Transformación en el transporte público colectivo en Bogotá 2000-2007

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(1)MIC 2008-I-35. Transformación en el Transporte Público Colectivo en Bogotá 20002007 Milena Suárez Sastoque Maestría en Ingeniería Civil con énfasis en Transporte Universidad de los Andes, Bogotá Colombia. ABSTRACT: At the moment the city of Bogotá is in a transformation point toward the modernization of the TPC1, with this I would like to emphasize that there are enough existing conditions so that changes are propitiated from whithin the organization and the traditional operation of the TPC, toward the improvement of the public well-being for the consumption of this service. In this sense the construction of the scenario of change is product of the interacting pressures generated from inside the institutions, and the reactions of managers and proprietors of the public transportation in Bogotá all which have generated changes in the actual service and has promoted tendencies toward the modernization of the service itself. However, the way these new service conditions have been implemented between the years 2000 and the 2007, it has derived upon a series of conditions that can facilitate or dilate the process of modernization of the TPC in Bogotá. INTRODUCCIÓN Desde finales de los 90’s Bogotá ha tenido varios intentos por reformar y modernizar el sistema de transporte público. Algunas reformas han sido parcialmente exitosas como TransMilenio, que moviliza más de un millón de pasajeros por día pero no alcaza a cubrir toda la ciudad como sus gestores creían. Otras reformas han tenido un éxito muy limitado como los decretos del 112 al 116 de 2003, que fueron demandados por los transportadores, lo cual retrasó su implantación. No obstante el avance limitado de las reformas, ahora la ciudad quiere embarcarse en implantar un Sistema Integrado de Transporte Público con una reforma todavía más amplia que tiende a cambiar la prestación tradicional del servicio en toda su estructura, donde diferentes actores del sistema del transporte público han reaccionado de diferentes formas. Por eso resulta conveniente preguntar cuáles son las condiciones en Bogotá que permiten construir un escenario dispuesto al cambio que modernice la prestación del servicio que ofrece actualmente el Transporte Público Colectivo (TPC) en la ciudad. En este sentido en el presente documento expongo tres momentos en seis capítulos para realizar el 1. análisis sobre la construcción de un escenario de cambio. El primer momento en el capítulo 1 describe las condiciones del sector del transporte público antes del 2000, como un escenario de partida para la transformación del TPC. En un segundo momento en los capítulos 2 y 3 construyo el escenario de presión al cual está sometido el TPC durante los últimos siete (7) años, con la descripción de las acciones del gobierno en planes y políticas ejercidas, y las posiciones de los diferentes actores frente a éstas presiones generando discursos y precedentes para futuros procesos de implementación de políticas de modernización. El último y tercer momento es la construcción de un escenario de cambio en los capítulos 4, 5 y 6, donde se describen las reacciones de empresarios y propietarios a las acciones del gobierno, los cambios tangibles que estas reacciones generaron en empresarios y las tendencias de estas reacciones desde las instituciones, los empresarios y los propietarios. Finalmente en el capítulo 7 elaboro el estado del escenario de cambio como respuesta al planteamiento inicial, con los principales riesgos y oportunidades con que cuenta el proceso de transformación del TPC.. TPC is brief of Public Colective Transport.. 1.

(2) MIC 2008-I-35. 1 LA COSTUMBRE DEL CAOS Hasta el año 2000 Bogotá contaba con un único modo de transporte público de pasajeros. Este se caracterizaba por la persistencia en problemas de gestión y gerencia del sistema, que sumado a la “debilidad institucional”2 de la Secretaría de Tránsito de Transporte de Bogotá (entidad de control y planeación del transporte en Bogotá, en adelante STT) y el flujo del dinero dentro del sistema de empresas afiliadoras3, se tenía un escenario complejo para garantizar la calidad en la prestación del servicio de transporte público en Bogotá. Estas características han persistido en la estructura del transporte público colectivo (en adelante TPC) en Bogotá desde hace más de 60 años, donde coexisten múltiples actores con origen en diferentes sectores de la economía urbana que tradicionalmente han defendido intereses particulares por encima del bienestar público. Las dinámicas de interacción entre estos actores tradicionalmente no han sido centradas entorno a su razón de ser: prestar el servicio de transporte con calidad a una demanda realizada por los usuarios del sistema. Las funciones del sistema de movilidad no están concentradas en un solo sector. En este sentido existen seis actores principales que pertenecen a diferentes sectores: el gobierno nacional representado por el Ministerio de Transporte, el gobierno distrital representado por la STT (hasta el 2007) de Bogotá, el sector privado donde se encuentran las empresas afiliadoras4 de transporte, los propietarios de buses y los conductores, y finalmente se encuentra el sector público que es la razón de ser del servicio, es decir, los usuarios. Las deficiencias que se presentan en este esquema de transporte público colectivo se traducen en la falta de calidad en la prestación del servicio, donde “normalmente el sector del gobierno nacional y distrital regula para el beneficio del sector privado especialmente para las empresas afiliadoras y los propietarios del parque automotor”5 y no para los usuarios que son quienes sostienen económicamente esta actividad.. Otra inoperancia es la desarticulación institucional a nivel de gobierno distrital que existió hasta el 2000, dado que las entidades que participan en la construcción del escenario del transporte colectivo desde la construcción de la infraestructura vial o la operación y planeación del transporte público, no contaban con programas o planes de desarrollo, es decir, herramientas que sirvan como directriz para solucionar integralmente los problemas de movilidad en la ciudad. Otro factor en contra es el sostenimiento de la economía del sistema. Donde las relaciones comerciales entre sus actores tienen esquemas que propician prácticas ineficientes, tales como: sobre oferta vehicular, sobre oferta de rutas, altas frecuencias operacionales, esquema afiliador (que incentiva crecimiento del parque automotor), escasez de infraestructura, pago por destajo a los conductores, transferencia de costos por ineficiencia del sistema a la tarifa. , “baja calidad en el servicio, cobro de tarifas infladas, competencia en el mercado por los pasajeros”6, “parque automotor envejecido –edad promedio catorce años- y altas emisiones de material particulado”7. Aunque las relaciones entre el gobierno y las empresas afiliadoras tienen un acento formal a través de la asignación de resoluciones que habilitan rutas y capacidad transportadora. Las relaciones que las empresas establecían con sus propietarios de vehículos afiliados y éstos a su vez con sus conductores tenían un marcado acento de informalidad definido en la falta de control operacional y en las deficiencias contractuales de prestaciones sociales de los conductores y horarios de trabajo. En resumen la informalidad en las relaciones y en la prestación del servicio asumida en costumbres comerciales ha generado un “caos” en la ciudad, cuya dinámica es insostenible para los usuarios por la baja calidad en la prestación del servicio, para los propietarios y conductores que libran luchas por los pasajeros cada día en las calles y para la ciudad por el detrimento del patrimonio urbano y la baja productividad causados por las externalidades8 de esta situación. 6. 2. Ardila Arturo (2005). Ardila Arturo. (2006). 4 “La empresa afiliadora. No interviene en la operación, en este caso no se requiere capital para desarrollar la actividad y su papel es de mero intermediario entre el sistema de la ciudad y los propietarios”. Instituto SER 2001. 5 Arturo Ardila. (2004). Página 319. 3. Ardila Arturo. (2006). Juan Fernando Peterson. Foro Transporte Público. Cámara de Comercio de Bogotá. 2006. 8 “Las externalidades ocurren cuando algunos elementos del costo no son gobernados por el mercado, por ejemplo, accidentes, congestión, contaminación, ...”.Transport Policy and Planning. Bryan Bayliss. Economic Development Institute of The World Bank. 1992. (Traducción del autor). 7. 2.

