Nº 7
Reporte
Nacional
Lima, marzo de 2008
Reporte Nacional Nº 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas. Lima, Marzo de 2008.
El Reporte Nacional Nº 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas en el Perú, es una publicación de Grupo Propuesta Ciudadana, y forma parte del Sistema Vigila Perú.
Elaborado por: Epifanio Baca, Responsable del Área de Vigilancia Ciudadana Nilton Quiñones, Analista del Área de Vigilancia Ciudadana Gustavo Ávila, Analista del Área de Vigilancia Ciudadana
Diseño y diagramación: Renzo Espinel Luis de la Lama
Hecho el depósito legal: 2005-3012 Grupo Propuesta Ciudadana León de la Fuente 110, Lima 17. Impreso en el Perú
Esta publicación contó con el aporte de Revenue Watch Institute, Servicio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para el Desarrollo (EED) y la Cooperación Belga al Desarrollo.
GRUPO PROPUESTA CIUDADANA
Félix Wong
Presidente del Directorio
Javier Azpur
Coordinador Ejecutivo
Epifanio Baca
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
...
5I. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR MINERO
... 91.1. Panorama nacional de la producción y los precios... 9
1.2. El resultado de las empresas ... 13
1.3. Impuestos y contribuciones ... 14
1.4. La renta generada... 17
1.5. Distribución de la renta generada a los departamentos ... 19
II. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR HIDROCARBUROS
...
252.1. Panorama nacional de la producción y los precios... 25
2.2. Recursos para el Estado y las regiones ... 33
2.3. La distribución de los recursos en los departamentos ... 36
III. USOS DE LA RENTA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
... 393.1. Cambios en el marco legal respecto al uso del canon ... 39
3.2. El uso del canon en los gobiernos regionales ... 43
3.2.1. Programación del gasto de la fuente canon, 2007 ... 43
3.2.2. Aporte del canon a las inversiones de los gobiernos regionales, 2007 ... 49
3.2.3. Avance en la ejecución presupuestal de las inversiones a 2007 ... 52
3.2.4. Los proyectos de inversión pública en los gobiernos regionales ... 57
3.3. Destino y uso de los recursos del canon en las universidades públicas ... 62
3.3.1. Avance en la ejecución de las inversiones ... 63
3.4. El canon y las inversiones en los gobiernos locales, 2006 ... 66
3.4.1. La inversión en los tres niveles de gobierno, 2006 ... 66
3.4.2. Aporte del canon en las Inversiones de los gobiernos locales ... 64
IV. TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
... 774.1. Portales públicos del gobierno central usados para la elaboración del Reporte ... 77
4.2. El comportamiento de las entidades públicas regionales ante las solicitudes de información ... 80
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
... 835.1. Conclusiones ... 83
5.2. Recomendaciones ... 86
INTRODUCCIÓN
Un tema al que hacemos seguimiento desde el primer reporte que publicamos el año 2005 es el de la transparencia de los pagos tributarios y no tributarios que realizan las empresas extractivas al Estado, y lo hacemos porque tratándose de la explotación de recursos naturales no renova-bles los ciudadanos y los líderes sociales de las regiones tienen el derecho de acceder a informa-ción oportuna, completa y confiable sobre el aporte de esta pujante industria al fisco. Esta infor-mación es de la mayor importancia por que es a partir de los ingresos que el Estado recibe por estos pagos que se calculan las transferencias de recursos a los gobiernos regionales, municipa-lidades y universidades públicas de las regiones productoras, según dispone la Ley del Canon y la Ley de regalías mineras.
Por ello, saludamos la decisión del gobierno peruano de entonces de adherirse a la Iniciativa mundial para la transparencia de las industrias extractivas (EITI por sus siglas en inglés) el año 2004, porque confiábamos que podía contribuir a mejorar la transparencia de los pagos que realizan las empresas y los ingresos que el Estado registra. Esta información es de la mayor relevancia no sólo porque significa ingresos para las regiones productoras, sino porque el país conoció ese mismo año casos escandalosos de algunas empresas que lograron tributar menos – incluso no tributar - utilizando indebidamente sus contratos de estabilidad jurídica y adminis-trativa, contando para ello con la complicidad de funcionarios públicos. Los perjudicados con estas prácticas fueron dos regiones (Ancash y Arequipa) que dejaron de recibir decenas de millones de dólares por canon minero.
La iniciativa EITI tiene como criterio la publicación periódica y completa, fácilmente accesible y entendible para un público amplio, de todos los pagos significativos efectuados por las compa-ñías petroleras, gasiferas y mineras a los gobiernos, así como todos los ingresos significativos recibidos por estos gobiernos de tales compañías. Luego añade que deberá realizarse "la conci-liación por un administrador creíble e imparcial, de estos pagos e ingresos, aplicando estándares internacionales de auditoria y publicando su opinión sobre esta conciliación y de las discrepan-cias observadas" (Conferencia de la EITI, Londres, marzo 2005).
