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Cómo se ha intervenido la problemática de la Cobertura Educativa en Colombia desde el sector público, el sector privado y el tercer sector en el Siglo XXI, bajo la perspectiva de los
Derechos de Acceso y Permanencia a la Educación como Derechos Humanos
Resumen: La Educación además de ser un derecho fundamental, es un factor estratégico para el desarrollo, por ser la base para construir sociedades más equitativas, democráticas, con capital humano y fuerza de trabajo competitiva.
En Colombia, a pesar de los avances del siglo XX, se constata que al finalizar los noventa la educación continuaba presentando bajos niveles de cobertura, eficiencia y calidad. En este contexto, desde finales del siglo pasado empezó a gestarse la necesidad de involucrar a otros actores para enfrentar esta problemática, considerándose como principales aliados del Estado, al sector empresarial y al tercer sector.
En este sentido, el objetivo de este trabajo será analizar cómo se ha intervenido desde el Estado, el sector privado y el tercer sector, la problemática de la cobertura educativa en Colombia, bajo la perspectiva del derecho al acceso a la educación y asociado a éste, el derecho a la permanencia como derechos humanos; con el propósito de señalar las lógicas en las cuales se han enmarcado las intervenciones, establecer las dinámicas que definen su interacción con las políticas públicas y determinar si han incidido en la mejora de los indicadores.
Palabras Clave: Derechos de Acceso y Permanencia -Cobertura Educativa – Políticas Públicas – Alianzas Público Privadas en Educación – Asociaciones de Múltiples Actores en Educación.
1. Introducción
A partir de la revisión de literatura especializada, es preciso señalar que aumentar los niveles de educación y la calidad de la misma es fundamental para lograr objetivos sociales tales como, reducción de los niveles de pobreza, generación de mayores niveles de crecimiento, mejora en los salarios, la salud de los niños, las tasas de fertilidad y las tasas de innovación en diversos sectores (Barrera-Osorio, F et.al., 2012).
Al respecto, Amartya Sen (1999a) establece que el Desarrollo es un proceso de expansión de las capacidades que disfrutan los individuos y se refiere a las capacidades como las libertades fundamentales que poseen los individuos (1999b). En el marco de estas libertades, menciona las instituciones que las potencializan, entre las que se encuentran los servicios de educación y salud y los derechos políticos y humanos.
Adicionalmente, plantea que a través de la educación se fomentan actitudes favorables para el desarrollo pues, a partir de ésta, se incrementa el diálogo social, se promueve la estabilidad y la paz dentro de la comunidad. Además, destaca que a través de la educación en la escuela se puede influenciar la identidad de la persona, la forma en que la persona se observa a sí misma y a los otros, de tal manera que la educación no sirve únicamente para preparar al individuo en habilidades técnicas, sino que debe ser un mecanismo a partir del cual se logre la apreciación de la importancia de la libertad y el razonamiento (Ibidem).
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Como derecho humano, la Educaciónes reconocida en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, en el capítulo 261 y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. Por su parte, la Constitución Política de Colombia incluyeel derecho a la educación entre los derechos sociales, económicos y culturales y leotorga, a la vez, la calidad de derecho fundamental de los niños (PGN, 2006:34).
En este orden de consideraciones, además de ser un derecho fundamental, se constituye en un factor estratégico para el desarrollo, en tanto, es un elemento primordial para construir sociedades más equitativas, democráticas, con capital humano y fuerza de trabajo competitiva.
Por lo anterior, el reto de la política pública educativa es complejo pues además de lograr el acceso universal, es igual de importante su disponibilidad, la calidad, así como la permanencia de la población objetivo y la pertinencia de los programas, estrategias y acciones (Sarmiento, 2010:16), en tanto se convierten en herramientas de política que pueden reducir los niveles de pobreza de un país y aumentar la movilidad social de sus individuos (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:3).
1.1Convergencia de actores en la Educación, además del Estado como principal obligado para garantizar el derecho
a. En Colombia
En Colombia, la expansión de la educación, tanto primaria como secundaria, se desarrolló de manera lenta a lo largo de la primera mitad del siglo XX y las transformaciones educativas empezaron a presentarse en la década de los cincuenta, cuando comenzó a gestarse un rápido y sostenido crecimiento económico y un cambio significativo en la estructura económica y demográfica del país (Ramírez y Téllez, 2006:1).
Entre los aspectos que se atribuyen como principales obstáculos a los procesos educativos en el país durante la primera mitad del siglo XX, se encuentran la falta de maestros preparados, la forma como se descentralizó el sistema educativo, la poca prioridad que le dieron los diferentes gobiernos a la educación y la falta de recursos. Por su parte, durante la segunda mitad del siglo los avances educativos se explican, entre otras razones, por la prioridad en términos gubernamentales, los esquemas de planeación educativa que se diseñaron y el fortalecimiento del gasto público dedicado a la misma (Ibidem).
1"Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos. La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz [...]".
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No obstante, a pesar de los avances presentados en la segunda mitad del siglo XX, analizando el contexto histórico en Colombia se constata que al finalizar la década de los noventa el sector educativo continuaba presentando bajos niveles de cobertura, eficiencia y calidad. Paralelamente, la historia evidencia que para esta época el sector empresarial y otros actores de la sociedad civil empezaron a jugar un rol en la Agenda Educativa en Colombia. Al respecto,se destacan tres momentos importantes. El primero se trata del “Compromiso de Guaymaral” de junio de 1993, a través del cual, catorce organizaciones que constituían el Consejo Gremial Nacional decidieron fortalecer su función social a través de la creación de corporaciones para ocho temas estratégicos para el desarrollo, entre los que se encontraba la educación (Fundación Empresarios por la Educación, 2006:21).
A partir de este compromiso, en 1996 surgió Corpoeducación, una entidad de carácter mixto integrada por organizaciones de la sociedad civil sin ánimo de lucro, universidades y entes gubernamentales cuyo propósito era el mejoramiento de la calidad de la educación básica.
El segundo momento que se destaca en relación con la participación del sector privado y del tercer sector en la educación, es la creación de laFundación Empresarios por la Educación en el año 2002, como un movimiento para que la sociedad civil y los empresarios empezaran a participar en la transformación del sistema educativo de Colombia2.
En este contexto y específicamente en relación con la vinculación de organizaciones de la sociedad civil en la problemática educativa, se presenta el tercer momento. En 1998 surgió el proyecto “Educación Compromiso de Todos” con el objetivo de contribuir a la garantía de la educación como derecho humano en condiciones de equidad, igualdad y calidad, desde la familia, la sociedad y el Estado. Se trata de una alianza que ha servido de enlace entre el Gobierno y la ciudadanía, cuyos socios gestores fueron la Casa Editorial El Tiempo, la Fundación Corona y la Fundación Antonio Restrepo Barco (Alianza Educación Compromiso de Todos, 2014).
En el 2002, se vincularon a la iniciativa UNICEF y Corporación Región. En el 2006, Plan Internacional y a finales de ese año, la Casa Editorial El Tiempo manifestó su retiro como socio. En 2009 la Fundación Saldarriaga quiso hacer parte de la Alianza para completar la mirada del goce efectivo del derecho y las implicaciones del tema de la inclusión educativa y se retiró Plan Internacional. En el 2010 se unieron a la Alianza el CIFE de la Universidad de Los Andes y el Observatorio de la Universidad del Norte. Esta última se retiró en el segundo semestre de 2012.En enero de 2013 se vinculó la Fundación Empresarios por la Educación. Así las cosas, se concluye que por su naturaleza se trata de una Asociación de Actores Múltiples3.