(3) MIC 2008-I-35. 2 ACCIONES DEL GOBIERNO: POLITICAS Y PLANES DE TRANSPORTE. En el ámbito local dentro de la ejecución de las tareas de gestión del Sistema del TPC, tales como: “planeación, supervisión, operación, regulación y mantenimiento”9 se encuentran descentralizadas en varias organizaciones10 las cuales hasta el 2000 no han contado con herramientas de articulación para el caso del transporte colectivo. En este escenario, la ciudad de Bogotá evidencia a través de los últimos años esfuerzos para encontrar una solución integral a los problemas de movilidad con diferentes ópticas de aproximación para mejorar el nivel de la calidad del servicio de transporte público urbano. En este sentido el año 2000 marca un hito dentro de la administración de la ciudad en varios sentidos en materia de acciones del gobierno. Una primera medida en el 2000 en materia de planeación es la entrada en escena del Plan de Ordenamiento Territorial11 (POT en adelante) como el primer instrumento público para planificar la ciudad y su región a través del ordenamiento físico del territorio, que define a la movilidad como una política de desarrollo y establece como prioridad la elaboración de un Plan Maestro de Movilidad12 (PMM en adelante) que debe que en resumidas cuentas estructurar el ordenamiento urbano a través de la articulación de subsistemas y modos de transporte, del fortalecimiento institucional y del mejoramiento en la accesibilidad y la conectividad en Bogotá. A su vez el PMM establece como estrategia de mejoramiento de movilidad en la ciudad la integración técnica, operativa y tarifaria entre las diferentes modalidades del transporte público, a través del Sis-. 9. Véase Estudio para el ordenamiento institucional del sector transporte público en el Distrito Capital. Arturo Ardila 2006. página 72. 10 Estas organizaciones a nivel distrital son: Secretaría de Movilidad, Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), Comité de Movilidad, Empresas de Transporte Colectivo, Propietarios de autobuses y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU). A nivel nacional en primera instancia se encuentra el Ministerio de Transporte quien debe trabajar horizontalmente con el Departamento de Planeación Nacional (DPN) para la expedición de políticas para ser aplicadas por los gobiernos locales. 11 Decreto 190 de 2000, Decreto 469 de 2003 y Decreto 190 de 2004. 12 Decreto 319 de 2006. 13. tema Integrado de Transporte Público (SITP en adelante), desde luego la integración propuesta debe ser acompañada por la modernización del parque automotor, la tecnificación del control y el seguimiento, la jerarquización de la infraestructura y la implantación de un esquema empresarial eficiente que pueda asumir el nuevo reto de la ciudad. Una segunda medida del gobierno en materia de implementación y gestión de políticas públicas es el inicio de la operación de TransMilenio en el 2000 donde el escenario para el TPC comienza a cambiar. Dado que la oferta de transporte público para pasajeros en la ciudad ahora es “Bimodal”14, es decir, ahora los usuarios del transporte público pueden escoger entre dos modos de transporte, uno masivo tipo BRTS15 operado en corredores exclusivos y otro colectivo operado en vías mixtas donde circulan vehículos particulares, motos, transporte público y de carga Es aquí en el 2000, donde “el despertar” de los actores del Transporte Público Colectivo (empresas afiliadoras, propietarios y conductores) da lugar. Pues era evidente el éxito del sistema Transmilenio y su segura implementación de las fases 2 y 3. Esto sumado al cambio de reglas que sufrió el Transporte Público Colectivo en el 2003 con la entrada en vigencia de los decretos del 112 al 116 y el Plan de Modernización del Transporte Público Colectivo presentado en el Plan Maestro de Movilidad en el 2006, coloca al sistema de Transporte Público Colectivo tradicional en un escenario inestable por el gran nivel de incertidumbre en aspectos sensibles para su sostenimiento. En contra cara al proceso del PMM y el SITP que hasta ahora son planes que no han sido implementados se encuentran los procesos del decreto 170 de 2001 de orden nacional y los decretos del 112 al 116 del 200316 de orden distrital que tenían plazos graduales para su implementación. La reestructuración planteada por los decretos en elementos sensibles para la sostenibilidad de sus actores tales como: cambio en el esquema de vinculación, reestructuración de rutas, chatarrización y centralización del recaudo, genera para el 2004 en el sector transportador (empresarios y propietarios) una fuerte oposición ante estas medidas, que sumado a la falta control. 13. El Sistema Integrado de Transporte Público actualmente se encuentra en estructuración; sin embargo, se prevé para el 2008 de inicio de las acciones que éste contempla 14 Lleras, Germán. (2005) 15 BRTS. Bus Rapid Transit System. 16 Ver capítulo 3. 3.

(4) MIC 2008-I-35. durante el último gobierno distrital17 para su implementación, Bogotá no logra iniciar exitosamente el proceso de modernización del sector del colectivo como estaba previsto en las políticas distritales. 2.1 Transmilenio: Un quiebre histórico La continuidad en la gestión de la movilidad de Bogotá durante las alcaldías de Andrés Pastrana, Jaime Castro y Antanas Mockus entre 1988 y 1997 y los avances de la ciudad en infraestructura vial con la implementación de la Troncal Caracas durante los 80’s, permitieron que Bogotá tuviera bases suficientes para la implementación del transporte masivo durante la alcaldía de Enrique Peñalosa (1998-2000)18 . Como todos los cambios radicales, la implementación de este sistema tuvo resistencias originadas en actores políticos, sociales y económicos de la actividad transportadora. Sin embargo, la legitimidad en su marco legal era irrefutable y las garantías para los actores estaban dadas, aunque esto no implicaba que los actores afectados estuvieran conformes en la totalidad de las condiciones, como dice Milena Martínez:19 -“todo cambio tiene un costo”-. Finalmente después de varios acuerdos de consejo, convenios interinstitucionales y decretos20 fue posible que el Transporte Masivo con tecnología BRT fuera una realidad para Bogotá en el 2000. Gracias al apoyo financiero del gobierno nacional durante la presidencia de Andrés Pastrana (19982002) y la aceptación por parte de los transportadores del colectivo en 1999. La capital colombiana vislumbró a finales de los 90’s una realidad enteramente transformada en sus espacios urbanos por un sistema innovador en operación y en calidad de servicio. El inicio de la operación de Transmilenio representa un hito histórico en la ciudad, por los logros obtenidos en diversos niveles: en la gestión de política e inversión pública, en la renovación urbana y en la gestión empresarial del transporte público. 17. Durante el 2004 y 2007 sólo se ha dado inicio a la gestión sobre el decreto 115 y las medidas de control y seguimiento por parte de las autoridades distritales no han tenido acciones directas sobre las faltas causadas sobre el incumplimiento de los decretos. 18 Cinco años construyendo futuro. Transmilenio S.A. Febrero 2005. 19 Presidenta de la Junta Directiva de Sotrandes, empresa transportadora del sector colectivo en Bogotá 20 Ley 310 de 1996, Acuerdo 06 de 1998, Acuerdo 04 de 1999, Decreto 831 de 1999, Acuerdo 018 de 1999 y Convenio Interadministrativo 001 de 2000.. Sin embargo, esta visión no es del todo optimista dado que el transporte masivo sólo atiende el 22.63%21 del total de los viajes que se realizan en transporte público y el porcentaje restante se realiza en el transporte colectivo22. En este sentido, los anteriores beneficios permanecen en un grupo reducido del sector colectivo y sólo a nivel empresarial23. De esta experiencia existen varios beneficios, sobre todo para las empresas que decidieron hacer una apuesta por la inversión en este sistema24. Dentro de los beneficios obtenidos, se encuentran: 1 El poder de asociarse entre empresarios para conformar empresas operadoras de sistema troncal y alimentador de TransMilenio. 2 El fortalecimiento financiero para cumplir con las condiciones de la operación. Durante el proceso de licitación para fase 1 los empresarios tuvieron que desarrollar herramientas para la gestión financiera que les permitiera tener el apalancamiento necesario para competir en el sistema. 3 La estructuración empresarial para gestionar eficientemente los recursos en operación y mantenimiento de flota e infraestructura. 4 La proyección nacional e internacional como operadores de transporte de pasajeros. El desarrollo de las anteriores herramientas les ha permitido a los empresarios de transporte colectivo convertirse en operadores de transporte masivo de pasajeros en otras ciudades de Colombia, tales como: Cali, Pereira, Barranquilla y Cartagena. A nivel internacional las empresas tienen operación en Santiago de Chile y proyectos de inversión en Panamá, Ecuador y Perú. 5 La oportunidad de exploración en diversificación de la actividad económica del transporte en nego21. Transporte Urbano de Pasajeros. I Trimestre de 2007. Comunicado de Prensa DANE. 22 Plan Maestro de Movilidad 2006. 23 Aunque algunos propietarios y conductores se han vinculado al sistema de transporte masivo, los beneficios para éstos aún no son notables por el volumen de los beneficiados. 24 Desde la planeación Transmilenio uno de los principales protagonistas para la implementación del sistema fue la participación de empresarios y propietarios del transporte tradicional. Aunque todos los actuales operadores tanto de troncal como de alimentadores poseen la participación de empresas y propietarios dentro de su estructura financiera, tal vez, vale la pena destacar la labor de SÍ 99 S.A., que “-fue la primera empresa decir –SÍ- a Transmilenio en 1999-” (Ardila, Arturo. 2004. Transit Planning in Curitiba and Bogotá. Roles in Interaction, Risk, and Change) y cuyo liderazgo llevó a los demás empresarios a participar en el sistema.. 4.

