CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación: 050012331000200500703-01 No. Interno: 20116

Asunto: Contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. Demandado: Municipio de Medellín

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Medellín contra la sentencia del 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta, que decidió:

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No 1072 del 25 de marzo de 2004 y de la Resolución No SH 17-665 del 8 de julio de 2004 proferidas por la Secretaría de Hacienda del municipio de Medellín.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, RESTABLECER EL DERECHO en el sentido de DECLARAR en firme las Declaraciones de Industria y Comercio y Avisos del año base 2001-período gravable 2002 presentada el día 30 de abril de 2002, y del año base 2002-periodo gravable 2003 presentada el día 30 de abril de 2003, por la sociedad CENTRO DE TERAPIA RENAL LTDA.; asimismo se ORDENA la devolución, si fuera pertinente, de las sumas que la demandante haya cancelado en virtud de los actos anulados, en forma indexada según lo expuesto en la parte motiva.

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CUARTO: RECONOCER personería jurídica a los abogados Pedro Enrique Sarmiento Pérez portador de la T.P. No 45.320 del C. S. de la J. y Cesar Camilo Cermeño Cristancho portador de la T.P. No. 121.293 del C.S. de la J., al primero como principal y al segundo como sustituto, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 66 del C.P.C.

QUINTO: Se dará cumplimiento a esta sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

SEXTO: En firme la presente providencia archívese el expediente.”

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

- El 30 de abril de 2002 y el 30 de abril de 2003, la demandante presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los años base 2001 y 2002, periodos gravables 2002 y 2003, respectivamente. Para los dos periodos, la parte actora liquidó un impuesto a pagar de $0, por las retenciones practicadas.

- El 25 de marzo de 2004, el municipio profirió la Resolución 1072, mediante la que liquidó oficialmente el ICA por los años base 2001 y 2002, periodos gravables 2002 y 2003, y rechazó las deducciones por servicio de salud liquidadas por la contribuyente, por valor de $3.884.791.000 y $6.075.637.000, respectivamente. La Administración liquidó el impuesto a cargo para los periodos señalados, así:

AÑO BASE 2002

BASE GRAVABLE ANUAL $5.945.184.729

ICA $59.451.847

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS $0

RETENCIONES $6.947.000

IMPUESTO A PAGAR $52.504.847

SANCIÓN POR INEXACTITUD $23.740.675

AÑO BASE 2001

BASE GRAVABLE ANUAL $4.830.932.657

ICA $48.309.326

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS $0

RETENCIONES $12.234.000

IMPUESTO A PAGAR 36.075.326

SANCIÓN POR INEXACTITUD $10.320.208

- La Resolución 1072 de 2004 fue confirmada por la Resolución SH-17-665 del 8 de julio de 2004, con ocasión del recurso de reconsideración interpuesto por la demandante.

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2. ANTECEDENTES PROCESALES 2.1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. hizo las siguientes peticiones:

“A. Que se declare la nulidad total de la actuación Administrativa integrada por los siguientes actos administrativos:

1. La liquidación Oficial de Revisión No. 1072 del 25 de marzo de 2004 proferida por la Subsecretaría de Rentas Municipales de la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín, y 2. La Resolución No. SH 17-665 del 8 de julio de 2004, proferida por la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín, por medio de la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por mi representada el 11 de junio de 2004 contra el acto administrativo determinado en el numeral anterior.

Dichas resoluciones integran la actuación administrativa por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín modificó las declaraciones del impuesto de Industria y Comercio (en adelante ICA) presentadas por CENTRO DE TERAPIA por los años gravables 2001 y 2002, e impuso sanción por inexactitud.

B. Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de CENTRO DE TERAPIA, en los siguientes términos:

1. Que se declare que no hay lugar a la determinación de un mayor valor por ICA a cargo de CENTRO DE TERAPIA, ni a la imposición de la sanción por inexactitud.

2. Que se declare que no hay lugar al pago de ningún tipo de recargo (intereses moratorios y sanción por inexactitud) sobre el mayor valor del impuesto determinado en los actos administrativos demandados.

3. Que se declare que las declaraciones del ICA presentadas por CENTRO DE TERAPIA por los años gravables 2001 y 2002 están en firme, y se ordene el archivo del expediente que por este particular se haya abierto en contra de mi representada.

