Aspectos técnicos del índice de agua no contabilizada en Colombia

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(1)ASPECTOS TÉCNICOS DEL ÍNDICE DE AGUA NO CONTABILIZADA EN COLOMBIA. OSCAR ANDRES BENAVIDES Cod. 199813143. ASESOR: JUAN SALDARRIAGA. UNIVESIDAD DE LOS ANDES PROYECTO DE GRADO DEPARTAMENTO DE INGENIERIA CIVIL Y AMBIENTAL Bogota diciembre de 2003.

(2) INDICE Pág. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 1 1. OBJETIVO GENERAL.................................................................. 3. 1.1 OBJETIVOS ESPECIFICOS.................................................... 3. 2. JUSTIFICACIÓN.................................................................................. 4 3. MARCO TEORICO................................................................................ 6 3.1 INDICE DE AGUA NO CONTABILIZADA................................. 6 3.2. CLASIFICACIÓN DE LAS PÉRDIDAS..................................... 7 3.2.1 PÉRDIDAS FÍSICAS.................................................. 7 3.2.2 PERDIDAS NO FÍSICAS O COMERCIALES............. 9 3.2 COSTOS DE FUNCIONAMIETO DE UNA EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIO DE ACUEDUCTO............................ 10 4. CONTROL DE PÉRDIDAS................................................................... 13 4.1 MACROMEDICIÓN.................................................................... 16 4.2 MICROMEDICIÓN..................................................................... 21 4.3 FUGAS.......................................................................................24 4.3.1 FUGAS NO VISIBLES................................................. 24 4.3.2 FUGAS VISIBLES....................................................... 25 4.4 CONEXIONES CLANDESTINAS, FRAUDES O ROBOS......... 26 4.5 PROYECTO DE CATASTRO DE REDES DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO............................................. 27 4.6 ANÁLISIS DE PRESIONES...................................................... 27.

(3) 4.7 SECTORIZACION DE REDES DE DISTRIBUCIÓN..................28 4.8 REHABILITACION DE REDES...................................................30 5. PRIVATIZACION DE SERVICIOS PUBLICOS..................................... 31 5.1 INEFICIENCIA EN EL SISTEMA DE AGUA Y ALCANTARILLADO............................................... 35 5.2 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO............................. 39 6. CREACIÓN DEL MARCO REGULATORIO EN COLOMBIA...................43 7. COBERTURA DE LOS SERVICIO DE AGUA POTABLE...................... 46 8. TARIFAS DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE.................................... 48 8.1 DEFICIENCIAS EN LA METODOLOGÍA TARIFARIA ACTUAL...................................................................50 9. NUEVO MARCO REGULATORIO......................................................... 54 10. ANÁLISIS DE RESULTADOS PARA UN CONTROL Y VIGILANCIA PARA LA PRESTACION DEL SERVICO DE AGUA......... 59 11. CONCLUSIONES.................................................................................. 64 12. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 68.

(4) INTRODUCCIÓN. El Índice de Agua no Contabilizada es problema de carácter mundial, ya que es un recurso valioso, porque cada vez las fuentes de agua son más escasas.. Traer el agua a las ciudades y distribuirla, tiene un costo financiero muy alto, es por esto que se debe reducir este índice y así optimizar el servicio de acueducto, para que de una u otra forma sea sostenible.. Hoy en día todas las empresas públicas o prestadoras del servicio de acueducto están encaminado sus esfuerzos por disminuir el Índice de Agua no Contabilizada, ya que en un promedio mundial este índice se encuentra entre un 30% y un 35% y en nuestro país este índice se encuentra entre un 40% y un 45%.. En los países desarrollados el IANC es muy bajo, en USA es del orden del 15% y en Europa del 12%, pero en América Latina esta en el orden del 42%. Pasar estos porcentajes ha dinero, son cifras de millones de dólares, que se están perdiendo diariamente.. Los recursos hídricos en América Latina, esta tiene alrededor del 28% de los recursos renovables del mundo, para una población regional del 6% de la población mundial y es donde se presenta el mayor IANC. Lo anterior indica. 1.

(5) que no existe ninguna valoración de los usuarios por dicho líquido tan valioso para un futuro.. El tema ha venido ganando mucha importancia en la agenda internacional pero requiere dársele un mayor énfasis y buscar formas de ser integrado a los programas y proyectos, considerando el rol del agua como un bien ambiental, social y económico y los derechos de los grupos más necesitados y más vulnerables. En el contexto Latino Americano cada vez adquiere mayor importancia porque el agua es un recurso limitado y no siempre disponible.. IANC PROMEDIO EN GRANDES CIUDADES 60% 40% 20% 0% IANC %. Africa. Asia. 39%. 42%. Latinoamer Norteameri 42%. 15%. Europa 12%. 2.

(6) 1. OBJETIVO GENERAL. •. Investigar las principales causas y posibles soluciones que se han utilizado para reducir el Índice de Agua no Contabilizada.. 1.1 OBJETIVOS ESPECIFICOS. •. Identificar las causas que llevan a que este índice sea menor o mayor.. •. Plantear soluciones que nos lleven a reducir el IANC.. •. Plantear un programa de control y uso eficiente del agua que han tomado las diferentes empresas de acueducto, para reducir o eliminar las causas del IANC.. 3.

(7) 2. JUSTIFICACIÓN. Las empresas de acueducto en el mundo pierden millones de dólares al año por el agua que no se cobra, pero muchas de estas perdidas en dinero, es el usuario el que tiene que pagarlas. Es muy importante identificar los principales puntos para reducir el Agua no Contabilizada, ya que esto significaría una reducción en la tarifa del servicio. En Latinoamérica es donde se presenta el mayor porcentaje de Agua no Contabilizada y si se reduce está, se presentaría un ahorro sustancial de dinero que se utilizaría en otras obras de infraestructura.. Las ciudades y centros urbanos afrontan diversos problemas relacionados con los recursos de agua tales como: el agotamiento de sus fuentes hídricas, la contaminación de ríos y acuíferos, altos costos de prestación de los servicios por consumo de energía y aumento de distancias para tener fuentes seguras. A pesar de todas estas dificultades en las ciudades se presentan fugas y pérdidas de agua, los sistemas de cobro y tarifas son deficientes y algunas veces no reflejan el costo real de la prestación del servicio, existen conexiones clandestinas e ilegales y hace falta un mayor grado de conciencia por parte de los usuarios. De acuerdo con el marco regulatorio en Colombia, los usuarios no deben pagar por la ineficiencia y mala gestión de los entes operadores de los. 4.

(8) sistemas de abastecimiento de agua. Sin embargo el Índice de Agua no. Contabilizada en promedio en el país es del 43% de acuerdo con un estudio realizado en 20 ciudades por la CRA en el año 2000.. 5.

(9) 3. MARCO TEÓRICO. 3.1 AGUA NO CONTABILIZADA. En el nivel de la red de distribución, el agua no contabilizada se calcula mediante un indicador porcentual o Índice de Agua No Contabilizada (IANC), que relaciona el volumen total de agua que se suministra a las redes con el volumen total de agua que se factura a los usuarios de éstas en un periodo determinado, a saber:. IANC (%) =. Volumen de agua producido − Volumen de agua facturado ∗ 100 Volumen de agua producido. Existen tres grandes causas reconocidas que con llevan a que este índice sea menor o mayor. La primera es por error en medición, ya sea en la macro o micromedición. Estas representan entre un 30% y 40% de las pérdidas de una empresa de acueducto. La segunda causa son las fugas, las cuales aportan entre un 25% y un 35% a la pérdida. El 25% restante, está representado en la tercera causa que son las conexiones clandestinas, fraudes o robos.. La primera y tercera causa, es agua que se consume, pero no se factura. Se puede decir que es agua que no se pierde pero que de todas maneras, le representa pérdidas de orden financiero a una empresa.. 6.