(5) MIC 2008-I-35. cios asociados (llantas, lavado, repuestos, entre otros) y en otras modalidades comerciales del transporte, tales como: transporte de carga y servicios especiales en turismo. En general para el sector del colectivo, TransMilenio es un competidor fuerte por prestar un servicio respaldado por el gobierno nacional y distrital, con carriles exclusivos, con mejor flota e infraestructura y con una implementación en las zonas con mayor demanda de usuarios en Bogotá. Sin embargo, gracias a la retroalimentación de las empresas causada por su participación en la operación de TransMilenio se han generado iniciativas desde el colectivo con nuevas propuestas en operación del sistema colectivo, tales como: Sistema Express, el Servicio Azul y el Sistema TUYO entre otros25, donde se pueden observar similitudes en la operación de TransMilenio, tales como: organización de la operación en términos de frecuencias y horarios para prestar un mejor servicio, con una flota en mejor estado y conductores capacitados con mejores condiciones laborales. 2.2 Los decretos del 112 al 116 de 2003: medidas a medias Cuando se pregunta a los empresarios y a las agremiaciones sobre la inconformidad con los decretos 112-116 del 2003 vigentes en Bogotá, éstos son muy claros en decir: -“es un vestido que no nos queda, y no nos dieron tiempo de bajar donde no cabemos o de aumentar donde nos hace falta”-. Con esto hacen referencia a que en el momento en que la administración de Mockus expide los decretos el gremio se encontraba debilitado por la reciente implementación de Transmilenio y los plazos para acogerse a la normativa son muy cortos para tener una reorganización de esta magnitud26. -“Los decretos son todo lo que la ciudad y todos nosotros necesitamos, lástima que no nos avisaron para tomarnos las medidas”27- , es otro comentario que hace alusión a la aceptación estos hubieran logrado tener, si la ciudad hubiera dispuesto los mecanismos apropiados para ser implementados. En este marco el decreto 112 está enfocado a tener un mejor control sobre las sanciones. En el cual se permite a los agentes de control implementar siste-. mas técnicos y electrónicos para tramitar los informes de infracción en el transporte público. Por otra parte hace explícito que las sanciones realizadas a conductores, propietarios y tenedores de vehículos del transporte público son también responsabilidad de la empresa afiliadora. El decreto 113 implementa la tarjeta electrónica reemplazando a la tarjeta de operación tradicional, como un mecanismo de control para eliminar la piratería28 y reducir la sobreoferta. El decreto dispone una gradualidad para implementar el mecanismo y tiene acogida por el gremio dado que ofrece mayores garantías para su operación por atacar a la piratería, razón por la cual es acogido por el sector e implementado en la totalidad del parque automotor29, aunque el control de esta medida por parte del gobierno distrital ha sido insuficiente dada la evidencia en Bogotá con altos índices de piratería. El decreto 114 dispone a nivel organizacional una reestructuración en la forma de vinculación para vehículos, conductores y propietarios. Exige a los propietarios entregar los vehículos a la empresa para su operación y mantenimiento y debe renunciar a realizar la contratación directa de conductores. Las empresas por su parte deben dinamizar sus estructuras para contratar directamente a los conductores y realizar el mantenimiento de los vehículos y responder por la remuneración económica a conductores y propietarios. Para la correspondencia económica, el recaudo de la empresa se debe centralizar y los conductores deben entregar el “producido diario” del vehículo a la empresa directamente, para que esta a su vez lo administre y lo distribuya entre sus participantes. El decreto 115 da los parámetros para dos aspectos fundamentales en la sostenibilidad del sistema de transporte colectivo, en términos de reorganización de rutas y en el pago del factor de calidad para reducción de la sobreoferta. Establece entonces la reducción de la capacidad transportadora a las empresas de transporte por reorganización de rutas y por pérdida de permisos de operación por la entrada de operación de Transmilenio. También establece pautas para la asociatividad de empresas y rutas, que sería la ruta lógica hacia la conformación de alianzas de empresas existentes para integrar esquemas operacionales y organizacionales.. 25. Ver capítulo 4. La implementación de los decretos 112-116 de 2003 estaba programada de manera gradual en un plazo de dos años, donde las empresas se debían poner al día en las exigencias de las medidas. 27 Entrevista con Milena Martínez. Presidenta Junta Directiva. Sotrandes S.A. 26. 28. Entiéndase piratería como la operación vehículos de transporte público colectivo que no se encuentran vinculados a ninguna empresa afiliadora autorizada por la entidad distrital. 29 Actualmente 20.065 vehículos tienen implantada esta tarjeta, según datos del Plan Maestro de Movilidad.. 5.

