XIII

Pág.

F) Proporcionalidad entre la sanción y la falta ... 161

G) Principio de progresividad (preclusión) y congruen-cia ... 162

H) Reformatio in pejus ... 162

I) Principio de la ley más benigna ... 163

J) Inmediatez ... 163 K) Gradualidad ... 164 L) Igualdad ... 164 LL) Principio de no autoincriminación ... 164 3. Conclusiones ... 165 Capítulo V

El Procedimiento Disciplinario

1. Concepto ... 173 2. Tipos ... 173

3. Denuncias e informaciones de urgencia ... 174

4. Investigación Administrativa ... 175 a. Concepto ... 175 b. Procedimiento ... 175 a) Iniciación ... 175 b) Notificaciones ... 175 c) Instrucción ... 176 d) Pruebas ... 178

e) Informe final: art. 215 ... 181

f) Informe letrado ... 182

g) Resolución ... 183

h) Ampliación o revisión de la investigación ... 183

5. Sumario administrativo ... 184

A. Concepto ... 184

B. Procedimiento ... 184

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XIV Rubén Flores Dapkevicius

Pág.

b) Notificaciones ... 188

c) Instrucción ... 188

d) Prueba ... 189

e) Informe final arts. 215 y 216 ... 191

f) Vista ... 192

g) Informe letrado ... 194

h) Ampliación y revisión sumarial: art. 220 ... 195

i) Intervención de la Fiscalía de Gobierno y de la Comisión Nacional del Servicio Civil ... 196

j) Venia del Senado o de la Comisión Permanente ... 197

k) Etapa decisoria ... 199

l) Notificación ... 201

m) Recursos administrativos y acción de nulidad ... 202

m) Inadecuación de la sanción a la falta: causal de nuli-dad ... 202

n) Non bis in idem ... 203

6. Funcionarios sometidos al poder judicial penal ... 204

a. Concepto ... 204

b. Desarrollo ... 205

c. Delitos contra la Administración o sus funcionarios ... 206

d. Delitos ajenos a la administración ... 206

7. Funcionarios condenados por el fuero penal ... 207

8. Aplicación de sanciones sin necesidad de instruir sumario ad-ministrativo ... 208

9. Esquema de sumario administrativo general ... 209

Capítulo VI

Recursos Administrativos.

1. Concepto y fundamento ... 219

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Funcionarios Públicos XV Pág. 3. Elementos ... 225 A. Contenido o materia ... 226 B. Fin ... 227 C. Capacidad ... 227 D. Forma ... 227

E. Elemento eventual. La fundamentación ... 230

4. Actos impugnables ... 231

5. Efectos de la impugnación ... 232

A. Iniciación del procedimiento ... 232

B. Cómputo del plazo ... 232

C. Efecto suspensivo ... 232

D. Agotamiento de la vía administrativa ... 235

E. Obligación de decidir ... 236

6. El agotamiento de la vía administrativa ... 236

7. Secuencia del procedimiento recursivo ... 239

A. Iniciación ... 239 B. Sustanciación ... 242 C. Prueba ... 242 D. Resolución ... 243 8. Conclusiones ... 244 Capítulo VII

Arrendamiento de obra de personal especializado

1. Régimen jurídico ... 253 2. Concepto ... 253 3. Elementos ... 254 a. Objeto... 254 b. Plazo ... 254 c. Precio ... 254 d. Fin ... 255

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XVI Rubén Flores Dapkevicius

Pág.

e. Forma ... 255

f. Procedimiento ... 255

g. Causa ... 255

4. Distinción preliminar con el arrendamiento de servicios ... 256

5. Extinción ... 261

Capítulo VIII

Reforma o transformación del Estado

1. Concepto ... 265

2. Instrumentos para la reforma ... 267

a) Las privatizaciones y la reestatización ... 267

b) La desinflación normativa ... 270

c) La desburocratización ... 271

d) La capacitación de los funcionarios públicos ... 272

e) Incentivos para la renuncia ... 273

f) Las personas públicas no estatales ... 274

g) Los cometidos sustantivos, no sustantivos y de apoyo ... 279

h) La centralización de las compras del Estado ... 280

i) Entes reguladores ... 283

3. El futuro del Estado moderno ... 286

Capítulo IX

La responsabilidad del Estado

1. Introducción ... 295

2. Responsabilidad por acto legislativo ... 299

A. Teoría de la irresponsabilidad ... 299

B. Responsabilidad por acto legislativo ... 302

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Funcionarios Públicos XVII

Pág.

A. Concepto ... 308

B. El art. 24 de la constitución vigente ... 309

C. Quién responde ... 310

D. Cuándo surge responsabilidad ... 312

E. Daños indemnizables ... 313

F. Prescripción ... 314

G. Responsabilidad de los funcionarios ... 315

H. Responsabilidad en la privatización ... 323

I. El proceso ... 324

4. Responsabilidad por acto jurisdiccional ... 326

Bibliografía ... 335