Ahora bien, en relación con el marco normativo y reglamentario existente en Colombia en materia de educación, se destaca que la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”, estableció que el Ministerio de Educación Nacional debería realizar cada diez años un
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El antecedente de esta iniciativa fue el “Latin American Basic Education Summit”, realizado en marzo de 2001 en Miami, el cual fue convocado por un grupo de corporaciones norteamericanas con el fin de promover una vinculación más activa del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil a la problemática educativa y de esta forma, contribuir al mejoramiento de la educación en Latinoamérica (Fundación Empresarios por la Educación, 2011:7).
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Tal como se describirán a profundidad en las intervenciones del Tercer Sector, las Asociaciones de Actores Múltiples se tratan de una forma de asociación que no implica una relación contractual con un beneficio comercial definible para el proveedor privado, como se presenta en las Alianzas Público Privadas. Se refieren entonces a asociaciones entre actores de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales del orden nacional e internacional, entre otros.
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país.
Como se mencionaba en líneas anteriores, desde la promulgación del primer Plan Decenal en el año 1996, se planteó la prioridad de buscar un acuerdo nacional en el cual, si bien el Estado encarna la mayor responsabilidad, el sector privado, productivo y las organizaciones de la sociedad civil sin ánimo de lucro, debían asumir el compromiso de vincularse en su ejecución. Ese Plan estipulaba que no sólo el diseño y ejecución sino también la financiación debía ser un compromiso compartido, logrando que el gobierno aumentara su participación del PIB en la educación (MEN, 2006).
Posteriormente, en el año 2006 con la formulación del Plan Decenal de Educación 2006 – 2016 (PNDE) y la Ley de estímulos tributarios para inversiones y donaciones a proyectos sociales se empezó a manifestar en forma tangible la participación de este sector en el desarrollo de las políticas públicas (Fundación Empresarios por la Educación, 2011:6). Esta premisa se evidencia con la premisa del Plan, vigente actualmente, que establece “La necesidad de crear y fortalecer la participación e incidencia de los sectores productivo, solidario y social en la educación, para garantizar una formación técnica, tecnológica y profesional con calidad y pertinencia que propenda por el desarrollo humano” (PNDE 2006-2016).
Adicionalmente, dentro del Capítulo 3 Otros Sectores en y más allá del Sistema Educativo, se encuentra elMacro Objetivo Mecanismos de participación del sector productivo y solidario, según el cual es necesario “Crear y fortalecer los mecanismos de participación de los sectores productivo, solidario y social, comprometiéndolos en la construcción, desarrollo y acompañamiento de los procesos de formación de ciudadanos y ciudadanas críticos, autónomos, solidarios y responsables con sigo mismos y con el entono, atendiendo las directrices de la política nacional, regional, territorial, local, institucional y sectorial de educación, el PNDE y políticas ambientales” (Ibidem).
Ante este panorama y como se evidencia a continuación, es preciso anotar que Colombia no es el único país que ha venido atravesando tal situación, ésta ha sido más generalizada de lo que pudiera pensarse, razón por la cual desde finales del siglo pasado empezó a gestarse alrededor del mundo y en Colombia la necesidad de involucrar a otros actores para enfrentar esta problemática, considerándose como principales aliados de los gobiernos del mundo el sector empresarial y el tercer sector.
b. En el Mundo
En 1990, a través de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos en Jomtiem, Tailandia, se estableció la responsabilidad compartida de la sociedad en materia de educación4, involucrando
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Artículo IX: “Si las necesidades básicas de aprendizaje para todos se satisfacen a través de acciones de alcance mucho más amplio que en el pasado, será esencial movilizar tanto los recursos financieros y humanos existentes como los nuevos, públicos, privados y voluntarios. Todos los miembros de la sociedad tienen una contribución que aportar (…)”. (Resaltado fuera del texto original).
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por consiguiente al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil en el logro de los objetivos (Declaración Mundial sobre Educación para Todos, Jomtien, 1990:13).
Posteriormente, bajo la premisa de que existían en el mundo millones de personas privadas de educación básica (vale aclarar que todavía existen), en el año 2000 el Foro Mundial por la Educación, organizado por la UNESCO y celebrado en Dakar, Senegal, del 26 al 28 de abril de 2000, trató la cuestión de que este derecho se convirtiera en una realidad.
Estos eventos marcan un hito importante en la historia de la educación en el mundo, por cuanto el primero es un punto de partida trascendental y el segundo, fue el evento con el que culminaron tanto el decenio dedicado a la Educación para Todos (EPT), iniciado en la Conferencia de Jomtien, como la evaluación de la Educación para Todos en el año 2000, que fue la estimación más amplia sobre educación efectuada hasta ese momento (Informe Final Foro Mundial por la Educación, 2000:5).
El Marco de Acción de Dakar es un llamamiento a los gobiernos nacionales para que asuman plenamente sus responsabilidadesy los insta a que se asocien ampliamente con la sociedad civil y presten el más sólido apoyo posible a los subsiguientes planes nacionales de acción (Ibidem). Así las cosas, una de las conclusiones del Informe es que es necesario que el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil inviertan más en el desarrollo de competencias, máxime si se tiene en cuenta que al disponer de una fuerza laboral cualificada, se aumentará la productividad y la competitividad (Ibidem).
De acuerdo con lo anterior, es preciso señalar que durante las tres últimas décadas, tanto a nivel mundial como en nuestro país, se ha planteado una creciente preocupación y discusión en relación con el papel que tienen los diferentes actores en el proceso de transformación educativa y en este sentido, se ha establecido que para enfrentar las demandas y necesidades de educación, se requiere de las participación de todos los actores y la articulación de diferentes sectores, entre los que se encuentran el sector privado y el tercer sector, no sólo en la definición de las prioridades sino también a lo largo de todo el desarrollo de la agenda (BID, 2011).
1.2Definición del Problema
De acuerdo con lo visto hasta el momento, la educación es un derecho humano y se trata de un pilar fundamental del desarrollo. Por tanto, en la medida en que se avance en lograr cobertura, calidad y pertinencia habrá bienestar social. No obstante, a pesar de los esfuerzos, la problemática continúa, afectando especialmente a la población de escasos recursos y bajos ingresos, a algunas regiones geográficas, a la población rural y a las minorías étnicas. De acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional, MEN (2013b), de cada 100 estudiantes que ingresan al sistema educativo en la zona rural, 48 culminan la educación media, mientras que en las áreas urbanas lo hacen 82 estudiantes.
A la luz de los anteriores planteamientos, el objetivo general del presente trabajo será analizar cómo se ha intervenido desde el Estado, el sector privado y el tercer sector, la problemática de la cobertura educativa en Colombia, como expresión y bajo la perspectiva del derecho al acceso a la educación y asociado a éste, el derecho a la permanencia como derechos humanos; con el propósito de señalar las lógicas en las cuales se han enmarcado las intervenciones, establecer las
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Como período de estudio se estableció el comprendido entre el año 2000 y 2013, teniendo en cuenta que es a partir de la década del 2000 que se empiezan a gestar en Colombia intervenciones desde el sector privado y el tercer sector, además del sector público, en torno a la problemática de cobertura educativa.