4. Que se declare que no son de cargo de CENTRO DE TERAPIA las costas en que hubieren incurrido las Autoridades del Municipio de Medellín con relación a la actuación administrativa demandada, ni las de este proceso.

5. Que se declare que es de cargo del Municipio de Medellín el valor de las costas en las cuales ha incurrido CENTRO DE TERAPIA con relación a la actuación administrativa adelantada, al igual que las de este proceso, teniendo en cuenta que conforme a lo dispuesto en el Artículo

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171 del Código Contencioso Administrativo y tomando en consideración lo que sobre el particular establece el Artículo 6 del Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, en los procesos de primera instancia tramitados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa siempre que al mismo se le pueda asignar cuantía, como ocurre en el caso de mi representada, la condena en costas será “hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.”

2.1.1. Normas violadas

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

- Artículos 48, 95 [numeral 9] y 363 de la Constitución Política. - Artículo 39 [numeral 2, literal d)] de la Ley 14 de 1983. - Artículos 154 [literal g)] y 155 de la Ley 100 de 1993. - Artículos 2, 3 y 35 del Código Contencioso Administrativo. - Artículos 647 [inciso 6] y 683 del Estatuto Tributario.

- Artículos 74 y 337 [parágrafo] del Decreto 710 de 2000 (Estatuto Tributario Municipal). 2.1.2. Concepto de la violación

2.1.2.1. Nulidad total de los actos demandados por indebida o falsa motivación La parte actora explicó que el municipio demandado sostiene que está obligada a gravar con el Impuesto de Industria y Comercio los ingresos que percibe por la prestación de servicios de salud, con fundamento en lo siguiente: (i) porque la prohibición establecida en la Ley 14 de 1983 y en el Estatuto Tributario Municipal opera únicamente para los hospitales vinculados al Sistema Nacional de Salud, (ii) porque para las IPS solo son deducibles de la base gravable de ICA los ingresos provenientes del POS de acuerdo con lo establecido en la sentencia C-1040 de 2003 de la Corte Constitucional, hecho que no afecta las declaraciones de los años gravables 2001 y 2002 por cuanto esta sólo tendría aplicabilidad a partir del año 2004, y (iii) porque los ingresos que percibió la demandante no eran ingresos provenientes del POS y, por tanto, no eran deducibles de la base gravable del ICA.

Señaló que la discusión no debía centrarse en si el demandante recibe o no recursos del POS, ni en la aplicabilidad del fallo de la Corte Constitucional, porque la prohibición de gravar con el ICA a las IPS no surge del artículo 111 de la Ley 788 de 2002 o la sentencia dictada por la Corte Constitucional que declaró inexequible parcialmente esa norma, sino como consecuencia de una expresa prohibición constitucional y legal, que fue desconocida por el municipio de Medellín.

2.1.2.2. Nulidad total de los actos demandados por violación del derecho al debido proceso y de defensa

El demandante manifestó que las razones que fueron expuestas al municipio demandado no fueron valoradas al momento de proferir los actos acusados, en especial, las relacionadas con: (i) la normativa que ha definido las instituciones que hacen parte del sistema nacional de salud,

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reemplazado por el Sistema General de Seguridad Social en Salud, del que hacen parte, entre otras, las IPS, públicas, privadas o mixtas, incluidos los hospitales, cualquiera que sea su naturaleza; (ii) el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado en cuanto a que las entidades que prestan servicios de salud, por ese solo hecho, no pueden estar gravadas con ICA, y (iii) los diferentes conceptos emitidos sobre este tema por el Ministerio de la Protección Social.

2.1.2.3. Nulidad de los actos administrativos demandados por violación de las normas en que han debido fundarse

Sostuvo que las razones expuestas en los puntos anteriores corroboran que los actos administrativos demandados violaron las normas en que debieron fundarse y, en consecuencia, están viciados de nulidad.

2.1.2.4. Nulidad de la sanción por inexactitud por estar frente a una diferencia de criterios en cuanto al derecho aplicable

Señaló que es improcedente la sanción por inexactitud ante la existencia de una diferencia de criterios entre el municipio de Medellín y el demandante, en cuanto al derecho aplicable para la determinación del ICA.

