Estado de Derecho y Democracia

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FACULTAD DE DERECHO

REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY

CIENCIA POLÍTICA

ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA

¿UNA CORRESPONDENCIA BIUNÍVOCA?

DOCENTE:

Mag. Agustín SILVA ARRUÉ.

Aspirante:

Marco Guimaraens Paiva.

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Prefacio.

Tengo el convencimiento de las fuertes relaciones que existen entre el Estado de Derecho y la Democracia. Creo serenamente que estas relaciones son tan complejas como variadas, tan fuertes como en innumerables ocasiones ignoradas.

En la actualidad, y particularmente en nuestra América Latina, en muchos momentos estas relaciones se han visto perturbadas.

Para abordar el tema, y atento a la multiplicidad de definiciones y conceptualizaciones de los términos que hacen a la esencia del presente trabajo, se ha entendido oportuno establecer un marco teórico a los efectos de su encuadre académico. Desde ya adelanto que el único objetivo de tal encuadre, es establecer un lenguaje común - no único - ya que tengo la certeza de que estos conceptos suelen ser discutidos.

Por tanto, al inicio se conceptualizan los términos: Estado, Estado de Derecho y Democracia. A los efectos instrumentales se define el concepto de correspondencia biunívoca.

Posteriormente se intentan analizar las interrelaciones o correspondencias que constituyen el objeto de estudio.

Al final, en las conclusiones, se verá si se verifica la anunciada correspondencia biunívoca.

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Estado.

I. ESTADO

Disímiles y múltiples son las acepciones conceptuales que refieren a este término. Atendiendo a ello se presentan algunas apreciaciones introductorias provenientes de distintas disciplinas para finalizar con una conceptualización que viene desde la Ciencia Política.

1. Dr. Cassinelli Muñoz:

Desde el mundo del Derecho1 tenemos al Estado caracterizado como una persona jurídica - en sentido estricto - esto es, capaz de ser titular de derechos y obligaciones. En un sentido más amplio es una organización más compleja que la persona jurídica Estado, que si bien la comprende, alcanza además a otras personas jurídicas estatales (cuyas denominaciones varían de acuerdo a los distintos ordenamientos jurídicos).

2. Dr. E. Jiménez de Aréchaga:

El Dr. E. Jiménez de Aréchaga caracterizaba también al Estado a través de tres elementos principales: Población, Territorio y Gobierno o Poder etático. Por supuesto desde su óptica internacionalista nos ubicaba al Estado como sujeto de Derecho Internacional Público.

Así también Debbash y Daubet, en el diccionario de Términos Políticos, recogen distintas definiciones de Estado y estructuran la propia a través de una conceptualización omniabarcativa de los tres elementos que más lo identifican: Población, Territorio y Poder etático.

3. Lic. María Aguerre:

La Lic. María Aguerre2, más recientemente, identifica como elementos constituyentes del Estado a los siguientes: “a) Territorio con fronteras claramente delimitadas dentro de las cuales tienen

vigencia las normas económicas, financieras, civiles, penales y culturales creadas para la convivencia de una comunidad humana. Actualmente no se consideran Estados los núcleos de población sin territorio propio; b) el pueblo o habitantes de ese territorio dispuestos a mantenerse unidos por los lazos establecidos por esas normas; c) y un poder centralizado, capaz de hacer cumplir los mandatos de los magistrados que han logrado situarse en una posición de poder, ya sea por elecciones, por el uso abusivo de la fuerza o por cualquier otra causa. Por tratarse de organizaciones complejas, los Estados disponen de una administración centralizada bajo las órdenes de los

1

Cassinelli Muñoz, Horacio - “Derecho Público”, Ed. FCU, Montevideo, 1999.

2

Aguerre, María L.- en “Lecturas de Ciencia Política”- Coordinación de la obra: Juan J. Calanchini, Ed. FCU, Montevideo, 2011.

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gobernantes; d) soberanía nacional. Los juristas reclaman la idea de soberanía, puesto que los Estados tienen autodeterminación o dejan de existir como tales.”

Desde ya señalo que se está haciendo referencia al Estado moderno, ya que su aparición es un fenómeno relativamente tardío en la humanidad, subrayándose que el estudio de tal circunstancia sería tópico de un análisis histórico que escapa a los propósitos del presente trabajo.

4. Dr. Guillermo O’ Donnell:

Luego de esta breve introducción, y con el propósito de encuadrar la presentación, referiré a la conceptualización del Dr. Guillermo O’ Donnell3 , destacando su doble formación de jurista y de cientista político y aprovechando la oportunidad para rendir un sentido homenaje ante su reciente desaparición física - intelectualmente permanece con nosotros:

Estado: “Un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (la mayor parte de éstas, sancionadas por el Sistema Legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Esas instituciones tienen como último recurso para efectivizar las decisiones que toman, a la supremacía en el control de medios de coerción física, que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquél territorio”.