Para tal fin, a partir de una muestra no probabilística se identificarán algunos programas y prácticas emprendidas por el sector público, las empresas y fundaciones empresariales y las organizaciones no gubernamentales en Colombia que contemplen dentro de sus objetivos el fomento o apoyo a la educación y se elaborará una caracterización general de los enfoques, objetivos, formas, temáticas y alcances, entre otros aspectos, de estas intervenciones, lo cual permitirá dar respuesta a los siguientes objetivos específicos:
i) Revisar en detalle las intervenciones del sector público a partir de las políticas públicas y programas implementados desde el año 2000, así como describir cómo han sido las intervenciones de las empresas, a través de sus programas de responsabilidad social empresarial y alianzas público privadas y, de las organizaciones no gubernamentales dedicadas al fortalecimiento y promoción de programas educativos;
ii) Analizar los resultados que estas intervenciones han tenido sobre las tasas de cobertura en la educación básica primaria, básica secundaria y media en Colombia;
iii) A partir de lo anterior, identificar los logros y desafíos que estas intervenciones implican para el sistema educativo nacional como factor del desarrollo y plantear las recomendaciones a las que haya lugar frente a las acciones de los tres sectores en mención para que éstas aporten de forma efectiva, eficiente y a largo plazo, así como de forma estructural a la problemática de la educación en nuestro país.
2. Marco Analítico
Problemática Cobertura Educativa en Colombia en el marco del Derecho a la Educación (acceso y permanencia) bajo la perspectiva de los Derechos Humanos.
Bajo la perspectiva de los Derechos Humanos, la visión de la educación debe ser integral por lo que los indicadores que la evalúan revisten un grado importante de complejidad. “De ahí la necesidad de precisar el derecho a la educación, como derecho dela persona, para correlacionar los elementos que constituyen su núcleo esencial,con las obligaciones que adquiere el Estado social de derecho para la realizaciónefectiva del derecho a la educación de modo que ésta contribuya a la formación deuna sociedad pluralista, tolerante y participativa” (PGN, 2006:46).
La Constitución Política de 1991 consagró en el artículo 44 el derecho fundamental de los niños a la educación. Así mismo, en el artículo 67 establece la educacióncomo derecho de la persona y señala que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos y garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
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Otro elemento a destacar de esta disposición constitucional es que el Estado, la sociedad y la familia son responsables dela educación; pero esta responsabilidad no puede ser aislada ni excluyente paracada una de dichas organizaciones: se impone una acción solidaria para actuar deconsuno en propósitos que deben ser compartidos (PGN, 2006:52).
En este marco de referencia se inscribe el núcleo esencial mínimo del derecho a la educación y los elementos que lo conforman, cuyo contenidomúltiple comprende el derecho de disponibilidad, condición indispensable paraque toda la población transite por los derechos de acceso al sistema, en la edadconsiderada adecuada para ello, de permanencia para completar los ciclos educativosy de calidad en un proceso de crecimiento gradual y sin discriminaciónalguna (Ibidem:51).
En este sentido, siguiendo a la Procuraduría General de la Nación, PGN (2006), con fundamento en los postulados de Tomasevski de las 4A (2001), el núcleo esencial mínimo y no negociable del derecho a la educación está constituido por cuatro elementos en correspondencia con cuatro obligaciones a cargo del Estado:
Derecho a la disponibilidad - Obligación de asequibilidad Derecho de acceso al sistema - Obligación de accesibilidad Derecho a la permanencia - Obligación de adaptabilidad Derecho a la calidad - Obligación de aceptabilidad
Al respecto, de acuerdo con lo propuesto por la Relatora Especial sobre el Derecho a la Educación, Katarina Tomasevski, las obligaciones de respeto y garantía por parte del Estado, relacionadas con las 4A, Asequibilidad, Accesibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad, se conciben así:
“Asequibilidad significa dos obligaciones estatales: como derecho civil y político, el derecho a la educación demanda del gobierno la admisión de establecimientos educativos que respeten la libertad de y en la educación. La educación como derecho social y económico significa que los gobiernos deben asegurar que haya educación gratuita y obligatoria para todos los niños y niñas en edad escolar. Como derecho cultural, significa el respeto a la diversidad, en particular, a través de derechos de las minorías y los indígenas.
Accesibilidadtiene distintas modalidades en cada nivel educativo. El derecho a la educación debe ser realizado progresivamente, asegurando la educación gratuita, obligatoria e inclusiva, lo antes posible y facilitando el acceso a la educación post-obligatoria en la medida de lo posible. El estándar global mínimo exige de los gobiernos la educación gratuita para niños y niñas en edad escolar. La educación media y superior son servicios comerciales en muchos países, aunque algunos todavía lo garantizan como un derecho humano. La educación obligatoria debe ser gratuita, mientras que la post-obligatoria puede prever algunas cargas, cuya magnitud puede valorarse según el criterio de capacidad adquisitiva.
Aceptabilidad engloba un conjunto de criterios de calidad de la educación, como por ejemplo, los relativos a la seguridad y salud en la escuela o las cualidades profesionales de los maestros pero va mucho más allá. El gobierno debe establecer, controlar y exigir deterninado estándares de calidad, se trate de establecimientos educativos públicos o privados. El criterio de aceptabilidad ha sido ampliado considerablemente en el derecho internacional de los derechos humanos. Los derechos de las minorías y de indígenas, han dado prioridad a la lengua de la instrucción. (…).
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humanos en la educación, de modo de adaptar progresivamente a la educación a todos los derechos humanos” (Tomasevski, 2004:350-351) Resaltado fuera del texto original.
Una vez caracterizado el núcleo esencial del derecho a la educación, para efectos del presente trabajo me referiré concretamente al derecho al acceso (accesibilidad) y al derecho a la permanencia (adaptabilidad) en Colombia.
En cuanto al derecho al acceso, el Ministerio de Educación Nacional de Colombia (MEN),ha establecido el indicador de cobertura educativa que se entiende como la medida de la capacidad del sistema educativo5 que muestra el déficit de demanda existente en el sistema, mediante el cálculo de la relación entre el número de niños que deben recibir educación y quienes efectivamente la están recibiendo. En otras palabras, la cobertura establece qué parte de la población se encuentra por fuera del sistema escolar o no tiene acceso a él.
Con base en la definición anterior, se concluye que la cobertura resulta de contrastar dos indicadores: la población en edad escolar o demanda y la oferta expresada por las matrículas.
En este sentido, la cobertura bruta6considera el número de personas que asisten al sistema educativo, sin importar la edad, como porcentaje de la población que está en edad de asistir. Por su parte, la cobertura neta7 establece el porcentaje de personas que está en edad para cursar un grado específico y que efectivamente asisten al sistema educativo.
A partir de las fórmulas establecidas por el MEN, para calcular la cobertura bruta en primaria, se toma el número total de estudiantes que asisten a este nivel y se divide por el número de niños de 7 a 11 años proyectados en el último censo para este mismo período de tiempo multiplicado por 1008.Por su parte, para calcular la cobertura neta, la fórmula establecida por el MEN indica que se debe tomar el número total de niños matriculados en primaria con edades entre 7 y 11 años y se divide por el número de niños (población) con edades entre los 7 y los 11 años, según el censo, multiplicado por 100.