2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado del municipio de Medellín contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del demandante, en concreto, por las siguientes razones:

El artículo 39, numeral 2, literal d), establecía la prohibición de gravar con ICA a los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud. La adscripción y la vinculación estaban en ese entonces definidas en normas legales que sustentaban la organización del Estado colombiano, como eran los Decretos 1050 y 3110 de 1968, y el Decreto 356 de 1975.

Señaló que con la Ley 10 de 1990, la clasificación que hizo el Decreto 356 de 1975 respecto del Sistema Nacional de Salud desapareció, pues a partir de dicha ley existe un “sector salud” integrado por dos subsectores, el oficial y el privado, de los que no se puede predicar que estén adscritos o vinculados. Que, entonces, por sustracción de materia no podía operar el tratamiento preferencial de no sujeción que se había previsto en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 para esta clase de entidades, y sin que la Ley 10 de 1990 hubiera previsto algún beneficio tributario.

Dijo que la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 92 y 121 de la Ley 633 de 2000, se sustentó en el hecho de que dichos artículos no estaban incorporados a la Ley 14 de 1983. Transcribió apartes de la sentencia C-245 de 2002.

Indicó que la sanción por inexactitud es procedente en los términos del artículo 172 del Acuerdo municipal 57 de 2003.

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2.3. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia anuló los actos demandados con fundamento en las siguientes consideraciones:

Afirmó que el artículo 39 numeral 2, literal d), de la Ley 14 de 1983, que señala la prohibición de imponer el gravamen de industria y comercio a los hospitales adscritos o vinculados al Sistema Nacional de Salud, es anterior a la vigencia del Sistema Nacional de Salud reorganizado por la Ley 10 de 1990 y del Sistema General de Seguridad Social en Salud establecido en la Ley 100 de 1993. Afirmó que al momento de la expedición de la Ley 14 de 1983, el artículo 9 del Decreto 356 de 1975 señalaba que las entidades privadas, por el solo hecho de prestar servicios de salud, se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud. Que, por tanto, dentro de los supuestos de aplicación de la no sujeción -prevista en la Ley 14 de 1983- estaban las entidades privadas prestadoras de los servicios de salud. Que, posteriormente, la Ley 10 de 1990 reorganizó el sistema de salud e indicó que el sector estaba conformado, entre otras, por las entidades de naturaleza privada.

Concluyó que desde la expedición de la Ley 14 de 1983, y pese a las modificaciones introducidas, las entidades privadas han sido consideradas integrantes del Sistema de Salud e incluidas dentro de los supuestos de prohibición de la norma, teniendo como criterio la prestación de servicios de salud, independiente de su naturaleza pública o privada, y a partir de un análisis teleológico de la norma. Señaló que la Constitución de 1991 concibió un nuevo sistema de salud, desarrollado, luego, por la Ley 100 de 1993, con la denominación de Sistema General de Seguridad Social en Salud. Agregó que el artículo 48 de la Constitución prevé que la seguridad social es un servicio público que se presta bajo la dirección y coordinación del Estado, pero ello no impide que dicho servicio sea prestado por entidades privadas, pues la misma Constitución autorizó la concurrencia de éstas entidades públicas en la prestación del servicio. Asimismo, que, de manera coherente, así lo determinó el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 al incluir a las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas o privadas. Precisó que la normativa actual permite afirmar que las IPS son integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que las incluye en los supuestos de la aplicación de la prohibición establecida en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Dijo que así lo ha considerado la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 24 de mayo de 2012, expediente 17914, Consejera ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, que reiteró el criterio expuesto en la sentencia del 22 de abril de 2004,expediente 13224, Consejero ponente Germán Ayala Mantilla.

Aclaró que las IPS pueden obtener recursos directamente del Sistema de Seguridad Social en Salud, por expresa autorización de la Constitución, u obtenerlos en desarrollo de actividades industriales y comerciales. Que en este último caso, las instituciones prestadoras de servicios de salud son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, pero sólo respecto de los ingresos que no hacen parte de su actividad de prestación de servicios de salud.