(6) MIC 2008-I-35. Con respecto al factor de calidad establece que es un factor que proviene del cobro de la tarifa al usuario (que actualmente está en $17 por pasaje) y tiene como fin adquirir vehículos con el propósito de ser desintegrados físicamente – o chatarrizados-. El recaudo de éste índice debe ser a través de un sistema centralizado, administrado y aplicado a través de un mecanismo fiduciario. Sin embargo después de la sentencia del 115 en el 2007 sólo 10 empresas a diciembre de 2007 se encuentran al día en el pago del factor de calidad y 27 empresas se encuentran en proceso de pago coactivo y sólo se ha reducido la sobreoferta en un 4%. El decreto 116, refuerza las políticas existentes30 para la desintegración física de los vehículos del servicio del transporte colectivo que han llegado a cumplir la vida útil31, junto con la cancelación de la tarjeta de operación y la licencia de tránsito. Para ello dispone el encargo fiduciario, al cual los propietarios de vehículos prestadores del servicio de transporte público pueden acogerse a través de tres modalidades32. Los decretos son emitidos por la administración del ex-alcalde Mockus en el 2003 y el sector transportador, empresarios y propietarios representados en agremiaciones demandan su legalidad en el 2004 alegando inconstitucionalidad y carencia de poder del gobierno distrital para emitir estas medidas. Desde la demanda de los decretos solamente el 116 se encuentra suspendido. El resto de los decretos siguen vigentes y el Consejo de Estado ha dictado que ni la demanda, ni el fallo en primera instancia suspenden la ejecución de los decretos. Solamente el decreto 115 ha sido fallado en segunda instancia el cual anula la demanda y reitera el cumplimiento de la norma33. Para algunas empresas del 30. Ley 105 de 1993, Ley 688 de 2001. La vida útil es de 20 años de acuerdo a la normativa vigente. 32 La primera modalidad es directamente con la entidad fiduciaria para gestionar la reposición del vehículo, la segunda es a través de la empresa afiliadora que por reducción en su carga transportadora debe desintegrar un número de vehículos asignado, a través de un plan progresivo de desintegración presentado a la Secretaría de Movilidad y la tercera es por medio de los operadores de Transmilenio quienes deben cumplir un volumen de vehículos desintegrados físicamente al punto de chatarrización, para poder ingresar buses articulados y alimentadores al sistema del transporte masivo. 33 Concepto obtenido a partir de la entrevista con el Dr. Javier Hernández ex- secretario de la Secretaría de Tránsito y Transporte en el 2003. 31. TPC aunque los decretos son demandados, existen algunas iniciativas empresariales que se han acogido a las normas y han llevado a cabo propuestas parciales de mejoramiento en el servicio con marco en la correspondencia de esta normativa. Los decretos son un intento de la administración distrital por implementar medidas que estructuren la modernización del servicio del colectivo. Sin embargo, las presiones ejercidas por el sector transportador (empresarios y propietarios), no han permitido que esta modernización sea una realidad para la ciudad de Bogotá y con esto se ha dejado un precedente para gestión de políticas públicas el cual explico más adelante. 2.3 PMM y SITP: La guía del cambio Desde el inicio de la operación de TM en el 2000 se evidencia deficiencia operacional causada por la competencia con el sistema del TPC. En la fase 1 por la falta de cobertura del sistema a las zonas donde existe una demanda que no es atendida por TM y en la fase 2 por el desplazamiento de las rutas del TPC en segmentos paralelos a los carriles de TM para el caso de las troncales de Bosa, Américas y Suba34. Esta situación sumada a las condiciones de piratería en la operación de la zona de Bosa (causada por la conurbación del municipio de Soacha, donde los buses intermunicipales operan sin permiso como el colectivo en Bogotá) generan un riesgo para la sostenibilidad del sistema TransMilenio por operar un sistema por debajo de la capacidad proyectada y construida35. Entonces para el 2005, en otro intento de la administración distrital por proyectar una solución integral al problema de transporte público emerge el Plan Maestro de Movilidad que confiere al transporte público el papel de eje estructurador del sistema de movilidad, articulando diferentes modos. Esto quiere decir que sobre el transporte público (entién34. Información obtenida en entrevista con Esteban Gómez, Director de Operaciones, Conexión Móvil operador de Transmilenio fase 2, en diciembre de 2007. 35 Transmilenio S.A. dentro de la estructuración de la fase 2 proyectó una demanda de 1’600.000 viajes diarios en promedio. Entre el 2005 y el 2007 la demanda osciló en promedio en 1’200.000 viajes diarios sólo en el último trimestre del 2007 se registró una demanda de 1’340.000 viajes promedio diarios. Es decir que el sistema esta dejando de recaudar $364’000.000 diariamente que se requieren para los varios gastos operacionales con que corre el sistema como mantenimiento de la infraestructura y estudios de actualización de demanda, por ejemplo.. 6.

(7) MIC 2008-I-35. dase masivo, colectivo e individual), se deberá articular el transporte no motorizado, vehicular particular y férreo. Para generar tal evento la estrategia del PMM está enfocada en la implementación del SITP con base en el avance y organización existente entorno la operación e infraestructura del transporte masivo, donde todos los otros modos de transporte público (entiéndase colectivo y particular) deberán integrarse con el masivo gradualmente. La ciudad entonces deberá adoptar estrategias que permitan implementar este sistema , tales como: la integración física, operacional y tarifaria del sistema de transporte público, cambio de esquema empresarial de transporte colectivo, jerarquización de una red de rutas de transporte público, modernización del parque vehicular, centralización del recaudo, construcción y mantenimiento de la infraestructura (donde el Estado deberá aportar el 70% de la inversión al estar amparado este sistema integrado bajo el marco legal del sistema masivo) y el fortalecimiento interinstitucional durante la planeación, implementación y operación del sistema36. Entonces el SITP emerge como un plan para ser implementado que cuenta con varias fases de soporte en su estructuración como aparece en el POT y en el PMM y a la vez surge como una solución a la situación de competencia modal entre TransMilenio y el Transporte Colectivo que inicia en el 2000 y que hasta el 2007 se evidencia en la operación de dos sistemas independientes. De acuerdo al PMM el transporte colectivo será parte del componente flexible del SITP, que actuará sobre un sistema de rutas jerarquizadas con una oferta vehicular menor a la existente. El colectivo operará sobre las rutas de media capacidad con buses grandes en corredores exclusivos, y en rutas de tráfico mixto de baja capacidad interna y externa con busetas y microbús, alimentando al sistema masivo. Bajo esta misma dirección en la presentación del diseño conceptual del SITP37 se definen ocho (8) zonas de operación exclusiva por concesión de operación y una zona neutra con operación mixta de varios concesionarios. El SITP tiene un umbral de ini-. cio en el 2008 y con un hito en la transformación38 para el 2010 y el final de concesión en el 2022. En este sentido, el SITP administrado por Transmilenio S.A., durante un periodo de más o menos seis años tendrá un traslapo de operadores definidos como: operadores de masivo fase 1 y fase 2, operadores de alimentadores y operadores de SITP, los cuales tenderán en el tiempo a ser solamente operadores del SITP con contratos de operación por concesión. Con este enfoque los futuros operadores del SITP en Bogotá serán empresas capaces de administrar no sólo una flota propia, sino con diversidad de tipología para cumplir con los parámetros de operación asignados por TransMilenio con una tarifa unificada donde se le reconocerá el servicio en troncales y pre-troncales por km, y para las rutas complementarias y auxiliares por pasajero transportado en función de la frecuencia del servicio y de la ocupación de los vehículos39. Este escenario, sin duda alguna presenta retos importantes para los actores del transporte: − Primer Reto: Para los empresarios. Migrar de sesenta y seis (66) empresas que operan por rutas en toda la ciudad a ocho (8) empresas que operan en una zona espacialmente delimitada. Esto quiere decir que deberán asociarse, para no salir del mercado, bajo acuerdos comerciales pactados al interior de las empresas. − Segundo Reto: Para los concesionarios del SITP. Administrar una flota propia con diversidad tecnológica con una infraestructura propia. En este sentido las empresas operadoras del SITP deberán contar con un músculo financiero para apalancar estas inversiones en flota e infraestructura y buscar espacios de concertación entre empresas y propietarios que finalmente son quienes cuentan con el capital representado en los vehículos para operar en las zonas. − Tercer Reto: Para los planificadores y entidades. Hacer que el usuario del transporte público cambie su paradigma hacia el servicio y se sienta estimulado a realizar intercambios modales con mayor frecuencia, y con el empleo de mayor tiempo total de viaje (así los tiempos al interior del vehículo sean menores).. 36. Estrategias adoptadas por el Plan Maestro de Movilidad, la anotación del 70% que deberá realizar el Estado sobre la infraestructura es propia del autor con base en la normativa existente. 37 La presentación de los parámetros básicos del SITP tuvo lugar ante un reducido grupo de 437 transportadores en Septiembre 26 en un evento organizado por la Secretaría de Movilidad en la Cámara de Comercio de Bogotá.. 38. Con este hito hago referencia al año en el cual los operadores del SITP deberán tener listos los patios de garaje y mantenimiento y reducir su flota e implementar nuevos vehículos. 39 Información suministrada por Ing. Manuel Salazar. Representante de Grupo de Gestión y Tecnología. Firma que actualmente elabora la estructuración del SITP para la Secretaría de Movilidad.. 7.