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De conformidad con la estructura del sistema educativo colombiano, la cobertura se analiza por niveles, ésto es: preescolar, básica primaria, básica secundaria, media y educación superior, al tiempo que puede calcularse para cada uno de los grados de escolaridad, por género, por nivel educativo, participación del sector oficial y no oficial y, por zona urbana y rural, entre otros. Para efectos del presente trabajo y definición de las categorías de análisis que se utilizarán, se tomará la educación básica primaria (grados primero a quinto), básica secundaria (grados sexto a noveno) y media (grados décimo y undécimo), sobre las cuales se presentarán la cobertura bruta y neta como factores para su medición. Por tanto, se aclara que la educación preescolar y la educación superior no hacen parte de esta investigación. Según el MEN, las edades correspondientes para cursar primaria es de 7 a 11 años, secundaria de 12 a 15 años y media, de 15 a 17 años.
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Según la definición del Ministerio de Educación Nacional, la Tasa de Cobertura Bruta (TCB) corresponde a la relación porcentual entre los alumnos matriculados en un nivel de enseñanza específico (independiente de la edad que tengan) y la población escolar que tiene la edad apropiada para cursar dicho nivel.
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El MEN señala que la Tasa de Cobertura Neta (TCN), es la relación ente estudiantes matriculados en un nivel educativo que tienen la edad adecuada para cursarlo y el total de la población en el rango de edad apropiado para dicho nivel.
8Es posible obtener coberturas brutas por encima del 100%, debido a que toda, o la mayoría de la población en esta edad se encuentra cubierta por el sistema educativo y adicionalmente se encuentran matriculados alumnos en extraedad (Ministerio de Educación Nacional, 2013).
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En este orden de consideraciones, el índice de cobertura indica la eficacia y eficiencia del sistema educativo para incorporar y atender a la población que requiere el servicio, incluidos aquellos que se encuentran en situación de vulnerabilidad, por ejemplo quienes han sido afectados por fenómenos como el desplazamiento. En este caso, es probable que se presente extraedad, estadísticamente incidiendo en la tasa de cobertura neta, pero el sistema resulta ser eficaz y eficiente si logra que esta población tenga acceso al derecho de educación.
Ahora bien, tal como se expuso en líneas anteriores, además del derecho al acceso a la educación, otro elemento fundamental del núcleo esencial del derecho a la educación que se abordará en el presente trabajo es el derecho a la permanencia que puede analizarse a través de la deserción escolar, que a su vez incide en las tasas de cobertura.
De acuerdo con el MEN (2013:2), la deserción escolar es la interrupción o desvinculación de los estudiantes de sus estudios y existen diferentes formas de entenderla:
Según su duración, la deserción puede ser temporal o definitiva. Algunos niños que abandonan algún curso pueden matricularse al año siguiente (deserción temporal) mientras que en otros casos los estudiantes que abandonan no retornan al sistema educativo.
Según su alcance, la deserción del estudiante puede ser del establecimiento educativo o del Sistema educativo en general. Tradicionalmente el primer caso no se entiende como deserción sino como traslado.En este caso hay lugar a reflexiones sobre la capacidad de la institución educativa de recibir y atender a los estudiantes, especialmente aquellos que vienen de otras partes en diversidad de condiciones sociales y académicas. No obstante, cuando la deserción se presenta por fenómenos como el desplazamiento, resulta ajena al establecimiento educativo.
Según la temporalidad, que reconocería el momento (o momentos) de la trayectoria en la que ocurre, podría reconocerse según los niveles educativos en que se presente: preescolar, primaria, secundaria, media o universitaria, o incluso los grados escolares.
Adicionalmente el MEN (2013:2), establece que hay cuatro formas de medir la deserción:
El cálculo de los eventos anuales de deserción, que permite medir la proporción de estudiantes que cada año abandonan. Tanto los que abandonan en el transcurso del año escolar (intra-anual), como los que abandonan al finalizar el año y comenzar el siguiente (inter-anual).
El cálculo de la situación de deserción de un grupo de edad determinado, que refiere al proceso acumulado de deserción de todos los niños y jóvenes que componen ese grupo.
El cálculo de la deserción dentro de cohortes permite analizar los eventos de deserción en una cohorte específica de estudiantes a lo largo de un período de tiempo mediante sucesivas mediciones.
El cálculo de indicadores relacionados con la trayectoria educativa. Ejemplo: Cantidad de eventos de desvinculación en la trayectoria, duración media de la permanencia en la escuela, etc.
Por otra parte, conviene señalar que existenotros aspectos relacionados con el derecho a la educación tales como lainfraestructura educativa (construcción, mantenimiento y adecuación de establecimientos educativos), la dotación pedagógica de los establecimientos educativos,
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Sobre el particular, el MEN (2013) y el Plan Decenal de Educación 2006-2016, los han establecido como estrategias para reducir brechas en cobertura y calidad. Igualmente, otros estudios han encontrado que las condiciones físicas de las escuelas inciden en el núcleo esencial del derecho a la educación por cuanto tienen un impacto importante en los estudiantes y en los docentes (Gargiulo y Moreno, 2011).
En este sentido, el análisis de intervenciones que se realizará en las secciones subsiguientes contemplará aquellas políticas públicas, programas y estrategias del sector público, el sector privado y el tercer sector que hayan tenido como propósito impactar dichos aspectos toda vez que encuentran relación directa con el derecho de acceso y relacionado con éste, el derecho a la permanencia.
3. Algunos datos sobre los Derechos de Acceso y Permanencia como parte del núcleo esencial de la Educación en Colombia en el siglo XXI
3.1 Derecho de Acceso: Cobertura Educativa a nivel nacional
A partir del año 2002 se dieron aumentos importantes en la tasa de cobertura bruta y aumentos un poco más moderados en la tasa de cobertura neta. La tasa de cobertura bruta total pasó de un poco más de 90% a un poco más de 105% mientras que la tasa de cobertura neta total pasó de un poco más de 84% a 90% (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:5). Al analizar la evolución de las tasas de cobertura bruta, se observa que tanto en primaria como en básica secundaria la cobertura ha incrementado significativamente. Los dos niveles con mayor aumento de cobertura fueron transición y básica secundaria, pues el primero presentaba una cobertura en 2002 de 75,7% y en 2012 posee una cobertura de 97,1%, y el nivel de básica secundaria aumentó su cobertura de 79,5% a 101,89%. La cobertura bruta en primaria disminuyó de 114,1% a 110,99%, mientras que en media, aumentó de 57,4% a 75,54%.
Tabla 1. Cobertura Bruta en Colombia en el período comprendido entre el 2002 y 2012
Año Primaria Secundaria Media
2002 114,11% 79,45% 57,43%
2003 115,64% 84,21% 60,51%
2004 117,31% 85,94% 61,68%
2005 118,09% 88,97% 64,90%
2006 120,22% 93,01% 68,87%
2007 119,19% 95,60% 70,65%
2008 120,07% 97,98% 71,30%
2009 121,32% 102,02% 75,76%
2010 117,45% 103,74% 78,61%
2011 114,52% 105,17% 80,31%
2012 110,99% 101,89% 75,54%
Fuente: Matrícula 2002 certificada por las Secretarias de Educación; 2003 - 2012 MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT
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Por su parte, las coberturas netas en todos los niveles educativos muestran un importante avance entre 2002 y 2012. No obstante, debido a problemas de extraedad9, aún se encuentra lejos de una cobertura universal. En 2012 el nivel educativo con mayor cobertura neta fue primaria (87,10%) y el menor fue la media (40,98%). El nivel que más avanzó en este indicador en el período analizado fue básica secundaria, pues aumentó 14,38 puntos porcentuales su cobertura neta.