En cuanto al caso concreto, manifestó que de las pruebas se concluía que la parte actora tiene por objeto la prestación de servicios de salud, médicos y terapéuticos, especialmente en el área de

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nefrología, y que los ingresos percibidos por la prestación de estos servicios de salud correspondían al 98% de los ingresos totales percibidos por la demandante en los años 2001 y 2002. Concluyó que estos ingresos no podían gravarse con el ICA, como lo pretendió el municipio de Medellín, sino que debían excluirse de la base gravable del impuesto, conforme con el marco normativo y jurisprudencial citado, y como lo hizo la demandante en las liquidaciones privadas del impuesto.

El Tribunal afirmó que el municipio de Medellín pretendió incluir dentro de la base gravable del impuesto ingresos percibidos por la prestación de servicios de salud, con el argumento de que no estaban definidos en cuotas de afiliación. Consideró improcedente este actuar de la Administración, porque la prohibición recae en general sobre los ingresos que provienen de la prestación de servicios de salud, sin considerar si dichos valores provienen de una UPC.

Con base en lo anterior, concluyó que las IPS no eran sujetos pasivos del ICA, sin perjuicio de que puedan serlo respecto de los ingresos percibidos por otras actividades industriales o comerciales. Y, que a pesar de que en el caso el demandante puede desarrollar este tipo de actividades, conforme con su objeto social, ello no implicaba que pudiera incluirse dentro de la base gravable los ingresos provenientes de la prestación de servicios de salud, como lo hizo el municipio demandado.

2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN

El Municipio de Medellín apeló la decisión del Tribunal. Las razones de inconformidad con la sentencia se resumen a continuación:

Dijo que no se discute que los servicios de salud prestados por las entidades privadas que hacen parte del Sistema Nacional de Salud no están sujetos al ICA, sino el hecho de que todos los recursos que perciben las IPS son de prohibido gravamen.

Señaló que de conformidad con el artículo 169 de la Ley 100 de 1993, no todas las entidades que prestan servicios de salud lo hacen como integrantes del Sistema de Seguridad Social en Salud y con recursos a su cargo, pues existen servicios que son adquiridos y financiados en forma particular, como es el caso de los Planes Complementarios de Medicina Prepagada y las Pólizas de Salud.

Transcribió apartes de la sentencia C-824 de 20041 para señalar que la Corte Constitucional ha diferenciado los recursos del sistema de seguridad social en salud de aquellos que “generan renta” para las entidades que hacen parte del sistema, y que estos últimos pueden ser gravados porque no están destinados de manera específica a la seguridad social.

Afirmó que no son las clínicas en sí mismas como personas o entidades las que están excluidas del impuesto de industria y comercio, sino el ingreso que deviene directamente de la prestación del servicio mediante el plan obligatorio de salud que, por orden legal, no está gravado con el impuesto. Agregó que la no sujeción, conforme al actual sistema de salud en Colombia, debe interpretarse sólo

1 Se advierte que aunque la demandada se refiere en el recurso a las sentencias C-577-97, C-828-01 y C-915-02, el aparte transcrito corresponde es a la sentencia C-824-04. (fl. 160 vto.)

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en relación con los recursos que comprometan el POS, que en últimas son los que se ocupan de lo que se entiende como servicio público de salud y todo aquello que no hace parte de él está gravado con ICA. Al respecto transcribió la sentencia del 3 de marzo de 2011, expediente 17459, Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró lo dicho en la demanda.

El Municipio de Medellín insistió en lo dicho en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.

2.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no rindió concepto.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Medellín contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que anuló las resoluciones 1072 del 25 de marzo de 2004 y SH 17-665 del 8 de julio de 2004, expedidas por el municipio de Medellín, que liquidaron oficialmente el impuesto de industria y comercio de los años gravables 2001 y 2002, a cargo del demandante.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala decidir si están gravados con el impuesto de industria y comercio los ingresos que percibió la demandante durante los años 2001 y 2002, en su calidad de entidad prestadora de servicios de salud.

La Sala considera que esos ingresos no están gravados con el impuesto de industria y comercio, por las siguientes razones:

Sea lo primero precisar que el municipio de Medellín admite, en el recurso de apelación, que los ingresos que perciben las entidades prestadoras de servicios de salud, derivados del cumplimiento de los planes obligatorios de salud, no están gravados con el impuesto de industria y comercio. No obstante, insiste en que los actos administrativos demandados no son nulos porque los ingresos se habrían generado en la prestación de servicios de salud que “generan renta”.