Actualmente en el Perú, la SUNAT publica la información del monto global del impuesto a la renta que pagan las empresas del sector minería e hidrocarburos. Por otra parte el Estado brin-da la información sobre las transferencias a las regiones por concepto de: Canon minero, Canon y sobrecanon petrolero, regalías mineras, derechos de vigencia, entre otros. Pero, aquella infor-mación no sirve para contrastar con las transferencias por canon minero y canon gasifero que realiza el Ministerio de Economía, las cuales se calculan en base al "impuesto la renta declara-do" y no del "impuesto pagadeclara-do" que es el que publica la SUNAT.
El Grupo EITI Perú se constituyó el año 2005 con representantes de las empresas, del Estado y de la Sociedad Civil, fue reconocido oficialmente el año 2006, contando a la fecha con un plan de acción aprobado y con recursos para llevarlo adelante. En estos últimos meses el Ministerio
de Energía y Minas ha mostrado mayor interés y decisión para concretar el trabajo. Sin embar-go, el estudio de conciliación nacional no empieza porque no se logra un acuerdo entre las partes sobre aspectos importantes de su contenido. El planteamiento de la sociedad civil es que el estudio de conciliación debe contener información sobre: a) el impuesto determinado que declara cada empresa participante, b) la descripción del proceso (adiciones y sustracciones, con sus respectivos montos) que lleva al cálculo del impuesto determinado de la empresa partici-pante, tomando en cuenta la normatividad vigente y aplicando estándares internacionales en los procedimientos. La información del punto a) debería ser publicada en forma desagregada (empresa por empresa), mientras que sobre el punto b) tendríamos la opinión del conciliador sobre dicha información.
Los representantes de las empresas plantean que el estudio debe limitarse a la revisión de la cifra del impuesto declarado por las empresas participantes y publicarlas luego sólo en forma agregada. Es sobre este planteamiento – que en nuestra opinión no es acorde con el espíritu del EITI- que radica el disenso. Si la idea del EITI es que las empresas más favorables a la transpa-rencia hagan público el monto del impuesto que pagan al Estado – como de hecho ocurre ya con algunas empresas mineras – no vemos la utilidad de un estudio que no muestre, empresa por empresa, cuál es el impuesto declarado y en base a qué calculo lo hicieron. Por ello, tal vez una manera de encaminar este proceso con resultados provechosos sea convocando a las empresas cuyas prácticas de transparencia – de sus utilidades e impuestos – son de conocimiento público mediante la publicación de sus estados financieros en la CONASEV, sus páginas web y otras publicaciones.
La gestión y el estado de avance del denominado "Programa minero de Solidaridad con el Pueblo", es otro tema relevante del año 2007 no sólo por su origen – en la práctica surgió para cerrar paso al impuesto a las ganancias extraordinarias y compensar por el no pago de las regalías mineras- sino porque su misma naturaleza le da un carácter de fondo cuasi publico, administrado por las empresas mineras y destinado a financiar proyectos de desarrollo social en el ámbito de influencia de las unidades mineras, y sobre el cual debería haber la máxima transparencia para que la opinión publica nacional y la ciudadanía de las regiones concernidas esté informada de los proyectos que se financian, el avance de los mismos y si se están cumplien-do los mecanismos de participación en las Comisiones técnicas de coordinación local y regional. En el reporte anterior expresamos nuestra crítica por la escasa información disponible sobre la constitución y funcionamiento de los fondos locales y regionales y la gestión de los mismos. A partir del segundo semestre 2007 el Ministerio de Energía y Minas – desde la Dirección de Gestión Social – tuvo la buena iniciativa de publicar reportes con información sobre este Progra-ma, sin embargo, lo que llama la atención es que en cada región el acceso a esta información es muy escasa, cuando debería ser todo lo contrario.
La información disponible muestra que la ejecución de dicho programa avanza con lentitud y que –contra las declaraciones públicas de los representantes de la CONFIEP y la SNMP- las empresas no están siendo más eficaces que el sector público para gestionar proyectos de inver-sión social. En efecto, según los informes del MINEM la ejecución de los fondos del Programa al mes de diciembre 2007 llego al 45% de los 518 millones. De aquí se deduce que durante el 2008 tendrían que ejecutar no sólo el saldo pendiente del 2007 sino también los recursos correspon-dientes a este año que bordearan los 550 millones de soles.
En este contexto debemos evaluar la última propuesta legislativa del Ejecutivo (proyecto de ley 1981 que modifica el art. 1 de la Ley 28401, de la PCM) que ante el retraso en la ejecución de los proyectos financiados con los Fideicomisos – constituidos de los procesos de concesión minero como Las Bambas, Toromocho, Bayóvar y otros- que actualmente gestiona Proinversión, plan-tea traspasar la gestión de dichos Fideicomisos a manos privadas, es decir, propone dar la cali-dad de fideicomitente únicamente a la empresa participante del proceso de promoción de la inversión privada. Como era de esperar esta propuesta alcanzada poco antes de la navidad ha generado fuertes críticas y tenía pocas posibilidades de ser aprobada en el Congreso.