Tabla 2. Cobertura Neta en Colombia Educación Primaria, Media y Secundaria en el período comprendido entre el 2002 y 2012
Año Primaria Secundaria Media
2002 89,93% 57,10% 29,48%
2003 87,68% 57,94% 29,59%
2004 88,43% 57,93% 29,07%
2005 91,11% 62,33% 33,97%
2006 91,56% 64,75% 36,03%
2007 89,68% 66,54% 37,96%
2008 90,07% 68,38% 38,21%
2009 90,47% 70,49% 39,83%
2010 89,66% 70,81% 41,65%
2011 89,35% 72,31% 42,53%
2012 87,10% 71,48% 40,98%
Fuente: Matrícula 2002 certificada por las Secretarias de Educación; 2003 - 2012 MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT
3.2 Derecho a la Permanencia: Análisis de la deserción educativa
En cuanto a la deserción educativa, la tasa a pesar de haberse reducido durante la última década, sigue siendo elevada, de 8% pasó a 5%. En otros términos, de cada 100 estudiantes que ingresan al sistema educativo en las áreas urbanas, 82 terminan la educación media, mientras que en las áreas rurales apenas 48 completan el ciclo educativo (MEN, 2013b). A partir de lo anterior es posible concluir que el sistema aun no puede asegurar la culminación del ciclo educativo de una proporción importante delapoblación, especialmente en las áreas rurales. Adicionalmente, pese a los avances en coberturas, se estima que existen todavía 1,1 millón de niños y niñas y jóvenes en edad escolar (5 a 16 años) por fuera del sistema educativo, de los cuales el 70% se encuentra en zona rural (Ibidem).
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Por extraedad se entiende el desfase entre la edad y el grado y ocurre cuando un niño o joven tiene dos o tres años más, por encima de la edad promedio, esperada para cursar un determinado grado (MEN, 2013).
12
Gráfico 1. Tasa de Permanencia por Zona por grado escolar
Fuente: MEN (2013), elaboración propia
Frente a los derechos de acceso y permanencia en nuestro país, vale la pena hacer referencia a una importante reflexión que si bien no se analizará a profundidad en el presente trabajo, no se puede perder de vista.
En Colombia la dificultad para acceder y permanecer en el sistema educativo está asociada principalmente con factores socioeconómicos y poblacionales. En particular, ésta se concentra en los hogares de menores ingresos, entre la población rural y los que pertenecen a comunidades étnicas: afrocolombianos e indígenas, debido a que se presentan deficiencias de oferta en sus territorios y falta de pertinencia de la educación impartida (Delgado, 2014:12). Otro asunto que incide en las tasas es el fenómeno de la violencia y desplazamiento que no se relaciona directamente con la eficiencia y eficacia del sistema educativo.
4. Aspectos metodológicos
Con el fin de dar respuesta al objetivo principal y a los objetivos específicos del presente trabajo, a partir de un muestreo no probabilístico, se escogieron para el correspondiente análisis seis programas impulsados por el sector público, diez por el sector privado, a través de las fundaciones empresariales y programas de responsabilidad social empresarial y cinco por el tercer sector, intentando incluir en esta sección aquellas alianzas identificadas como Asociaciones de Actores Múltiples.
100% 100% 100% 98% 98%
96% 93%
90% 87%
84% 82% 99% 99%
96% 93%
89% 71%
68% 60%
57% 53%
48%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Urbano Rural
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Al respecto, es preciso señalar que con las intervenciones escogidas no se pretendió agotar el universo de todas las que existen en cada uno de los sectores. El criterio correspondió a escoger algunas cuyo objetivo haya sido incidir en la cobertura educativa y permanencia, al tiempo que se hubiesen desarrollado durante el período comprendido entre los años 2000 y 2013 y frente a las cuales se encontró algún tipo de documentación. En cuanto a las intervenciones del sector público, se seleccionaron aquellas que cuentan con procesos de evaluación rigurosos como se podrá apreciar en su caracterización, lo que no ocurrió con las estrategias y programas promovidos por el sector privado y el tercer sector, toda vez que aunque existen numerosas y valiosas intervenciones10, éstas aun no cuentan con evaluaciones de impacto hechas a profundidad y con el rigor suficiente para detectar causalidades. Así las cosas, para el desarrollo de este análisis se tomó una muestra no probabilística intentando abarcar por lo menos una intervención por año durante el período objeto de estudio (2000-2013).
Para realizar el análisis de las diferentes intervenciones, se empleará la metodología de Análisis de Actores (AA)que se trata de una herramienta que permite identificar a los grupos y organizaciones interesadas en el desarrollo de una política, programa o proyecto, a quienes contribuyen o se ven afectados por sus objetivos, y a quienes tienen un poder de influencia sobre la toma de decisiones (Brugha, 2000). En este sentido, el AA permite examinar su interés en un asunto específico y constituye una herramienta fundamental del proceso de toma de decisiones en relación a una política u organización (Licha, 2009:5). Así pues,su utilidad no solo es identificar quienes son los actores claves que intervienen en las iniciativas, proyectos y programas, sino también identificar y analizar sus intereses y su importancia e influencia sobre los resultados de cada una de las intervenciónes.
De acuerdo con lo anterior, en el contexto del presente trabajo, el análisis se realizará a partir de la revisión documental existente empleando una lógica inductiva, de tal manera que de la revisión de la documentación oficial, se realizarán las interpretaciones, explicaciones y posteriores conclusiones. El procedimiento a seguir será indicar los involucrados en cada intervención; su interés, entendido como el objetivo que persigue cada actor con su accionar; su posición frente a la política/programa; los recursos con los que incide en la política/programa; la estrategia para lograr el mayor nivel de apoyo de cada actor con el propósito de fortalecer la política/programa y por último, la jerarquización de su poder.
10 La fuente primaria de información fue el Ministerio de Educación Nacional, a través de su portal web. Como
resultado de lo anterior, se encontró un listado de organizaciones privadas y no gubernamentales con las que el Ministerio ha venido realizando alianzas público privadas “que han permitido articular los diferentes esfuerzos que se realizan desde el sector privado con los programas, proyectos y políticas educativas lideradas por el Ministerio Estos recursos e iniciativas, que adelanta el sector empresarial en el marco de sus políticas de Responsabilidad Social permiten ampliar el alcance y el número de beneficiarios de las políticas educativas, por eso la invitación permanente es a que estén alineados con el Plan Nacional de Desarrollo o con los planes sectoriales de Educación departamentales, regionales o municipales. Todas estas alianzas se pueden concretar de diversas maneras, dependiendo de las condiciones de los programas y proyectos a realizar y del alcance de la cooperación”(MEN,
2008). Una vez elaborada la preselección, se procedió con la consecución de información para cada uno de los programas y se seleccionaron los que se encuentran en la caracterización con el fin de responder a los objetivos del presente trabajo, de acuerdo con los criterios establecidos (Que respondieran a cobertura y permanencia y que se hubiesen desarrollado a partir del año 2000).