En todo caso, del análisis de la Resolución 1072, que modificó las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio de los años 2001 y 2002 que presentó la demandante, se pueden advertir las verdaderas razones por las que el municipio demandado modificó las declaraciones. Dice el acto demandado:

“(…) es necesario aclarar que las actuaciones de la administración han sido en aplicación a las Leyes vigentes y que en los casos en particular las han interpretado en sus actuaciones administrativas, en busca de su verdadero sentido, así los particulares empleen su criterio

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para ajustar las determinaciones generales de la ley a su interés particular. Se discrepa de la interpretación de las mencionadas normas apoyados en elementos técnicos sobre los cuales se basó el Requerimiento Especial para concluir que la entidad no genera ingresos por

concepto de Unidad de Pago por Capitación UPC, aun siendo una empresa del sector salud, sus ingresos están determinados por la prestación de servicios de salud y no por cuotas de afiliación de la población asistida y por ello se encuentra procedente el cobro de la sanción por existir ingresos dejados de declarar.

La Ley determinó quien maneja los recursos del Régimen Contributivo y Subsidiado de la seguridad social y exclusivamente le fue asignado a las Entidades Promotoras de Salud, Fondos de Solidaridad y Garantías y la ARP como recursos del Estado. Si bien la Ley prohíbe gravar a los hospitales, es de anotar que los hospitales locales, regionales o universitarios tenían funciones públicas sin carácter comercial y subsidiados por el mismo Estado, mas no para las clínicas que sus actividades son ejercidas por los particulares con un interés comercial, solo que después de la Ley 100 de 1993 se han dado grandes cambios y transformaciones internas en el Sistema Nacional de Salud en Colombia.

Con relación a la no sujeción con el Impuesto de Industria y Comercio de los ingresos por la prestación de servicios de salud, en Sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2003 que declaró inexequible las expresiones: “en el porcentaje de Unidad de Pago por Capitación, UPC destinados obligatoriamente a la prestación de servicios de salud” artículo 111 de la Ley 788 de 2002, de donde se desprende que para las Instituciones Prestadoras de Salud,

IPS, son deducibles de la base gravable del impuesto los ingresos provenientes del POS, es decir, los pagos recibidos de las Entidades Promotoras de Salud por la prestación de servicios a los afiliados de las EPS, con efecto a futuro y no retroactivo, es decir a partir del año 2004. Y para los ingresos provenientes de

Prestación de Servicios de Salud a otras entidades, es decir, Medicina Prepagada, Compañías de Seguros en Salud y Particulares etc. Siguen siendo gravables en su totalidad con el Impuesto de Industria y Comercio.

Como se puede apreciar, el municipio de Medellín gravó los ingresos que percibió la demandante en los años 2001 y 2002, en su condición de IPS, porque interpretó, de una parte, que tales ingresos no proceden de afiliaciones al sistema de seguridad social en salud (UPC), que serían percibidas únicamente por las EPS y, de otra, porque, a su juicio, sólo a partir del año 2004, para las clínicas privadas, sería aplicable la sentencia de la Corte Constitucional C-1040 de 2003 que declaró inexequible las expresiones: “en el porcentaje de Unidad de Pago por Capitación, UPC destinados obligatoriamente a la prestación de servicios de salud” contenidas en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002. Y en cuanto a “los ingresos provenientes de Prestación de Servicio de Salud a otras entidades, es decir, Medicina prepagada, Compañías de Seguros en Salud y Particulares etc”, dijo que están gravados en su totalidad. Por eso, en los actos administrativos demandados el municipio no especificó qué ingresos corresponderían a planes obligatorios u a otros conceptos, pues, en realidad, bastó que la demandante no tuviera la calidad de EPS para justificar la adición de ingresos presuntamente gravados.