Del análisis de esta definición se visualiza que el Estado incluye al menos tres dimensiones.4

(1) El Estado como un conjunto de Burocracias. Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas, tienen legalmente asignadas responsabilidades apuntadas a lograr o proteger algún aspecto del bien público o interés general.

(2) El Estado es también un Sistema Legal, un entramado de reglas legalmente sancionadas que penetran y co-determinan numerosas relaciones sociales.

Al respecto nos decía el autor: “Contemporáneamente, especialmente en democracias, la conexión

entre las burocracias del Estado y el sistema legal es íntima: las primeras se supone que actúan en términos de facultades y responsabilidades que les son legalmente asignadas por autoridades pertinentes -el Estado se expresa en la gramática del Derecho. Juntos, las Burocracias del Estado y el

3

Dr. O´ Donnell, Guillermo - “Acerca del Estado en América Latina Contemporánea. Diez Tesis para discusión”. Texto preparado para el proyecto “La Democracia en América Latina” propiciado por la Dirección para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (DRALC - PNUD) 2004.

4

Es conveniente resaltar que O’ Donnell agrega, más recientemente a su análisis, una cuarta dimensión que se ha preferido no incluir en el presente trabajo; cabe puntualizar que además ha retocado su definición original. Todo esto puedo verse en su último libro “Democracia, Agencia y Estado: Teoría con intención comparativa”, Ed. Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010.

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Derecho presumen generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien público del orden general y de la previsibilidad de una amplia gama de relaciones sociales.

Al hacer esto, el Estado (más precisamente, los funcionarios que hablan en su nombre) presumen garantizar la continuidad histórica de la unidad territorial respectiva… “

(3) El Estado intenta ser un foco de identidad colectiva para los habitantes de su territorio. “Los funcionarios del Estado, especialmente los que ocupan posiciones en su cúpula institucional, afirman que el suyo es un Estado para la nación o (sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un Estado para el pueblo”.

Adhiriendo a lo expresado por el Dr. O ‘Donnell en su trabajo, las tres dimensiones citadas no deben ser atribuidas a priori a todo Estado. Ellas son “tendencias”… las tres dimensiones del Estado son

históricamente contingentes…

Estas tres 3 dimensiones del Estado están asociadas a valores:  Conjunto de Burocracias - eficacia.

 Sistema Legal - eficiencia, efectividad.  Foco de Identidad Colectiva - credibilidad.

Puntualizando pues, estos tres aspectos del Estado pueden entenderse como:

1º) su eficacia como un conjunto de Burocracias; 2º) su efectividad como Sistema Legal; y 3º) su

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Estado de Derecho

.

II. ESTADO DE DERECHO

1. Concepto para Naciones Unidas.

Informe del Secretario General. Extracto del documento: S/2004/616 -

Promover el Estado de Derecho en los planos nacional e internacional es uno de los aspectos esenciales de la misión de las Naciones Unidas.

“Para las Naciones Unidas, el concepto de Estado de Derecho ocupa un lugar central en el cometido de la Organización. Se refiere a un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal”

2. Concepto Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales5.

En su definición existen profundas divergencias.

Para algunos autores, todo Estado lo es de Derecho, puesto que se rige por normas jurídicas, cualesquiera que sea su procedencia o la autoridad de que dimanen, con tal que tenga la posibilidad de hacer cumplir sus determinaciones dentro del orden interno. En consecuencia, el concepto sería aplicable lo mismo a un gobierno democrático y constitucional que a uno autocrático y tiránico. Sin embargo, la doctrina mayoritaria es absolutamente contraria a esa tesis, por entender que el Derecho no puede estar representado por la voluntad de una persona o de una minoría que se impone a una mayoría, y, en ese sentido, sólo es Derecho la norma emanada de la soberanía popular en uso de su poder constituyente. El Estado de Derecho es aquel en que los tres poderes del gobierno, interdependientes y coordinados, representan, conforme a la conocida frase de Lincoln: el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo.

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A este respecto dice Sánchez Viamonte: “Los tres poderes o ramas del gobierno - pertenecientes a un tronco común - nacen del pueblo en forma más o menos directa. Los tres actúan, pues, en su nombre, bajo el imperio de las normas constitucionales.

El Gobierno es la colaboración y concurrencia de los tres, identificados a través de la norma jurídica, que fundamenta y caracteriza al Estado de Derecho”.

3. Concepto - otras posiciones.

i. Martínez Pichardo y Martínez Quijada6 .

Lo definen como aquel Estado dentro del cual se presenta una situación en la que su poder y actividad se encuentran reguladas y controladas por el Derecho; donde la esfera de derechos individuales es respetada gracias a la existencia de un sistema de frenos y contrapesos que permite un adecuado ejercicio del Poder Público.

Éste se crea cuando toda acción social y estatal encuentra sustento en la norma; es así que el poder del Estado queda subordinado al orden jurídico vigente por cumplir con el procedimiento para su creación, y es eficaz cuando se aplica en la realidad con base en el poder del Estado a través de sus órganos de Gobierno, creando así un ambiente de respeto absoluto del ser humano y del Orden Público.

ii. Wordpress.org.

