“El pago por servicios ambientales como instrumento de
conservación de cuencas”
Sergio H. Graf Montero y Paola Bauche Petersen Comisión Nacional Forestal
Resumen:
Los ecosistemas proveen bienes y servicios ambientales esenciales para subsistir. Con el objetivo de cuantificar los servicios ambientales, y en un esfuerzo de incluirlos en los mercados, han surgido iniciativas basadas en compensaciones económicas o monetarias, llamadas pago por servicios ambientales (PSA). En México, con el propósito de reconocer el valor económico y social de los servicios ambientales que
proporcionan los ecosistemas forestales, así como contribuir a su mantenimiento, en 2002 se modificó la Ley Federal de Derechos1 (Artículo 223, inciso A) para establecer que una parte de lo recaudado por el uso, aprovechamiento y explotación de aguas nacionales se destinara al desarrollo y operación de programas de pago por servicios ambientales. En ese sentido, en 2003 se creó el Programa de Pago por Servicios
Ambientales Hidrológicos (PSAH) y en 2004 se creó el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los derivados de la Biodiversidad y para fomentar el establecimiento y mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA). En el periodo 2003 - 2010, la Comisión Nacional Forestal asignó 5,289 millones de pesos bajo el esquema de Servicios Ambientales para la ejecución de 4,646 proyectos de conservación, en una superficie de 2 millones 767 mil hectáreas. Apoyó la elaboración de 760 documentos para proyectos (2004 a 2009) con una inversión adicional de 85 millones beneficiando así a más de 5,400 ejidos, comunidades y pequeños propietarios en todo el país.
De forma paralela a estos programas, y con el propósito de involucrar a los verdaderos usuarios de los servicios ambientales, la Comisión Nacional Forestal actualmente promueve la creación de mecanismos locales de pago por servicios ambientales con la finalidad de transferir recursos de los usuarios de un servicio ambiental a los dueños de la tierra en donde se genera dicho servicio ambiental, con la finalidad de que se adopten prácticas de manejo sustentable del territorio que permitan mantener o mejorar la provisión de estos servicios. La estrategia de mecanismos locales de la Comisión Nacional Forestal obedece a una visión de cuenca hidrológica y/o corredores biológicos, como áreas prioritarias para la conservación de los ecosistemas forestales.
Palabras clave:
Conservación de cuencas, ecosistemas forestales, manejo integrado del territorio, mejores prácticas de manejo, pago por servicios ambientales.
Introducción:
Los ecosistemas proveen bienes y servicios ambientales esenciales para subsistir. Entre los bienes ambientales se encuentran los productos de los procesos ecosistémicos tales como la madera, las fibras, alimentos, medicinas y recursos genéticos entre otros, los cuales han sido históricamente reconocidos por las sociedades como agentes esenciales para el bienestar humano, por lo que son fáciles de cuantificar y generalmente forman parte de un mercado ya definido (Daily, et. al. 2000). Por el contrario, los servicios ambientales son aquellos procesos mediante los cuales los ecosistemas, de manera natural o por medio de su manejo sustentable, mantienen y satisfacen la existencia humana (Daily, 1997; Millennium
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Ecosystem Assessment, 2005), tales como la formación del suelo, dispersión de semillas, purificación del aire y el agua, regulación del clima y del ciclo hidrológico, asimilación de desechos, polinización y control de pestes y enfermedades, entre otros (Pagiola, et. al. 2005a, Daily, et. al., 2000; Daily, 1997; MEA, 2005). A pesar de la directa dependencia de nuestra economía en dichos servicios, su cuantificación no ha sido simple, originando que durante décadas fueran considerados externalidades del mercado y que se les ignorara durante la creación de políticas públicas (Costanza, et. al. 1997). Sin embargo, a medida que la población humana crece y aumenta la demanda de dichos servicios, la cuantificación y valoración de las funciones de los ecosistemas empiezan a ser consideradas para la realización de políticas de manejo de los recursos naturales (Echavarría 2003).
Con el objetivo de cuantificar los servicios ambientales, y en un esfuerzo de incluirlos en los mercados, han surgido iniciativas basadas en compensaciones económicas o monetarias, llamadas pago por servicios ambientales (PSA). De acuerdo a Mejías y Segura (2002) el PSA es un esquema innovador para crear mecanismos en donde los consumidores de ciertos servicios ambientales pagan a los dueños de las tierras en donde se generan dichos
servicios. Por lo tanto, el PSA surge con el propósito de i) reconocer el esfuerzo de los dueños de las tierras donde se generan estos servicios, los cuales se enfrentan a pérdidas económicas al entrar a esquemas de conservación y desarrollo sustentable (Rosa, et. al. 2004), y ii) hacer de las prácticas de conservación la opción de uso de suelo más atractiva, económicamente, para los propietarios. Debido a lo anterior, los montos a pagar deben ser lo suficientemente elevados para asegurar que el propietario de la tierra no sufra pérdidas económicas al cambiar a prácticas sustentables y al mismo tiempo el monto debe ser moderado para el que lo asuma (Pagiola, et. al. , 2005b).