(8) MIC 2008-I-35. − Cuarto Reto: El cambio de rutas de operación a operación en zonas es un evento de especial relevancia. El sector empresarial y los propietarios que han operado las rutas existentes por más de 50 años bajo la primicia de permisos de operación y gradualmente han cedido para la implementación Transmilenio40. Para la operación del SITP deberán ceder la totalidad de las rutas y disponer de una flota acorde con los niveles tecnológicos (vehículos menores a 10 años exigidos para la operación del componente flexible del SITP), junto con la construcción de patios de operación mantenimiento con estándares de calidad técnica y ambiental de acuerdo con la regulación distrital vigente. − Quinto Reto: Implementar una tarifa unificada con recaudo centralizado, es otro evento social que hará impacto en la forma tradicional como se comercializa este servicio. Tanto para los conductores como para los usuarios dando por obsoleta la negociación directa con el conductor por la implementación de tarjetas electrónicas que controlan el acceso al sistema y generan barreras de entrada41 al mercado. − Sexto Reto: Para los empresarios, el cambio en el esquema empresarial42, donde se tiene por primicia hacer que las empresas operadoras tengan responsabilidad legal sobre la operación, con un parque automotor propio, con la vinculación directa de conductores y con el manejo de indicadores de gestión en la calidad del servicio. En este punto el Plan Maestro se anticipa a un riesgo y dispone democratizar el sistema con la inclusión de propietarios. Sin embargo, no es claro en las estrategias en cómo democratizar éste sistema, cómo darle equidad y participación al propietario dentro del sistema. Aquí existe la posibilidad de darle mucho poder de decisión en la operación a un sector tradicionalmente informal o de crear perfiles rígidos para la vinculación de propietarios y exigir que estos “entren en cintura” y se modernicen hacia la profesionalización de su actividad, que se transformen en inversionistas o 40. Bajo la luz del Decreto 170 de 2001, que le da el poder a las autoridades distritales para reestructurar el servicio de transporte soportado con estudios técnicos. 41 Ardila, Arturo.2006. Situación de transporte público en Bogotá: articulación de sistemas existentes en la ciudad. 42 El cambio en el esquema empresarial no es un tema nuevo, como ya se mencionó anteriormente en el decreto 114 de 2003 está estipulado y aunque se encuentra aplazado aún es vigente.. accionistas de los operadores, con las herramientas suficientes para tomar decisiones. − Séptimo Reto: El perfil de los conductores exigidos por el SITP, exige un gran esfuerzo por parte de la ciudad para no excluir a los más de 20.000 “choferes tradicionales” del actual proceso y lograr capacitarlos (a nivel de bachillerato, curso en el SENA y el pase de conducción de acuerdo a la categoría). En este punto el umbral de vinculación propuesto es el 2008, actualmente se le ha brindado información oportuna y capacitación a sólo 1800 conductores43, es decir menos del 10%. En este sentido según experiencias de algunos empresarios del colectivo existe el riesgo que entre mayor capacitación se suministre a los conductores estos tienden a cambiar de actividad económica y es difícil poder mantener un personal estable y capacitado que responda con la prestación del servicio. En esta lógica de ideas la capacitación de los conductores debe ir orientada hacia la exigencia de niveles de profesionalización y especialización de la actividad del conductor con el fin de garantizar no sólo la calidad en la prestación del servicio sino la estabilidad de un personal que reduzca costos operacionales. El Plan Maestro es una herramienta clara para el direccionamiento de las estrategias que debe diseñar e implementar la ciudad y el SITP se vislumbra como la solución a largo plazo para la crisis del transporte en Bogotá. Sin embargo, la experiencia en los esfuerzos para solucionar el problema de la informalidad del sector, deja un “sabor” a escepticismo en la capacidad de gestión de las entidades con respecto a las políticas de transporte (como en el caso de los decretos 112-116 de 2003) y es a la aún joven Secretaria de Movilidad44 a quien le corresponde encontrar las herramientas políticas de ejecución lo suficientemente sólidas para promover la aceptación social y la implementación operacional, junto con la dirección que ofrezca el nuevo gobierno distrital en cabeza del Alcalde electo Samuel Moreno. En general el PMM y el SITP son la guía para la modernización del transporte colectivo en Bogotá. Pero están en riesgo, pues si su implementación no es participativa y no se convoca a los actores dentro 43. De acuerdo a datos de la oficina de Orientación y Acompañamiento al Transportador de la Secretaría de Movilidad. 44 Actualmente la Secretaría de Movilidad sólo lleva un año de funcionamiento al final del periodo de gobierno de Luis Eduardo Garzón y aún no se vislumbra como un ente de planeación y control lo suficientemente fuerte para asumir los cambios que implica la implementación del SITP.. 8.

(9) MIC 2008-I-35. del diseño de las estrategias para ser implementadas, el PMM y el SITP se pueden quedar en el papel del “planificador en el escritorio”45 donde los planes aprobados tienen dificultad para ser implementados y los actores del transporte colectivo pueden apalancar presiones para dilatar el proceso de modernización, al igual que ocurrió con los decretos. En este orden de ideas el camino marcado del SITP está en la orientación indicada. El SITP está respaldado por el POT, el PMM y la estructura de TransMilenio y da correspondencia al marco legal establecido por los decretos 112 al 116 del 2003. Y aunque en el 2007 finalice la administración distrital del Alcalde Luís Eduardo Garzón para el Alcalde electo Samuel Moreno el camino sobre el SITP está marcado y como se puede ver en su plan de gobierno este nuevo reto es una de sus prioridades, es decir, que el SITP es una realidad inminente para Bogotá46. En conclusión, durante el periodo de análisis entre el 2000 y el 2007 existe persistencia por parte del gobierno tanto nacional como distrital en mejorar el sistema de movilidad de la ciudad con la implementación de un sistema masivo de transporte y la inversión en grandes estudios y planes para mejorar la movilidad de Bogotá. Sin embargo, la sostenibilidad de las inversiones adelantadas requiere de la modernización del sector del transporte colectivo para 45. Idea tomada de cátedra magíster de Arturo Ardila Planeación del Transporte. El concepto de “planificador de escritorio” surge a partir de una forma de planificación de -arriba hacia abajo- donde las entidades encargadas de la planificación realizan toda la planificación desde su escritorio, incluyendo la definición de objetivos, recolección de datos, el análisis, y la elaboración del plan. Y después de la aprobación del plan y las actividades propuestas son otras instituciones o actores que tendrían que realizar la implementación donde se encontraban deficiencias para su ejecución por falta de acercamiento y participación de los actores en el proceso de planeación. 46 A pesar que la ruta está marcada para el SITP, existen dos sombras que empañan la agilidad en su implementación. La primera, la incertidumbre de la visión de la gestión en la movilidad de la nueva Alcaldía, pues si bien es cierto que se requiere el SITP para garantizar la sostenibilidad de la movilidad en Bogotá, las reiteradas manifestaciones sobre el aseguramiento de la implementación del metro por parte del Alcalde Samuel Moreno pueden generar un sofisma de distracción que termine entorpeciendo la gestión de recursos sobre el SITP. La segunda, la implementación del SITP puede tener la misma suerte que los decretos, que aunque el gobierno decrete su aplicación sea demandada por el sector transportador y mientras es solucionado burocráticamente no se acaten las normas declaradas y no se defina un tiempo de implementación.. complementar el sistema masivo y dar mayor accesibilidad, equidad y cobertura en el territorio distrital a la prestación del servicio público de transporte de pasajeros. 3 DISCURSOS Y PRECEDENTES DESPUÉS DE LAS ACCIONES DEL GOBIERNO Las presiones generadas por las acciones del gobierno distrital a través de los planes y políticas durante los últimos años han generado discursos por parte de algunos actores que dan su posición ante los escenarios cambiantes de los últimos años y precedentes en el tema de gestión pública en procesos de modernización del sector de transporte urbano. Durante las entrevistas con algunos actores47 en el último año de investigación en transformación el transporte público colectivo se encuentran varios discursos, algunos coherentes y propositivos y otros sesgados a intereses propios y obtusos. Primer discurso: Entre la incertidumbre y el temor. Especialmente los decretos 114,115 y 116 en el 2003 y, el inicio y posteriores implementaciones de operación de TransMilenio generaron temor, el cual está asociado a la pérdida del patrimonio representado en los vehículos y un gran nivel de incertidumbre por el inminente cambio de actividad económica de los propietarios y conductores que tenderían a estar por fuera del sistema. En el esquema de implementación de los decretos se prevé la remuneración económica por entrega de los vehículos pero la falta de educación de propietarios y conductores representaba un riesgo en su sustentabilidad económica. Esto asociado a la falta de transparencia en la información por parte de algunas empresas afiliadoras para con los propietarios generó una gran oposición a la implementación de los decretos y consecuentemente el desacato a las normas dictadas. Segundo discurso: La necesidad del cambio. Las prácticas del actual sistema48 han propiciado en el 47. Javier Hernández (Secretario de Transito y Transporte 2003), Milena Martínez (Presidenta Junta Directiva Sotrandes), Alfredo Sastoque (propietario), Jhon Sastoque (Conductor), Alberto Pinzón (Acootranscol), Fernando Casas (Asesor de empresas). Beatriz Olarte y David Chávez (Funcionarios de la Secretaría de Movilidad vinculados desde la STT). 48 Las prácticas rescatadas en varios documentos oficiales y estudios de transporte son: extensos recorridos de viaje, sobreoferta de rutas y vehículos, bajos índices de ocupación en los vehículos, competencia por el pasajero, altos índices de accidentalidad y el desgaste de la infraestructura por un parque ro-. 9.