(10) El IANC representa, no solamente las pérdidas físicas de volumen de agua, sino también las pérdidas financieras de la empresa o entidad prestadora del servicio. En este sentido, las pérdidas en un sistema de acueducto, de acuerdo con sus características, se clasifican normalmente en dos grandes grupos: Pérdidas Físicas y Pérdidas Comerciales.. 3.2. CLASIFICACIÓN DE LAS PÉRDIDAS. Las pérdidas se puedes clasificar como pérdidas físicas y no físicas.. 3.2.1 Pérdidas Físicas. Las pérdidas por fugas es el volumen de agua que aunque inyectado a las redes de distribución no llega a ser consumida por los usuarios ya sea por que se filtra a la superficie desde los tanques de almacenamiento o directamente desde las redes de conducción y distribución1.. •. Reboses de los tanques, tanto urbanos como rurales.. •. Fugas en las redes, consumo de agua en operaciones de desinfección de redes y en tanques.. •. 1. Mal funcionamiento de válvulas e hidrantes.. Uso Eficiente del Agua. “Un Recurso de Agua en si Mismo”. Luis Darío Sánchez.. 7.

(11) Las principales causas de fugas en las redes pueden ser:. •. Degeneración del material de las tuberías por el tipo de suelo que las rodea (ácidos orgánicos, llenos con basuras, arcillas, suelos limosos, etc.). •. Asentamientos del terreno que hacen que las tuberías se rompan. •. Movimientos sísmicos.. •. Las uniones de metales diferentes ocasionan corrosión por electrólisis, acabando con uno de los dos materiales en contacto.. •. El transporte y la instalación con deficiente mano de obra.. •. Calidad de los materiales utilizados en las redes (tuberías, uniones, codos y en general todos los accesorios incluyendo válvulas e hidrantes). •. Mala operación del sistema, causando sobre-presiones o sub-presiones en un rango superior o inferior al del diseño.. •. Desinfección de las redes y tanques de almacenamiento.. •. Reboses en los tanques de almacenamiento cuando estos son operados manualmente o cuando su sistema de control se encuentra en mal estado.. •. Fugas por rupturas en las tuberías.. •. Consumos en operaciones de lavado de tuberías y en tanques de almacenamiento.. 8.

(12) 3.2.2 Pérdidas no físicas o comerciales. Estas se refieren al agua que es consumida pero que no es registrada y por lo tanto no es facturada, o sea, el agua no contabilizada más el agua utilizada en el proceso de potabilización.. Para estos programas se requiere tener claras las políticas y acciones a seguir e involucrar no solo a todos y cada uno de los funcionarios de la Empresa, sino también a toda la comunidad1.. Muchas instituciones han desarrollado su programa de Control de Agua No Contabilizada, obteniendo valiosas experiencias que merecen ser analizadas y de ser posible, implementarlas en la Institución, ahorrando de esta manera, tiempo y dinero.. Desde el punto de vista comercial, se debe aclarar que siendo la facturación muy importante, pero más importante es el recaudo.. Un recaudo mayor al 90% se considera aceptable, pero un recaudo menor al 90% se considera que la empresa prestadora del servicio estaría incurriendo en pérdidas financieras.. 1. Uso Eficiente del Agua. “Un Recurso de Agua en si Mismo”. Luis Darío Sánchez. 9.

(13) En Colombia, el índice de agua no contabilizada promedio en las entidades prestadoras del servicio es excesivamente alto y se constituye en la mayor dificultad para que los sistemas puedan operar en condiciones técnicas y de equilibrio financiero suministrando agua a una mayor cantidad de población.. 3.3 COSTOS DE FUNCIONAMIETO DE UNA EMPRESA PRESTADORA DE SERVICIO DE ACUEDUCTO. A nivel internacional las empresas prestadoras del servicio de acueducto viene realizando grandes esfuerzos para reducir los índices de agua no contabilizada a valores admisibles, que les garanticen niveles de eficiencia de calidad en el servicio.. Hay que tener en cuenta que para producir un m3 de agua potable que produce el sistema lleva implícito tres tipos de costos asociados:. •. Costos de inversión en infraestructura:. Son los costos que la empresa hace para la infraestructura necesaria para captar el agua, conducirla a la planta de tratamiento, tratarla, almacenarla, elaborar toda la red para distribuirla y por último suministrarla a los usuarios.. 10.

(14) •. Costos de operación y mantenimiento:. La empresa prestadora de servicio, invierte algunos recursos para proteger y recuperar las cuencas abastecedoras del sistema para captar el agua, reparar y ampliar las redes de suministro de los usuarios, operar las válvulas, redes y accesorios, vigilar la infraestructura, operar las estaciones de bombeo y potabilizar el agua para hacerla apta para el consumo humano.. •. Costos de administración y comercialización:. Para leer y facturar los consumos de los usuarios, tener oficinas para atender las peticiones , quejas de los usuarios, llevar la contabilidad del servicio, administrar el personal de la empresa, tener un equipo humano que planea las inversiones y obras que requieren para atender en el futuro la demanda y calidad del servicio2.. Para entender más claramente la importancia del agua no contabilizada, se explicara a continuación un caso de un municipio de Colombia:. 2. Los Servicios de Agua y Saneamiento en Pequeñas Ciudades de Colombia. 11.

(15) POBLACIÓN URBANA. 15400. COBERTURA DEL ACUEDUCTO. 10010. NO. DE USUARIOS. 3019. TARIFA O COSTO PROMEDIO POR M3. $ 760 /M3. VOLUMEN TOTAL ANUAL PRODUCIDA. 1553000 M3. VOLUMEN ANUAL DE AGUA FACTURADA. 729910 M3. VOLUMEN DE AGUA NO CONTABILIZADA. 823090 M3. VALOR DEL AGUA NO CONTABILIZADA INDICE DE AGUA NO CONTABILIZADA. $ 625548400 53%. En Colombia, el nivel máximo de agua no contabilizada permitido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en el proceso de distribución es de 30%, valor que en pequeños municipios, puede ser alcanzado fácilmente, con una mínima inversión y con una gestión a largo plazo3.. Si en el ejemplo anterior del municipio, se alcanza la meta impuesta por la CRA, del 30% del Índice de Agua No Contabilizada, los resultados serían:. 3. Ministerio de Desarrollo Económico de Colombia. 12.

(16) INDICE DE AGUA NO CONTABILIZADA VOLUMEN ANUAL DE AGUA FACTURADA VOLUMEN DE AGUA RECUPERADA COSTO DEL AGUA RECUPERDA. 30% 1087100 m3 357190 m3 $ 200.647.600. Con el costo de agua recuperada, se puede hacer una mayor inversión en la infraestructura del acueducto, extendiendo las redes de acueducto a toda la población, mejorar los nivel de presión en toda la red, para mejorar la continuidad del servicio y obtener una mejor eficiencia en el sistema.. 4. CONTROL DE PÉRDIDAS. Un programa de control pérdidas es un conjunto de actividades realizadas por una empresa de acueducto, para alcanzar y mantener un nivel en el que los componentes y las causas de las pérdidas sean los mínimos posibles, dentro de condiciones de viabilidad ambiental, financiera y social. Las actividades de control de pérdidas se extienden a todas las áreas de la entidad prestadora del servicio de acueducto.. Los resultados alcanzados por la entidad prestadora del servicio a través del control de pérdidas contribuyen para una gestión empresarial. y técnica. 13.

(17) eficiente, capaz de alcanzar en forma permanente sus objetivos con el menor costo posible.. Esta gestión está enmarcada a lograr cinco metas fundamentales que son:. 1. El sistema de abastecimiento de agua debe ser capaz de captar, bombear, conducir, tratar y distribuir volúmenes de agua suficientes para atender la demanda de la población. 2. El agua entregada a la población debe cumplir con parámetros de calidad dentro de los estándares de potabilización reconocidos.. 3. El sistema de abastecimiento de agua debe proveer a la población un servicio continuo, sin intermitencia y con la presión correspondiente.. 4. Las variables capaces de influir en el abastecimiento de agua deben ser bien conocidas y dominas por el personal encargado de las labores de operación y mantenimiento, logrando una confiabilidad en la operación de los equipos.. 5. El costo del agua entregada a la población debe ser el menor posible, para así obtener una mejor eficiencia y que la relación benéfico costo sea mayor.. 14.

