Política Fiscal: optimismo respecto a estimación de los ingresos fiscales para el
próximo año, que incluye la implementación de última fase de la reforma tributaria, y
crecimiento del gasto público por sobre lo previsto, llevarían a un déficit efectivo y
estructural algo mayor respecto de la propuesta presupuestaria 2018.
12 OCT 2017
Estimación de los ingresos fiscales presentada por el Ministerio de Hacienda hace algunos días, junto a propuesta de Ley de Presupuestos 2018, nos parece un tanto optimista.
Crecimiento de 7,5% proyectado para los ingresos fiscales 2018, incorpora implementación completa de la última fase de alza en el impuesto de primera categoría, que pasa de 25,5% a 27% para sistema semi-integrado.
Impactos de la implementación de la reforma tributaria en la dinámica económica, estimados por Bci Estudios en 2016, junto con los efectos de mayor crecimiento y perspectivas más favorables para el precio del cobre, nos lleva a prever un crecimiento de 6,1% en los ingresos fiscales 2018.
Con ello, estimamos un déficit efectivo de 2,1% del PIB para 2018, más negativo respecto del 1,9% proyectado por Hacienda en el proyecto de Ley. Adicionalmente, vemos un balance estructural 2018 que mantiene un déficit de 1,7% del PIB. La convergencia hacia un equilibrio fiscal dependerá de la dinámica del gasto público en los siguientes años.
El crecimiento de 3,9% en el gasto público, en torno a 1% más alto de lo que se había previsto, nos lleva a estimar una expansión de la economía de 2,9% en 2018, dos décimas mayor de lo que habíamos anticipado.
El presente documento tiene como objetivo presentar un análisis en torno al balance fiscal previsto para el próximo año, sobre la base de los antecedentes incorporados en el proyecto de Ley de Presupuestos 2018.
Antecedentes
La presentación de la Ley de Presupuestos 2018 ha abierto la discusión en torno a la evolución del balance fiscal para los próximos años. El ancla que define las decisiones presupuestarias es la regla de balance estructural, que en el transcurso de los últimos años ha sufrido ajustes, no en los objetivos, sino en el ritmo al que se llega a dichos objetivos, así como en algunas definiciones técnicas. A inicios de este Gobierno, la intención del Ministerio de Hacienda fue llevar el balance estructural a cero al término de su mandato. Sobre la base de la recaudación que finalmente aportaría la reforma tributaria y la dinámica observada en la actividad, se definió una reducción de 25pb por año en el balance estructural o cíclicamente ajustado.
Balance Estructural
(porcentaje del PIB*)
Fuentes: Ministerio de Hacienda.
* Cifras entre 2008 y 2013 utilizan CC.NN. 2003, entre 2011 y 2015 CC.NN. 2008, y 2016 en adelante CC.NN. 2013.
-1,0%
-3,1% -2,1%
-1,0%
-0,4% -0,5% -0,5% 0,5% -1,1% -1,7% -4% -3% -3% -2% -2% -1% -1% 0% 1% 1%
20 La estimación del Ministerio de Hacienda apunta a que el
balance estructural alcanzaría un déficit de 1,7% del PIB durante 2017. La regla definida en materia de responsabilidad fiscal sugiere que en el ejercicio 2018 el déficit estructural debiera llegar a 1,5% del PIB. Con este referente y junto con la estimación de los ingresos efectivos, se definió el crecimiento del gasto público para 2018. Para el próximo año, la Ley contempla un crecimiento del gasto de 3,9% real respecto a 2017, cifra que es coherente con una estimación de los ingresos fiscales de 7,5%.
La definición de la estrategia fiscal para el 2018 se sustenta en esta proyección de ingresos. La descomposición del crecimiento muestra una incidencia de 5,6% en la tributación del resto de contribuyentes, 1,7% en tributación de minería privada, y 0,2% de aporte de Codelco, entre otras. El crecimiento de 5,6% en la tributación resto -bastante por encima del 3,2% de crecimiento proyectado en esta partida durante 2017- se sustentaría en la aplicación del alza en los impuestos de primera categoría desde 25,5% a 27% para contribuyentes que suscribieron al sistema semi-integrado en vigencia durante 2018, año donde la reforma tributaria opera en plenitud, así como el mayor crecimiento de la economía.
Recaudación fiscal 2018
Dado que la estructura tributaria vigente es extremadamente compleja, destacando que las empresas deben optar por sistemas alternativos, renta atribuida o sistema integrado versus un sistema semi-integrado, para efectos de determinar el aporte de este último paso para la plena vigencia de la nueva estructura tributaria, el análisis que se presenta se ancla en la recaudación fiscal experimentada desde 2014, cuando se aprueba la reforma, a la fecha, así como en lo que se proyectó en ese entonces.