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El revisor fiscal del Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. certificó que “de conformidad con los registros contables de Centro de Terapia Renal Medellín Ltda. del total de los ingresos percibidos por los años 2001 y 2002, el 98% provienen de la prestación de servicios de salud.”2, documento que no fue cuestionado por el municipio, pues, se insiste, para el municipio bastaba que la demandante no fuera EPS. Por tanto, decidió proponer la siguiente modificación de las declaraciones privadas del impuesto:

AÑO BASE 2002

BASE GRAVABLE ANUAL $5.945.184.729

ICA $59.451.847

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS $0

RETENCIONES $6.947.000

IMPUESTO A PAGAR $52.504.847

SANCIÓN POR INEXACTITUD $23.740.675

AÑO BASE 2001

BASE GRAVABLE ANUAL $4.830.932.657

ICA $48.309.326

IMPUESTO DE AVISOS Y TABLEROS $0

RETENCIONES $12.234.000

IMPUESTO A PAGAR 36.075.326

SANCIÓN POR INEXACTITUD $10.320.208

En defensa de lo dicho y liquidado por el municipio, el demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución 1072 de 2004, en la que alegó lo siguiente:

“De lo transcrito previamente, resulta evidente, y así lo ha reiterado mi representada a lo largo de toda la actuación administrativa adelantada hasta ese momento, que la prohibición de gravar con ICA a las IPS surge, no a partir del Artículo 111 de la Ley 788 de 2003 y la sentencia dictada por la Honorable Corte Constitucional en la cual declaró inexequible dicha norma como erróneamente lo señala el municipio, sino como consecuencia de una expresa prohibición constitucional y legal, la cual fue flagrantemente violada por parte del Municipio al gravar con ICA los ingresos de Centro de Terapia.

(…)

En el caso particular, los fundamentos que originaron la glosa de la Administración sólo se relacionan con el errado entendimiento por parte del Municipio de Medellín, acerca de que mi representada debe aumentar la base gravable para calcular el pago de ICA, cuando claramente las disposiciones aplicables para las IPS, señalan algo diferente. Como se dejó

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claro en el punto III. anterior no es dable ni mucho menos conforme a derecho, la equivocada interpretación del Municipio referente a que la prohibición contenida en la Ley 14 de 1983 sólo opera para los hospitales públicos, con la subsecuente conclusión de que los hospitales privados si están sujetos al ICA, cuando en forma reiterada, se han presentado múltiples pronunciamientos en los cuales se desvirtúa por completo dicha interpretación.”

En el anterior contexto, la Sala advierte que en los actos administrativos demandados se parte del hecho de que la demandante percibió ingresos por la prestación de servicios de salud, pero sin precisar si tales ingresos tuvieron origen en el cumplimiento de planes obligatorios de salud o en el cumplimiento de otro tipo de planes o contratos. Se insiste en que, para el municipio demandado, por el solo hecho de no ser EPS, la demandante debía tributar sobre todos los ingresos brutos percibidos. La Sala considera que al municipio demandado no le asiste razón pues, es un hecho no controvertido que el Centro de Terapia Renal de Medellín Ltda. es una institución prestadora de servicios de salud, domiciliada en la ciudad de Medellín, que presta los servicios de salud, médicos y terapéuticos en el área de la nefrología, tales como consulta, manejo de terapias de diálisis, hemodiálisis, diálisis peritoneal, trasplante de riñón y demás tratamientos renales3.

Las instituciones prestadoras de servicios de salud son aquellas que prestan los servicios de salud, en su nivel de atención correspondiente, a los afiliados y beneficiarios dentro de los parámetros y principios señalados en la Ley 100 de 1993.

A efectos de garantizar la eficiencia del servicio, del artículo 185 de la Ley 100 de 1993 se deriva que las instituciones prestadoras de servicios de salud deben prestar esos servicios conforme con las reglas de la libre competencia y dentro del mercado de servicios de salud.

Precisamente, porque se parte del presupuesto de que, además del servicio público de salud, existe un mercado de servicios de salud, el parágrafo de la norma citada dispone que estas instituciones deben contar con un sistema contable que permita registrar los costos de los servicios ofrecidos, independientemente de que se presten en cumplimiento del plan obligatorio de salud.

A diferencia de lo previsto para las entidades promotoras de salud, a las que se les exige manejar en cuentas independientes del resto de rentas y bienes, el ingreso por concepto de la UPC, a las entidades prestadoras de servicios de salud sólo se les exige registrar los costos de los servicios ofrecidos. Lo anterior tiene su razón de ser porque, en estricto sentido, quienes perciben como ingreso la unidad de pago por capitación son las entidades promotoras de salud. No obstante, como las instituciones prestadoras de servicios de salud son las que prestan los servicios de salud por encargo de las empresas promotoras de salud, servicios que se retribuyen con la UPC, con sujeción a los mecanismos de pago que para el efecto se pacten, es pertinente concluir que tales ingresos forman parte de los

3 De acuerdo con el formulario de inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud y el certificado de existencia y representación visibles en los folios 4 y 8 del expediente.