(18) Cuando es ineficiente la prestación del servicio los administradores de las empresas tienen un desconocimiento sobre la magnitud de las pérdidas en el sistema de acueducto y por esto les impide adelantar acciones gerenciales eficaces destinadas a su reducción, trasladándose a los usuarios los costos de una mala gestión.. Una gestión empresarial y técnica del servicio que sea ineficiente lleva a una menor alcance de los proyectos, lo que implica la construcción de nuevos sistemas o ampliaciones mucho antes de que los iniciales hayan cumplido su vida útil. La toma de decisiones sobre la ampliación del sistema de acueducto se basa casi siempre en las deficiencias en el suministro del agua y casi nunca, en datos confiables y en estudias de diagnóstico reales. Por ello, un programa de control de pérdidas debe enfocar no solo aspectos relativos a sus efectos, como fugas, errores de medición, entre otros, sino que debe también establecer las acciones que lleven a eliminar sus causas.. Para realizar un programa de control de pérdidas, este tendrá a su vez unos subprogramas como lo es:. •. Subprograma comercial. Este subprograma va dirigido a contemplar las acciones y actividades necesarias para reducir las pérdidas de agua relacionadas con las. 15.

(19) actividades de comercialización del servicio de acueducto. Comprende, entre otros, la ejecución de los siguientes proyectos: instalación de micromedidores, aumentar el catastro de usuarios y detección y control de conexiones clandestinas.. •. Subprograma técnico. Comprende las acciones y actividades necesarias para reducir las pérdidas de agua que se presentan en los componentes técnicos del sistema de acueducto. Se debe tratar de realizar los programas como la instalación de equipos de macromedición, sectorización de las redes de distribución, control de fugas visibles y no visibles, rehabilitación de las redes, entre otros.. 4.1 MACROMEDICIÓN.. Se desarrolla con el fin de instalar medidores permanentes para la cuantificación de caudales captados, conducidos y distribuidos. Esta actividad es. fundamental. para. la. planeación,. diseño,. construcción,. operación,. mantenimiento y administración de los sistemas operadores de agua potable y alcantarillado4.. 4. REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN, SECTOR DE AGUA POTABLE.. 16.

(20) Un programa de macromedición se refiere a la instalación de instrumentos al nivel de las cuencas hidrográficas (estaciones hidrometereológias, aforos, etc.), de las plantas de tratamiento de agua potable (Volúmenes en los tanques de almacenamiento de agua tratada, de agua sin tratar, en el lavado de filtros y sobretodo en el volumen de agua despachada a la red de distribución) y de los tanques de almacenamiento, tanto urbanos como rurales (sistemas automáticos de control de nivel, caudales de entrada y salida de los tanques, etc.).. El número y tipo de macromedidores que se deben instalar depende de la complejidad y las características técnicas del sistema y de los volúmenes que se miden. La macromedición es un instrumento imprescindible para orientar la operación del sistema de abastecimiento de agua y para obtener estadísticas de producción y distribución de agua.. Además. se. deberá. capacitar. al. personal. técnico. encargado. de. la. instrumentación de los equipos de medición, en campos tales como mantenimiento, calibración y cuidados especiales de los equipos.. Para los procesos de tratamiento en una planta potabilizadora convencional, se debe hacer un diagnóstico de la planta, realizando un reconocimiento de las estructuras físicas para evaluar las condiciones de los muros de los tanques y canales, detectando fugas visibles por fisuras, reboses, operación de válvulas y compuertas. Se debe realizar un mantenimiento periódico a los elementos. 17.

(21) electromecánicos que conforman la planta, y los posibles problemas de colmatación de la planta (o de capacidad), que impiden que pueda operar adecuadamente o que obligan a botar agua. El resultado de las inspección permite definir las obras prioritarias requeridas y cuantificar los costos que sean necesarios para reparar los daños.. Para realizar un diagnóstico de captación de la planta, se debe hacer un balance hidráulico del sistema para obtener los principales valores de los caudales utilizados en el proceso de tratamiento. Para esto se hace una medición del caudal a la entrada y salida de la planta. Esta información se puede obtener directamente de los medidores de caudal instalados a la entrada (puede ser una canaleta Parshall existente) y a la salida (vertederos) de la planta o mediante la instalación de macromedidores mecánicos o equipos de ultrasonido en las respectivas tuberías de llegada y salida. Una vez se obtiene el caudal de funcionamiento, se puede comparar con los valores requeridos según la curva de demanda del período de análisis, para determinar la necesidad de ampliar alguno de los módulos de la planta.. Para determinar lo costos reales de producción de agua, se debe determinar el consumo interno de la planta, entendiendo este como el volumen de agua que se utiliza en el lavado de filtros y otras unidades de tratamiento. Este debe ser un dato que debe suministrar el operador de la planta, calculando el valor promedio de este consumo en los últimos 6 meses. El agua utilizada en el. 18.

(22) lavado de filtros no debe considerarse como una pérdida; por el contrario, su volumen debe calcularse y medirse para poder incluirlo en el estudio de costo y tarifas; así mismo, en lo posible, este volumen de agua se debe facturar la planta de tratamiento, como cualquier otro insumo, como por ejemplo, el cloro o el sulfato de aluminio.. Para realizar un diagnóstico al sistema de distribución, se debe comenzar por el sistema de almacenamiento, el cual costa de los tanques de reserva, que permiten guardar volúmenes de agua para compensar los consumos máximos que hacen los usuarios a ciertas horas del día o para casos de emergencia que demanden cantidades adicionales de este recurso.. Para hacer el diagnostico sobre el almacenamiento se debe tener información básica respecto a: localización de la estructura, con relación a las áreas de distribución: dimensiones de los tanques y volúmenes de almacenamiento; el estado físico y el funcionamiento de las válvulas y accesorios; niveles de agua y de reboses. Esta información debe ser recopilada en gráficos sencillos para cada tanque, en los que se muestre como recibe y distribuye el agua y a que sectores de la red la suministra.. También es necesario evaluar el caudal de entrada al tanque, ya que este valor es de gran importancia, es la referencia para el cálculo de pérdidas de agua entre los puntos de salida y entrada al tanque y entre ésta y la salida del. 19.

(23) tanque; adquiere más importancia cuando hay distancias apreciables entre estos puntos y cuando los tanques no cuentan con elementos de control de nivel que eviten los reboses. Para evaluar la salida de caudal del tanque, se debe medir el volumen de agua que esta entregando a la red de distribución o usuarios del servicio. Su medición debe realizarse durante 24 horas continuas, con registros horarios de tal forma que se pueda conocer el caudal mínimo nocturno que se genera entre las 12 p.m. y 4 a.m. y el caudal promedio diario en las 24 hr. del día. La evaluación de los caudales de entrada y salida de los tanques de almacenamiento debe realizarse en lo posible con macromedidores mecánicos o equipos de ultrasonidos, ya que estos brindan una mayor exactitud. Es importante tener en cuenta que, a pesar de existir en el mercado micromedidores modernos, estos tienen un error de lectura por exceso o defecto que pueden fluctuar del 5% sobre el volumen contabilizado.. A los tanques de almacenamiento se les debe hacer una prueba de estanqueidad, la cual no permitirá conocer las pérdidas de agua, ocasionadas por fisuras y porosidades en las estructuras de concreto, así como también filtraciones en tuberías , accesorios, válvulas de lavado o desagüe, que hacen parte de las operación de la estructura. Dicha prueba se realiza a través de un método volumétrico que consiste en aforar el volumen de agua que sale en un determinado tiempo por el sistema general de desagüe de las instalaciones.. Para que lo anteriormente se expuso, es necesario que la planta de. 20.

(24) almacenamiento tenga los planos o esquemas de los tanques con sus cotas y niveles, ya que de otra manera será imposible efectuar un diagnóstico y plantear las soluciones adecuadas. En muchos sistemas la ausencia de tanques de almacenamiento, produce la utilización incorrecta y obliga a efectuar racionamientos parciales, descompensando la red, ya que esta al no funcionar se llena de aire, produciendo cambios de presión que afectan el servicio, produciendo errores en la lectura de los medidores y daños en la misma tubería.. 4.2 MICROMEDICIÓN.. La micromedición tiene como objeto cuantificar periódicamente el consumo de agua de cada usuario con fines de facturación, de asegurar que los consumos sean racionales y para mantener un equilibrio adecuado entre la producción y la demanda de agua. La micromedición puede influir en la reducción del consumo de agua domiciliario hasta en un 25% en áreas que no contaban con medición.. Los instrumentos de medición tienden con el tiempo y el aumento de los volúmenes de agua registrados a desgastarse internamente ocasionando en sub-registro en la facturación del consumo. Este error se constituye en una de las principales causas de pérdida de agua en el sistema o de desviación de los registros. Para el cálculo de estas pérdidas es necesario determinar el grado de. 21.