En su reemplazo, con fecha 13 de marzo 2008 acaba de promulgarse el DL 996 "que aprueba el régimen aplicable a la utilización de los recursos provenientes de los procesos de promoción de la inversión privada en la ejecución de programas sociales". Se trata de una norma muy general y ambigua que servirá de paraguas para la aplicación de la propuesta anterior. La norma pro-pone la constitución de un Fondo Social cuya gestión estaría a cargo de una entidad privada sin fines de lucro que se constituirá para este fin. ¿Cuál será la modalidad de gestión del fondo? ¿Cómo y por quienes estará constituida la entidad sin fines de lucro? Son preguntas que deberá responder el reglamento de la norma. Pero, es más o menos clara la intención del gobierno de entregar la gestión de estos recursos públicos al sector privado, con lo cual el Estado estaría renunciando una vez más a su potestad de administrar estos recursos, con la directa participa-ción de las municipalidades y gobiernos regionales involucrados.
Hacia finales del 2007, salió en los medios de comunicación la discusión del proyecto de expor-tación de gas proveniente del lote 88 de Camisea. Como se sabe el contrato original de Camisea garantizaba la demanda interna por un horizonte temporal de 20 años con el 100% de las reservas de este lote. Si las empresas querían exportar lo harían con la producción del lote 56 y otros yacimientos. Sin embargo, durante el gobierno de Toledo y a pedido de la empresa se modificó el contrato inicial abriendo la posibilidad para exportar el gas del lote 88, con el argu-mento que las reservas del lote 56 no son suficientes para que LGN Perú cumpla con su compro-miso de exportación de gas a México. El Colegio de ingenieros del Perú y otras voces expertas han alertado sobre los riesgos para los intereses del país de seguir este camino.
En esta discusión el gobierno se ha puesto de lado de la empresa y para apaciguar los ánimos ha salido a anunciar nuevas reservas en los lotes 88 y 56 de Camisea que harían aumentar las reservas de gas de 10.86 a 13.4 TCF y con las cuales el consumo interno estaría asegurado por 30 ó 40 años. El estudio realizado por Glenn Jenkins advierte que el futuro energético del Perú podría estar en riesgo si se decide por la exportación sin tener la certeza de que las reservas han aumentado realmente. A través de su vocero, el Colegio de ingenieros ha señalado que "para mirar nuestro futuro basta mirar el presente de Argentina", en alusión a que por una decisión similar ellos han pasado de golpe de exportadores a importadores de gas (Caretas, enero 2008). La creación de una Autoridad Ambiental Autónoma que le devuelva al Estado credibilidad sobre su accionar en materia de control de los impactos ambientales, en especial de las indus-trias extractivas, es una de las pocas propuestas que goza del mayor consenso en el país. Sin embargo, el gobierno tuvo que esperar la presión ligada a la firma del TLC con los EEUU para decidir la creación del Ministerio del Medio Ambiente. Contra lo que sugieren experiencias de otros países y el buen criterio, el gobierno ha decidido sacar la Ley de creación de este ministerio "en lo que canta un gallo", es decir, con escaso debate público y consulta, especialmente en las
regiones y con todos los sectores de la actividad económica concernidos en una temática tan importante para el desarrollo presente y futuro del país. Por ejemplo, un tema que no aparece claramente planteado en la propuesta de Ley es si será este nuevo ministerio el encargado de la supervisión ambiental de la actividad minera, función que actualmente lo realiza el Osinergmin con resultados muy pobres.
El presente Reporte Nacional 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas, alcanza un balance del año 2007. A los temas de generación, distribución y uso de la renta de las industrias extractivas, así como el de transparencia, hemos añadido información sobre la implementación del Aporte Voluntario en las regiones y los cambios normativos para mejorar el uso de los recursos del canon información sobre el gasto de inversión realizado en las municipalidades. Por conside-rarla información nueva incluimos un acápite referido a los gastos de inversión en las munici-palidades, en particular de las que reciben mayores recursos por concepto de Canon.
El Reporte N° 7 de Vigilancia de las Industrias Extractivas ha sido posible gracias al apoyo económico de Revenue Watch Institute y al esfuerzo desplegado por los equipos regionales de CEDEPAS Norte (Cajamarca y La Libertad) CIPCA (Piura), CEDEP (Ancash), CBC (Cusco), CEDEP (Ica y Moquegua) y DESCO (Arequipa). Expresamos nuestro agradecimiento a los fun-cionarios de las instituciones públicas regionales y a los funfun-cionarios del Ministerio de Econo-mía y Finanzas por la información brindada.
A pesar de las turbulencias que vivió la econo-mía mundial en el 2007, producto de la rece-sión económica en Estados Unidos y de la in-certidumbre en Medio Oriente, en el Perú el sector minero registró cifras récord de produc-ción en casi todos los metales, con excepproduc-ción del oro y, en menor medida, del molibdeno. Los precios de los metales –si bien ya no cre-cen a tasas extraordinarias– alcanzaron tam-bién picos históricos, y, contra lo que algunos sospechan, no se prevé que retrocedan en el mediano plazo. Lo más probable entonces es que este escenario favorable se mantenga, be-neficiando tanto a las empresas del sector como al Estado. Es lo que abordaremos en este pri-mer capítulo, revisando la dinámica de precios, producción y utilidades, además de la cartera de proyectos sectoriales.
