Aguilar Villanueva, Luis F. Aguilar Villanueva, Luis F.
““
Es
Estu
tudi
dio
o in
intr
trod
oduc
ucto
tori
rio
o ”
” , , en
en “
“ Pr
Prob
oble
lema
mas
s pú
públ
blic
icos
os y
y ag
agen
enda
da de
de go
gobi
bier
erno
no ””
11.. EEll prprococeseso o de de la la popolílítiticaca La noción de
La noción de policy Process policy Process es un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación,es un dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación, ordenamiento, explica
ordenamiento, explicación y ción y prescripción de una política. Pertenece al orden prescripción de una política. Pertenece al orden lógico más que lógico más que al cronológico, poral cronológico, por lo que no
lo que no entiende ser la representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que entiende ser la representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamentefectivamentee suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan sólo los componentes lógicamente necesarios e interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera de eventos interdependientes de toda política, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera de eventos sucesivos y realmente separables. En la
sucesivos y realmente separables. En la práctica, las “etapas” pueden sobreponerse y práctica, las “etapas” pueden sobreponerse y superponerse,superponerse, anticiparse o atrasarse, repetirse
anticiparse o atrasarse, repetirse. Separar en diversos tramos la . Separar en diversos tramos la elaboración de una política es algo elaboración de una política es algo artificial.artificial. No obstante los diversos cortes analíticos y
No obstante los diversos cortes analíticos y diferencias terminológdiferencias terminológicas, todos los estudiosos del icas, todos los estudiosos del desarrollo de ladesarrollo de la política coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: la política coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados mas o menos diferentes a los efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados mas o menos diferentes a los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso
deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.de acción elegido.
Según DeLeon, la visión de la política como proceso ha ocasionado que “las etapas hayan recibido en ciertos Según DeLeon, la visión de la política como proceso ha ocasionado que “las etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado énfasis y se haya vuelto palabras mágicas”.En los años sesenta, la
momentos un exagerado énfasis y se haya vuelto palabras mágicas”.En los años sesenta, la policy initiation policy initiation, la, la fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de programas, fue el principal objeto de fase de definición de los problemas sociales y la de formulación de programas, fue el principal objeto de estudio y recomendación. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue estudio y recomendación. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue un descubrimiento aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron de ver incumplimientos, un descubrimiento aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron de ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la
dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation policy evaluation más que el diseño y lamás que el diseño y la selección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que solo los resultados de a
selección de opciones, se volvió el tema clave. Se pensó que solo los resultados de a evaluación podían orientarevaluación podían orientar la política social. A mediados de los años setenta, surge la literatura de la
la política social. A mediados de los años setenta, surge la literatura de la policy policy implementatimplementationion que rescato lasque rescato las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al análisis, cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al análisis, diseño y elección de opciones. Sin embargo, los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en el diseño y elección de opciones. Sin embargo, los pobres éxitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales llevaron a preguntarse si no era razonable dar por terminado ciertos campo de los problemas sociales llevaron a preguntarse si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la
programas, la policy termination policy termination, y proceder a clausura los varios organismos gubernamentales que habían, y proceder a clausura los varios organismos gubernamentales que habían crecido alrededor de ellos. El redimensionamiento del estado y
crecido alrededor de ellos. El redimensionamiento del estado y la reivindicación della reivindicación del policy management policy management fueronfueron en los años ochenta las dos caras de la misma respuesta. La atención se centro entonces en la averiguación de en los años ochenta las dos caras de la misma respuesta. La atención se centro entonces en la averiguación de cómo el estado podía lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran realmente cómo el estado podía lograr que las políticas para el cumplimiento de sus funciones básicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invención de nuevas y audaces políticas de eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invención de nuevas y audaces políticas de intervención estatal, acaso innecesaria. Luego se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una intervención estatal, acaso innecesaria. Luego se fue asentando la idea de que era mucho más relevante una dirección y gestión pública inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientos dirección y gestión pública inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvíos, incumplimientos particularment
particularmente de e de las funciones básicas del gobierno. Renació entonces, pero en las funciones básicas del gobierno. Renació entonces, pero en función de la función de la gestión pública,gestión pública, el interés por el
el interés por el policy design policy design..
La consideración de la política como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado también que las La consideración de la política como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado también que las diferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigación en específicos tramos del diferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigación en específicos tramos del recorrido de la política y por menospreciar la importancia teórica o práctica de los demás momentos. El recorrido de la política y por menospreciar la importancia teórica o práctica de los demás momentos. El dispositivo analítico del proceso segmento el proceso y ocasiono tratamientos aislados y unidimensionales de dispositivo analítico del proceso segmento el proceso y ocasiono tratamientos aislados y unidimensionales de decisiones singulares sueltas, contra su intención original de entender la política como curso de acción decisiones singulares sueltas, contra su intención original de entender la política como curso de acción integrado por decisiones interdependientes y complementarias (los politólogos han preferido estudiar la integrado por decisiones interdependientes y complementarias (los politólogos han preferido estudiar la formación de la agenda de gobierno y los administradores la implementación, por Ej.). Esta predilección por formación de la agenda de gobierno y los administradores la implementación, por Ej.). Esta predilección por una fase se explica en mucho por el objeto e instrumental de cada una de las disciplinas. Esta especialización una fase se explica en mucho por el objeto e instrumental de cada una de las disciplinas. Esta especialización no ha sido necesariamente negativa, pero perder de vista los otros componentes integradores del proceso de no ha sido necesariamente negativa, pero perder de vista los otros componentes integradores del proceso de una política, no ayuda a
una política, no ayuda a su buena traza, decisión y operación.su buena traza, decisión y operación.
En este texto, Aguilar Villanueva presta atención a los primeros tramos de la política, la
En este texto, Aguilar Villanueva presta atención a los primeros tramos de la política, la formación de la agendaformación de la agenda gubernamenta
gubernamental y l y la definición de los problemas públicos.la definición de los problemas públicos. 2.
No todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran formar No todos los problemas logran llamar la atención gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran formar parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno: no todas las parte del temario de los asuntos públicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno: no todas las cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la cuestiones se vuelven públicas ni todas las cuestiones públicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la acción gubernamental, “agenda” de gobierno.
acción gubernamental, “agenda” de gobierno.
La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia política y administrativa:
política y administrativa:
Políticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida publica en un sistema político dado. Entre las libertades Políticamente, expresa la vitalidad o flojedad de la vida publica en un sistema político dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe un ámbito que es producto de la mayor energía de las libertades individuales y los poderes del estado existe un ámbito que es producto de la mayor energía de las libertades políticas. Suele llamarse ámbito público (o esfera/vida pública) y cumple la función de mediar entre el estado y la políticas. Suele llamarse ámbito público (o esfera/vida pública) y cumple la función de mediar entre el estado y la sociedad. A través de la palabra, el dialogo, la argumentación racional, la oferta de información, la invocación de sociedad. A través de la palabra, el dialogo, la argumentación racional, la oferta de información, la invocación de las leyes, la retórica, el diseño de programas, mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus las leyes, la retórica, el diseño de programas, mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses particulares en asuntos generales de interés y utilidad para todo organizaciones buscan transformar sus intereses particulares en asuntos generales de interés y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos es la razón de ser y la el conjunto del estado. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos es la razón de ser y la función social propia del ámbito público que por definición es (debe ser) igualmente accesible a todos los función social propia del ámbito público que por definición es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminación, fueros, privilegios y monopolios. ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminación, fueros, privilegios y monopolios. En el ámbito público, los intereses particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la prueba, En el ámbito público, los intereses particulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos públicos. El desfallecimiento de la vida originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos públicos. El desfallecimiento de la vida pública, su ocupación y control por parte de los poderes (de gobierno, partido, de corporaciones, etc.), permite pública, su ocupación y control por parte de los poderes (de gobierno, partido, de corporaciones, etc.), permite obviamente que cualquier interés privilegiado se vuelva ley.
obviamente que cualquier interés privilegiado se vuelva ley.
La formación de la agenda de gobierno deja ver quienes son los que efectivamente definen y justifican los La formación de la agenda de gobierno deja ver quienes son los que efectivamente definen y justifican los problemas públicos, revela cuál es la estructura de poder que
problemas públicos, revela cuál es la estructura de poder que domina efectivamente la hechura de una política.domina efectivamente la hechura de una política. Pero también, en términos de gobierno y
Pero también, en términos de gobierno y administración, es determinanteadministración, es determinante. La más . La más importante de las decisiones deimportante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Es la crucial un gobierno es la que concierne a la elección de sus asuntos y prioridades de acción: a su agenda. Es la crucial decisión de decisiones.
decisión de decisiones.
No todo es asunto público ni asunto publico urgente. No todo asunto público es competencia del gobierno No todo es asunto público ni asunto publico urgente. No todo asunto público es competencia del gobierno nacional; hay asuntos de la jurisdicción de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado con nacional; hay asuntos de la jurisdicción de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado con instrumentos gubernament
instrumentos gubernamentales directos (Ej. Gasto, ales directos (Ej. Gasto, administración publica). La filtración de administración publica). La filtración de las cuestiones se vuelvelas cuestiones se vuelve una actividad estratégica, en la medida en que decidir si una cuestión amerita ser objeto de la acción una actividad estratégica, en la medida en que decidir si una cuestión amerita ser objeto de la acción gubernamenta
gubernamental, significa comprometerse y poner en l, significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado.juego los recursos del estado. Por
Por agenda de gobiernoagenda de gobierno suele entenderse el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que lossuele entenderse el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han selecciona
gobernantes han seleccionado y ordenado como do y ordenado como objetos de su acción y, mas objetos de su acción y, mas propiamente, como objetos sobre lospropiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Sin embargo, hay definiciones de la que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Sin embargo, hay definiciones de la agenda que se interesan por el proceso de su elaboración y conformación e incluyen también el conjunto de agenda que se interesan por el proceso de su elaboración y conformación e incluyen también el conjunto de problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atención, el conjunto de definiciones de esos problemas y problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atención, el conjunto de definiciones de esos problemas y hasta el conjunto de opciones de acción que el gobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el que una hasta el conjunto de opciones de acción que el gobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el que una demanda, problema, cuestión o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno demanda, problema, cuestión o asunto llegue a ser considerado como punto o tema de la agenda de gobierno supone analíticamente decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención, la elección y selección de su supone analíticamente decisiones antecedentes: la decisión de prestarle atención, la elección y selección de su definición, la elaboración y selección de una opción de acción. Estas varias decisiones pueden ser definición, la elaboración y selección de una opción de acción. Estas varias decisiones pueden ser cronológicamente sucesivas, pero lógica y analíticamente son condiciones interdependientes y necesarias para cronológicamente sucesivas, pero lógica y analíticamente son condiciones interdependientes y necesarias para llegar a la decisión de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar solo y sobre lo que previamente llegar a la decisión de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar solo y sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atención. A la vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la composición y causa del ha llamado y fijado su atención. A la vez, las ideas y valoraciones que se tienen de la composición y causa del problema son determinantes para decidir prestarles atención y para decidir la acción e inacción. Definir el problema son determinantes para decidir prestarles atención y para decidir la acción e inacción. Definir el problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución. Por ello, en problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solución. Por ello, en interdependencia con la definición del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de acción y interdependencia con la definición del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de acción y considerar si puede hacer efectivamente algo: si tiene sentido su acción. Estructuración de la agenda, definición considerar si puede hacer efectivamente algo: si tiene sentido su acción. Estructuración de la agenda, definición del problema, análisis de las opciones de
del problema, análisis de las opciones de acción son así, actividades interdependientes.acción son así, actividades interdependientes. Para Cobb y Elder:
Para Cobb y Elder: “Por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestiones“Por formación de la agenda se entiende el proceso a través del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la
llegan a llamar la atención seria y activa del atención seria y activa del gobierno como asuntos posibles de política publica. La gobierno como asuntos posibles de política publica. La importancia del importancia del proceso se debe básicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atención de los gobiernos es limitada. proceso se debe básicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atención de los gobiernos es limitada. Segundo, los problemas de una política no son datos a priori, sino más bien asuntos por definir. Si una situación Segundo, los problemas de una política no son datos a priori, sino más bien asuntos por definir. Si una situación particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema (…) esto depende de creencias y valoraciones, particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema (…) esto depende de creencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los problemas son elaboraciones humanas que plasman ciertas concepciones no de los hechos mismos. Los problemas son elaboraciones humanas que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. (…) lo que esta en discusión a lo largo del proceso de formación de la agenda no es particulares de la realidad. (…) lo que esta en discusión a lo largo del proceso de formación de la agenda no es
tanto cuáles problemas serán tomados en consideración, sino como serán definidos. Las definiciones no sólo tanto cuáles problemas serán tomados en consideración, sino como serán definidos. Las definiciones no sólo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política. También sirven para afirmar una concepción estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la política. También sirven para afirmar una concepción particular de la realidad”
particular de la realidad”
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema político. Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema político. Hay, entonces, una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede preceder y determinar Hay, entonces, una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede preceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar la agenda del gobierno o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o
con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.menor grado. Cobb y Elder han
Cobb y Elder han distinguido entre dos tipos de agenda:distinguido entre dos tipos de agenda: 1.