Grosso modo, el Estado de Derecho está formado por dos componentes: el Estado (como forma de organización política) y el Derecho (como conjunto de las normas que rigen el funcionamiento de una sociedad). En estos casos, por lo tanto, el poder del Estado se encuentra limitado por el Derecho.

Breve desarrollo esquemático: El Estado de Derecho surge por oposición al Estado absolutista,

donde el rey se encontraba por encima de todos los ciudadanos pudiendo ordenar y mandar sin ningún otro poder que le hiciera contrapeso. El Estado de Derecho, en cambio, supone que el poder surge del pueblo, quien elige a sus representantes para el gobierno.

La noción de Democracia es otro concepto relacionado con el Estado de Derecho, ya que supone que el pueblo tiene el poder y lo ejerce mediante las elecciones, cuando elige a sus representantes.

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Democracia.

III. DEMOCRACIA

1. La visión de Morlino.

Morlino nos decía que el término “democracia” se ha utilizado a lo largo de la historia con los significados más diversos y opuestos.7

En su texto plantea un tránsito desde ciertas definiciones normativas a las empíricas; plantea acotar el campo, a una definición de Democracia como régimen político. Una definición normativa que sigue esta línea podría ser la dada por May J.D.: “la Democracia es aquel régimen político que

postula una necesaria correspondencia entre los actos de gobierno y los deseos de aquellos que son afectados por ellos”. Otra podría ser la esbozada por Dahl R.: “un régimen político caracterizado por la continua capacidad de respuesta del Gobierno a las preferencias de sus ciudadanos, considerados políticamente iguales”.

Tales definiciones presentan problemas en el campo normativo y espinosos problemas empíricos.

2. Conceptualización del Dr. Guillermo O’ Donnell.

Continuando con el planteo inicial se sigue el marco teórico del Dr. Guillermo O’ Donnell8.

Atento a ello se establece que estamos refiriéndonos a la Democracia política, y en particular a su núcleo central: el régimen.

O´ Donnell9, en la obra de referencia, analiza definiciones como las de Schumpeter (1975 [1942]), autor que partiendo de una conceptualización “minimalista” desarrolla un método político, precisamente el método democrático. El Dr. O´ Donnell es crítico a los planteos de Schumpeter. Cita además la definición de Przeworski (2000) - a la que la considera “schumpeteriana”- : “la

democracia es un régimen en el que los cargos gubernamentales son ocupados como consecuencia de elecciones competitivas. Sólo si la oposición puede competir, ganar elecciones y asumir cargos gubernamentales, se trata de un régimen democrático….”

Luego cita, con más destaque y aceptación, la definición ofrecida por Dahl (1989) quien dice que la poliarquía - equivalente en los términos de O´ Donnell, a la democracia política o régimen

7

Morlino, L. - en Manual de Ciencia Política - Compilación G. Pasquino, Ed. “Alianza Universal”, Bologna, 1991.

8

Ibídem 3.

9

O´ Donnell, Guillermo, Democracia, Agencia y Estado: teoría con intención comparativa, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010.

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democrático - consiste en: funcionarios electos; elecciones libres y limpias; derecho a presentarse

para ocupar cargos públicos; libertad de expresión; información alternativa; autonomía de asociación.

Se rescata de la definición de Dahl que permite distinguir la Democracia política de otros tipos de regímenes políticos.

Se llega así a la conceptualización del Dr. O´ Donnell de régimen democrático o Democracia política (términos que utiliza como equivalentes)

Régimen democrático: se entiende por tal, uno en el que el acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones que son a la vez competitivas e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas libertades habitualmente llamadas “políticas”, tales como las de asociación, expresión, movimiento y de disponibilidad de información no monopolizada por el Estado o por agentes privados.

3. La visión de Robert Dahl10

Dahl en sus textos plantea que la democracia es objeto de continuas discusiones, adoptando diferentes significados en relación con la época.

A lo largo de distintos períodos históricos…. se avanza hacia la democracia pero hasta un cierto punto ya que ideales como los de igualdad, en su comienzo, sólo constituyeron promesas; los parlamentos no tenían peso propio y los representantes del pueblo no cumplían con sus funciones, es decir, no lo representaban debidamente.

La democracia es entendida como un ideal (juicios de valor o morales) y una realidad (juicios empíricos), existiendo un desfasaje entre ambas.

Nota de quien suscribe: Estaríamos pues ante la eterna dicotomía entre el deber ser y el ser.

En otro libro de referencia, Democracia y sus críticos (1989), Dahl aclara su visión sobre la democracia. Ningún país actual alcanza el ideal de democracia, que es una utopía teórica. Alcanzar el ideal requiere cumplir 5 criterios:

10 Dahl, Robert en La democracia una guía para los ciudadanos (New Haven: Yale University Press, 1999) y

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Participación efectiva: Los ciudadanos deben tener oportunidades iguales y efectivas de

formar su preferencia y lanzar cuestiones a la agenda pública y expresar razones a favor de un resultado u otro.