1.1 Panorama nacional de la producción
y los precios
Con excepción del oro, nuestros principales metales incrementaron su producción con res-pecto al 2006, alcanzando niveles de extrac-ción muy por encima de los obtenidos en los últimos siete años. Consecuentemente, el sec-tor minero sigue representando, como en el 2006, más del 60% de nuestras exportaciones, de las cuales más del 50% corresponde a co-bre, oro y zinc1.
El buen desempeño de la minería en su con-junto se debe principalmente a la mayor ex-tracción de cobre y zinc. Mientras que el volu-men de extracción del primero se increvolu-mentó en 14% con respecto al 2006, el zinc lo hizo en 20%. El incremento del cobre se explica por-que la producción de Cerro Verde se multipli-có por tres, y el del zinc por la mayor extrac-ción de Antamina, que casi duplicó su produc-ción. En el caso del oro, la producción se redu-jo en 16% por la caída en la producción de Minera Yanacocha (a casi la mitad). En la me-dida en que otras unidades incrementen su producción de oro –Alto Chicama en La Li-bertad y Orcopampa en Arequipa–, el efecto de esta disminución en Yanacocha que ahora representa poco menos del 30% de la produc-ción nacional se sentirá menos. (Ver cuadro 1.1) Cabe resaltar que la producción de estos prin-cipales minerales (cobre, zinc y oro) se encuen-tra concenencuen-trada en pocas unidades mineras por lo que las variaciones, tanto en reservas como en las políticas de extracción que definan las empresas, modifican el panorama extractivo nacional. Así, para el cobre, más del 80% de la producción se concentra en las unidades mi-neras de Southern, Antamina y Cerro Verde; mientras que Barrick Misquichilca y Minera Yanacocha concentran casi el 60% de la pro-ducción de oro. En el caso de esta última uni-dad, dos de sus yacimientos, Pierina y
Yana-I. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU
DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR MINERO
1 El hecho de que los tres minerales expliquen buena parte de nuestras exportaciones es porque justamente sus precios son los que registraron mayores incrementos desde el 2001, sobre todo en los dos últimos años.
cocha, están viendo disminuir sus reservas, estimándose que el primero cerrará operacio-nes en el 2009. En lo que se refiere al zinc el panorama es algo más diversificado, siendo Antamina, Volcan y Los Quenuales las que concentran poco más del 50%.
El resto de metales ha mantenido un nivel si-milar de producción en comparación con años anteriores. Solo el molibdeno retrocedió 3%, pero se mantiene aún por encima del prome-dio de los últimos siete años.
Los precios de los metales
El 2007 se inició con la incertidumbre sobre si los precios mantendrían los niveles alcanzados el 2006 o si empezaban a retroceder a sus ni-veles promedio de 2004-20052. Transcurrido el
año, a pesar de las dificultades que enfrenta la economía más grande del mundo, todos los pre-cios, a excepción del zinc, cerraron en alza con respecto al inicio del período, llevando a que
2 En el reporte anterior Nº 6, dábamos cuenta de que las proyecciones al primer semestre indicaban que los precios iban a iniciar el retorno a sus niveles promedio 2005.
3 Debido a que la producción minera es para la exportación se considera el precio de exportación y no la cotización internacional, dado que operación comercial se basa en el primero.
en promedio las cotizaciones de los principa-les metaprincipa-les, incluyendo el zinc, estén por enci-ma de los precios promedio registrados en el 2006. Así, mirando los precios de exportación3,
el cobre y el zinc tuvieron un incremento de 5% y 11% respectivamente. El valor del oro, un metal considerado activo de refugio en si-tuaciones de turbulencia económica, está re-gistrando un aumento, habiendo llegado a ubi-carse, al mes de marzo del 2008, en cerca de mil dólares la onza. Es importante mencionar que el fuerte incremento en el precio del oro disimula en algo la caída en su producción a escala nacional. En el 2007 el resto de metales registró precios promedio anuales mayores que en años anteriores. (Ver cuadro 1.2)
Como se ve, tanto los precios como los volú-menes de mineral extraído, salvo el oro, han aumentado o se han mantenido por encima de sus promedios de los últimos años. Es decir, se ha extraído en valor más recursos mineros. Así, el Valor de Producción Minero (VPM) –que se
Cuadro 1.1
Volumen de producción de principales metales, 2001 – 2007 (Miles de toneladas)
Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MINEM). Elaboración: Vigila Perú.
2001 722 38 3,038 9 290 1,057 139 2,571 2002 845 39 3,056 9 306 1,233 158 2,870 2003 843 40 3,485 10 309 1,374 173 2,924 2004 1,036 42 4,247 14 306 1,209 173 3,060 2005 1,010 42 4,565 17 319 1,202 208 3,206 Cobre Estaño Hierro Molibdeno Plomo Zinc Oro (TM) Plata (TM) 2006 1,048 38 4,785 17 313 1,203 203 3,471 Variación 2007 / 2006 14% 1% 7% -2% 5% 20% -16% 1% 2007 1,190 39 5,104 17 329 1,444 170 3,494
obtiene multiplicando el precio mensual de ex-portación por el volumen de extracción men-sual por mineral- alcanzó al cierre del 2007, los 59,453 millones de soles, 12% más que el año anterior (cuando llegó a los 53,008 millo-nes de soles).