(10) MIC 2008-I-35. sector una crisis que puede colapsar la economía de la ciudad por la inmovilidad y la desarticulación de dos modos de transporte público de pasajeros en permanente competencia, además de la crisis propia del sector transportador. El discurso recurrente en los empresarios y propietarios es que la denominada “Guerra del Centavo” los perjudica y que hay que acabar con la competencia por el pasajero, modernizar el parque automotor con la apertura a una mejor infraestructura y control por parte del gobierno distrital. Sin embargo, la incoherencia en su discurso implica una doble contradicción. Primero el gobierno emite normas para mejorar el servicio de transporte en la ciudad a través de los decretos del 112 al 116 del 2003, luego los propietarios y empresarios se oponen a las medidas que los obliga a ir en dirección hacia la modernización y demandan las medidas. Pero a pesar de ésta resistencia ejercen acciones al interior de las empresas y organizaciones para acogerse las medidas y beneficiarse de las eficientes prácticas49. Primer Precedente: Si se demanda no se acatan las normas. Desde el inicio de la administración del Alcalde Antanas Mockus (2001-2003) estaba prevista la reestructuración del transporte colectivo en Bogotá. Los estudios técnicos estuvieron listos sólo hasta el inicio del 2003 pero sólo al final del 2003 se expiden los decretos y en el inicio de la administración del Alcalde Luis Eduardo Garzón los decretos son demandados por inconstitucionales alegando que el gobierno distrital no tiene la autoridad para su expedición. Desde la expedición de los decretos no hubo ninguna empresa afiliadora que cumpliera con la totalidad de los decretos, algunas paulatinamente cambiaron el esquema de contratación de conductores y la vinculación con los propietarios, muy pocas desde el inicio cumplieron con el pago del factor de calidad y. dante sin consumo eficiente del servicio. Éstas prácticas son precisamente las que se buscan eliminar a través de la implementación de los decretos. 49 Vale la pena aclarar que dentro del desarrollo de la investigación se tuvo acceso a la información de sólo algunas empresas de las sesenta y seis habilitadas por la Secretaría de Movilidad, estas son: Sotrandes, Sidauto, Ucolbus, Promotora Transportes Universo, Republicana de Transportes, Cootranscenorte y Expreso Bogotano. En este sentido, las afirmaciones y conclusiones del presente documento se refieren en general al transporte público colectivo con base en los hallazgos encontrados en esta muestra.. ninguna de ellas radicó el plan de chatarrización de la empresa exigido en la normativa. En este sentido el decreto 112 hace explícitas las sanciones para el incumplimiento de los decretos, junto con el procedimiento para realizar las investigaciones y sanciones a las empresas que incumplan con la normativa vigente que como se explicó anteriormente son todos a excepción del 116. De acuerdo con la Contraloría, la Secretaría de Movilidad sólo se ha iniciado procesos de investigación por pago en el factor de calidad al 7.5% de los casos y sólo ha impuesto multas al 1.7% del valor previsto por sanciones y hasta noviembre del 2006 no se tenía recaudo por tal concepto permitiendo la impunidad legal en la apropiación del patrimonio público. En general durante el proceso de implementación de los decretos se percibe la falta de control institucional y de voluntad política durante los primeros tres (3) años de la última administración para dar cumplimiento a los mismos. El precedente para futuros procesos es que mientras se ejercen acciones legales en contra de las normas por parte del sector privado del transporte, éste se siente en libertad de no dar cumplimiento, pues el gobierno distrital teme ejercer sanciones en contra del sector privado. Segundo Precedente, el escenario donde el gobierno nacional y distrital regula a favor de del sector privado (empresarios y propietarios) ha empezado a desvanecerse. Desde el 2000 el enfoque de los nuevos planes y políticas del gobierno están en función del mejoramiento del servicio y no del beneficio del sector privado y la estrategia de demandar las medidas que construyen el escenario de modernización puede ya no ser un mecanismo eficiente de defensa para los transportadores (que quieren seguir con la prestación del servicio tradicional). Situación que tiene origen después del fallo en segunda instancia del Consejo de Estado en el 2007 donde se ratifica la legitimidad del decreto 115 del 2003 (que había sido demandado por los transportadores). Este gesto a mi parecer es un paso del gobierno para decirle al sector privado –“no más a las presiones”- y “sí a las políticas de modernización del transporte”-. Es decir que el escenario de construcción de nuevas políticas en pro de la modernización del sector transportador es más estable desde el punto de vista legal, y el escenario de implementación de políticas de modernización está en construcción y está siendo reforzado por el respaldo de las instituciones tanto distritales como nacionales. Donde falta encontrar los mecanismos apropiados que agilicen los procesos de cambio y se disminuyan los riesgos de dilatación en tiempo para implementación de los procesos. 10.

(11) MIC 2008-I-35. Tercer Precedente: La concertación de políticas. El proceso de planeación e implementación de políticas, tradicionalmente estaba influido por el sector privado antes del 2000. Como una acción relevante durante el proceso de planeación de los últimos años es la exclusión del sector privado –empresarios y propietarios- del proceso de planeación de políticas que afectan el TPC, aunque para la implementación de políticas éste sea el actor más importante por el volumen de actores que éstos poseen dentro del sistema. En este sentido, el proceso de planeación de los decretos del 112 al 116 de 2003, el PMM y el SITP tuvieron pocos acercamientos o casi ningún contacto con el sector privado para evitar la manipulación de intereses por alguna de las partes. Pero es este temor al acercamiento es a mi parecer lo que representa el principal riesgo para la implementación de políticas, dado que el proceso de planeación no logra mitigar desde la estructuración técnica los impactos sociales que afectan las economías a escala de empresarios y propietarios, y puede originar entre éstos coaliciones en contra de las medidas de modernización del sector. La generación de los discursos y precedentes son parte del proceso de aprendizaje rumbo a la modernización del sector del transporte público de pasajeros. Donde es pertinente acotar que la función de la movilidad de Bogotá no está centralizada ni en el gobierno ni en las organizaciones privadas (ver parte 1), por tanto es necesaria la participación activa de los actores para el fortalecimiento del proceso de planeación e implementación de políticas. No para regular a favor de un actor pero sí con el ánimo de proyectar un horizonte deseable que pueda ser sostenible en el tiempo con espacios permanentes de concertación que faciliten los procesos de modernización del sector. Aunque de antemano es de esperar que “todo cambio tenga un costo” para alguno de los actores. 4 TODA ACCION GENERA REACCIÓN Gracias a las acciones del gobierno a través de sus planes y políticas se han generado reacciones con origen en empresarios y propietarios hacia el mejoramiento en la prestación del servicio. La evidencia de esto se percibe tímidamente en las calles de la ciudad con la circulación de vehículos nuevos en mejores condiciones de aseo que el general de la oferta existente, con colores distintivos de las empresas y conductores con mejor comportamiento y presentación. Este es el caso de Sidauto S.A. con la. operación sobre la carrera séptima con el Servicio Azul, Sotrandes con el Sistema TUYO en la localidad de Engativá y el fallido intento de Sistema Express de Alianza SAT, entre otros. Estos esfuerzos tímidos pero arriesgados desde las empresas afiliadoras, con una apuesta a la sana competencia en la calidad de prestación de servicio, son la evidencia del inicio en la transformación del sistema de transporte público colectivo tradicional. En la observación de los diferentes acontecimientos durante los últimos siete años se pueden puntualizar reacciones con origen en diferentes actores, principalmente propietarios y empresarios. Desde luego gracias al nivel de incertidumbre que vive el sector transportador actual, estas reacciones han tenido diferentes de niveles de éxito y/o fracaso. 4.1 Reacciones de Empresarios Caso 1: Alianza de Servicios Administrativos de Transporte. Alianza SAT. En el 2003 ocho (8) empresas afiliadoras50 se asocian y emprenden el proyecto de alianza que hasta esta fecha no tenía ningún precedente en Bogotá, con la operación del Sistema Express que prestaba servicios en la ciudad en tres (3) rutas con una flota propia de 128 vehículos y el 100% de los conductores bajo la contratación de la alianza. Sin embargo, esta primera alianza en el 2005 es liquidada gracias a la prevalencia de las condiciones exógenas, tales como: la competencia en el mercado del sistema tradicional sobre las mismas rutas, largos recorridos en los viajes, falta de reconocimiento de la marca por parte de los usuarios en el mercado y la falta de infraestructura de paraderos y sistema de información adecuados para la operación. Por otra parte las inversiones en innovación en tecnología con un recaudo centralizado y el seguimiento y el control de la operación para el mejoramiento en la calidad de prestación del servicio debían incluir al resto de los sistemas en competencia para poderse implementar. Caso 2: Sistema Unificado de Administración y Recaudo. Alianza SURE. Nace en el 2005 a partir como respuesta al decreto 114 de 2003 para atender la necesidad de centralizar el recaudo del transporte público. Con la iniciativa de ocho empresas afiliado-. 50. Expreso Bogotano S.A., Sidauto S.A., Buses Amarillos y Rojos S.A., Transporte Distrito Capital S.A., Comunitaria de Transportes de Suba S.A., Transportes Santa Lucia S.A., Sociedad Transportadora de Los Andes S.A. (Sotrandes), Servicios de Transportes Urbanos De Lujo S.A. (Transervilujo).. 11.