(25) error o de exactitud con que están trabajando los medidores5.. Un estudio que se realizó en la Unidad de Control de Pérdidas de la Empresa Aguas de Manizales S.A. EPS., sobre la incidencia del sub-registro de los micromedidores en el índice de Agua No Contabilizada, arrojó los siguientes datos:. M3. No.. REGISTRADOS. MEDIDORES. TASA (L/Hr). GRUPO 1500. 500. 180. 90. % DE ERROR 1. 000 - 999. 256. -0.7. -0.6. -2.1. -4.0. 2. 1000 - 1999. 91. -2.2. -2.1. -3.5. -8.7. 3. 2000 - 2999. 91. -12.2. -11.8. -19.2. -29.2. 4. 3000 - 3999. 69. -8.9. -8.6. -15.1. -27.8. 5. 4000 - 4999. 53. -13.2. -14.0. -20.5. -33.8. 6. 5000 - 5999. 40. -17.9. -20.3. -26.4. -39.0. 7. 6000 - 6999. 33. -25.4. -27.8. -38.3. -58.4. 8. 7000 - 7999. 32. -13.0. -13.9. -28.8. -39.4. 9. 8000 - 8999. 23. -19.0. -22.1. -33.4. -37.4. 10. 9000 - 9999. 12. -14.0. -16.8. -20.3. -38.3. TOTAL MUESTRA. 5. 700. REQUERIMIENTOS DE INVERSIÓN, SECTOR DE AGUA POTABLE.. 22.

(26) Como se muestra en la tabla anterior, los porcentajes promedios de precisión para cada uno de los grupos de medidores se ve una rebaja normal desde el inicio de la vida útil del medidor hasta el grupo No. 3 (2000 – 2999 m3 registrados). En el grupo siguiente sube el índice de precisión, esto debido a que los medidores durante esta edad eran retirados para reparación en el taller. En los grupos siguientes continua bajando la precisión ocurriendo nuevamente una alteración en la tendencia del grupo No. 8 (6000 – 6999 m3 registrados) con explicación similar al primer caso.. Citando un ejemplo, si el volumen de agua despachada de las plantas de tratamiento fuera de 3´000.000 de m3/mes y el volumen de agua facturada fuera de 1´500.000 m3/mes, el índice de Agua No Contabilizada sería de un 50% (porcentaje promedio a nivel nacional). La participación del error en micromedición dentro de este volumen de I.A.N.C. será de un 13.33% (cifra que arrojó el estudio citado), que representa un volumen de casi 200.000 m3 que se dejan de facturar por mes.. La participación significativa del sub-registro dentro del índice de I.A.N.C. causado por los medidores con edad mayor a su vida útil, hace reiterar la importancia de un programa de reposición de micromedidores.. Algunas de las ventajas de instalar micromedidores son las siguientes:. 23.

(27) •. Racionalización del uso de los recursos hidráulicos.. •. Optimización de los recursos disponibles en el sistema actual, es decir, se puede postergar inversiones, o incrementar la cobertura de agua potable.. •. Posibilidades de ofrecer un servicio continuo, lo cual evita molestias a los usuarios y riesgos a la salud.. •. Reducción de costos de operación.. •. Apoyo a las acciones de control de fugas.. •. Generación de información sobre el comportamiento de la demanda de las diferentes categorías y tipos de consumidores. 4.3 FUGAS. Las fugas pueden clasificarse en visibles y no visibles. El objetivo de percibir a tiempo las fugas es reducir al mínimo el tiempo promedio que trascurre entre la aparición de una fuga y se eliminación, a través de la revisión y el ajuste de los procedimientos y la metodología.. 4.3.1 FUGAS NO VISIBLES. Las fugas no visibles son las que se localizan en la red interna del acueducto y se deben localizar con instrumentos tales como geófonos electromecánicos,. 24.

(28) detectores electrónicos o detectores de metales, para que luego sean reparadas por parte del personal operativo6.. Para esto se debe capacitar a un grupo de personas para la detección de fugas no visibles teniendo en cuenta la selección de los métodos de investigación y luego poder hacer un análisis de las causas y aplicación de las medidas necesarias.. La instrumentación de un servicio de detección y localización de fugas no visibles, se debe hacer a través de procesos compatibles con las condiciones tecnológicas, operacionales, económicas y financieras de la empresa. La determinación del proceso más adecuado deberá basarse en un análisis de beneficio – costo.. 4.3.2 FUGAS VISIBLES. Las fugas visibles son las que se ven a simple vista como el daño de un hidrante. Para controlar esto se debe mejorar los canales de comunicación usuario – Empresa, para que se informe oportunamente la fuga visible. Se deberá dar prioridad al incremento de líneas telefónicas para tal efecto si no se cuentan con las suficientes.7. 6 7. RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LAS PERDIDAS DE AGUA. Diego Fernández. RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LAS PERDIDAS DE AGUA. Diego Fernández.. 25.

(29) .Hacer uso de los canales internos de comunicación, para que quien detecte la fuga, que podrá ser cualquier funcionario de la Empresa, pueda reportarla oportunamente.. Toda reparación debe ser realizada dentro de las 12 horas siguientes al recibo de la información.. 4.4 CONEXIONES CLANDESTINAS, FRAUDES O ROBOS. Identificar las conexiones clandestinas tiene como finalidad reducir el porcentaje del consumo de agua no facturada en aquellos predios ubicados en áreas de servicio de la empresa que hacen uso del agua del sistema de acueducto mediante fraude en sus instalaciones.. Estas conexiones clandestinas, representan el 25% del IANC, las cuales son causadas por los barrios ilegales que cada día surgen en las ciudades.. Una causa es la mal planeación con las que se han desarrollado las ciudades, ya que instalar el acueducto a un barrio ya existente, cuesta alrededor de 8 veces más que instalar primero el acueducto y luego construir el barrio.. 26.

(30) 4.5 PROYECTO DE CATASTRO DE REDES DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO. Tiene como objeto realizar o actualizar el catastro de tuberías y accesorios indispensables para su operación y mantenimiento y para el control de la operación del sistema de abastecimiento. También sirve de apoyo a las tareas de detección, localización y reparación de fugas.. Para esto se debe realizar las siguientes actividades:. •. Definición de las características de los planos catastrales.. •. Definición de los procesos para archivo y recuperación de información catastral.. •. Definición de los procedimientos para el levantamiento de la información catastral en el campo.. •. Instrucciones para la actualización de los planos catastrales y los croquis de cruces de vías.. 4.6 ANÁLISIS DE PRESIONES. A través de instalaciones de aparatos de mediciones, usualmente manómetros, colocados en distintos puntos de la tubería, se puede conocer el comportamiento de los caudales que transporta la tubería. Estos instrumentos. 27.

(31) permiten conocer las pérdidas de presión y sus variaciones en un período de tiempo, las cuales pueden ser indicativas en las pérdidas de caudal que se presenta en la conducción8.. En el diagnóstico de esta variable se debe incluir la verificación física del estado de funcionamiento de la tubería por medio de una inspección visual a lo largo de su recorrido, identificándose aspectos como conexiones fraudulentas, existencia de válvulas y su estado (si funciona o no) y posibles fugas en accesorios o en la misma tubería.. Esta verificación es muy importante pues da una idea de cómo está funcionado la línea. En algunos casos el solo mantenimiento o el cambio en instalación, produce efectos importantes de aumento de capacidad y presión; sin embargo, la mayoría de las veces no se le presta atención a este tipo de accesorios, que pueden dar una solución rápida y económica al sistema9.. 4.7 SECTORIZACIÓN DE REDES DE DISTRIBUCIÓN. Tiene como objeto mejorar las condiciones de funcionamiento, operación y mantenimiento de las redes de distribución del sistema de acueducto. También, procesar y analizar la información que caracteriza el estado del funcionamiento. 8 9. AGUA Y SANEAMIENTO BASICO. http://www.dnp.gov.co/02_SEC/AGUA/AGUA.htm. Uso Eficiente del Agua. “Un Recurso de Agua en si Mismo”. Luis Darío Sánchez. 28.