1. agenda agenda “sistémica”, “p“sistémica”, “publica”, “constublica”, “constitucional”: “esitucional”: “esta integta integrada por rada por todas las todas las cuestiones cuestiones que los que los miembrosmiembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de atención pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legitima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad que caen dentro de la jurisdicción legitima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad política, local, estatal y nacional tiene su propia agenda sistémica”. La agenda sistémica tenderá a política, local, estatal y nacional tiene su propia agenda sistémica”. La agenda sistémica tenderá a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes números de población comparten integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes números de población comparten precisamente por su formulación genérica (Ej.
precisamente por su formulación genérica (Ej. Contaminación, pobreza extrema)Contaminación, pobreza extrema) 2.
2. agenda agenda “institucional”, “institucional”, “formal”o “formal”o “gubernamental”: “gubernamental”: puede puede ser defser definida cominida como “el o “el conjunto dconjunto de asune asuntostos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional”. La agenda institucional de las en el nivel local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional”. La agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada (que la organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada (que la sistémica), indicando y definiendo problemas precisos.
sistémica), indicando y definiendo problemas precisos. La distribución e interacción de las dos
La distribución e interacción de las dos agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas:agendas plantea dos órdenes de cuestiones teóricas: La primera, relativa a la agenda
La primera, relativa a la agenda sistémica, es fundamentalmesistémica, es fundamentalmente la pregunta de cómo nte la pregunta de cómo conflictos, necesidadeconflictos, necesidades ys y demandas de grupos particulares se convierten en asuntos públicos en el doble sentido que suscitan la demandas de grupos particulares se convierten en asuntos públicos en el doble sentido que suscitan la atención general y terminan por ser considerados de interés general.
atención general y terminan por ser considerados de interés general. La segunda, relativa a la agenda institucional, más cerrada al
La segunda, relativa a la agenda institucional, más cerrada al comportamientcomportamiento del o del gobierno, se pregunta cuál esgobierno, se pregunta cuál es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda, tiene que vero con la el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuración de su agenda, tiene que vero con la “definición de problemas” y las “oportunidades de
“definición de problemas” y las “oportunidades de elección”.elección”. Para Cobb y Elder, para que un
Para Cobb y Elder, para que un asunto tenga acceso a laasunto tenga acceso a la agenda sistémicaagenda sistémica, necesita cumplir con tres , necesita cumplir con tres requisitos:requisitos: que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento público, que una buena parte del que sea objeto de atención amplia o al menos de amplio conocimiento público, que una buena parte del publico considere que se requiere algún tipo de acción y que a los ojos de los miembros de la comunidad la publico considere que se requiere algún tipo de acción y que a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental. Aunque muchos aceptarían que la materia de la acción sea competencia de alguna entidad gubernamental. Aunque muchos aceptarían que la materia de la agenda puede ser una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el modelo de los autores parte con agenda puede ser una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el modelo de los autores parte con la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en una comunidad política es el factor que la idea de que la conflictividad actual o potencial de un asunto en una comunidad política es el factor que favorece su expansión o difusión. Demandas o problemas deben convertirse entonces en un
favorece su expansión o difusión. Demandas o problemas deben convertirse entonces en un siguesigue, en una, en una gestión de carácter controvertido y
gestión de carácter controvertido y polémico.polémico.
Hay acontecimientos sociales que sirven de “mecanismos de disparo”
Hay acontecimientos sociales que sirven de “mecanismos de disparo” (sucesos económicos, crímenes,(sucesos económicos, crímenes, elecciones, etc.) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera elecciones, etc.) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definición, los “iniciadores”, son el primer paso del trayecto (un Blumberg, por ejemplo, digo, me parece). Las definición, los “iniciadores”, son el primer paso del trayecto (un Blumberg, por ejemplo, digo, me parece). Las características de la definición son también factores que favorecen o impiden la difusión de un problema; el características de la definición son también factores que favorecen o impiden la difusión de un problema; el grado de especificidad de una definición, su ámbito de significación social, su relevancia temporal, su grado de especificidad de una definición, su ámbito de significación social, su relevancia temporal, su complejidad técnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las complejidad técnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las cuestiones definidas genérica y sencillamente, sin tecnicismos, que presentes aspectos nuevos y de cuestiones definidas genérica y sencillamente, sin tecnicismos, que presentes aspectos nuevos y de significación duradera para grandes números de población, son las que
significación duradera para grandes números de población, son las que tiene mayor probabilidad de expandirsetiene mayor probabilidad de expandirse al gran público y de involucrarlo. Esta probabilidad aumenta si la exposición, difusión y argumentos de la al gran público y de involucrarlo. Esta probabilidad aumenta si la exposición, difusión y argumentos de la definición, emplea lenguajes y símbolos culturalmente arraigados. Si la cuestión entra en el circuito de los definición, emplea lenguajes y símbolos culturalmente arraigados. Si la cuestión entra en el circuito de los medios masivos, se facilitará en principio su difusión.
medios masivos, se facilitará en principio su difusión.