(12) MIC 2008-I-35. ras51 durante el 2006 la Alianza SURE logra incorporar otras diez (10) empresas afiliadoras que al final representaban casi el 30% de las empresas que la actualidad están habilitadas por la Secretaría de Movilidad para prestar el servicio. Sin embargo, a partir de la expedición de la ley del Plan Nacional de Desarrollo52, gracias a la falta de unidad de intereses por parte de los empresarios y la carencia en políticas claras, no es posible implementar el sistema unificado de recaudo, es decir, la alianza existe pero el sistema no se encuentra operando. Caso 3: Alianza Transfer. Conformada en el 2002 con origen en empresas transportadoras tradicionales53, surge como respuesta al inicio de la operación del Sistema Express de Alianza SAT. Dentro de la estructuración de la alianza tenía parte no sólo el soporte de la modelación técnica del servicio, sino la responsabilidad social con transferencia de bienestar a la comunidad. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados en estudios técnicos y en mejoramiento organizacional, después de radicar la propuesta de la Alianza en la entonces STT de Bogotá no se obtuvo aprobación para la su operación. En este sentido Alianza Tránsfer no inicia la compra de los vehículos propuestos y mucho menos la operación propuesta con tarifa integrada con transferencia de bienestar social. Ésta es una muestra más de la capacidad de las empresas por realizar esfuerzos hacia la transformación con fundamentos técnicos. Claro está que la coyuntura de gestación del PMM durante el 2004no le permitía a la STT aprobar la operación de Alianza Tránsfer, porque a corto plazo el esquema de operación cambiaría de permisos de rutas a operación por zonas. Es decir que el fracaso de la implementación de Alianza Tránsfer es el resultado de la falta de coordinación de políticas, pues la Alianza trataba de dar correspondencia al marco legal de los decretos, pero la STT se encontraba en el cambio de política por gestación del PMM. 51. Unión Colombiana De Buses S.A., Transportes Rápido Pensilvania, Transportes Buses Blancos, Transportes Flota Usaquén, Universal Autom. De Transp. S.A., Transportes Bermúdez S.A., Empresa Vecinal de Suba S.A., Expreso Sur Oriente S.A. 52 Ley 1151 de 2007 Sección V Infraestructura y energía sostenible. Transporte. Artículo 53. 53 Flota Usaquén S.A., Unión Colombiana de Buses UCOLBUS, Empresa Vecinal de Suba EVETRANS S.A., Transportes Urbanos Samper Mendoza Buses Blancos S.A., Universal Automotora de Transportes S.A., Transportes Bermúdez S.A.. Caso 4: Sotrandes54: Unión Temporal Vivir Engativá y Sistema TUYO. Gracias a la participación de Sotrandes en el transporte masivo ha tenido la sinergia necesaria para revitalizar las actividades causadas en el transporte colectivo a través de la exploración en la asociatividad. Entre uno de sus esfuerzos se encuentra Unión Temporal Vivir Engativá que buscaba solucionar la problemática de movilidad de Engativá55 a través de la unión de empresas56 que operan en esta localidad que tenían destinos y orígenes de viajes comunes. Este proceso tuvo inicio en principios del 2003 antes de la expedición de los decretos y aunque en su estructuración no se conocían las exigencias de la normativa, el resultado de la propuesta se encontraba en la misma orientación a los decretos. Dentro de la estructuración, Sotrandes visualiza la solución a través de la reducción de material rodante en horas pico, la reducción de costos operacionales y de la construcción de un Terminal de Transporte Urbano y Operativo (TUYO) donde tienen lugar la prestación de servicios a la comunidad con integración operacional y tarifaria soportado con un esquema de recaudo centralizado. Sin embargo, la falta de acuerdo interno hace que Sotrandes lleve a cabo la construcción del Terminal y la disposición de dos rutas de alimentación al Terminal, sin el acompañamiento de las otras once (11) empresas que operan en la zona.. 54. Sotrandes es una empresa de transporte de pasajeros que presta sus servicios desde 1975 y es una clara muestra empresarial de la innovación y la evolución en la actividad del transporte de pasajeros. Es una empresa de origen familiar como la mayoría de las empresas afiliadoras, que tomó el riesgo de decir: SÍ, en 1999 al Sistema de Transporte Masivo Transmilenio S.A., quienes a partir de esta fecha han obtenido varios logros en licitaciones en el sistema tales como: la operación en Transmilenio fase 1 y fase 2 y la operación durante dos (2) periodos de rutas alimentadoras de Transmilenio. Adicionalmente también tienen participación en el Sistema de Transporte Masivo en Pereira (Megabús) con la empresa Promasivo S.A. 55 Actualmente la localidad de Engativá es la segunda zona con mayor generación de viajes, con altos niveles de congestión y con una infraestructura escasa para cumplir con la demanda que atienden doce (12) empresas afiliadoras con 1300 vehículos que convergen en esta localidad. 56 Comnalmicros, Sidauto, Cootransflorida, Transportadora Nuevo Horizonte, Confort, Cooperativa Continental, Empresa Vecinal de Suba, Transportes Bermudez, Ucolbus, Transportes Panamericanos.. 12.