(32) hidráulico de las redes en cuanto caudales, presiones, niveles de agua y procesos de manipulación de elementos de control, como válvulas de control y estaciones de bombeo.. Para desarrollar este control, es necesario que la entidad prestadora del servicio conozca las características físicas de la red, es decir, que cuente con el catastro técnico y este al tanto de su funcionamiento hidráulico. Es importante que al definirse los límites de los sectores y subsectores, se realice de manera que corte el menor número de tuberías y se minimice el número de puntos de medición de caudal, sin afectar la calidad del servicio.. Para realizar dicho control, se pueden desarrollar las siguientes actividades:. •. Planificación de la operación del sistema de distribución.. •. Definir los criterio y opciones de operación destinados a establecer la configuración más adecuada del sistema de abastecimiento de agua.. •. Diseñar los sectores de la red.. •. Utilizar modelos computacionales de simulación de las condiciones hidráulicas de la red.. •. Implantar métodos de medición de caudales por sectores.. •. Regular las presiones de servicio en las redes de distribución.. 29.

(33) 4.8 REHABILITACIÓN DE REDES. Este control se desarrolla con el fin de rehabilitar o reponer oportunamente las redes de transporte y distribución de agua del sistema de acueducto, garantizando así la atención de la demanda, la continuidad y calidad del servicio en el corto, mediano, y largo plazo. Igualmente permite reducir al mínimo las pérdidas de agua por causa del deterioro físico de las redes10. Para realizar este proyecto, se requiere que la entidad prestadora identifique las causas que motivan la rehabilitación de las redes, como; ocurrencia de los daños, edad de las tuberías, materiales de las redes y adecuación de las redes a proyectos de ampliación.. Para realizar lo expuesto anteriormente se debe hacer un registro y control del estado de funcionamiento de las redes, en cuanto al número de roturas, fugas, desarrollar un programa de mantenimiento preventivo y correctivo, elaboración de planes y programas de renovación de redes, con criterios de factibilidad técnica, económica y financiera.. 10. RACIONALIDAD ECONÓMICA DE LAS PERDIDAS DE AGUA.. 30.

(34) 5. PRIVATIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. En la década de los ochenta, se produjo en Latinoamérica un cambio en los modelos de prestación de los servicios públicos: electricidad, teléfono, aseo, agua y alcantarillado. En los modelos tradicionales, un ente público es propietario y gestor de las infraestructuras; en los nuevos modelos, el sector público es regulador y garante del equilibrio entre los intereses de los consumidores y de las empresas suministradoras de servicios11. En los modelos tradicionales, los precios, no cubren, en muchas ocasiones, el costo del servicio, requiriendo que las entidades prestadoras del servicio obtuvieran recursos de los presupuestos públicos, ya sea para cubrir costos operativos o para hacer frente a los gastos de inversión; en los nuevos modelos los precios deben cubrir el costo del servicio, entre ellos, los costos derivados de las inversiones.. El mercado y la competencia son sustituidos en mayor o menor grado por la intervención de las entidades públicas en los modelos tradicionales; sin embargo, en los nuevos modelos la competencia, por el mercado o dentro del mercado, es una pieza clave para promover la eficiencia12. Los nuevos modelos con las peculiaridades apropiadas han penetrado también en la prestación de. 11. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LOS SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO. Paulina Beato, Informe Técnico. 12 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LOS SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO. Paulina Beato, Informe Técnico.. 31.

(35) servicios de agua y alcantarillado, cambiando las reglas del juego de los principales agentes involucrados en la organización de estos servicios. No obstante, en este sector se presentan algunas características diferenciales que merecen destacarse. En primer lugar, la competencia dentro del mercado juega un papel limitado en la prestación de éstos y la competencia por el mercado es, en cambio, un elemento clave para el aumento de la eficiencia y la fijación adecuada de los precios. En otros servicios, por ejemplo electricidad y algunos servicios de telefonía, la competencia dentro del mercado, al por mayor o al por menor, juega un papel fundamental para reducir los costos y fijar adecuadamente los precios13. En segundo lugar, la regulación y la prestación de estos servicios dependen principalmente de decisiones de los gobiernos locales, mientras que en otros sectores de infraestructura estas funciones corresponden a los gobiernos centrales. En tercer lugar, los nuevos modelos de prestación de los servicios de agua y alcantarillado incluyen subsidios para grupos sociales de bajas rentas, mientras que en otros servicios públicos los subsidios suelen desaparecer después de las reformas.. “La experiencia de participación privada en los servicios de agua y alcantarillado es reciente en los países de Latinoamérica. La primera concesión del servicio fue hecha en Buenos Aires, Argentina, durante la década de los noventa. Desde esa fecha, nuevas experiencias se han ido acumulando, Córdoba, San Miguel 13. LA PRIVATIZACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nicolás Pineda, enero – junio del 200.. 32.

(36) Tucumán y Santa Fe en Argentina, Monagas en Venezuela, Cartagena de Indias y Barranquilla, en Colombia, La Paz en Bolivia.”14 PROMEDIO DEL INAC SEGUN SU GERENCIA 50,00%. 0,00% Serie1. PRIVADA 32,10%. COOPERATIV MUNICIPAL 36%. 43%. EMPRESAS DE ACUEDUCTO EN BOLIVIA. 14. EMPRESA. TIPO. AISA. PRIVADA. SAGUAPAC. CIUDAD. IANC. LA PAZ - EL ALTO. 32,10%. COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 17%. CAPAG. COOPERATIVA. GUAYARAMERIN - BENI. 30,56%. COATRI. COOPERATIVA. TRINIDAD. 58,35%. COOPAGUAS COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 40,07%. COOPAPI. COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 44,47%. COOPLAN. COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 60,21%. COOSERPAC COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 49,47%. COSAALT. COOPERATIVA. TARIJA. 26,51%. COSMOL. COOPERATIVA. MONTERO - SANTA CRUZ. 10,27%. COSPAIL. COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 28,08%. COSPHUL. COOPERATIVA. SANTA CRUZ. 35,52%. SELA. MUNICIPAL. ORURO. 40,11%. ELAPAS. MUNICIPAL. SUCRE. 25,16%. LA PRIVATIZACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nicolás Pineda, enero – junio del 200.. 33.

(37) AAPOS. MUNICIPAL. POTOSI. 55,71%. SEMAPA. MUNICIPAL. COCHABAMBA. 51,07%. Un ejemplo claro, es Bolivia, donde el sector privado ha empezado a administras el suministro de agua potable y como observamos el IANC en promedio en la administración privada es mucho menor que las otras administraciones que gerencia las empresas de acueducto de ese país.. Sin embargo, en otros países, como por ejemplo en Francia y en España, la participación del sector privado en el suministro de agua y alcantarillado se remonta al siglo pasado. Además, la participación privada ha sido creciente a lo largo del siglo XX. En Francia, las olas de nacionalizaciones que se produjeron después de la segunda guerra mundial y en los años 1982 y 1983, no afectaron a las empresas de los servicios de agua y alcantarillado15. En España, durante la ultima década, muchos de municipios están prácticamente sin intervención del Gobierno Central, ya que esta ha transferido la gestión de los servicios a las empresas del sector privado bajo distintas modalidades como lo son: las concesiones, empresas mixtas, contratos de gestión, etc. En los países de América Latina, se espera que aumente la incorporación del sector privado en los próximos años. Actualmente, Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Panamá y Venezuela tienen iniciados nuevos procesos para incorporar al sector 15. PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO EN LOS SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO. Paulina Beato, Informe Técnico.. 34.

(38) privado a sus servicios de agua y alcantarillado. Esta incorporación está prevista que se haga bajo una amplia variedad de modalidades: contratos de concesión, contratos para la gestión integral con riesgo comercial soportado por el sector privado o con riesgo comercial compartido entre el sector público y privado y empresas de capital mixto.. Ahora hay que analizar la incorporación del sector privado a los servicios de agua y saneamiento desde una doble perspectiva. De un lado, se discute en qué medida la incorporación del sector privado permite romper el círculo de ineficiencia en la que están atrapados la mayoría de los servicios de agua y alcantarillado en Latinoamérica y promover la eficiencia en la obtención de estos servicios. De otro, hay que analizar los riesgos y los obstáculos para dicha participación.. Existen muchos obstáculos reales, pero estos se agrandan por la presión de algunos grupos sociales interesados en provocar alarma social durante los procesos de incorporación privada. El rechazo social es, en muchas ocasiones, el obstáculo mayor para la implementación de los procesos.. 5.1 INEFICIENCIA EN EL SISTEMA DE AGUA Y ALCANTARILLADO. La organización de los servicios de agua y alcantarillado en Latinoamérica, se relacionan con un conjunto de factores: precios bajos y estructura inadecuada. 35.