El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión, después de inevitables ajustes y depuraciones a lo El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión, después de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polémico camino, se coloca en el orden del día de la comunidad política. En este momento, la largo de su polémico camino, se coloca en el orden del día de la comunidad política. En este momento, la cuestión puede ser llamada pública y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar cuestión puede ser llamada pública y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. Se propone la hipótesis comprobable de que cuanto en la agenda formal de sus organizaciones y programas. Se propone la hipótesis comprobable de que cuanto más amplio sea el público al que se ha expandido la cuestión, mayor será la probabilidad de que presione más amplio sea el público al que se ha expandido la cuestión, mayor será la probabilidad de que presione efectivament
efectivamente al gobierno y e al gobierno y se coloque en la agenda formal. No se coloque en la agenda formal. No necesariamenecesariamente desemboca el trayecto en unante desemboca el trayecto en una definición unánimemente compartida por la ciudadanía entera. El trayecto de la cuestión hacia la agenda definición unánimemente compartida por la ciudadanía entera. El trayecto de la cuestión hacia la agenda
política es en realidad una confrontación de decisiones y el resultado en que remata el recorrido suele ser la política es en realidad una confrontación de decisiones y el resultado en que remata el recorrido suele ser la aceptación de que existe un problema insoportable y que la sociedad y/o gobierno tienen que hacer algo. Se aceptación de que existe un problema insoportable y que la sociedad y/o gobierno tienen que hacer algo. Se comparte una definición genérica y una línea gruesa de acción pero suele persistir el desacuerdo sobre la comparte una definición genérica y una línea gruesa de acción pero suele persistir el desacuerdo sobre la composición y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo. En realidad composición y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestión más que la solución, aunque la definición que se ha ido perfilando en medio del público se difunde la cuestión más que la solución, aunque la definición que se ha ido perfilando en medio del público también prefigura un esquema de
también prefigura un esquema de respuesta.respuesta. En cuanto a la
En cuanto a la agenda gubernamentalagenda gubernamental, el gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad, el gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad política y seguramente participa en la expansión o freno de determinados asuntos a través de sus discursos, política y seguramente participa en la expansión o freno de determinados asuntos a través de sus discursos, medios de información, organizaciones, líderes e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse medios de información, organizaciones, líderes e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estratégicamente en la vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus sociales. Intervienen estratégicamente en la vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de intervención.
posibilidades reales de intervención.
Tanto para Cobb y Elder como para Kingdon, el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un Tanto para Cobb y Elder como para Kingdon, el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional que las mas de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso está bien proceso decisional que las mas de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso está bien estructurado. En la mayor parte de las
estructurado. En la mayor parte de las “issues areas” “issues areas” el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala oel proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un patrón de comportamiento que en mucho se asemeja a las “anarquías laxamente estructurado, sin un patrón de comportamiento que en mucho se asemeja a las “anarquías organizadas” que deciden según “el modelo del bote de basura” o de la “papelera”. Sin ser una lotería, decidir organizadas” que deciden según “el modelo del bote de basura” o de la “papelera”. Sin ser una lotería, decidir significa en mucho meter la mano en una “papelera” y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, significa en mucho meter la mano en una “papelera” y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y h
dispersos y heterogéneos algeterogéneos alguna respuestuna respuesta a integrada. Lintegrada. La decisión es a decisión es básicamente básicamente el resultado el resultado de lade la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro “corrientes”, cada una de confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro “corrientes”, cada una de las cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las las cuales tiene diversa lógica y dinámica: los problemas, las soluciones, los actores participantes y las oportunidades de elección.
oportunidades de elección.
En general, las oportunidades de elección de los gobiernos son muy apretadas, con demandas heterogéneas y En general, las oportunidades de elección de los gobiernos son muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos. antagónicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnósticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisión del gobierno que selecciona una cuestión como objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina por ser el resultado de objeto merecedor de su atención y a fin de cuentas como objeto de su acción termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analítica o intuitivamente logra armas entre los elementos teóricos, las correlaciones y combinaciones que, analítica o intuitivamente logra armas entre los elementos teóricos, técnicos, humanos, legales…que tiene a la mano: este problema con esquema de solución con estos hombres técnicos, humanos, legales…que tiene a la mano: este problema con esquema de solución con estos hombres con estos recursos con este tiempo.
con estos recursos con este tiempo.
La decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el La decisión gubernamental de introducir en su agenda asuntos públicos específicos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección favorable (pocos asuntos, obligaciones básicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias…), si las cuestiones y demandas son o desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias…), si las cuestiones y demandas son o no tratables, si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión no tratables, si los participantes en la toma de decisiones están o no interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones (políticas, morales, económicas). Esto obliga a un diagnostico fino de las “corrientes” que por muchas razones (políticas, morales, económicas). Esto obliga a un diagnostico fino de las “corrientes” que corren dentro de las organizaciones políticas y gubernamentales con intencionalidades y de dinámicas corren dentro de las organizaciones políticas y gubernamentales con intencionalidades y de dinámicas relativament
relativamente autónomas. El gobierno sigue siendo e autónomas. El gobierno sigue siendo el arte de lo el arte de lo posible.posible.