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5. De qué forma han incidido las intervenciones desde el sector público, el sector privado y el tercer sector en la cobertura de educación básica primaria, básica educativa y media en Colombia a partir de la década del 2000
5.1Caracterización de las intervenciones del Sector Público en el siglo XXI
El Estado colombiano consciente de que a través de la educación es posible superar la pobreza y construir las bases de un país desarrollado, solidario, tolerante y sin violencia, se ha fijado metas con las que no solamente se puedan lograr coberturas universales, sino también el mejoramiento continuo de la calidad de la educación y el desarrollo de competencias que le permitan a los niños, niñas y jóvenes enfrentarse a los retos y exigencias que impone el mundo globalizado en el que vivimos actualmente.
En este sentido, y con el propósito de ampliar cobertura, el Estado ha venido ejecutando estrategias de contratación de servicios educativos con terceros, a través de diferentes programas que se pueden dividir en dos grandes grupos programas de subsidio a la oferta y programas de subsidio a la demanda11 (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:17). Para efectos del presente trabajo se tomarán en cuenta los que se han desarrollado durante la década del 2000, así el inicio de los mismos date de años anteriores.
5.1.1 Educación Misional Contratada
Se trata de una modalidad de contratación del servicio educativo que está reglamentada por el Decreto 2355 de 2009 cuando se demuestre la insuficiencia para prestar el servicio en los establecimientos educativos estatales.
Bajo este esquema, la Iglesia Católica dirige, coordina y administra el servicio público educativo en una entidad territorial, en instituciones educativas oficiales cuya planta docente y administrativa es del Estado. A cambio, la Iglesia Católica recibe por el servicio efectivamente prestado una suma fija, por alumno atendido, que corresponderá exclusivamente al costo de los componentes aportados y cuya forma de pago se determinará de común acuerdo entre las partes (Decreto 2355 de 2009). Se trata pues de una forma de contratación del servicio a cargo del Estado que se rige por las disposiciones normativas de la contratación pública. Este programa por tanto no es subsidio a la oferta ni a la demanda.
La Educación Misional Contratada (EMC) ha prestado el servicio educativo en muchas entidades territoriales y particularmente en la mayoría de los departamentos denominados “antiguos territorios nacionales”.
11
Por subsidio a la oferta se entiende aquella ayuda o auxilio económico concedido por algún órgano del Estado a los terceros que son prestadores del servicio de la educación. El subsidio a la demanda es aquel destinado a reducir el valor que paga el usuario.
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Así pues la Educación Misional Contratada ha operado en 19 departamentos entre los que se encuentran Amazonas, Arauca, Casanare, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Guainía, Guajira, Guaviare, Meta, Nariño, Putumayo, Santander, Valle del Cauca, Vaupés, Vichada y San Andrés con algún grado de importancia en la matrícula total de la entidad (Castillo, A., 2007:53).
Resultado: Como se puede evidenciar en las siguientes gráficas 2 y 3, en términos generales, la Educación Misional Contratada ha incidido en las tasas de cobertura. Si bien, en algunos departamentos no ha sido significativo su impacto, en más de la mitad de los antiguos territorios nacionales las tasas han aumentado de manera importante. De igual forma, se destaca su valor, toda vez, que de no ser por este programa, el Estado colombiano no hubiera logrado mediante sus políticas públicas y programas de cobertura educativa llegar a zonas estas zonas apartadas del país.
Para el año 2001, la Educación Misional Contratada atendía 123.622 estudiantes en 897 instituciones de educación básica primaria, secundaria y media. En educación no formal atendía a una población de 16.113 alumnos, para una cobertura total de 139.735 niños. Además, manejaba 118 internados en todo el país y los restaurantes escolares de casi todas las escuelas y colegios que administraba, suministrándole aproximadamente a 30 mil niños toda la alimentación durante el tiempo que permanecían en el colegio, así no pernoctaran12 (MEN, 2013).
En el período comprendido entre 1996 y 2006, entidades como Amazonas y San Andrés mantenían el mismo número de alumnos en sus establecimientos educativos públicos y privados, mientras que Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada presentaron algún cambio positivo, pero muy leve. Por su parte, Caquetá y Putumayo si presentaron un cambio significativo, tal como se evidencia en el Gráfico 2 (Castillo, A., 2007:53).
Gráfico 2. Comportamiento de la matrícula total en el período 1996 – 2006 Amazonas, Caquetá, Guainía, Guaviare, Putumayo, San Andrés, Vaupés y Vichada
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Es importante señalar que cifras totales consolidadas de población beneficiada específicamente de Educación Misional Contratada se encontró para el año 2001.
16 Fuente: Castillo, A., 2007:53
Otro grupo de entidades territoriales, donde la Educación Misional Contratada presta sus servicios, presentó el siguiente comportamiento en la matrícula total en el período comprendido entre el año 1996 y el año 2006. Entidades como Arauca y Barrancabermeja que no presentaron cambios significativos. En cambio entidades como Casanare, La Guajira y Tumaco, y entidades como Buenaventura, Cesar y Córdoba presentaron cambios importantes del 2001 al 2006 (Castillo, A., 2007:53).
Gráfico 3. Comportamiento de la matrícula total en el período 1996 – 2006 Arauca, B/bermeja, Buenaventura, Casanare, Cesar, Chocó, Córdoba, La Guajira y Tumaco
17 Fuente: Castillo, A., 2007:53
5.1.2 La Concesión del Servicio Educativo – Alianzas Público Privadas
La concesión del servicio educativo, al igual que la contratación, se rige por el Decreto 2355 de 2009, el cual establece que en los términos del numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales podrán entregar en concesión a los particulares la prestación del servicio educativo.
En estos contratos, a diferencia de la contratación, el ente territorial podrá aportar dotación e infraestructura física o estas podrán ser aportadas, adquiridas o construidas, total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesión.
Deberá pactarse, en todo caso, que a la terminación del contrato opere la reversión de la infraestructura física y de la dotación aportada por la entidad territorial o construida o adquirida por el particular con cargo al contrato. La entidad territorial reconocerá al concesionario una suma anual por alumno atendido teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes, suministrados por él, necesarios para la prestación del servicio educativo.
Esta modalidad contrato de concesiones del servicio educativo, con los requisitos exigidos en la normatividad vigente ha operado en Bogotá con el Programa “Colegios en Concesión” y en Medellín a través de “Colegios en Licitación”.
La duración de los contratos es de 15 años en Bogotá y 5 años en Medellín asegurados por medio de vigencias futuras y para el caso de Bogotá (Castillo, A., 2007:23).
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estudiantes de bajos recursos mediante un contrato con el sistema educativo público (Barrera Osorio, 2005). En la siguiente sección, como intervención del sector privado se caracterizará una en particular, a cargo de la Caja de Compensación Familiar, CAFAM.
En Bogotá, el gobierno distrital construyó 25 colegios con capacidad de 800 a 1200 estudiantes en zonas de bajos recursos y oferta educativa limitada para posteriormente licitar su operación (Sarmiento et al. 2005).
Bajo este esquema, el concesionario se compromete por 15 años a cumplir con parámetros de calidad ofreciendo un programa pedagógico que incluye jornada escolar única y programa nutricional. A cambio, el concesionario recibe un pago anual cercano a USD 500 anuales por estudiante (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20); en caso de no cumplir las metas durante dos años consecutivos, el distrito puede terminar la concesión (Rodríguez, 2005).
A diferencia de los colegios públicos tradicionales, en estos colegios el concesionario tiene autonomía para manejar los recursos a través del rector, incluyendo la planta de profesores. Con esto se pretendía reducir la rigidez administrativa de los colegios públicos, generar transferencia de experiencias desde la institución privada y crear economías de escala en su gestión (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20).