De acuerdo a Grieg-Gran et. al. (2005), estos mecanismos se han convertido en esquemas apropiados para promover y financiar los esfuerzos de conservación, además de que tienen la ventaja de representar una fuente de beneficio económico adicional para los comunidades generadoras del servicio, contribuyendo a mejorar sus condiciones de vida (Pagiola, et. al. 2005).
Ejemplos de pago por servicios ambientales pueden ser encontrados globalmente, sin embargo, América Latina ha sido especialmente receptora de estos esquemas, (Pagiola, et. al., 2005a), en donde los países han implementado diversos esquemas, yendo desde
esquemas de mercado tradicionales hasta mecanismos manejados por el estado (Grieg-Gran et. al., 2005).
Desarrollo:
La experiencia en México:
En México, se han desarrollado iniciativas para pagar por el servicio hidrológico en las sierras de Coahuila y Veracruz, para pagar por el carbono capturado en las selvas
chiapanecas, o bien para pagar por la belleza de los paisaje costeros de Oaxaca, entre otros. Así mismo, con el propósito de reconocer el valor económico y social de los servicios ambientales que proporcionan los ecosistemas forestales, así como contribuir a su
mantenimiento, en 2002 se modificó la Ley Federal de Derechos2 (Artículo 223, inciso A)
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para establecer que una parte de lo recaudado por el uso, aprovechamiento y explotación de aguas nacionales se destinara al desarrollo y operación de programas de pago por servicios ambientales.
En ese sentido, en 2003 se creó el Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), para otorgar pagos directos a los propietarios y poseedores de
terrenos cubiertos por bosques y selvas en buen estado de conservación, con la finalidad de que se mantengan los servicios hidrológicos mediante la conservación de regiones
forestales en áreas de importancia para la recarga de acuíferos. Los pagos son otorgados anualmente, por un período de 5 años, previa verificación de la conservación de la cobertura forestal arbórea en la superficie convenida.
En 2004 se creó el Programa para Desarrollar el Mercado de Servicios Ambientales por Captura de Carbono y los derivados de la Biodiversidad y para fomentar el
establecimiento y mejoramiento de Sistemas Agroforestales (PSA-CABSA), el cual tiene
como objetivo crear las capacidades locales y promover el acceso de los propietarios y poseedores de terrenos forestales a los mercados nacionales o internacionales de servicios ambientales relacionados con la mitigación del cambio climático y la conservación de la biodiversidad, principalmente. El programa otorga pagos para la elaboración, desarrollo y ejecución de ideas de proyectos para la captura de carbono, la conservación de la
biodiversidad y el mejoramiento de sistemas agroforestales ya existentes.
Ambos programas están basados en compensaciones económicas a los dueños de los terrenos forestales, y se crearon con el objetivo de mantener ciertas condiciones de los ecosistemas que favorecen la generación de diversos servicios ambientales, para lo cual se crea un contrato entre el dueño de la tierra y la Comisión Nacional Forestal en donde los primeros aceptan mantener la cobertura forestal o realizar prácticas para conservar los ecosistemas naturales del predio, y los segundos se comprometen a pagar una
compensación fija por hectárea durante un período de cinco años. Al convertirse en beneficiarios de los programas de pago por servicios ambientales, los dueños de las tierras aceptan evitar el cambio de uso de suelo, y son motivados a realizar actividades de
vigilancia en las áreas bajo pago, con la finalidad de evitar tala ilegal, cacería desregulada, incendios forestales, así como otras actividades nocivas para los ecosistemas. Las
actividades de monitoreo corren por cuenta de la Comisión Nacional Forestal, quien tiene la facultad de terminar el contrato de pago cuando los acuerdos no son respetados por los dueños de las tierras.
A partir de 2006, los dos programas se fusionaron bajo un sólo concepto denominado Servicios Ambientales que ahora forma parte de ProÁrbol. Actualmente, es mediante este programa como se apoya la conservación de los ecosistemas forestales del país y los servicios ambientales que éstos proveen.