Sin embargo, aunque en mucho las decisiones públicas se caracterizan por la contingencia, los sistemas Sin embargo, aunque en mucho las decisiones públicas se caracterizan por la contingencia, los sistemas políticos y los gobiernos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas, conductos, tiempos, políticos y los gobiernos de manera deliberada o espontánea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las demandas publicas como el de las respuestas organizaciones y liderazgos para regular tanto el flujo de las demandas publicas como el de las respuestas gubernamenta
gubernamentales. Ordenan las les. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos intra e demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemasintergrupales, definen los problemas diseñar y construyen las alternativas políticas. Esta regulación formal e informal de la agenda ha ayudado a diseñar y construyen las alternativas políticas. Esta regulación formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones y parámetros, aunque sin
estructurar el proceso, fijando condiciones y parámetros, aunque sin poder cancelar de todo poder cancelar de todo su carácter libre ysu carácter libre y plurimorfo.
plurimorfo.
Los “factores de contexto” que establecen los limites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan Los “factores de contexto” que establecen los limites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de los
de estabilizar las corrientes de los problemas, demandas, grupos y decisiones que problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamentfluyen ininterrumpidamentee entre sociedad y gobierno. Es así que el flujo de los problemas públicos rumbo a la agenda formal es regulado entre sociedad y gobierno. Es así que el flujo de los problemas públicos rumbo a la agenda formal es regulado por las preferencias, propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema político-administrativo en por las preferencias, propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema político-administrativo en general y de las
general y de las oficinas gubernamentaleoficinas gubernamentales particulares. Leyes, valores, ideas, compromisos históricos, delimitans particulares. Leyes, valores, ideas, compromisos históricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como públicos y de competencia gubernamental. La misma actitud se el universo de los problemas a calificar como públicos y de competencia gubernamental. La misma actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Este sesgo del sistema y de las dependencias públicas cumple observa en las dependencias gubernamentales. Este sesgo del sistema y de las dependencias públicas cumple la función de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la la función de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Hay pues una reducción de la multiplicidad y la variabilidad, por lo que se configura un
sociedad. Hay pues una reducción de la multiplicidad y la variabilidad, por lo que se configura un patrón de patrón de atendibilidad y
No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay pues un patrón de No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay pues un patrón de plausibilidad político-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas, a su vez, las plausibilidad político-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas, a su vez, las oportunidades de elección también contribuyen a poner orden en la
oportunidades de elección también contribuyen a poner orden en la interacción entre estadinteracción entre estado y o y sociedad. En lossociedad. En los momentos de saturación de la agenda o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y momentos de saturación de la agenda o de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y disposición para atender nuevos asuntos. Sin embargo, debido a prácticas institucionales establecidas o a disposición para atender nuevos asuntos. Sin embargo, debido a prácticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas, se abren periódicamente buenas oportunidades para llamar la atención y colocar rutinas administrativas, se abren periódicamente buenas oportunidades para llamar la atención y colocar asuntos nuevos o pendientes (Kingdom introdujo el término “ventana de las políticas”- ver pie de pagina 43). asuntos nuevos o pendientes (Kingdom introdujo el término “ventana de las políticas”- ver pie de pagina 43). También hay de golpe, en razón de ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía, También hay de golpe, en razón de ciertos eventos críticos que sacuden o entusiasman a la ciudadanía, oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un
oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un patrón de patrón de receptividad
receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de losgubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carácter misceláneo y mudable de los reclamos y pasiones sociales. No todo es
reclamos y pasiones sociales. No todo es azar en la elaboración de agenda.azar en la elaboración de agenda.
Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal de gobierno es la fuerza Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuración de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores políticos que intervienen en el
de los actores políticos que intervienen en el proceso y, las relaciones políticas y proceso y, las relaciones políticas y administratadministrativas que han ivas que han tejidotejido entre ellos y con el
entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el gobierno. Este punto de estudio es el mas afín e interesante para la ciencia política.mas afín e interesante para la ciencia política.
A la manera de Lasswell se trata de saber quién consigue qué cosa, cuándo y cómo. Aquí las teorías A la manera de Lasswell se trata de saber quién consigue qué cosa, cuándo y cómo. Aquí las teorías politológicas sobre el conflicto y el consenso, la
politológicas sobre el conflicto y el consenso, la parcialidad de intereses y la legitimidad colectiva del gobierno,parcialidad de intereses y la legitimidad colectiva del gobierno, lo sectorial, lo público, son clave.
lo sectorial, lo público, son clave.
(¿en la formación de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominación de clase, la (¿en la formación de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominación de clase, la hegemonía de una elite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos, la típica transacción hegemonía de una elite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos, la típica transacción entre camarillas burocráticas y políticas, el triangulo de hierro corporativo en acción, la representaron entre camarillas burocráticas y políticas, el triangulo de hierro corporativo en acción, la representaron imparcial de ciudadanos devotos al interés público?)
imparcial de ciudadanos devotos al interés público?)