Es importante mencionar que el VPM nos da una mirada de la dinámica del sector, pues se espera que mientras más recursos en valor se extraigan el Estado recaudará más tributos.
Desde que se cuenta con datos disponibles4,
este indicador ha venido mostrando tasas de crecimiento significativas, como entre los años 2004 y 2006, cuando el incremento se dio prin-cipalmente por la fuerte elevación de los pre-cios. Asimismo, el incremento del VPM entre los años 2007 - 2006 se explica en un 80% por el aumento de los precios. Este escenario se vie-ne dando desde el 2002 hasta el 2007, donde en un 85% el aumento de los precios explica el incremento anual del VPM.
Fuentes: BCRP, MINEM. Elaboración: Vigila Perú.
Gráfico 1.1
Valor de Producción Minero 2001 – 2007
(Millones de soles)
4 En el portal del MINEM figuran las estadísticas de volumen de producción desde el año 2001. En el caso de los precios de exportación, los datos obtenidos del BCRP van desde 1980 en adelante.
Cuadro 1.2
Evolución del precio de exportación promedio anual de principales metales 2001 – 2007
(Dólares por tonelada)
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Elaboración: Vigila Perú.
Cobre 1,496 1,381 1,591 2,621 3,472 6,112 6,420 5% Estaño 4,124 4,153 5,381 8,602 7,241 8,702 14,460 66% Hierro 19 19 17 21 33 38 39 2% Molibdeno 5,194 8,312 11,727 36,181 62,756 47,034 58,725 25% Oro (gr) 10 11 13 14 16 21 25 17% Plata (kg) 155 163 172 235 257 404 471 17% Plomo 787 756 769 1,488 1,505 1,824 2,557 40% Zinc 474 380 448 562 740 1,812 1,998 11% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variación 2007 / 2006
Más allá de que sea el precio o el volumen el factor más influyente en su crecimiento, el VPM continúa incrementándose año tras año. El VPM 2007 representa 4.5 veces el registrado en el 2001, lo cual es muestra más que elocuente de la dinámica del sector. Conviene aclarar que el VPM no es igual a las ventas de las empresas mineras, pero puede ser tomado como una bue-na aproximación, toda vez que es difícil pensar que las empresas guarden minerales extraídos cuando los precios están en sus picos históricos tanto como por los costos de almacenamiento. ¿Y cómo se distribuyen estos recursos en valor a lo largo del territorio nacional? Esta pregun-ta es pertinente porque se espera que una re-gión participe de mayores rentas en la medida en que se extraigan más recursos de su juris-dicción. Decimos "se espera" puesto que mu-chas grandes empresas que cuentan con con-tratos de estabilidad jurídica han logrado dis-minuir en varias ocasiones su pago de impues-to a la renta, echando mano de mecanismos
como la reinversión de utilidades, depreciación acelerada o doble depreciación, los cuales, a pesar de estar derogados, continúan vigentes para las empresas que cuentan con dichos con-tratos. Actualmente, las empresas con contra-tos vigentes no pagan regalías mineras, adu-ciendo que es un gasto administrativo, y por ende no están obligadas a pagarlo.
Mirando el cuadro 1.3 vemos dónde se locali-za la actividad minera, que se concentra en un 60% en cinco departamentos (Áncash, Arequipa, Pasco, Moquegua y Tacna), desta-cando Áncash como la región con mayor acti-vidad en el rubro. Es importante observar la fuerte caída de este indicador en la región Cajamarca, cuyo valor de recurso extraído descendió en 33%, hecho que se explica por los conflictos sociales que enfrentó Minera Yanacocha cuando trató de expandir sus ope-raciones. Esta reducción se traducirá en la dis-minución de los recursos por canon minero para la región en el 2008.
Cuadro 1.3
Valor de Producción Minero por región, 2001 - 2007
(Millones de soles)
Fuente: BCRP, MINEM. Elaboración: Vigila Perú.
Áncash 2,136 3,537 3,849 5,844 8,019 12,260 12,714 4% 21% Arequipa 1,068 1,228 1,377 1,829 2,266 3,455 7,566 119% 13% Pasco 1,402 1,502 1,653 2,368 2,667 5,260 6,296 20% 11% Moquegua 939 1,041 1,450 2,540 3,476 4,751 5,158 9% 9% Tacna 987 1,002 1,228 2,614 3,381 4,646 4,729 2% 8% La Libertad 662 764 885 917 2,055 4,116 4,400 7% 7% Cajamarca 2,145 2,972 4,053 4,544 5,549 5,806 3,881 -33% 7% Lima 997 954 1,102 1,670 2,042 3,445 3,582 4% 6% Cusco 500 92 309 1,129 1,339 2,454 2,554 4% 4% Junín 642 533 557 751 870 2,016 2,336 16% 4% Puno 662 682 756 1,255 1,049 1,250 2,078 66% 3% Madre de Dios 363 485 580 271 846 1,107 1,262 14% 2% Huancavelica 184 144 274 410 515 930 939 1% 2% Ica 200 203 213 306 503 596 865 45% 1% Otros 256 283 169 347 450 916 1,095 20% 2% Total 13,143 15,421 18,456 26,795 35,025 53,008 59,453 12% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variación 2007 / 2006 Participación 2007
Como mencionamos anteriormente, se espera que a mayor recurso extraído en valor de una región las empresas obtengan más ingresos, tributen más y que la región obtenga mayores rentas por canon minero. Un ejercicio intere-sante sería comparar cuánto recibe finalmente la región por canon minero frente a lo que se extrae en valor de su territorio.