(13) MIC 2008-I-35. Actualmente el Sistema TUYO continúa con la prestación del servicio a la comunidad pero sin el recaudo centralizado, con servicios expresos y corrientes y con conductores entrenados con una marcada diferencia en el sector en la calidad del servicio. De todos modos al igual que en las otras reacciones, el impacto de este servicio es local y sigue afectado por la competencia con las demás empresas. Caso 5: Sidauto. En el 2005 da inicio la operación del Servicio Azul sobre la carrera séptima, con una flota de 35 buses propios y un patio destinado para mantenimiento y garaje. Actualmente este sistema tiene el IPK más alto de las rutas que maneja Sidauto (1.6). La prestación de este servicio marca la diferencia en el sector por el reconocimiento y preferencia que le ha dado el usuario por el cumplimiento de frecuencias, por el respeto de los paraderos existentes sobre esta vía arteria, por la calidad servicio con que se ofrece la conducción y buena presentación de los vehículos. Sin embargo, el posicionamiento de este servicio no ha sido fácil. El diseño e implementación exigió grandes esfuerzos en inversión de capital representado en los estudios técnicos, el diseño de estrategias de mercadeo y publicidad, la compra de un parque automotor propio, la implementación de un sistema de calidad que permita controlar la operación del servicio y la inversión en mercadeo y sistema de información para que el usuario prefiera este servicio sobre los otros existentes en el mismo corredor vial. Caso 6: El Boom de las alianzas, el poder de los medios y el silencio institucional. Después de la expedición de los decretos y del inicio de la operación del Sistema Express, hacia el 2004 en el medio de los empresarios del transporte inician los procesos de alianzas estratégicas motivadas por los éxitos iniciales de Alianza SAT. Aparecen entonces nuevas alianzas 57 dispuestas a realizar la estructuración técnica y empresarial para seguir el camino hacia la modernización. Durante ocho meses las agremiaciones realizaron eventos de concertación plasmando acuerdos en el mejoramiento en la prestación del servicio de transporte pactados por los empresarios, donde incluso se contó con el respaldo de la STT a través de la asistencia de varios asesores58 en función de acompañamiento al proceso, durante la di-. rección de Carlos Eduardo Mendoza de la entonces STT. La recomendación de parte de los funcionarios y asesores de la STT de Bogotá al proceso de conformación de las Alianzas estratégicas era estructurar las alianzas a la luz del cumplimiento de la normativa, es decir, en el cumplimiento de los decretos del 112 al 116 del 2003, a pesar de estar demandados. Para este momento solo 9 empresas de las 66 que estaban en el proceso de conformación de alianzas habían constituido un acuerdo de vinculación con la fiduciaria para el pago del factor de calidad y sólo una empresa se encontraba al día en el pago59. Otra recomendación era radicar las propuestas de alianza ante la STT para ser estudiadas y en caso de ser viable, generar la aprobación para su implementación. De las nueve alianzas solamente Alianza SAT tenía aprobación y solamente en el 2004 Alianza Tránsfer radica una propuesta ante la cual hubo silencio institucional. En un ambiente de construcción con disposición de las partes para facilitar el proceso de transformación aparece la intervención de los medios con una publicación impresa en un diario nacional. El tono de esta publicación atacaba a las empresas anunciando un “complot” contra TransMilenio para acabar el sistema60 gracias a que algunas de las propuestas de las alianzas solicitaban carriles exclusivos, intercambiadores modales y disposición de paraderos exclusivos de cada alianza. Aunque estos requerimientos no estuvieran fundamentados en la normativa vigente, en realidad el proceso de conformación de alianzas se trataba sobre mejorar la movilidad de la ciudad, la productividad de las empresas y la calidad en la prestación del servicio, y parte de esas propuestas eran normales en un proceso de concertación y estructuración. El escándalo provocado por el artículo de prensa impacta negativamente el proceso, que logra aplacar los esfuerzos de las nacientes alianzas y que sumado a la creciente oposición de los propietarios -por su exclusión del proceso- y a la falta del cumplimiento de la normativa por parte de los empresarios, logra finalmente poner fin al proceso de conformación de alianzas.. 59. 57. Alianza Transfer, Unión Temporal Vivir Engativá, Alianza Express, Alianza Elite, Alianza SITO y Alianza Unir Ciudad. 58 Martha Jáuregui, Javier Anaya, Rafael Zanabria, Jorge Zorro, Beatriz Ortíz.,. Dato obtenido de entrevista con Beatriz Ortíz y David Chávez, funcionarios de la Secretaría de Movilidad y correspondencia oficial de la Dirección de Control y Vigilancia de la Secretaría de Movilidad. 60 Información obtenida en entrevista con el Ms. Fernando Casas, quien en este proceso se desempeñaba como estructurador de la Alianza Transfer.. 13.

(14) MIC 2008-I-35. Por parte de las nuevas alianzas se esperaba el respaldo institucional, para rescatar el proceso mitigando el ataque de los medios y reescribir la historia del transporte en Bogotá como una muestra emprendimiento y fortalecimiento empresarial con vocación hacia el mejoramiento del servicio. Sin embargo, después de este evento, sumado a la oposición de los propietarios a este proceso y la falta de credibilidad de las instituciones en los empresarios, nuevamente las iniciativas en pro de la modernización del sector del TPC quedan en silencio. 4.2 Reacciones de propietarios Caso 1: Empresas Operadoras de Transporte. El acceso a la información por parte de los propietarios a través de la oficina de Atención al Transportador61 y en medios de comunicación sobre el proceso de modernización del transporte colectivo ha sembrado en los propietarios incertidumbre sobre el futuro de su actividad económica. Como una respuesta a esta incertidumbre se han creado nueve (9) empresas62 con título de operadoras de transporte las cuales aún no prestan ningún servicio de transporte y una agremiación llamada FENOT (Federación Nacional de Operadores de Transporte). En este fenómeno de empresas operadoras más o menos se han vinculado 4.500 propietarios con un parque automotor aproximado de 7.200 vehículos63. Como respuesta a las inquietudes sembradas desde el PMM donde la figura de empresa afiliadora desaparece y la prestación del servicio se realiza a través de empresas operadoras64. El fenómeno de generación espontánea de empresas “operadoras” de transporte se ha presentado con bastante informalidad, con origen en algunas empresas tradicionales que no se encuentran al día en el pago del factor de calidad. La rotación de propietarios entre este tipo de empresas es bastante alta con volúmenes muy bajos de asociados (en promedio 500 propietarios por empresa). Por otra parte las empresas aún no cuentan con el perfil empresarial necesario para asumir el reto de la 61. Creada por la Secretaría de Movilidad en el 2006. Vía Express S.A., Mi Bus S.A., Transmovitech S.A., Transmopaq S.A., Cotranspensilvania S.A., Inverconfort S.A., Radio taxi Bogotá S.A., Cooprotrans S.A. y Granpetrans S.A. 63 Datos obtenidos de FENOT. 64 “La empresa operadora: realiza la operación de una flota de vehículos que no son de su propiedad, esta requiere básicamente capacidad de gestión y administración de recursos”. Instituto SER 2001. 62. modernización requerido en el SITP. Con esto hago referencia que el capital de arranque de una empresa con equidad en la participación requiere por lo menos de 1200 propietarios65, con inversionistas o figuras financieras que permitan el apalancamiento económico necesario para arrancar y mantenerse. En este mismo sentido la visión de las empresas sobre los negocios asociados no es relevante y por consiguiente la estructuración de los modelos de gestión aún no se estructura como objeto del negocio. En general en la observación de las reacciones en los distintos casos se puede apreciar que aunque la estructuración del SITP aún no está lista, los propietarios y las empresas han tenido un “despertar” hacia la asociatividad para dar una pronta reacción a la implementación del sistema integrado. Estas formas de asociación se han manifestado en dos direcciones, en alianzas para los empresarios y en la creación de nuevas empresas operadoras para los propietarios. Para ambos casos aún no se cuenta con el escenario que facilite la implementación de nuevos actores al sistema, principalmente por la falta de información sobre la implementación del SITP y por el cambio en la administración distrital. 5 CAMBIOS TANGIBLES Hasta ahora he planteado el escenario base donde las acciones del gobierno, los discursos y precedentes generados a partir de esas acciones, y las reacciones del sector construyen un escenario donde prevalece la incertidumbre, y donde a pesar de esta condición existe un clima que ha permitido generar cambios en el sector, que dan muestra de la capacidad de transformación que los actores poseen hacia la modernización. Las reacciones anotadas en el aparte anterior, a pesar de que son de naturaleza asociativa han dejado cambios tangibles en el sector a nivel particular de cada empresa. Desde luego los cambios anotados en esta sección son producto de la información obtenida de las empresas66 a las cuales pude tener acceso y de la observación de los sucesos en el sector, y aunque estos cambios no son proporcionales al impacto que ha tenido TransMilenio, sí, se pueden observar como la disponibilidad del sector para implementar políticas de modernización y como el. 65. Según datos de FENOT. Sotrandes, Sidauto, Promotora Universo, Ucolbus, Cootranscenorte y Republicana de Transportes. 66. 14.