En opinión de Aguilar Villanueva, los estudios de políticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y En opinión de Aguilar Villanueva, los estudios de políticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernient
explicativos concernientes a es a la relación sociedad- gobierno:la relación sociedad- gobierno: “
“ ReRed de cued de cueststioionenes s ” (He” (Heclclo)o)
Las redes de cuestiones están integradas por expertos y profesionales en específicos asuntos que actúan tanto en Las redes de cuestiones están integradas por expertos y profesionales en específicos asuntos que actúan tanto en la sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologías, habilidades, se comunican la sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologías, habilidades, se comunican sistemática
sistemáticamente y se mente y se entienden rápidamente. Estos especiaentienden rápidamente. Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de listas tienden a estructurar las cuestiones de política ypolítica y a diseñar las opciones de políticas con marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solución a diseñar las opciones de políticas con marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solución de problemas, conforman organizaciones bastante cohesionadas y relativamente autónomas respecto de los de problemas, conforman organizaciones bastante cohesionadas y relativamente autónomas respecto de los juegos de poder de los gobernantes de turno y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos, juegos de poder de los gobernantes de turno y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos, respeto intelectual reciproco, trato profesional y distinción social con base en la reputación intelectual. Aunque respeto intelectual reciproco, trato profesional y distinción social con base en la reputación intelectual. Aunque esta red se entrelaza con la lógica de los intereses de los grupos y con la lógica de gobierno de autoridades, su esta red se entrelaza con la lógica de los intereses de los grupos y con la lógica de gobierno de autoridades, su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestión pública en discusión. Por consiguiente, es especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestión pública en discusión. Por consiguiente, es determinante su influencia en la formulación de la política, por cuanto son los que definen el problema, ofrecen determinante su influencia en la formulación de la política, por cuanto son los que definen el problema, ofrecen información, construyen las opciones, escogen los
información, construyen las opciones, escogen los instrumentos, estableinstrumentos, establecen los cen los criterios e índices de criterios e índices de rendimiento.rendimiento. El patrón o estilo de policymaking de un gobierno tiene una de sus causas en las redes de expertos, El patrón o estilo de policymaking de un gobierno tiene una de sus causas en las redes de expertos, particularment
particularmente en e en las sociedades informadas.las sociedades informadas. “(en)
“(en) las redes de cuestiones, los participantes entran y salen constantemente de la red. No son gruposlas redes de cuestiones, los participantes entran y salen constantemente de la red. No son grupos cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las políticas y las cuestiones. Cualquier interés material directo suele ser secundario con respecto a su involucramiento políticas y las cuestiones. Cualquier interés material directo suele ser secundario con respecto a su involucramiento intelectual o emocional en la cuestión. (…)En la red pueden estar presentes grupos de interés poderosísimos pero intelectual o emocional en la cuestión. (…)En la red pueden estar presentes grupos de interés poderosísimos pero también individuos fuera y dentro del gobierno que tienen la reputación de conocedores del tema. (…)Los también individuos fuera y dentro del gobierno que tienen la reputación de conocedores del tema. (…)Los integrantes de la red, no son solo técnicos especializados y expertos, sino son los activistas de una política que se integrantes de la red, no son solo técnicos especializados y expertos, sino son los activistas de una política que se conocen entre si precisamente por su conocimiento de la
conocen entre si precisamente por su conocimiento de la cuestión.” cuestión.” (Heclo)(Heclo) “
“ SubsSubsistemistema de polía de políticaticas s ” (Mil” (Milward y Wamward y Wamsleysley))
El concepto “subsistema de políticas” busca localizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elaboración El concepto “subsistema de políticas” busca localizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elaboración de la agenda y de la formulación de la política, al igual que la red de expertos en asuntos públicos. Pero, a de la agenda y de la formulación de la política, al igual que la red de expertos en asuntos públicos. Pero, a diferencia del concepto de red, que destacaría sólo los intercambios de información y recursos entre actores, sin diferencia del concepto de red, que destacaría sólo los intercambios de información y recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopolítico mayor que estructura y da sentido estable a la operación de la red, el tomar en cuenta el contexto sociopolítico mayor que estructura y da sentido estable a la operación de la red, el concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de que el sistema político se concretiza en una variedad de concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de que el sistema político se concretiza en una variedad de subsistemas de políticas; por otro lado, quiere mostrar que las organizaciones de interés concentran de manera subsistemas de políticas; por otro lado, quiere mostrar que las organizaciones de interés concentran de manera permanente su poder o influencia en esp
permanente su poder o influencia en específicos ecíficos campos de políticas, sin dispersacampos de políticas, sin dispersarse o dilatarse inciertamentrse o dilatarse inciertamente ene en otros asuntos. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problematización y la respuesta otros asuntos. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problematización y la respuesta
de determinados asuntos, pero son los grupos de interés organizados los que fijan las cuestiones. Los expertos de de determinados asuntos, pero son los grupos de interés organizados los que fijan las cuestiones. Los expertos de asuntos están en función de los
asuntos están en función de los asuntos que los grupos de asuntos que los grupos de interés dentro y fuera del gobierno interés dentro y fuera del gobierno determinan.determinan.
“Cada subsistema está integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignación de valores, “Cada subsistema está integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignación de valores, premios o perdidas en nombre de la sociedad, y que han logrado obtener alguna hegemonía sobre a política de premios o perdidas en nombre de la sociedad, y que han logrado obtener alguna hegemonía sobre a política de
referencia, notoria en el hecho de que consiguen premios o no padecen pérdidas.(…)
referencia, notoria en el hecho de que consiguen premios o no padecen pérdidas.(…)LaLaconfiguración del poder enconfiguración del poder en los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas está
los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas están bajo el dominio de n bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos;uno o pocos actores muy poderosos; en otros el poder es bastante difuso. (…).Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, en otros el poder es bastante difuso. (…).Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una política grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes en una política particular”
particular” 3.
3. La La definicidefinición ón de de los los problemas problemas públicospúblicos
Si se considera secuencial y cronológicamente el proceso de la política, se pasa a la etapa de de definición del Si se considera secuencial y cronológicamente el proceso de la política, se pasa a la etapa de de definición del problema una vez que el problema en cuestión ha sido calificado de público y ha sido aceptado en la agenda de problema una vez que el problema en cuestión ha sido calificado de público y ha sido aceptado en la agenda de gobierno. Pero, analíticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestión en la agenda significa gobierno. Pero, analíticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestión en la agenda significa implícitamente ir dando forma a una
implícitamente ir dando forma a una definición del problema aceptable para el público y, definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable parasobre todo, tratable para el gobierno. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones básicas de numerosos grupos sociales y que el gobierno. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones básicas de numerosos grupos sociales y que trascienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos.
trascienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos.
La búsqueda de definiciones teóricamente consistentes, culturalmente aprobables y gubernamentalmente La búsqueda de definiciones teóricamente consistentes, culturalmente aprobables y gubernamentalmente tratables es tan difícil como exigida en el
tratables es tan difícil como exigida en el campo del análisis y la campo del análisis y la recomendación de políticas.recomendación de políticas.