Igualdad de voto en la fase decisoria: Cada ciudadano debe tener la seguridad de que sus

puntos de vista serán tan tenidos en cuenta como los de los otros.

Comprensión informada: Los ciudadanos deben disfrutar de oportunidades amplias y

equitativas de conocer y afirmar qué elección sería la más adecuada para sus intereses.

Control de la agenda: El pueblo debe tener la oportunidad de decidir qué temas políticos se

someten y cuáles deberían someterse a deliberación.

Inclusividad: La equidad debe ser extensiva a todos los ciudadanos del Estado. Todos tienen

intereses legítimos en el proceso político.

El sistema democrático, a diferencia de otras alternativas, produce consecuencias deseables como ser: evita la tiranía (ayuda a evitar gobiernos de autócratas y despóticos); garantiza derechos esenciales (por ejemplos derechos políticos); promueve la libertad personal; ayuda a defender los intereses personales de los individuos; fortalece la autodeterminación y la autonomía moral (autonomía en el ámbito de las elecciones moralmente relevantes); promueve el desarrollo humano más plenamente; promueve un alto grado de igualdad política; promueve y busca la paz.

La igualdad política permite la participación del cuerpo de ciudadanos.

La puesta en práctica de la democracia, es decir, la real muchas veces no es tal cual como se la plantea en el ideal.

Dahl llama a los países políticamente avanzados "poliarquías". Las poliarquías (o las democracias) necesitan de determinadas instituciones como ser:

1. Cargos públicos electos (representantes elegidos por la ciudadanía). 2. Elecciones libres, imparciales, equitativas y frecuentes.

3. Libertad de expresión (expresión libre en todos los ámbitos). 4. Fuentes alternativas de información.

5. Autonomía de asociaciones (derecho a organizarse). 6. Ciudadanía inclusiva (derecho al sufragio).

Este tipo de gobierno democrático moderno a veces se denomina poliarcal o poliarquía (democracia que cuenta con las seis instituciones ya mencionadas).

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Hay que tener en cuenta que la democracia – poliarquía, es necesaria para gobernar a gran escala (Estado-nación, país).

Las constituciones nacionales influyen en la democracia de un país de muchas maneras; otorgando por ejemplo: estabilidad, derechos fundamentales, representación equitativa, consenso informado, gobierno eficaz, transparencia, comprensibilidad, flexibilidad y legitimidad.

Existen, en estos regímenes democráticos, diferentes partidos políticos y sistemas electorales. En los sistemas electorales tenemos por ejemplo: sistema de representación proporcional; sistema first-past-the-post (sistema mayoritario uninominal a una vuelta). En cuanto a los sistemas políticos existen dos bloques principales:

1. Sistema bipartidista: se establecen en donde el sistema electoral es first-past-the-post. 2. Sistema multipartidista: éste se encuentra en donde el sistema electoral es por

representación proporcional.

Podemos destacar algunas condiciones esenciales y favorables para el desarrollo de la democracia (entre muchos otros):

 Control del poder militar y de la policía por parte de cargos electos.

 Valores democráticos y cultura política.

 Inexistencia de un control exterior hostil a la democracia.

 Economía de mercado y sociedad moderna.

El camino recorrido por la democracia todavía no finalizó y queda todo un futuro incierto por delante. En este camino tendrá que vencer obstáculos como: el orden económico para buscar mayor igualdad, la internacionalización, la diversidad cultural y una mejor educación cívica que promueva la inclusión ciudadana.

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IV. CORRESPONDENCIA BIUNÍVOCA11

Definición instrumental:

Una correspondencia biunívoca, o correspondencia uno-a-uno, es simplemente una correspondencia unívoca12 cuya correspondencia inversa también es unívoca. En otras palabras, cada elemento del primer conjunto se corresponde con solo un elemento del segundo conjunto, y cada elemento del segundo conjunto se corresponde con solo un elemento del primer conjunto. Ejemplos:

 Se puede establecer una correspondencia biunívoca entre cada número natural con su cuadrado.

 Otro ejemplo podría ser una correspondencia biunívoca entre cada estudiante con su número de legajo.

11

Fariosi, “Matemática- Nociones”, Chile, 2008.

12

Una correspondencia unívoca es una correspondencia matemática donde cada elemento del conjunto origen se corresponde con un solo elemento del conjunto imagen.

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Desarrollo.

De lo visto en las definiciones precedentes surgen algunas consideraciones que se desarrollan a continuación.

Cabe puntualizar que hay que tener en cuenta que la Democracia no implica que exista un verdadero Estado de Derecho. Un líder puede llegar al poder por vías democráticas y después abolir el Estado de Derecho, como sucedió en el pasado reciente de nuestro país.