(39) de tarifas, gestión interna ineficiente, interferencia política y tecnologías comerciales obsoletas, provocando un empeoramiento en la calidad del servicio, impidiendo un aumento en la cobertura de los servicios a la población y generando un despilfarro creciente en el uso y aprovechamiento del agua.. El deterioro de los servicios a su vez empeora y politiza la gestión de los mismos haciendo inviables las subidas de precios. En primer lugar, los precios medios no cubren los costos del servicio, ni siquiera los costos de operación y mantenimiento. En pocos servicios de Latino América los precios medios superan los 60 centavos de dólar por metro cúbico, mientras que los costos están por encima de los 100 centavos de dólar. Por ejemplo, en Guayaquil el ingreso medio por metro cúbico de agua facturada fue, en 1996 de 69 centavos de dólar, mientras que el costo medio fue, de 120 centavos de dólar. La estructura de precios es también ineficiente.. En la mayor parte de los servicios, los consumidores industriales están subvencionando a los consumidores domésticos. Por ejemplo, en Guayaquil en el año 1996, el 90 % de los usuarios pagaban una tarifa inferior al costo del servicio, mientras que el 10% pagaban una tarifa muy superior al costo del servicio. Estas distorsiones en los precios provocan que los grandes consumidores abandonen el servicio y busquen otras alternativas de suministro.. 36.

(40) Por lo tanto los ingresos para hacer frente a los costos del servicio son cada vez menores y los costos medios del suministro cada vez mayores.. En segundo lugar, la ineficiencia operativa es muy alta. No se hace mantenimiento preventivo de las instalaciones, no se controlan las fugas, ni las presiones. Las redes de las ciudades no están divididas en sectores lo que implica interrupciones de grandes zonas para efectuar reparaciones menores de la red. Los niveles de agua no contabilizada se estiman entre el 40% y el 50% en la mayoría de los servicios. Pero tales índices son estimados, no medidos, en la mayor parte de los casos. La razón es que no existe siquiera una macromedición fiable del agua producida en las plantas potabilizadoras. Las prácticas comerciales son también obsoletas.. A los usuarios no se les factura por su consumo real, sino por unas estimaciones en las que el consumidor no ha participado, ni entiende. En unos casos, la facturación estimada es una consecuencia de la ausencia de micromedición a nivel de usuario; en otras, el micromedidor está instalado, pero ni se lee para preparar las facturas ni se le da el mantenimiento necesario. Los resultados de prácticas comerciales obsoletas, da como resultado unos altos niveles de pérdidas comerciales, despilfarro y bajos niveles de pago de los usuarios16.. 16. INFORME NACIONAL SOBRE LA GESTION DEL AGUA EN COLOMBIA. Recursos Hídricos, Agua Potable y Saneamiento. 37.

(41) La mayoría de los sistemas tienen costos de personal muy altos debido al exceso de personal y a las prácticas pensiónales. Nótese que en muchos servicios se llega a 15 empleados por 1000 conexiones, mientras que en los servicios bien gestionados esta cifra es de 3 a 4 empleados por 1000 conexiones. Aunque este indicador es por sí solo bastante representativo, si se analiza la participación de los costos de personal en el total de los costos operativos se obtiene una idea de la capacidad de los servicios para atender la operación y el mantenimiento.. El costo de las pensiones no se tiene en cuenta en la mayoría de las empresas de agua y alcantarillado. Es decir, el costo de las obligaciones de retiro y jubilación no se contabiliza, ni es sometido a control alguno. El resultado son unas obligaciones de pensiones no cuantificadas y además crecientes. Por último, en la mayoría de estos servicios no existe una gerencia profesional, sino que la gerencia está unida a los procesos políticos. En Colombia el órgano máximo de administración de los servicios es la junta directiva, que está presidido por el alcalde, en el caso de servicios municipales, y compuesto por miembros de la corporación municipal. La junta directiva está conformado por personas que tienen intereses que pueden ser incompatibles con los objetivos de la empresa. La gerencia es nombrada por la junta directiva; los gerentes se cambian por los políticos y por lo tanto no tienen tiempo para implementar planes de gestión a medio y largo plazo, en la cual se puedan elaborar planes. 38.

(42) para reducir el Índice de Agua No Contabilizada. En casi ninguno de estos servicios existe un comité de gerencia que tome decisiones colectivas. El gerente tiene poca independencia para tomar decisiones, pero interviene en detalles insignificantes de la gestión diaria. Es común ver a un gerente general autorizar la compra de gasolina de un automóvil. La ausencia de sistemas de información para la gestión empresarial es otra característica común de los servicios. Por ejemplo, no se preparan estados financieros mensuales, ni se controla la ejecución de los presupuestos a partir de la información contable. Los factores analizados hacen inviable que los servicios generen flujos de caja positivos. En la mayor parte de los servicios los ingresos permiten pagar la nómina, pero no un mantenimiento adecuado de los servicios, mucho menos hacer inversiones para mejorar y expandir los sistemas de agua. La conjugación de todos estos factores genera niveles de calidad inaceptables, en términos de continuidad del servicio y de calidad de las aguas, bajos niveles de cobertura y grandes despilfarros.. 5.2 PARTICIPACIÓN DEL SECTOR PRIVADO. Salir de la ineficiencia del servicio de agua no es una tarea fácil. Muchos servicios de Latinoamérica han diseñado programas de fortalecimiento institucional, de incremento y racionalización de políticas de precios, de micromedición y reducción de pérdidas para mejorar la eficiencia de los servicios. Estos programas han estado, en muchos casos, promocionados y. 39.

(43) apoyados por instituciones multilaterales. El éxito de los mismos ha sido limitado y en pocas ocasiones han sacado a los servicios de la ineficiencia en la que se encontraban. La razón es que el apoyo financiero de los organismos multilaterales ha podido realizar cambios en los factores de ineficiencia de las empresas prestadoras del servicio, pero la duración del mismo se ha limitado al período de ejecución del programa porque estos no introducen una estructura de incentivos estable para promover la eficiencia y autosostenibilidad de los servicios, sino que impusieron unos compromisos que son imposibles de controlar cuando la operación de regulación ha concluido.. El servicio de agua y alcantarillado tiene características de monopolio natural, es decir, el suministro de los servicios a través de una única empresa tiene un costo menor que el suministro a través de varias empresas.. Esto significa que la incorporación del sector privado no promueve la eficiencia a través de incrementar la competencia en el mercado puesto que la empresa privada es un monopolista dentro de su área de suministro. La eficiencia a través de la participación del sector privado se produce por dos vías. La primera vía es la competencia por el mercado que se produce a través de los procesos competitivos de incorporar a las empresas privadas a los servicios, y a la competencia por comparación entre los distintos sistemas de un país que se puede generar a través de esquemas de regulación e información apropiados. La segunda vía está relacionada con la capacidad del sector privado de. 40.

(44) introducir tecnologías eficientes e independizar de forma estable la gestión y los precios de los partidos políticos.. Algunas de las medidas que se podrían realizar serían:. •. En primer lugar, los operadores privados podrían aportar tecnología y realizar una gestión empresarial. Para esto se pueden desarrollan programas de incorporación de tecnología y mejora de gestión a medio y largo plazo. Las empresas públicas también podrían adoptar estos programas y en muchos casos los inician. Sin embargo, los cambios de los equipos de gerencia provocados por cambios políticos con frecuencia dejan estos programas a medio ejecutar. Por otro lado, la experiencia muestra que los sistemas gestionados privadamente obtienen mejor calidad con menor volumen de inversiones. Esto es porque las empresas públicas tienen restricciones para optimizar los recursos debido a que poseen mayores restricciones para realizar gastos corrientes, con excepción en el personal, que para gastos de inversión. Así, para evitar las restricciones, las empresas públicas invierten por encima de los niveles óptimos y encarecen los costos del servicio. La empresa privada no tiene estas restricciones y por tanto optimiza la utilización de los recursos y logra menores costos17.. 17. LA PRIVATIZACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nicolás Pineda, enero – junio del 2000.. 41.