“por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada y colocada “por definición del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestión ya aprobada y colocada en la agenda de la política publica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los en la agenda de la política publica, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de la autoridad, aceptable interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una definición de la autoridad, aceptable provisionalment
provisionalmente en e en los términos de los términos de sus probables causas, componentes y consecuencias” sus probables causas, componentes y consecuencias” (Hogwood y Gunn)(Hogwood y Gunn) “Quien define es quien decide” es una máxima que quiere subrayar el hecho
“Quien define es quien decide” es una máxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos sociales y/ode que los grupos sociales y/o gubernamenta
gubernamentales que han les que han tenido capacidad de ofrecer el planeamiento y tenido capacidad de ofrecer el planeamiento y la definición aceptable de la la definición aceptable de la cuestión soncuestión son los que influyen efectivamente en la decisión. Pero, quiere decir también que la manera como se ha definido un los que influyen efectivamente en la decisión. Pero, quiere decir también que la manera como se ha definido un asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las asunto público condiciona la configuración de los instrumentos, modos y objetivos de la decisión pública, las opciones de acción.
opciones de acción.
En efecto, los miembros de los “triángulos de hierro”, “subgobiernos”, “redes de cuestiones” o el circulo decisorio En efecto, los miembros de los “triángulos de hierro”, “subgobiernos”, “redes de cuestiones” o el circulo decisorio último, debido a orígenes sociales y educativos similares y a vínculos emocionales de lealtad e identificación que último, debido a orígenes sociales y educativos similares y a vínculos emocionales de lealtad e identificación que desarrollan a
desarrollan a lo largo de sus interlo largo de sus interacciones y responsaacciones y responsabilidades comunes, tiendbilidades comunes, tienden a seleccionaen a seleccionar los mismosr los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma óptica e instrumental, buscan problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma óptica e instrumental, buscan reiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causales, y en consecuencia se inclinan por un reiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causales, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y por un determinado diseño de política. Los gobiernos corren el riesgo de ser mismo formato de respuesta y por un determinado diseño de política. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no sólo de grupos de interés poderosísimos sino también de sus esquemas mentales. Sus “sistemas de rehenes no sólo de grupos de interés poderosísimos sino también de sus esquemas mentales. Sus “sistemas de creencias” pueden prejuzg
creencias” pueden prejuzgar todo el trabajo de ar todo el trabajo de información y análisis, llegando en los casos extremos a cerrarinformación y análisis, llegando en los casos extremos a cerrar oidos y ojos
oidos y ojos ante los hechos portadores de la ante los hechos portadores de la “disonancia cognitiva”.“disonancia cognitiva”. Preguntas en torno de los
Preguntas en torno de los problemas públicos:problemas públicos: ¿Por qué una situación es
¿Por qué una situación es considerada problemáticconsiderada problemática?a?
¿Quiénes son los que dicen que algo es un problema y que razones ofrecen? ¿Quiénes son los que dicen que algo es un problema y que razones ofrecen? ¿Para quiénes es realmente un problema: cuántos y
¿Para quiénes es realmente un problema: cuántos y qué tan importantes son los grupos qué tan importantes son los grupos afectados?afectados? ¿Con referencia a cuál criterio de valor
¿Con referencia a cuál criterio de valor se considera que ciertas situaciones son problemáticas y nocivas?se considera que ciertas situaciones son problemáticas y nocivas? ¿Se trata de un problema aislado
¿Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas?ocasiona otros problemas?
¿Cuáles son las fuentes de información para comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables, ¿Cuáles son las fuentes de información para comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables, actualizadas?
actualizadas?
¿Es el problema algo objetivo o
¿Es el problema algo objetivo o es algo “sentido”, “construido” por los es algo “sentido”, “construido” por los sujetos, con referencia a sus esquemassujetos, con referencia a sus esquemas mentales y valorativos? (según yo: la subjetividad también puede servir como argumento para desestimar una mentales y valorativos? (según yo: la subjetividad también puede servir como argumento para desestimar una cuestión: “sensación de inseguridad”)
cuestión: “sensación de inseguridad”) ¿Es un
¿Es un problema gubernamental tratable?problema gubernamental tratable?
¿La definición que se ofrece trasciende el ámbito de
¿La definición que se ofrece trasciende el ámbito de la factibilidad gubernamental?la factibilidad gubernamental? (Hay mas preguntas en la 54 y 55
Los problemas públicos han sido llamados
Los problemas públicos han sido llamados wicked problemswicked problems (Webber y Rittel): problemas retorcidos, embrollados,(Webber y Rittel): problemas retorcidos, embrollados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que establezcan cuándo se alcanza la tramposos. Es decir, problemas sin una formulación definitiva, sin criterios que establezcan cuándo se alcanza la solución, cuya solución no es
solución, cuya solución no es nunca verdadera o falsa sino nunca verdadera o falsa sino buena o mala y buena o mala y carece además de una prueba inmediatacarece además de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inéditos, sintomáticos de problemas de mayor
o resolutoria, problemas frecuentemente inéditos, sintomáticos de problemas de mayor trascendenciatrascendencia. Problemas. Problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que
cuya complejidad e irresolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervención estatal.se profundiza la intervención estatal.
No todos los problemas son de naturaleza política, y sobre todo, no todos son gubernamentalmente tratables. El No todos los problemas son de naturaleza política, y sobre todo, no todos son gubernamentalmente tratables. El herramental de los gobiernos es limitado frente a los problemas cuya solución total implica cambios sociales y herramental de los gobiernos es limitado frente a los problemas cuya solución total implica cambios sociales y culturales de largo tiempo. Por consiguiente, frente a muchos problemas públicos “no hay solución sino culturales de largo tiempo. Por consiguiente, frente a muchos problemas públicos “no hay solución sino re-solución”. Hay que atacarlos una y otra vez para ir removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos solución”. Hay que atacarlos una y otra vez para ir removiendo sus aspectos más nocivos y más extendidos e irlos transformando mediante la
transformando mediante la intervención sistémica.intervención sistémica.