También pueden existir Gobiernos que respetan el funcionamiento democrático en ciertas cuestiones pero que violan el Estado de Derecho en otras, a lo largo de la historia los ejemplos son múltiples.

Suele sostenerse pues, que el concepto de Estado de Derecho sería aplicable lo mismo a un Gobierno Democrático y Constitucional que a uno autocrático y tiránico.

Creo que tal afirmación en la actualidad no es acertada, y por supuesto, mucho menos compatible con los ordenamientos jurídicos del mundo contemporáneo.

Como se expresó, las Naciones Unidas otorgan una destacada relevancia al Estado de Derecho, y entendido como tal, al definido en el marco teórico precedente, surge la interrogante de la factibilidad de que un Gobierno de un Estado autocrático, tiránico, dictatorial, garantice el acatamiento general (incluido el del propio Estado) a leyes que se promulgan públicamente, que se hacen cumplir por igual y que se aplican con independencia; además de, por supuesto, ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos.

El Estado de Derecho, exige además, que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, rendición de cuentas ante la ley, equidad en la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal.

¿Cómo puede pues, un Gobierno que prescinde de una parte - mayor o menor- del ordenamiento jurídico, al momento de ejercer la autoridad en un Estado, garantizar los principios enunciados precedentemente?

Cabe destacar que el Gobierno de un Estado autocrático y tiránico impone, en la generalidad de los casos, su autoridad violando la legislación anteriormente vigente.

Es oportuno decir que nos apartamos en un nuestro razonamiento, tal vez arriesgadamente, de la tradición keynesiana que realizó una identificación entre el Estado y el ordenamiento jurídico, de

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forma tal que cualquier Estado, por la razón de tener normas positivas, es considerado un Estado de Derecho (Kelsen, 1934). Por supuesto que sin siquiera entrar a discutir tales conceptos -sería totalmente improcedente cuestionar al Maestro del Derecho universal - , encontramos una salida fundada: de lo dicho anteriormente debemos aclarar pues, que no todo Estado con leyes constituye un Estado de Derecho, como se expresara, los autoritarismos y los totalitarismos poseen ordenamientos jurídicos. Pero en estas situaciones las leyes son arbitrariamente creadas, modificadas y aplicadas. Los parlamentos, en caso de existir, pueden verse subordinados sin más a las exigencias del dictador de turno, y los jueces resultan meros subordinados del Ejecutivo.

Por lo antedicho se corre el riesgo de terminar elevando a la categoría de Estado de Derecho a

cualquier régimen que sostenga en forma consistente un ordenamiento jurídico, vaciando de contenido a dicha institución. (Barlatta, 1977; Sartori, 1987)13

En este contexto, reitero mi firme convicción de las fuertes relaciones que existen entre el Estado de Derecho y la Democracia.

El Estado de Derecho se distingue, fundamentalmente y además de por las características mencionadas ut supra, por la protección que hace de las garantías, derechos y libertades de los ciudadanos.

La Democracia sienta las bases del ejercicio legítimo del poder (del Estado) a través de la movilización y el apoyo popular…. El imperio de la legalidad (propio del Estado de Derecho) pretende reducir la autoridad del Estado, mientras que la Democracia (en nuestra terminología: democracia política) intenta movilizar a la sociedad a ejercer la autoridad del Estado14.

En nuestra América Latina, las experiencias autoritarias y totalitarias vividas nos indican un único camino a seguir: el encuentro indefectible entre Democracia y Estado de Derecho.

El Estado de Derecho es la expresión en lenguaje jurídico de la Democracia.15

Se vislumbra pues como altamente probable que un Estado de Derecho con un Gobierno democráticamente electo contribuye favorablemente a la “democratización” de los Estados.

Entendiendo que la “democratización” comprende los antiguos postulados - pero no por ello menos vigentes - del Estado Liberal de Derecho (primero) y del Estado Social de Derecho (después), a saber: Libertad, Igualdad y Justicia social. (… “un Estado que en virtud de su ordenamiento jurídico

13

En Ruíz Valerio J. (2006), Democracia y Estado de Derecho, Universidad Autónoma, México.

14

Ibídem 13.

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no sólo garantiza la libertad, sino que también asegura jurídicamente dentro de ciertos límites, las condiciones mínimas de existencia del ciudadano singular”)16

Un Estado “democratizado” (o en proceso de democratización) debe necesariamente garantizar el acceso a un cúmulo de derechos civiles, políticos y sociales a todos sus habitantes; permitiendo, fomentando y protegiendo el acceso al conjunto de derechos, a clases y sectores antes excluidos. En el transcurso de la democratización creo firmemente que el Estado se hará más fuerte (en el sentido de garantista y protector), más eficaz como conjunto de burocracias, viendo pues en definitiva reforzada la dimensión de su credibilidad.

La Democracia a su vez, como régimen, se verá también beneficiada como canal de representación de la ciudadanía.