Resultado: Según Sarmiento et al. (2005), las evaluaciones del programa muestran mejoras moderadas en el desempeño académico y disminución en la deserción escolar, aunque estos efectos son heterogéneos entre los concesionarios. Al respecto, encuentra que los colegios concesionados ofrecen una propuesta pedagógica diferenciada y un mayor manejo de los recursos. Sin embargo, los resultados en deserción, repetición y calidad son similares a los colegios tradicionales.
Por su parte, Barrera (2005) encontró que la deserción escolar disminuyó en los colegios concesionados en un 1.7%, toda vez que cuentan con métodos de enseñanza de calidad y docentes cuya renovación de contrato depende de sus resultados (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20). Así mismo, encontró que gracias a los programas comunitarios que desarrollan, la deserción también disminuyó en los colegios públicos cercanos, en la medida en que los concesionarios tienen el propósito de convertir el colegio de concesión en eje del desarrollo social de la comunidad del entorno, atrayendo al padre y a la familia hacia las oportunidades de servicio que abre el colegio.
En particular, las cajas de compensación tienen la capacidad de acompañar el proceso con intervenciones sobre los padres. Algunos de ellos ya establecieron alianzas con las juntas de acción comunal (Villa y Duarte, 2002:26).
Por su parte, LaRocque (2006:15) señala que este programa ha promovido mejoras en la gestión, reducción del presupuesto invertido en recursos humanos (del 90% al 55%) y ha liberado capital para el apoyo nutricional, así como para la compra de libros de texto y materiales docentes. Así mismo, señala que los docentes han expresado su satisfacción por la mayor autonomía de la que gozan las escuelas.
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No obstante, algunos establecen que este tipo de escuelas también ha traído consigo algunas desventajas. Al respecto, Mora (2005:10) afirma que los salarios y las condiciones laborales de los docentes son menores que las que ofrece el sector público, razón por la cual los docentes dejan estas escuelas cuando tienen la oportunidad de hacerlo, con los efectos negativos que ello trae consigo para la escuela.
A juicio de la Internacional de la Educación (2005), otro inconveniente de este modelo es que ofrece a los estudiantes más pobres unos modelos educativos que no satisfacen sus necesidades reales, en tanto los concesionarios son colegios privados y organizaciones de élite que en ocasiones no son conscientes de la situación real en la que se encuentra la población estudiantil pobre. En este sentido, Mora (2005:11) indica que es un modelo educativo elitista que sólo se centra en el acceso a la educación superior, de forma tal que puede resultar no ser el adecuado para niños que no tienen oportunidad de tomar ventaja de este modelo.
5.1.3 Familias en Acción
Familias en Acción es un programa de transferencias condicionadas creado en 2001 por el Gobierno Nacional que se circunscribe a la lógica de subsidios a la demanda y busca contribuir a la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos, a la formación de capital humano y al mejoramiento de las condiciones de vida de las familias pobres y vulnerables mediante un complemento al ingreso (Departamento para la Prosperidad Social, 2013).
El programa consiste en transferencias de dinero condicionadas a que los menores de edad beneficiados cumplan con objetivos preestablecidos en nutrición, salud y educación. Las transferencias se hacen a la madre de cada menor mediante una cuenta bancaria (inicialmente se entregaba dinero en efectivo).
Resultado: En una primera evaluación, Attanasio et al. (2005) estudió el impacto del programa sobre los niveles de escolaridad en las poblaciones iniciales luego de dos años de tratamiento. Encontraron que para los menores entre 14 y 17 años, es decir para efectos de las categorías de análisis planteadas, la población de educación básica secundaria y media, el incremento en la asistencia en las zonas urbanas es de 5.5% y en las zonas rurales de 7%.
Para la población de educación básica primaria, es decir, los niños entre 8 y 13 años, únicamente encontraron efectos para aquellos residentes en áreas rurales cercano al 3%. En áreas urbanas el efecto del programa en la población entre 8 y 13 años no parecía significativo posiblemente debido a la alta tasa de escolaridad existente en esas zonas desde antes de la aplicación de Familias en Acción (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:18).
García y Hill (2009) encontraron que el programa tiene un efecto positivo en la educación básica primaria, estos es, los niños de 7 a 12 años de las zonas rurales y tiene un efecto negativo pequeño en los adolescentes, particularmente los de áreas rurales. Entre otras razones porque a mayor edad menos control por parte de los padres sobre los jóvenes, al tiempo que entre más edad tienen los adolescentes, mayor es el grado dificultad en los contenidos ofrecidos por el sistema educativo, de tal forma que la ayuda e incidencia de los padres resulta menor. Adicionalmente, los autores indican los jóvenes en las áreas rurales tienen mayor influencia de la guerrilla y los grupos paramilitares (García y Hill 2009:22)
20
los menores participantes de áreas rurales) pero no encontraron un efecto significativo sobre el resultado en la prueba Saber 11 (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:18).
5.1.4 Proyecto de Educación Rural (PER)
El PER es uno de los proyectos educativos más grandes implementados en Colombia; el cual comenzó en el 2002 y ha tenido el apoyo del Gobierno Central y el Banco Mundial. El programa introdujo, en distintas sedes educativas rurales, modelos de educación flexibles, diseñados y escogidos teniendo en cuenta las características particulares de sus estudiantes (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:21).
Este programa desarrolla modelos educativos flexibles para preescolar, básica y media, estos últimos dirigidos a jóvenes que por razones de edad, distancias, trabajo o condiciones de desplazamiento, no pueden atender la educación regular. Con ello se busca entre otras cosas aumentar la cobertura y calidad educativa en el sector rural y fortalecer la capacidad de gestión de los municipios e instituciones educativas rurales. Para alcanzar estos objetivos, el proyecto reparte material educativo especializado a las sedes y forma a los docentes en el modelo de educación flexible más apropiado para ellos. En la actualidad, el proyecto continúa siendo ejecutado en el país (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:21).
En términos de cobertura educativa, el proyecto se planteó como objetivo mejorar el acceso a la educación básica primaria y secundaria de calidad para un total de 170.000 estudiantes en 40-70 municipios rurales de diez departamentos. Posteriormente, se pasó de trabajar con 10 departamentos a trabajar con 27 (CEDE, 2006:7).
Resultado: Para el año 2006, el PER había sido implementado en más de 5.000 sedes rurales, cobijando a más de 400.000 alumnos, que representaban cerca del 23% de los alumnos rurales del año 2004 (CEDE, 2006:8). Esta cifra logró incidir en las tasas de cobertura y permanencia. En este sentido, Rodríguez et al. (2010) evaluaron la primera de las etapas de intervención, encontrando que el programa entre otros aspectos, aumentó la permanencia en 3.2 puntos. Para el año 2010, se habían atendido en estos programas cerca de 1 millón de estudiantes (MEN, 2010).
5.1.5 Gratuidad
El programa de gratuidad fue implementado por la Secretaría de Educación del Distrito Capital en 2004. Este programa pretendía aumentar la cobertura a través de la reducción de los costos educativos para los estudiantes de menores recursos. En particular el programa se componía de tres elementos: i) eliminación de costos complementarios13 para estudiantes de grado 0; ii) eliminación de costos complementarios para los estudiantes de educación básica primaria y secundaria (1° a 9°) clasificados en SISBEN 1; iii) Eliminación de matrícula y costos complementarios para los estudiantes de grados 10° y 11° clasificados en SISBEN 1 y reducción cercana al 50% en la matrícula y los costos complementarios para los estudiantes de grado 10° y 11° clasificados, educación media, en SISBEN 2 (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20).