Los problemas públicos no son independientes de las valoraciones de los ciudadanos y sus organizaciones. Les es Los problemas públicos no son independientes de las valoraciones de los ciudadanos y sus organizaciones. Les es propio una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problema “en si”, no existen objetivamente. Son propio una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problema “en si”, no existen objetivamente. Son construcciones sociales, políticas de la realidad (para algunos es problema, para otros no, para algunos es construcciones sociales, políticas de la realidad (para algunos es problema, para otros no, para algunos es problema por ciertos aspectos y efectos, para otros por otros;
problema por ciertos aspectos y efectos, para otros por otros; para algunos es de prioridad, para otros es para algunos es de prioridad, para otros es de rutinade rutina etc.). El problema se vuelve entonces una cuestión: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y etc.). El problema se vuelve entonces una cuestión: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definición y planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definición y planteamiento sea correcta, de manera que
planteamiento sea correcta, de manera que se pueda resolver.se pueda resolver.
El problema de la definición de los problemas públicos es doble: por un lado, enfrenta la dificultad de construir y El problema de la definición de los problemas públicos es doble: por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definición aceptable y que pueda alcanzar el
estructurar una definición aceptable y que pueda alcanzar el consenso; por el otro, consenso; por el otro, debe conducir a una definicióndebe conducir a una definición operativa que de pie y espacio a una intervención publica viable con los instrumentos y recursos a disposición del operativa que de pie y espacio a una intervención publica viable con los instrumentos y recursos a disposición del gobierno.
gobierno. Para Ackoff,
Para Ackoff, “lo que nosotros experimentamos son situaciones problemáticas, no experimentamos problemas que“lo que nosotros experimentamos son situaciones problemáticas, no experimentamos problemas que son construcciones conceptuales”
son construcciones conceptuales” . Hay que distinguir en la expresión “problema”, dos niveles: el problema vital y el. Hay que distinguir en la expresión “problema”, dos niveles: el problema vital y el problema cognoscitivo.
problema cognoscitivo.
Las “situaciones problemáticas” son hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro Las “situaciones problemáticas” son hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo, arrojan conclusiones negativas de reprobación y malestar. Se trata de discrepancias entre las valorativo, arrojan conclusiones negativas de reprobación y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las
condiciones vividas u observadas y las deseadas. La vida en sociedad está llena de deseadas. La vida en sociedad está llena de estos problemas vitales.estos problemas vitales. Los “problemas” tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva más
Los “problemas” tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva más que vital o valorativa, son que vital o valorativa, son construccioneconstruccioness lógicas que articulan, ordenan, los datos y elementos que a tensión entre la facultad y el deseo liberó y los reúne lógicas que articulan, ordenan, los datos y elementos que a tensión entre la facultad y el deseo liberó y los reúne en una definición.
en una definición.
La tarea política de líderes, partidos y organizaciones es cómo hacer para que los que padecen inmediatamente la La tarea política de líderes, partidos y organizaciones es cómo hacer para que los que padecen inmediatamente la situación y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situación problemática al concepto del problema, a situación y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situación problemática al concepto del problema, a una definición para ellos
una definición para ellos plausible, convincente.plausible, convincente.
Los gobiernos y analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y políticamente Los gobiernos y analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y políticamente aceptables, fiscal y administrativamente viales. Una de las mayores dificultades en la definición y solución de aceptables, fiscal y administrativamente viales. Una de las mayores dificultades en la definición y solución de problemas públicos es que con frecuencia a definición del problema construida por el gobierno difiere problemas públicos es que con frecuencia a definición del problema construida por el gobierno difiere significativament
significativamente de la e de la definición que del problema tienen los afectados y definición que del problema tienen los afectados y los interesados. Cerrar esta brecha paralos interesados. Cerrar esta brecha para que el consenso y la colaboración sea posible significa normalmente, en el orden lógico: informar, dialogar, que el consenso y la colaboración sea posible significa normalmente, en el orden lógico: informar, dialogar, argumentar y persuadir; en el orden político: introducir negociaciones y ajustes entre el gobierno y la sociedad argumentar y persuadir; en el orden político: introducir negociaciones y ajustes entre el gobierno y la sociedad respecto a la definición del problema.
respecto a la definición del problema.
Hay una interdependencia conceptual entre el problema y la solución. Los problemas se plantean, se estructuran, Hay una interdependencia conceptual entre el problema y la solución. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una respuesta, sean solubles. La solución forma
de manera que tengan una respuesta, sean solubles. La solución forma parte de la misma definición del parte de la misma definición del problema.problema. Es insostenible, contradictoria, la noción de problemas irresolubles. Para hablar de estos casos preferimos usar Es insostenible, contradictoria, la noción de problemas irresolubles. Para hablar de estos casos preferimos usar expresiones tales como misterio, enigma, fatalidad…por consiguiente
expresiones tales como misterio, enigma, fatalidad…por consiguiente, definir un problema significa “crear el, definir un problema significa “crear el problema”.
problema”. Crear un problema consiste en “encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacerCrear un problema consiste en “encontrar un problema acerca del cual se puede y se debe hacer algo”.
algo”. “El análisis de políticas consiste en “El análisis de políticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las variablesconforme a las variables que tienen bajo control y al
que tienen bajo control y al tiempo que disponen” tiempo que disponen” (Wildavky)(Wildavky)
Su planteamiento es determinante para la solución. Simon fue uno de los primeros en llamar la atención sobre la Su planteamiento es determinante para la solución. Simon fue uno de los primeros en llamar la atención sobre la “estructura de los problemas” y distinguió entre “problemas bien
“estructura de los problemas” y distinguió entre “problemas bien y mal estructurados”.y mal estructurados”.
Un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un “solucionador general de problema”, es Un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un “solucionador general de problema”, es decir, cualquier conocedor de si estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (para mi, May no estaría decir, cualquier conocedor de si estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo (para mi, May no estaría de acuerdo, ver). Cuentan con un criterio preciso para comprobar la solución y un proceso mecanizable para de acuerdo, ver). Cuentan con un criterio preciso para comprobar la solución y un proceso mecanizable para