En el periodo 2003 - 2010, la CONAFOR asignó 5,289 millones de pesos bajo el esquema de Servicios Ambientales para la ejecución de 4,646 proyectos de conservación, en una superficie de 2 millones 767 mil hectáreas. Apoyó la elaboración de 760 documentos para proyectos (2004 a 2009) con una inversión adicional de 85 millones beneficiando así a más de 5,400 ejidos, comunidades y pequeños propietarios en todo el país.
En el ejercicio fiscal 2010, se realizaron pagos diferenciados, procurando vincular el monto del apoyo con el costo de oportunidad en que incurren los dueños de terrenos forestales, al realizar actividades de conservación.
A pesar de los importantes logros del programa de pago por servicios ambientales nacional y a los esfuerzos realizados por focalizar los apoyos, es posible identificar ciertas
características que limitan la expansión de su cobertura por un lado y, por otro, las posibilidades de una implementación exitosa a nivel local, entre las que destacan las siguientes:
(i) Financiamiento a partir de la provisión de fondos por parte del Gobierno: la superficie
incorporada está limitada a la existencia de fondos, lo cual se refleja en la tendencia a la estabilización en el mediano plazo si no existen fondos adicionales. La
sustentabilidad financiera no está garantizada, pues depende de la disponibilidad presupuestal del Gobierno.
(ii) Se paga por un conjunto de servicios ambientales (hidrológicos, biodiversidad y
carbono): no se garantiza la producción de los servicios ambientales que, específicamente, pueden ser requeridos por usuarios a nivel local.
(iii) Orientado a la conservación de ecosistemas forestales: limita las actividades de
restauración necesarias para mejorar la provisión de ciertos servicios ambientales de interés, así como las actividades productivas, desincentivando a dueños de terrenos que dependen del aprovechamiento de los recursos naturales para su subsistencia.
(iv) Distribución de recursos: criterios de prelación y áreas de elegibilidad no aseguran el
máximo beneficio ambiental (incorporación de predios con bajo riesgo de
deforestación). No garantiza que las áreas incorporadas sean las más relevantes para la provisión de un servicio ambiental de interés específico. El monto de pago no es óptimo, favoreciendo una auto-selección adversa, es decir, al no existir un pago diferenciado, se favorece a aquéllos con costos de oportunidad menores al pago otorgado o bien es indiferente para aquéllos en áreas relevantes pero cuyos costos de oportunidad son mayores al pago ofrecido.
(v) Costos de transacción bajos: el requerimiento de mantener los costos de transacción
bajos limitan la incorporación de otras actividades, manteniendo como actividad elegible la conservación de la cobertura arbolada únicamente. Se limita la
implementación de un sistema de monitoreo más sofisticado sobre la provisión de los servicios ambientales de interés especifico.
Debido a lo anterior, y con el propósito de involucrar a los verdaderos usuarios de los servicios ambientales, la Comisión Nacional Forestal actualmente promueve la creación de mecanismos locales de pago por servicios ambientales con una visión de cuenca
hidrológica y/o corredores biológicos, como áreas prioritarias para la conservación de los ecosistemas forestales.
Mecanismos locales de pago por servicios ambientales:
Un mecanismo local de pago por servicios ambientales es aquel arreglo institucional que permite transferir recursos de los usuarios de un servicio ambiental a los dueños de la tierra
en donde se genera dicho servicio ambiental, con la finalidad de que se adopten prácticas de manejo sustentable del territorio que permitan mantener o mejorar la provisión de estos servicios.
Por lo tanto, el objetivo principal de crear mecanismos locales de pago por servicios ambientales es:
i) asegurar la participación financiera de los usuarios de los servicios,
ii) para que los dueños de terrenos forestales adopten prácticas de manejo necesarios para mantener o mejorar la provisión de los servicios ambientales de interés.
La estrategia de mecanismos locales de la Comisión Nacional Forestal obedece a una visión de cuenca hidrológica y/o corredores biológicos, como áreas prioritarias para la
conservación de los ecosistemas forestales, considerando como fases de implementación las siguientes:
Para que un mecanismo local de pago por servicios ambientales funcione, es necesario que los pagos sean continuos y en el largo plazo, y deberán contar con cuatro ejes principales:
Mecanismo de financiamiento Reglas de operación
Agente que implementa Monitoreo
El mecanismo de financiamiento podrá ser un fideicomiso o fondo que permita captar el recurso y transferirlo, de una forma eficaz y transparente, a los dueños de los bosques para que éstos realicen las actividades correspondientes. Dichas actividades deberán formar parte de las líneas de acción previamente definidas por los integrantes del mecanismo y las cuales deberán ir acordes a la realidad de cada región y a las necesidades de sus habitantes. Las reglas de operación establecerán el funcionamiento del mecanismo y darán
transparencia a su operación, obligando a la formación de un comité técnico que será el órgano que coadyuve en el cumplimiento de lo establecido en el mecanismo.