1.2 El resultado de las empresas
A partir de la mirada del sector a través del VPM, uno puede esperar que las utilidades de las empresas mineras alcancen por lo menos el nivel obtenido en el 2006. Si en dicho año se discutía que éstas estaban obteniendo ganan-cias extraordinarias –porque provenían no tan-to de sus esfuerzos productivos sino de un
he-cho externo inesperado: el incremento de los precios5–, en el 2007 el aumento de las
utilida-des se explica también en buena cuenta por el mismo motivo. Es decir, por segundo año las empresas obtuvieron ganancias extraordina-rias. De acuerdo al portal de CONASEV6, se
estima que las utilidades de las empresas al-canzaron los 25,300 millones de soles en el 2007, cifra que resulta 10% mayor que la co-rrespondiente al 2006 (cuando llegaron a los 23,000 millones de soles).
Si tomamos el 2005 como año de referencia, pues desde entonces hasta la actualidad las empresas operan bajo condiciones similares en cuanto a niveles de extracción y ya obte-nían buenas utilidades, podemos decir que parte de las utilidades del 2006 y del 2007 son "utilidades extraordinarias". Entre el 2005 y
5 Concepto de ganancia extraordinaria extraído del «Estudio para la determinacion de los precios y los metales de referencia para el aporte extraordinario minero» elaborado por Apoyo Consultoría. Octubre 2006.
6 En el portal de la Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores –www.conasev.gob.pe– se puede obtener los estados financieros trimestrales de las empresas que cotizan en bolsa de valores. Empresas como Antamina o Xstrata no cotizan en bolsa, por lo cual no se tiene acceso a sus estados financieros.
Cuadro 1.4
Utilidad neta de las empresas
(Millones de soles)
*Estimado a partir del valor de producción. Fuente: CONASEV.
Elaboración: Vigila Perú.
Antamina* 50 2,200 5,120 6,144 20% Southern 2,241 3,009 4,152 4,425 7% Cerro Verde 299 776 1,451 2,517 73% Barrick 568 626 1,366 1,529 12% Volcan 71 66 796 1,217 53% Buenaventura 680 953 1,402 847 -40% Minsur 569 488 537 831 55% Yanacocha 1,331 1,770 1,862 755 -59% Xstrata* 70 300 600 650 8% Los Quenuales 94 122 534 479 -10% Otros 1,409 2,509 5,156 5,884 14% Total 7,382 12,820 22,977 25,279 10% 2004 2005 2006 2007 Variación 2007 / 2006
7 A lo largo del 2007 la Bolsa de Valores de Lima reportó caídas en su índice, algunas de las cuales se debieron a que las utilidades de las mineras fueron menores a las esperadas. En octubre y noviembre, la bolsa registró varias caídas puesto que se esperaba que Buenaventura, Cerro Verde o Southern, por citar algunos casos, registraran mayores utilidades (El Comercio, varias ediciones).
8 http://www.sunat.gob.pe/gestionTransparente/notatributaria/index.html
9 Los tributos internos constituyen los ingresos del tesoro público y los tributos designados a otros organismos.
el 2006 aquellas se incrementaron en 10,000 millones de soles, pasando de 13,000 millo-nes de soles a 23,000 millomillo-nes de soles. Si to-mamos el período 2005-2007, la utilidad de las empresas mineras se incrementó en 12,300 millones de soles, donde el incremento en el valor de los recursos extraídos (VPM) duran-te dicho período se explica en un 95% por el aumento de los precios. Podemos entonces in-ferir que parte de ese incremento son utilida-des extraordinarias, alcanzando los 11,700 mi-llones de soles. Es decir, en dos años las em-presas mineras han obtenido 22,700 millones de soles de ganancias extraordinarias, 10,000 millones de soles en el 2006 y 11,700 millones de soles en el 2007.
Al igual que los precios de los metales, la ex-pectativa por las utilidades de las mineras al inicio del año estaba cargada de incertidum-bre, puesto que ellas se hallan muy ligadas a los precios de los metales. Así, las utilidades de las mineras solo registraron un crecimiento de 10%7. Sin embargo, consideramos que aunque
crecieron poco a lo largo del 2007, siguen es-tando muy por encima de lo esperado pues, como vimos antes, buena parte de los ingresos (80%) proviene del incremento de los precios.