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recursos de la seguridad social al tenor del artículo 48 de la Carta Política y, por lo tanto, no forman parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio.

De tal forma que es errada la interpretación del municipio demandado, en el sentido de que solo las EPS están exentas del impuesto de industria y comercio.

Así mismo, no es pertinente interpretar que sólo a partir de la comunicación de la sentencia C-1048 de 2003, las EPS y las IPS están exentas del impuesto de industria y comercio.

Es menester precisar que la sentencia C-1048 de 2003 declaró inexequibles las expresiones "en el porcentaje de la Unidad de Pago Por Capitación, UPC, destinado obligatoriamente a la prestación de servicios de salud", "Este porcentaje será para estos efectos, del ochenta por ciento (80%) en el régimen contributivo y del ochenta y cinco por ciento (85%) de la UPC en el régimen subsidiado" contenidas en el artículo 111 de la Ley 788 de diciembre 27 de 2002.

La Corte consideró que el 100% de los ingresos que perciben las EPS por UPC son recursos de la seguridad social en salud, y por lo tanto, de conformidad con el artículo 48 de la Carta Política no se puede destinar ni utilizar para fines diferentes al sistema.

En el caso concreto se debe tener en cuenta que el municipio de Medellín fiscalizó las vigencias 2001 y 2002, años para los cuales no era aplicable la Ley 788 de 2002, pues todavía no se había expedido. Adicionalmente, la sentencia de la Corte Constitucional incide en el caso concreto en cuanto aclara, se reitera, que el 100% de la UPC no se puede destinar ni utilizar para fines diferentes al sistema. En ese contexto, la principal razón que propuso el municipio demandado para gravar los ingresos que por servicios de salud percibió la demandante no se ajusta a derecho.

Ahora bien, valga reiterar, que la Sala ha precisado4 que a los contribuyentes del impuesto de industria y comercio les corresponde probar la cuantía de los ingresos percibidos por la prestación de servicios de salud, cuando además de esos ingresos percibe otros que podrían estar gravados con el impuesto de industria y comercio.

En el caso concreto, la Sala aprecia que la demandante acreditó, mediante el certificado de revisor fiscal, que el 98% de los ingresos que percibió se originaron en la prestación de servicios de salud. Si bien ese certificado no discriminó qué cantidades podrían corresponder a planes obligatorios de salud y qué otras a otro tipo de planes o contratos de salud; por la forma en que se dio el debate en la actuación administrativa, es evidente que al municipio no le interesaba aclarar este aspecto puesto que, se insiste, la razón fundamental de su decisión se basó en la consideración de que solo los

4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015). Radicación: 760012331000200900429-01. No. Interno: 19357. Demandante: FUNDACIÓN VALLE DEL LILI. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI. Impuesto de industria y comercio – Año 2005

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ingresos por UPC están exentos del impuesto de industria y comercio y que tales ingresos solo los perciben las EPS, condición de la que, por supuesto, carece el Centro de Terapia Renal. De manera que, cualquier esfuerzo que hubiera podido hacer la demandante por discriminar las cuantías de los ingresos percibidos por servicios de salud no habría satisfecho al municipio demando.

Las razones que anteceden son suficientes para confirmar la sentencia apelada, en cuanto anuló los actos demandados y declaró en firme las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio. Finalmente, la Sala modificará la orden de devolver las sumas que la demandante hubiera pagado como consecuencia de los actos anulados, porque esta pretensión no se dervia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia 8 de noviembre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el que queda así:

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se RESTABLECE EL

DERECHO en el sentido de DECLARAR en firme las Declaraciones de Industria y Comercio y Avisos del año base 2001 – periodo gravable 2002 presentada el día 30 de abril de 2002, y del año base 2002 – periodo gravable 2003 presentada el día 30 de abril de 2003, por la sociedad CENTRO DE TERAPIA RENAL MEDELLÍN LTDA. SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente

HUGO FERNANDO BASTIDAS

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