La Reforma Tributaria de 2014 consideraba una trayectoria de recaudación fiscal creciente desde 2014 a 2018, al ir completándose gradualmente la implementación de la nueva ley. Según los antecedentes entregados en la promulgación de la misma, entre 2017 y 2018 se incrementaría en 0,73% del PIB la recaudación adicional asociada a la reforma tributaria.
Recaudación adicional neta tras Reforma Tributaria 2014
(porcentaje del PIB)
Fuentes: Ministerio de Hacienda, Bci Estudios
Evolución del incremento al Impuesto de Primera Categoría en sistemas integrado y semi-integrado
(porcentaje)
Fuentes: Ministerio de Hacienda, SII y Bci Estudios.
0,29% 0,94% 1,82% 2,29% 3,02% 0% 1% 2% 3% 4%
2014 2015 2016 2017 2018 25% 22,5% 24,0% 25,5% 27,0% 20,0% 22,5% 25,0% 27,5%
14 15 16 17 18
Tal como lo muestra el gráfico de ingresos del Gobierno Central la recaudación tributaria del Gobierno Central pasaría entonces desde 15,5% a 17,9% del PIB en 2017 y hasta 18,6% en 2018. Esto habría sido equivalente a un incremento de US$ 1.960 millones de los ingresos tributarios de 2018 respecto a 2017, dado el tamaño del PIB que se preveía en ese entonces.
En la práctica, sin embargo, de acuerdo a las cifras entregadas por el Ministerio de Hacienda para el Presupuesto 2018, la recaudación habría subido hasta solo a 17,2% del PIB en 2017. Además, dado el menor tamaño para el PIB que hoy se registra, producto del menor crecimiento respecto a lo que se preveía, lo que redunda en una menor base para el cálculo de impuestos, sumado a una tasa de recaudación sobre PIB más baja de lo que se anticipaba, en torno a 30% más baja de acuerdo a cifras a 2017, estimamos que los mayores ingresos tributarios por efectos de la reforma llegarán a US$ 1.300 millones en 2018 respecto a 2017.
Por lo tanto, los ingresos fiscales para el próximo año, incluyendo el efecto de mayor tasa de tributación, crecerían 6,1% según nuestra estimación. Cabe consignar que la menor efectividad recaudatoria tiene que ver con los fuertes impactos negativos que la estructura tributaria ha tenido sobre la inversión privada, excluyendo minería y vivienda. Estos efectos fueron estimados por Bci Estudios en su oportunidad, y dados a conocer a través del Informe “Impacto de la Reforma Tributaria sobre la Inversión Productiva Privada no Minera” de junio de 2016. En consecuencia, la estimación de crecimiento de 7,5% que presenta el Ministerio de Hacienda en el Proyecto de Presupuesto 2018 aparece un tanto optimista.
Cálculo de balance efectivo y estructural
Nuestro supuesto de crecimiento de los ingresos fiscales de 6,1%, a diferencia del 7,5% propuesto por Hacienda, nos lleva a estimar un déficit efectivo de 2,1% del PIB, cifra más deficitaria al 1,9% del PIB proyectado para 2018 por la autoridad fiscal. Adicionalmente, y manteniendo un supuesto de crecimiento real del gasto de 3,9%, y junto con nuestra estimación del balance efectivo, nos lleva a proyectar un balance estructural 2018 de -1,7% del PIB, sin cambios respecto a lo proyectado para este año y algo más negativo que el -1,5% estimado por Hacienda.
Ingresos del Gobierno Central
(porcentaje del PIB)
15% 16% 17% 18% 19%
11 12 13 14 15 16 17 18
Tributación Efectiva Tributación Prevista 2014
Resumen de Supuestos Macroeconómicos para el Cálculo del Balance Efectivo y Balance Cíclicamente Ajustado
Proyección del Balance Efectivo y Estructural
2017 2018 2017 2018
PIB (% var. anual) 1,50 3,00 1,40 2,90
Demanda Interna (% var. anual) 2,70 4,10 2,30 3,10
IPC (% var. Anual, diciembre) 2,40 2,80 2,30 2,80
Tipo de Cambio ($/US$, promedio) 652 650 650 630
Precio del Cobre (US$/lb, promedio) 2,71 2,88 2,75 2,96
2017 2018 2017 2018
PIB Tendencial (tasa de variación real) 2,60 2,60 2,50 2,50
Brecha PIB (%) 2,50 2,20 2,40 2,10
Precio Cobre de referencia (US$2018/lb) 2,77 2,77 2,90 2,90
Parámetros Balance Efectivo
Hacienda Bci Estudios
Parámetros Balance Estructural
Hacienda Bci Estudios
Hacienda Bci Estudios
Ingresos Efectivos (% var. Anual) 7,50 6,10
Gasto Gobierno Central (% var. Anual) 3,90 3,90
Balance devengado (% PIB) -1,90 -2,10
Balance Estructural (% PIB) -1,50 -1,70
2018
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