1.3 Impuestos y contribuciones
Hemos visto cómo en el 2007, a la par que aumentó el valor del recurso extraído crecie-ron también las utilidades, aunque a una tasa menor que la esperada. La tributación del sec-tor minero presentó una dinámica similar. Si bien el incremento del aporte a la caja fiscal no alcanzó la tasa espectacular del 2006, el registrado en el período 2007 posicionó al sec-tor minero como el segundo en aporte tribu-tario, después del sector servicios (ver cuadro 1.5).
Como mencionamos en reportes anteriores, el Estado percibe ingresos por el cobro de impues-tos como: el impuesto general a las ventas, el impuesto selectivo al consumo, el impuesto a la renta, entre otros. Así, de acuerdo con la nota semanal de la SUNAT8, la recaudación
de tributos internos9 del sector minero en el
2007 alcanzó los 10,956 millones de soles, lle-gando a representar el 25% del total de los tri-butos internos. Cabe mencionar que entre 1998 y el 2002, el aporte de la minería osciló alrede-dor del 4% del total (630 millones de soles en promedio por año).
Las inversiones en el sector minero.
Los precios vuelven más atractivo el sector
Después de las grandes inversiones que tuvieron su origen en la década pasada, el sec-tor minero perdió terreno entre los años 2002-2004. Sin embargo, la evolución favorable de los precios ha incrementado las inversiones en el sector, porque la rentabilidad espe-rada es alta. Se ha recuperado terreno y retomado a los niveles del 2000 y 2001. Las principales inversiones en el 2006 fueron las realizadas por Cerro Verde (479 millones de dólares en su planta de sulfuros), Southern Perú (322 millones de dólares en sus nuevas unidades) y Minera Yanacocha (277 millones de dólares en la búsqueda de nue-vas resernue-vas)10.
Los principales proyectos de inversión del sector para el 2008 son: Toromocho (Perú Copper); Río Blanco (Zijin Mining Group); Los Chancas (Southern Copper Corp.); las ampliaciones de minas, fundición y refinería (Southern Copper Corp.); Minas Conga (Mi-nera Yanacocha); Las Bambas (Xstrata) y Tía María (Southern Copper Corp.).
Fuente: MINEM.
Elaboración: Vigila Perú.
Inversión en minería. 2000-2008
(Millones de dólares)
10 Información obtenida de los Reportes de Inflación que publica el Ministerio de Economía y Finanzas.
El cuadro 1.5 muestra claramente el salto re-gistrado en la recaudación proveniente del sec-tor minero, pues mientras la recaudación total entre los años 2000-2007 se multiplicó por 2.6, la del sector minero se multiplicó por 15. De seguir la tendencia es probable que en un par de años más el sector minero se convierta en el que más aporte a la caja fiscal.
El principal impuesto que pagan las empresas mineras es el impuesto a la renta de tercera ca-tegoría (IR), pues representa el 58% del total de los tributos internos del sector. Tal como se pue-de ver en el cuadro 1.6, el impuesto a la renta presenta un ritmo de crecimiento
extraordina-rio, lo cual beneficia a las regiones productoras porque sirve de base para las transferencias del canon que reciben. Al cierre del 2007, siempre de acuerdo a los datos obtenidos del portal de la Nota Tributaria SUNAT, el monto ascendió a 6,439 millones de soles, lo que representa un aumento de 49% respecto al 2006 (cuando lle-gó a 4,335 millones de soles)11. La explicación
del aumento en los últimos años se debe no sólo al fuerte e inesperado incremento de los pre-cios, sino además a que una empresa de la en-vergadura de Antamina empezó a pagar im-puesto a la renta desde el 2005, tributando ese año cerca de 1,000 millones de soles, y en el 2006 un monto cercano a los 2,000 millones de soles.
11 La diferencia entre la recaudación del impuesto a la renta del sector minero, que se incrementó en 49%, frente al incremento de la utilidad de las empresas mineras en 10%, se explica porque mientras la información de recauda-ción proviene de la SUNAT, y ésta registra los pagos en un período sin importar a qué años corresponde, la información de la utilidad la tomamos del portal de CONASEV, que hace referencia al impuesto que deben pagar en un año determinado.
Cuadro 1.5
Tributos internos por actividad económica, 2000 - 2007
(Millones de soles)
Nota: El año 2007 es estimado. Fuente: Nota Tributaria SUNAT. Elaboración: Vigila Perú.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variación 2007 / 2006 Servicios 6,756 7,905 7,671 8,689 9,808 10,818 12,871 14,231 11% Minería 699 613 689 1,092 1,742 3,126 7,737 10,956 42% Manufactura 4,755 6,040 6,887 7,174 7,281 7,683 8,407 8,772 4% Comercio 2,122 2,066 2,290 2,597 3,065 3,627 4,349 5,331 23% Hidrocarburos 1,605 583 321 656 995 1,381 1,859 1,934 4% Construcción 694 586 544 754 666 851 1,157 1,482 28% Agropecuario 149 191 217 276 296 306 349 388 11% Pesca 86 77 115 139 202 250 243 349 43% Total 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041 36,972 43,441 17% Participación Minería 4% 3% 4% 5% 7% 11% 21% 25%
Finalmente, las regalías mineras son otra con-tribución del sector, las cuales según SUNAT alcanzaron al cierre del 2007 los 526 millones de soles, 29% más que en el 2006, cuando lle-garon a 401 millones de soles. Las regalías son un porcentaje del valor del concentrado, pa-gado por las empresas mineras como contraprestación por el uso del mineral que es un recurso no renovable12. Debemos recordar
que las principales empresas mineras no pa-gan regalías porque cuentan con contratos de estabilidad jurídica y administrativa. Al respec-to, en reportes anteriores, hemos sostenido que el Aporte Voluntario13 negociado por el
gobier-no aprista y las empresas (500 millones de so-les por año) fue una manera de compensar al Estado por las regalías no pagadas14.