13 Por costos complementarios, se entienden los costos que no están asociados ni a la matrícula ni a la pensión. Se refieren a material didáctico y servicio de carné, entre otros (MEN, 2013).
21
La gratuidad se empezó a implementar en Colombia en el 2008 para algunos grupos socio- económicos desfavorecidos y se generalizó en el 2011, para grado cero y primaria y, en el 2012, hasta grado 11. Esta política de gratuidad es una estrategia del sector educativo que tiene por objetivo lograr el acceso y la permanencia escolar a través de la transferencia de recursos financieros a las instituciones educativas estatales. Los recursos son otorgados por cada estudiante atendido en los niveles preescolar, básica y media, sin que se les haga cobros por derechos académicos (matrícula y pensión) o servicios complementarios (certificados, constancias de estudios, carné estudiantil, agenda y manual de convivencia) (DNP, 2013).
La generalización de gratuidad desde 2011 no ha implicado aumento en los recursos sino una reasignación de los recursos de las transferencias a las entidades territoriales (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20).
Resultado: Barrera et al. (2007) encontraron que el programa aumentó la matrícula en 3% para los niños en edad de estar en educación básica primaria y secundaria pertenecientes a SISBEN 1. Además, este efecto fue mayor para los niños que, de no existir el programa, no estarían estudiando.
En educación media, grados 10° y 11°, se observó que la matrícula aumentó en 6% para los menores que pertenecen a SISBEN 2 pero no existe efecto sobre quienes pertenecen a SISBEN 1 (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:20). En este sentido, es preciso señalar que si bien hay que reconocer los aportes del programa, todavía es necesario que se fortalezcan los mecanismos y herramientas para su implementación, toda vez que solo para poner un ejemplo, para educación media que se requiere aumentar los índices de cobertura, en el caso de los que pertenecen a SISBEN 1 aun no se perciben efectos.
5.1.6 Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar
Este programa fue diseñado por la Secretaría de Educación del Distrito Capital en el año 2005 con el objetivo de aumentar la asistencia, disminuir la deserción escolar y el trabajo infantil, a través de transferencias condicionadas de dinero, similares a las de Familias en Acción. En este sentido, se trata entonces de un subsidio a la demanda.
Con la finalidad de encontrar formas de aumentar su impacto, la Secretaría inicialmente aplicó una prueba piloto con variaciones del programa usando tres subsidios diferentes en dos localidades de Bogotá, dirigido a una población juvenil que cursaba entre 6° y 11°. (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:19):
i) Tipo 1 (Básica): Transferencia mensual de $30.000 si el estudiante asiste al 80% de las clases de cada mes, durante los 10 meses del año escolar. El pago se hace cada dos meses usando una cuenta de ahorros. El estudiante sale del programa si no aprueba el grado durante dos años seguidos, incumple la meta de asistencia en dos bimestres sucesivos o si es expulsado del colegio.
ii) Tipo 2 (Programa de ahorro): El estudiante recibe $20.000 por cada mes en el que cumpla la meta del 80% de asistencia; el pago se hace bimensualmente en una cuenta de ahorros. La diferencia de $10.000 frente al programa básico es ahorrada y transferida al estudiante durante el periodo de matrículas para el siguiente año escolar. Las condiciones de salida son las mismas que en la versión básica.
22
técnica o superior. En caso de no hacerlo, puede reclamar el mismo monto pero un año después de haberse graduado.
Resultado: Barrera et al. (2011) analizaron el impacto de esta prueba piloto y encontraron que en promedio, todos los diseños aumentaron significativamente la asistencia, generando ganancias de 3 a 5 puntos porcentuales. Señalan que queaproximadamente el 4% de los beneficiarios del programa asisten más al colegio, pasan al siguiente año escolar y se gradúan, así como el 23% ingresa a una institución de educación superior o técnica. Además, estos autores encontraron que los subsidios que posponen parte de las transferencias (Tipos 2 y 3) mejoran sustancialmente la permanencia en el colegio y el acceso a la educación superior sin disminuir los efectos sobre la asistencia a clase (Barrera-Osorio, F. et.al., 2012:19).
En educación básica secundaria, posponer parte de la transferencia de subsidio aumenta la re-matrícula en 4 puntos porcentuales comparados con ningún cambio significativo para los estudiantes en la tipología básica. El tratamiento terciario (tipo 3) aumenta la matrícula secundaria en 3,7 puntos porcentuales. Los tratamientos de ahorros y terciarios también parecen tener éxito en el aumento de la matrícula en instituciones terciarias. El tratamiento de ahorro aumenta la matrícula en 9,4 puntos porcentuales, mientras que el tratamiento terciario prueba ser particularmente efectivo, aumentado la matrícula en 48,9 puntos porcentuales (Barrera-Osorio, F. et.al., 2011).
Como puede apreciarse, los programas descritos hasta el momento enmarcados en la lógica de subsidio a la demanda (Familias en Acción y Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar) han tenido un impacto en las tasas de cobertura. No obstante, se hace inminente la realización de evaluaciones periódicas y seguimientos rigurosos con el fin de hacer los ajustes a los que haya lugar, sobretodo, para fortalecer la cobertura en educación básica secundaria y media que es donde aun las tasas de cobertura no alcanzan a ser universales.
5.2Caracterización de las intervenciones del Sector Privado en el Siglo XXI
El Ministerio de Educación Nacional (2013), ha establecido que las empresas, los gremios y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que estén interesados en apoyar y aportar a la política educativa del país, pueden hacerlo a través de diferentes acciones14.
14
(i)Socializar las experiencias educativas significativas en los portales y medios de comunicación institucionales de las empresas o los gremios; (ii)Apoyar la dotación escolar de niñas, niños y jóvenes; (iii)Vincularse a alianzas multisectoriales que tienen por objeto ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la Educación Preescolar, Básica y Media y de la Educación Superior; (iv)Respaldar la realización de encuentros departamentales o regionales, jornadas culturales, deportivas y académicas para estudiantes; (v)Apoyar programas de capacitación en gestión de proyectos, gestión de procesos, estrategias de comunicación, uso de tecnologías de la información y la comunicación (TIC), programas en democracia, negociación, liderazgo, bilingüismo, emprendimiento, educación técnica y tecnológica y de adquisición de competencias (científicas, laborales y ciudadanas) entre los estudiantes; (vi)Respaldar la formación, la capacitación y la especialización de estudiantes y docentes; (vii)Apoyar el desarrollo de proyectos productivos en instituciones educativas, colegios e Instituciones de Educación Superior (IES); (viii)Prestar sus instalaciones para prácticas, talleres e investigaciones; (ix)Articularse a iniciativas relacionadas con los proyectos estratégicos del sector educativo; (x)Convocar a los gobernantes y a la sociedad civil a que consideren a la educación como prioridad en las políticas y los planes de desarrollo; (xi)Articularse en alianzas que asesoren y hagan seguimiento a las políticas y los proyectos educativos; (xii)Aportar experiencia en áreas específicas que contribuyan a mejorar la gestión, la administración y la calidad del sector educativo; (xiii)Suministrar recursos financieros propios o que puedan movilizar para financiar proyectos educativos locales o experiencias significativas que contribuyan al fomento de las buenas prácticas en el sector.