El agente que implementa será una asociación local que lleve a cabo la operación de las líneas de acción, y que rendirá cuentas al comité técnico del mecanismo.
El mecanismo deberá contar con un monitoreo tanto de cumplimiento como de impactos que permita conocer i) si se cumplen los objetivos del mecanismo, y ii) si las acciones que se realizan en campo mediante este mecanismo tiene los impactos esperados en la provisión del servicio ambiental de interés.
Actualmente y en seguimiento a esta estrategia de creación de mecanismos locales, la Comisión Nacional Forestal ha colaborado con iniciativas locales en varios aspectos, tales como financiamiento de estudios que generan insumos para negociaciones con actores locales y nacionales, apoyo técnico a interesados en la creación de estos mecanismos, y desde el 2008 apoya mediante un innovador esquema de financiamiento llamado fondos concurrentes.
Fondos concurrentes:
Con el propósito de brindar soporte financiero para fortalecer o incentivar la creación de mecanismos locales de pago por servicio ambientales, se desarrolló el esquema de fondos concurrentes, a través del cual la CONAFOR convoca a los usuarios de los servicios ambientales a realizar aportaciones para implementar actividades de conservación y/o restauración de los ecosistemas forestales. Las características generales del esquema de fondos concurrentes son las siguientes:
CONAFOR aporta hasta un máximo de 50% del monto necesario para establecer un acuerdo de pago por servicios ambientales durante un tiempo definido.
La contraparte (usuario interesado) debe comprometerse con, al menos, el otro 50%. Se prevé que, con este apoyo financiero, se inicien o consoliden los mecanismos locales, esperando que, al término del periodo del convenio, éstos puedan contar con un mecanismo de financiamiento de mediano y largo plazo.
Para atenderlo, la Gerencia de Servicios Ambientales del Bosque formuló los
“Lineamientos para promover el mercado de los servicios ambientales hidrológicos a través de fondos concurrentes”, los cuales fueron aprobados por el Comité de Mejora Regulatoria Interna de la CONAFOR el 7 de octubre de 2008.
En 2008 se firmaron siete convenios con vigencias que van desde uno hasta 10 años, comprometiendo aportaciones conjuntas por más de 77 millones de pesos, permitiendo incorporar cerca de 26 mil hectáreas a un esquema PSA. Para el 2009 se incorporaron 13 convenios (3 renovaciones del ejercicio anterior y 10 nuevos usuarios) estos se convinieron por periodos de uno hasta 5 años comprometiendo aportaciones por más de 88 millones de pesos para cubrir más de 95 mil hectáreas en esquemas de PSA locales.
Entre los casos más destacados de los convenios firmados en 2008 y 2009 se encuentran el fondo concurrente con Fondo Monarca, firmado en 2008, el cual se firmó con dos
objetivos, i) proteger las partes altas del sistema Cutzamala y ii) proteger los bosques de la Zona Núcleo de la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca, este esfuerzo se llevará a cabo por un periodo de diez años y con un monto total del Convenio de más de $ 61 millones de pesos, en donde la CONAFOR aporta $ 27.9 millones y la contraparte aporta $33.9 millones. En el Convenio se incluyeron 38 beneficiarios de los estados de México y Michoacán.
Así mismo, en el año 2009 se tienen dos casos destacados en el norte del país, uno en la Cuenca Alta Río Nazas en los estados de Coahuila y Durango, en donde los usuarios del agua de la Comarca Lagunera aportan recursos para conservar las zonas boscosas de los bosques de Durango. La otra experiencia corresponde al Estado de Sinaloa, en donde una
institución de asistencia privada, llamada Fábricas de Agua del Centro de Sinaloa (FACES) promueve el cobro de 20 pesos por hectárea entre los agricultores que se benefician del agua de la presa La Sanalona, con la finalidad de restaurar las áreas de influencia de la mencionada presa.
Conclusiones
Desde el año 2003 la Comisión Nacional Forestal ha fungido como comprador de los servicios ambientales que brindan los ecosistemas forestales, sin embargo con la finalidad de focalizar los esfuerzos de conservación, actualmente se busca involucrar a los
verdaderos usuarios de los servicios ambientales a través de la creación de mecanismos locales de pago por servicios ambientales bajo una visión de cuenca hidrológica y/o corredores biológicos, como áreas prioritarias para la conservación de los ecosistemas forestales. El resultado hasta ahora ha sido positivo, logrando establecer mecanismos de mediano y largo plazo e involucrando a gobiernos locales y la iniciativa privada en las actividades que permiten mantener y mejorar la provisión de servicios ambientales.
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