Los Estados siempre deben estar al servicio del Bien Común, del Interés Público (interés general), aplicando el concepto de igualdad aristotélico, esto es tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales con el único objetivo de nivelar las diferencias existentes en el entramado social (en el entendido de que la Ley debe dar igual tratamiento a todas las personas que estén en las mismas o análogas circunstancias).

Siguiendo el razonamiento conductual del Dr. O ‘Donnell entiendo como prioritario que los Estados: (1) Como Burocracias estatales consigan proveer una gama adecuada de bienes públicos y de

soluciones a problemas del colectivo.

(2) Considerados en su dimensión Sistema Legal, deben extender su legalidad sobre el territorio de su Estado así como también sobre numerosas relaciones sociales (de más está decir sobre las que fuere pertinente).

(3) Deben ser, a lo largo del tiempo, creíbles para la mayor parte de sus poblaciones, lograr ser verosímiles como intérpretes y realizadores de la identidad y del Bien Común de sus Naciones.

En América Latina, con algunas excepciones, históricamente los Estados registran un bajo puntaje en las tres dimensiones expuestas. Nos dice O´ Donnell que se ha verificado: la ineficacia de las Burocracias estatales; la escasa y sesgada penetración de los Sistemas Legales en todo el entramado social que ha sido puesta de manifiesto en reiteradas oportunidades; la baja credibilidad de los Estados como intérpretes y realizadores del Bien Común de sus Naciones.

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A título de documentar estos registros se exponen partes de un estudio sobre “El Estado en América

Latina”, publicado recientemente por M. Centeno, Prof. del Departamento de Sociología, Princeton

University: “La confianza pública en el sistema judicial es muy escasa. Una encuesta reciente puso de

relieve que el 33% de los encuestados tenían expectativas negativas de un posible encuentro con el sistema judicial …; un 64% de los encuestados manifestaron tener una confianza escasa en que los grupos vulnerables fuesen a ser tratados de modo equitativo ante la ley. Una vez dentro del sistema judicial, demandantes y demandados encontrarán probablemente difícil resolver sus casos sin dedicar al asunto una cantidad razonable de tiempo, o incluso ser capaces de gestionar los a menudo arbitrarios procedimientos. Un indicio de la ineficacia procedimental del sistema carcelario es que más de la mitad de los presos en los sistemas regionales todavía están pendientes de juicio

(nota: o sin sentencia de condena en el caso de nuestro país). Para quienes están atrapados en el

sistema, el respeto de sus derechos humanos es efímero. …

……La crisis fiscal del Estado Social y la sobrecarga de demandas que agobia a los gobiernos han transmitido sus efectos deslegitimadores hacia las cúpulas gobernantes”.

En un Estado de Derecho moderno debe tenderse, a través de su Reforma, imperiosamente a:

1. La eficacia de las Burocracias.

Esto puede realizarse a través de la racionalización en la gestión de las mismas y de los procesos administrativos. Para ello debe contarse con cúpulas profesionales y debidamente experimentadas. No se puede improvisar en lo que a gestión burocrática se refiere.

2. La efectividad del Sistema Legal.

Esto debe realizarse:

 Universalizando el acceso a la Justicia a todos los ciudadanos de la República.

 Respetando las garantías del debido proceso privilegiado por nuestra Constitución patria.

 Llevar el enunciado del artículo 12 de nuestra Carta Magna a cubrir el éter de nuestro colectivo imaginario y de nuestro ordenamiento jurídico todo: Nadie puede ser penado ni

confinado sin forma de proceso y sentencia legal.

3. La credibilidad del Estado y de su Gobierno (incluyendo a los funcionarios que hablan en su nombre).

Esto se realizará únicamente si el Estado y su Gobierno son, a lo largo de la historia, plausibles como intérpretes y realizadores de la Identidad Nacional.

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En nuestras latitudes el tema de la Reforma del Estado ha sido una constante en nuestros ordenamientos, desde hace años - me animaría decir más de 20 - los intentos han sido infructuosos. Las maquinarias estatales no se han visto racionalmente reformadas, ni estructural ni funcionalmente. La tan mentada Reforma requiere de un profundo cambio institucional y cultural. La Reforma debe partir, indefectiblemente, de una adecuada planificación estatal - racional y lógica - que nazca inexcusablemente de la cúpula del Gobierno, pero que tenga presente las inquietudes y los requerimientos de los distintos actores involucrados.

Su implementación debe categóricamente estar respaldada por un sólido cuerpo normativo que la legitime y asegure su continuidad fáctica.

Creo sólidamente que esta Reforma debe constituirse teniendo en cuenta aspectos sociales, culturales, políticos y económico-financieros.

Una Ley de Reforma del Estado debe rescatar cualitativamente la esencia sustancial y formal de la misma; y la Ley de Presupuesto Nacional debe recoger los aspectos cuantitativos de la reforma. Ambos aspectos permitirán la instrumentalización y operacionalización de la misma.