(45) •. En segundo lugar, la participación privada requiere una política de precios transparente y estable. La incorporación del sector privado obliga a explicitar, las reglas del juego para la fijación de los precios en los contratos. Los precios se determinan en función de parámetros técnicos, inversiones, calidad y grado de cobertura y el operador privado controla el cumplimiento de las cláusulas de precios. Las autoridades pueden establecer fórmulas de fijación de precios sin necesidad de incorporar al sector privado17.. •. En tercer lugar, con la incorporación del sector privado, los gerentes de los servicios de agua y saneamiento los nombran los accionistas y no se sustituyen cada vez que se cambia el Alcalde. Los gerentes pueden implementar planes de gestión a mediano y largo plazo. Se pueden equivocar, pero su carrera profesional depende de su capacidad para gestionar el servicio y no de su relación política con la Alcaldía correspondiente17.. •. En cuarto lugar, la incorporación privada aumenta la capacidad financiera de los servicios. Este aumento se produce por dos motivos, por un lado, la participación privada al mejorar el sistema de recaudo y reducir los. 42.

(46) costos, aumenta el flujo de caja interna. Por otro, la incorporación del sector privado va asociada a incrementos de fondos externos, vía capital o deuda. Por ejemplo, en el contrato de concesión del servicio de agua y alcantarillado de la Paz, Bolivia, firmado en agosto de 1997, la concesionaria se compromete desembolsar de manera inmediata US$ 10 millones y a realizar inversiones por valor de US$ 75 millones.. 6. CREACIÓN DEL MARCO REGULATORIO EN COLOMBIA. La política gubernamental en Colombia se había concentrado en los problemas de cobertura y calidad del servicio, prestando menor atención a problemas tales como el uso irracional del recurso, agotamiento acelerado de fuentes de agua, un deterioro ambiental creciente, prácticas no sostenibles de aprovechamiento de los recursos naturales y problemas por disposición de desechos y de aguas residuales, a pesar de la gravedad y efectos potenciales de mediano y largo plazo.. Existe una razón por la cual los servicios públicos domiciliarios tienen una presencia permanente y determinante del Estado: son servicios de imperiosa necesidad para la supervivencia y desarrollo de los individuos de una sociedad, por lo cual la Constitución Nacional obliga al Estado a garantizar su prestación, ya sea por mecanismos públicos o privados. Aún si existen agentes privados que suministran los servicios públicos, la importancia social de éstos hace. 43.

(47) necesario que el Estado regule, controle y vigile las actividades para que no se presenten conductas que afecten al consumidor ni la existencia misma del servicio.. En particular en los casos de acueducto y alcantarillado existen condiciones económicas que generan de forma natural un monopolio, las características de esta estructura de mercado pueden generar menor provisión del bien a un mayor precio, razón por la cual se justifica plenamente la intervención estatal para regular, vigilar y controlar.. El marco general para el desarrollo de los servicios públicos domiciliarios lo expidió el Congreso de la República a través de la Ley 142 de 1994, de acuerdo a lo estipulado por la Constitución Nacional.. En la Ley mencionada se presentaron los elementos que rigen el comportamiento del sector, pero la implementación de éstos requiere de consideraciones técnicas, en algunos casos, bastante avanzados, por lo cual se abrió la posibilidad que el presidente de la República conformara un órgano de carácter técnico para establecer la regulación en agua potable y saneamiento básico18.. 18. ANÁLISIS SUBSECTORIAL COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-. JHON JAIRO MARTÍNEZ, VICTORIA GAITÁN, 17 DE JUNIO DE 2002.. 44.

(48) De esta forma se planteó el marco institucional, en el cual entre otras cosas, se determina cómo se genera la normatividad, de acuerdo con esto se creó la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), la cual debe tener independencia técnica para formular las resoluciones que se sujeten a lo determinado por la ley.. Como la intervención se hace por medio de normas, gran parte de los desequilibrios o errores que se presentan en este servicio público tienen que ver con los campos que la norma deja libres o con los que se satura. La regulación estatal debe buscar los incentivos para que las empresas actúen con la mayor eficiencia y eficacia, de la cual se debe beneficiar el consumidor con tarifas asequibles. Si las empresas logran tomar ventajas que van en contra del consumidor, significa que la regulación no está actuando correctamente, porque se entiende que la estructura de mercado lo permite e incentiva, por eso mismo hay regulación estatal. De modo que es muy factible que cambios adecuados en la normatividad ayuden a generar condiciones que mejoren el desempeño del sector en su conjunto.. La Contraloría General de la República ha buscado constituirse en un agente para el mejoramiento del sector del agua potable y el saneamiento básico, mediante el control integral que incluye el control de la gestión de las entidades. En este sentido el análisis de la regulación y sus efectos es de vital importancia. 45.

(49) para lograr cuestionamientos útiles y explicaciones a la comunidad sobre la problemática actual.. 7. COBERTURA DE LOS SERVICIO DE AGUA POTABLE. En general, la cobertura de los servicios públicos domiciliarios en Colombia ha aumentado significativamente en la última década. La distribución urbano-rural de estos aumentos en la cobertura ha sido desigual, presentándose aumentos mayores en los cascos urbanos que en las zonas rurales, generándose diferencias progresivas.. La cobertura urbana de acueducto pasó de un 82% en 1985 a cerca de un 95% en el año 2000, la cobertura rural del mismo servicio se encuentra muy rezagada con un nivel del 44% en el año 2000. A pesar de las diferencias urbano-rurales, se encuentran aumentos significativos, al pasar la cobertura rural de un 11% en el año 85 a un 44% para el año 2000.. Respecto al servicio de alcantarillado, se observa el mismo atrasó del sector rural, ya que la cobertura en el año 2000 alcanzó apenas un 21%, mientras que la cobertura urbana fue de un 87.3% en el mismo año. Un aspecto relevante de los datos de cobertura es que ésta para alcantarillado es menor que para acueducto lo que tiene consecuencias ambientales.. 46.

(50) Los niveles de cobertura urbana del servicio de aseo muestran un nivel cercano al 95% en el año 2000, aumentado 0.5 puntos porcentuales frente al año 1999.. COBERTURA 2000 Rango de Municipios (Habitantes). No.. Población. Municipios (Habitantes). Urbanas Acueducto. Rurales. Alcantarillado. Acueducto Alcantarillado. Hab.< 30.000. 911. 14.728.247. 90,9%. 69,4%. 41,7%. 18,9%. 30.000 < Hab.< 100.00. 65. 4.987.182. 93,0%. 73,3%. 46,6%. 21,0%. Capitales Hab. > 100.000. 40. 10.577.195. 95,8%. 83,4%. 51,8%. 56,7%. Bogotá. 1. 6.420.295. 98,0%. 92,0%. 98,0%. 92,0%. 10. 650.925. 91,6%. 87,0%. 70,7%. 38,2%. Medellín. 1. 2.070.592. 98,0%. 97,0%. 98,0%. 97,0%. Área metropolitana Medellín. 8. 957.892. 97,6%. 95,1%. 60,8%. 47,4%. Cali. 1. 2.092.659. 99,0%. 94,4%. 99,0%. 94,4%. 1. 78.450. 96,2%. 87,9%. 85,1%. 40,4%. 95,4%. 83,5%. 44,2%. 21,1%. Área metropolitana Bogotá. Área metropolitana de Cali Total País. 1038. 42.563.437. Cobertura de áreas urbanas y rurales. Dado que los niveles de cobertura urbanas son superiores a los alcanzados en las zonas rurales, los requerimientos de inversión para aumentar en un punto porcentual la cobertura urbana son mucho mayores que los necesarios para el mismo incremento en cobertura rural debido a que involucra la atención a un menor número de personas; lo mismo sucede para las grandes ciudades,. 47.

(51) donde aumentar en un punto la cobertura sería mas costoso que para los municipios con menos de 100.000 habitantes.. 8. TARIFAS DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE. En los últimos cinco años las tarifas de todos los servicios públicos han aumentado de manera significativa en términos reales, principalmente en acueducto y alcantarillado, como se observa en la tabla 1, encontramos un incrementos del 238% en promedio en el estrato 1, para una muestra de 9 ciudades capitales. Tabla 1. Fuente: Cálculos CRA. Supercifras No. 2. Año 2000. SSPD. Los incrementos en las tarifas se produjeron con posterioridad a la Ley 142 de 1994, cuyos estudios previos determinaron que las tarifas, hasta ese entonces, no cubrían los costos de prestación del servicio, por lo tanto determinó que, las tarifas se deberían ajustar a estos costos reales, y la necesidad de disminuir los. 48.

(52) subsidios para los estratos 1, 2 y 3, de modo que se cubriera solo el 50% del costo del servicio para el estrato 1, el 40% del estrato 2 y el 15% del 3.. Se determinaron entonces, unas tarifas meta que cubrieran la totalidad de los costos (no solo los de operación, sino también los de inversión), a los cuales debían llegar las empresas en el año 2001. Las comisiones de regulación de los servicios públicos establecieron la metodología según la cual las empresas debían calcular dichas tarifas meta. Éstas resultaron muy superiores a las tarifas que se estaban cobrando en el momento y que deberían alcanzarse en el año 2001. Como el impacto en los usuarios era muy fuerte, se modificó la Ley 142 de 1994, con la Ley 632 de 2000, ampliando el plazo hasta el año 2005.. El impacto más significativo fue en los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, pues además del incremento en los costos del servicio, para llegar a un nivel real que incluya tanto los costos de operación como los de inversión necesarios, se desmontan los subsidios parcialmente.. Respecto a las tarifas de los servicios de acueducto y alcantarillado se presenta una importante problemática regulatoría, pues los aumentos en las tarifas de estos servicios se deben no sólo al desmonte parcial de subsidios ordenado por la Ley 142 de 1994, sino al hecho de que la metodología tarifaría, vigente en la actualidad, permite a las empresas puedan trasladar a los usuarios el costo de sus ineficiencias.. 49.

(53) Fuente: DNP. Año 2000 La anterior grafica refleja, como después de la ley 144 de 1994, la tarifa media total. de. los. servicios. públicos. de. acueducto,. se. ha. incrementado. significativamente, debido al marco regulatorio existente, pero el aumento más significativo, se da en las grandes ciudades, donde muchos de los sobre costos de producción y costos de pensiones, se han introducido en las tarifas que los usuarios pagan mensualmente.. 8.1. DEFICIENCIAS EN LA METODOLOGÍA TARIFARIA ACTUAL. Los problemas más comunes que se encuentran son: La inclusión de costos ineficientes en la tarifa. Altos costos laborales, que no son consecuentes con el comportamiento general de otras empresas, o con lo que se podría considerar eficiente, entran a ser parte de la tarifa, ya sea en los gastos de administración o en los costos de operación. Otros costos ineficientes. 50.

(54) por cuenta de decisiones empresariales pueden ser parte también de las tarifas, esto sucede porque los costos son reconocidos como parte del funcionamiento y por lo tanto pueden ser incluidos en la fórmula que determina el pago de los usuarios. Se presenta entonces una situación en la cual la empresa no tiene estímulos para bajar sus costos, ya que de cualquier forma éstos se recuperarán por medio de las tarifas que pagan los usuarios.. Una de los indicadores más usados para medir la eficiencia de las empresas es el Índice de Agua No Contabilizada (IANC), o pérdidas de agua y que conceptualmente representa la proporción de agua producida que no se factura.. Estas pérdidas tienen niveles tolerables, ya que técnicamente es difícil que no se pierda agua, ya sea por conexiones ilegales, como por deficiencias en la red. En Colombia la Comisión de Regulación acepta como IANC el 30%, el porcentaje que se pierda por encima de este nivel debe ser asumido por las empresas. Operadores como EMOS, en Santiago de Chile, y Aguas Argentinas, en Buenos Aires, presentan índices relativamente bajos, ubicándose en niveles entre el 26% y el 28%.. 51.

(55) Fuente: DNP. Año 2000. Después de la ley 144 de 1994, y con la creación de la CRA, se estableció por ley que el IANC debería ser del 30%, la cual se ha estado tratando de bajar desde ese entonces, como se observar en la grafica anterior, donde la reducción más significativa se refleja en las capitales.. El Índice de Agua No Contabilizada se ubicó en el 2002 en un 43%, promedio nacional, y representó entre 2001 y 2002, 1 millón147 mil m3. De acuerdo con esta información, tanto las empresas como los usuarios asumieron en el período 2001-2002, $988.539 millones.. Los usuarios asumieron, vía tarifas $724.709 millones, correspondientes al 30% de pérdidas de agua de cada empresa admitida por la CRA. Debe tenerse en. 52.

(56) cuenta en este punto que las pérdidas de agua toleradas no son un problema en sí (aunque como estímulo de eficiencia se podría hacer más estricto el índice), ya que en otros países del mundo, con mayores tecnologías, es difícil llegar a menos de un 15% de agua no contabilizada.. Para el año 2003 se proyecta que las pérdidas de agua serán del 43%, equivalentes a 739 mil millones de m3, cuyo costo asciende a $637.917 millones, de los cuales las empresas podrán recuperar vía tarifas $445.251 millones.19. Estímulo a que se genere sobre inversión innecesaria. Por las mismas razones del punto anterior es posible que las empresas no se cuiden mucho en optimizar sus inversiones ya que éstas pueden ser recuperadas vía tarifas.. Los recursos transferidos por otras entidades incluidos en las tarifas. Pues tales recursos no han de ser cubiertos por la empresa sino que solamente se debe considerar su reposición20.. Muchas veces se cobran inversiones varias veces. Existe en la fórmula para la asignación de la tarifa, una variable llamada Valor de Reposición de Activos. 19. Calculo y fijación de tarifas de agua potable y alcantarillado sanitario en 4 países miembros de ADERASA 20. Informe Sectorial. Agua y Saneamiento Básico. Departamento Nacional de Planeación. 53.

(57) (VRA), cuyo fin es generar recursos en el tiempo para reemplazar las obras que sean necesarias; sin embargo es posible que estas obras se cobren varias veces o que se cobren obras que no se van a reponer o cuya reposición se generaría en periodos muy largos de tiempo.. Las tasas de retorno pueden ser demasiado altas, aunque se encuentren en los rangos permitidos por la norma. La Resolución 151 de 2001 de la CRA, establece un rango entre el 9% y el 14% como tasa de retorno o costo del capital, es decir, como la rentabilidad que se debe tener; sin embargo, algunas empresas pueden llevar este rango hasta el 14%, basándose en los rendimientos proyectados y no en los históricos, lo que puede no ser consecuente con el verdadero costo de capital que manejan las empresas21.. 9. NUEVO MARCO REGULATORIO. La CRA ha expedido un Nuevo Marco Regulatorio (NMR), que se encuentra en proceso de implementación. Dicho proceso demandará recursos por 2.300 millones de pesos en estudios sobre promoción de la competencia en el sector, que como lo ha dicho la misma Comisión, propiciará la amenaza de entrada de los operadores, la cual no puede ser muy efectiva si los agentes logran adaptar sus expectativas. Este argumento, junto con las características propias del sector (existencia de monopolio natural, altos requerimientos de capital, largos 21. Informe Sectorial. Agua y Saneamiento Básico. Departamento Nacional de Planeación. 54.

(58) periodos de recuperación de la inversión, altos costos hundidos, entre otras), hace que los beneficios de la promoción de la competencia (en tarifas, calidad, gestión de las empresas) puedan ser marginales. El costo-beneficio de una regulación en este sentido podría tener un balance negativo. El Nuevo Marco Regulatorio pretende incentivar la competencia dentro del mercado de los servicios de agua potable y saneamiento básico, mediante la incorporación del sector privado en un ambiente de competencia. Las condiciones en que se desenvuelve el mercado de tales servicios dificultan ampliamente la existencia de una sana competencia dentro del sector, ya que estas condiciones favorecen la existencia de monopolios. Las estrategias propuestas por el NMR son unas herramientas sofisticadas, de difícil aplicación por parte, tanto de los entes territoriales como de las empresas, que son los sujetos pasivos de la reglamentación de la CRA. La Comisión equipara las condiciones colombianas a las de países con desarrollos tecnológicos superiores, donde son mayores los beneficios de una regulación tan sofisticada como la propuesta (promoción de la competencia dentro del sector). A pesar de lo anterior, existen varios factores en el Nuevo Marco Regulatorio que se busca implementar que podrían tener éxito, cumpliendo con el objetivo de re-equilibrar el sector hacia los usuarios sin descuidar las consideraciones de suficiencia financiera, que en últimas garantizan la permanencia del servicio22.. 22. Análisis Subsectorial Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA. John Jairo Martínez, Victoria Gaitán, 17 de junio de 2002.. 55.