Una vez alcanzado un “estándar burocrático”, presentándose las Burocracias estatales como eficaces, socialmente reconocidas, aceptadas y debidamente legitimadas, debe “universalizarse” el Sistema legal en todo el territorio y para toda la población del Estado, esto es hacer posible que los derechos formalmente asignados lleguen a la totalidad de los ciudadanos. El Sistema Legal debe propender, en definitiva, a la protección de las garantías, derechos y libertades de los ciudadanos del Estado.

El Estado Democrático de Derecho debe tender a ser eficaz, efectivo y creíble. No atender a estos presupuestos socava con el tiempo a la esencia misma de la Democracia y del propio Estado de Derecho.

En el mundo actual el Estado de Derecho y la Democracia van de la mano (o deberían). Permitirnos suponer lo contario puede llevarnos a situaciones en las que los derechos fundamentales de las personas queden librados al arbitrio de regímenes incompatibles con la dignidad humana.

En definitiva sólo un Estado Democrático de Derecho permite, entre otras cuestiones: - Que sus ciudadanos puedan verse protegidos en el goce legítimo de sus derechos. - Que se preserven sus derechos civiles, políticos y sociales.

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- Que se garanticen los principios de Libertad, Igualdad y Justicia social propios de una Democracia y de un Estado de Derecho.

El Sistema Legal debe indefectiblemente regular y garantizar el goce efectivo de estas cuestiones. Desde las máximas cúpulas gubernamentales - democráticamente electas - debe gestionarse la Burocracia estatal y el Sistema legal.

La proa del Estado Democrático de Derecho debe enfilar hacia una Burocracia eficaz, un Sistema Legal eficiente y hacia la credibilidad de su Gobierno.

El Estado debe universalizar en su territorio el acceso a servicios básicos fundamentales, tales como Educación, Salud, Justicia y Seguridad.

Debe necesariamente humanizarse la gestión de las Burocracias tendiendo a la eliminación de las desigualdades entre los funcionarios públicos y los ciudadanos; el trato entre ambos además de respetuoso debe ser más humano. No debe olvidarse nunca que el funcionario estatal, en una Democracia que se precie de tal, es un servidor público, con todas las connotaciones que ello implica.

La Legalidad estatal debe llegar no sólo a todo el territorio sino también a todas las categorías sociales. No se trata de constituir sólo un Estado de Derecho, sino un Estado Democrático de

Derecho; es decir, un tipo deEstado que, además de las garantías de previsibilidad y debido proceso del primero, consagre efectivamente los derechos de la ciudadanía.

Ciudadanía entendía como una ciudadanía integral, dada en tres dimensiones, a saber, como un conjunto de derechos civiles, políticos y sociales (Marshall, 1950 - su teoría de la triple ciudadanía: Ciudadanía civil, Ciudadanía política, Ciudadanía social)

Es rescatable, a mi entender, que a los postulados enunciados de Libertad, Igualdad y Justicia social, deberían agregarse los siguientes 3 tópicos a los efectos de contribuir al ensanchamiento del concepto formal y sustancial del Estado Democrático de Derecho:

1. Humanizar la gestión de los servidores públicos (funcionarios y cúpulas institucionales). 2. No exclusión de ningún sector ni clase de ciudadanos.

3. Conciencia Pública de los “tomadores” de decisiones (en todos los niveles de la Gestión Pública). Vasta navegar en el diccionario de la Real Academia Española y hurgar en el sentido literal de los términos para que se entienda a que me refiero con los vocablos conciencia y pública.

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Conclusiones.

Visto el desarrollo teórico precedente cabe sólo una verificación:

No existe la pretendida correspondencia biunívoca entre el Estado de Derecho y la Democracia.

La complejidad fáctica interrelacional que presentan el Estado de Derecho y la Democracia hacen que la correspondencia pretendida no se verifique, cada elemento del primer conjunto (Estado de Derecho) no se corresponde con solo un elemento del segundo conjunto (Democracia), y cada elemento del segundo conjunto (Democracia) no se corresponde con solo un elemento del primer conjunto (Estado de Derecho).

La necesaria complementariedad que se pretende exista entre ambos conceptos en la realidad fáctica sólo es posible de analizar a través de múltiples interconexiones en donde todos los elementos del primer conjunto (Estado de Derecho) se interrelacionan con todos los elementos del segundo conjunto (Democracia), estaríamos pues ante un tertium genus: la correspondencia mutua. En nuestra América Latina, al decir del Dr. Ruíz Valerio, las Democracias deben permanentemente tener presente la construcción, al mismo tiempo, de un régimen político participativo y un Estado de Derecho incluyente y efectivo.

El desarrollo exponencial de estas 2 variables contribuirá a la necesaria complementariedad que se pretende exista entre ambos conceptos - Estado de Derecho y Democracia - en la realidad fáctica. Contribuirá a que se atenúe la dicotómica entre “el deber ser” y “el ser”, que la quimera teórica se aproxime paulatinamente a la realidad fáctica. Que se pueda verificar el tertium genus aludido: la

correspondencia mutua entre Estado de Derecho y la Democracia

Tengo la firme convicción de que hoy en día, la Democracia y el Estado de Derecho constituyen por excelencia el sendero que deben transitar las naciones de nuestra América Latina, y que si bien se requieren de algunas reformas urgentes, muchas de ellas son posibles17 y necesarias para mejorar los estándares de Libertad, Igualdad y Justicia social de las generaciones futuras.

Creo que la adhesión al Estado de Derecho constituye una de las características primordiales de las Democracias contemporáneas. Pero debe tenerse presente que no todos los Estados de Derecho modernos contemplan en puridad los 5 criterios que Dahl visualizaba para alcanzar el ideal de democracia: participación efectiva, igualdad de voto en la fase decisoria, comprensión informada,

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control de la agenda e Inclusividad. Por lo que según el mismo declara la democracia ideal sería una

utopía teórica.

Pese a todo, esta adhesión, que fortalece a la correspondencia mutua, puede resumirse, en los siguientes postulados, propios de todo Estado de Derecho18:

1. El reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales, ampliamente definidos para todos los ciudadanos, con garantía jurídica formal y efectiva realización material.

2. El imperio de la Ley, tomando a la Ley como expresión de la voluntad general, democráticamente formulada.

3. La división de Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

4. La Legalidad de la Administración: actuación según la Ley (preexistente), con suficiente control judicial (principio de legalidad).

Mientras que los postulados 1,3 y 4 son propios de todo Estado de Derecho, el 2 (imperio de la Ley, tomando a la Ley como expresión de la voluntad general, democráticamente formulada) es privativo de un régimen democrático y, por lo tanto propio del Estado Democrático de Derecho.

Cabe puntualizar en este punto la indefectible dicotomía que existe entre idealidad y realidad, en donde, como se expreso en el desarrollo, hay que tener en cuenta que la Democracia no implica necesariamente que exista un verdadero Estado de Derecho. En donde no se verifican en puridad ni los 5 criterios que Dahl visualizaba para alcanzar el ideal de Democracia ni los postulados propios de todo Estado de Derecho citados precedentemente frutos de la elaboración teórica de Ruíz Valerio. El Estado - persona jurídica mayor, titular de derechos y obligaciones - en tanto y en cuanto garantice el imperio de la Ley (Estado de Derecho) ofrecerá una tutela jurídica efectiva a la Democracia. Régimen del cual se nutre y retroalimenta, régimen que tal cual se vio permite el

acceso a las principales posiciones de Gobierno mediante elecciones, que son a la vez competitivas e institucionalizadas, y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas libertades habitualmente llamadas “políticas”, tales como las de asociación, expresión, movimiento y de disponibilidad de información no monopolizada por el Estado o por agentes privados.

Entorno que únicamente es adecuado, factible y aceptable, en el marco de un Estado de Derecho; un Estado de Derecho fuerte y “ancho”, al decir del Dr. O´ Donnell, con Burocracias estatales

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eficaces, un Sistema Legal efectivo y un Gobierno - y un Estado todo - creíble y verosímil para toda la Nación.

Lo que nos lleva indefectiblemente a la necesidad del establecimiento y verificación de la

correspondencia mutua aludida ut supra entre ambas conceptualizaciones…. Y que al final del día

nos permite el desembarco apacible en una de las reflexiones trascendentes del Dr. Guillermo O´ Donnell:

“No se trata de implantar sólo un Estado de Derecho (aunque en varios sentidos esto no dejaría de ser un avance importante) sino un Estado Democrático de Derecho; es decir, un tipo de Estado que, además de las garantías de previsibilidad y debido proceso del primero, consagre efectivamente los derechos de la ciudadanía”.

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Bibliografía.

 Aguerre, María L. (2011), “El Estado”, en Lecturas de Ciencia Política- Tomo I, Coordinación de la Obra: Juan J. Calanchini, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo.

 Cassinelli Muñoz, Horacio (1999), “Derecho Público”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo

 Dahl, Robert (1989 - 1999), “La democracia una guía para los ciudadanos” y “Democracia y

sus críticos”, Yale University Press, New Haven.

 Morlino, Leonardo (1991), "Las Democracias”, en Manual de Ciencia Política, Compilación de Gianfranco Pasquino y otros, Ed. Alianza, Madrid.

 O´ Donnell, Guillermo (2010), Democracia, Agencia y Estado: teoría con intención

comparativa, Prometeo Libros, Buenos Aires.

 O´ Donnell, Guillermo (2004), “Acerca del Estado en América Latina Contemporánea. Diez Tesis para discusión” en La Democracia en América Latina propiciado por la Dirección para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (DRALC - PNUD).

 Przeworski, Adam (2010), Qué esperar de la democracia - Limites y posibilidades del

autogobierno, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires.

 Rotondo, Felipe (2002), Manual de Derecho Administrativo, Ediciones del Foro, Montevideo.  Ruíz Valerio, José (2006), “Democracia y Estado de Derecho: una combinación difícil en el

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