1.4 La renta generada
"Corresponde a las respectivas circuns-cripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos natura-les en cada zona en calidad de canon" (Art. 77, Constitución Política del Perú). Toda actividad económica genera ingresos o rentas, los cuales en parte son capturados por el Estado a través de la recaudación de impues-tos o contribuciones. Como hemos visto, por diversos motivos, ya sea por efecto de los pre-cios o porque ya culminó el período de vigen-cia de beneficios derivados de los contratos de
12 Las regalías mineras se pagan de acuerdo con el valor del recurso minero extraído: el 1% hasta por 60 millones de dólares anuales de concentrado vendido, 2% por el exceso de 60 hasta 120 millones de dólares, y 3% por cantidades superiores a los 120 millones de dólares.
13 Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.
14 Reporte Nacional 5. Vigilancia de las industrias extractivas (2006). Grupo Propuesta Ciudadana.
Cuadro 1.6
Impuesto a la renta por actividad económica, 2000 - 2007
(Millones de soles)
Fuente: Nota Tributaria SUNAT. Elaboración: Vigila Perú.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Variación 2007 / 2006 Minería 161 129 240 329 586 1,288 4,335 6,439 49% Servicios 744 998 1,099 1,754 1,934 1,802 2,394 2,854 19% Manufactura 455 448 609 710 807 878 1,269 1,450 14% Comercio 457 444 518 613 675 775 1,026 1,364 33% Hidrocarburos 79 117 29 158 273 366 666 792 19% Construcción 94 92 81 110 142 129 189 232 23% Pesca 8 10 14 33 35 49 52 73 41% Agropecuario 24 14 15 40 43 28 34 55 62% Total 2,023 2,253 2,604 3,747 4,496 5,316 9,963 13,258 33% Participación Minería 8% 6% 9% 9% 13% 24% 44% 49%
estabilidad, las empresas mineras han incrementado su aporte al fisco. Como dispo-ne la Constitución, una parte de la renta que ingresa al fisco por la actividad minera retor-na a las regiones productoras bajo la figura de
canon minero.
El canon minero está constituido por el 50% del impuesto a la renta que pagan las mineras, aún cuando la Constitución y la ley que lo nor-ma (Ley 27506) lo definen como la participa-ción efectiva y adecuada de las regiones del total
de rentas e ingresos obtenidos por el Estado. El
restante 50% del impuesto a la renta ingresa a las arcas del gobierno central. Para fines del presente reporte denominaremos renta
genera-da solo al impuesto a la renta que pagan las
mineras, aunque nos queda claro que el fisco recauda más que eso.
El 50% de la renta generada –canon minero asig-nado a las regiones productoras– es objeto de vi-gilancia puesto que su distribución se publica en detalle en el portal de transparencia económica del MEF15. En cambio, el restante 50% que se
queda en el gobierno central no puede ser mate-ria de vigilancia porque se junta con otros ingre-sos que financian el presupuesto nacional.
Es importante aclarar que la renta generada o impuesto a la renta declarado no es deducible a partir de los datos de SUNAT, pues éstos ha-cen referencia al monto pagado por las empre-sas en efectivo durante el año y no al impuesto determinado que se declara para dicho año, que es el que utiliza el MEF para transferir el canon a las regiones. Por ello es que nosotros deducimos la renta generada a partir de los montos transferidos por canon. Como el im-puesto a la renta de un año se consolida en abril del siguiente año, y posteriormente –en junio– el 50% de este impuesto es transferido a las regiones como canon minero, multiplica-mos por dos el último dato, obtenido de la fuen-te transparencia económica del MEF, contan-do así con el IR de un año determinacontan-do. De acuerdo al portal de transparencia econó-mica del MEF, la renta del sector minero que se generó por IR en el 2006 fue de 8,509 mi-llones de soles, estimándose que para el 2007 esta cifra alcanzará los 9,900 millones de so-les, es decir 16% de incremento. A esta renta habría que añadirle las regalías mineras pero, a diferencia del impuesto a la renta, éstas se transfieren directamente a las regiones al mes de calculadas.
15 http://transparencia-economica.mef.gob.pe/index.asp Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV. Elaboración: Vigila Perú.
Nota: * Renta estimada
Gráfico 1.2
Renta generada en el sector minero 2002 – 2007
(Millones de soles)
1.5 Distribución de la renta generada a los
departamentos
Por canon minero en el 2007 se transfirieron 5,175 millones de soles, casi el triple de lo trans-ferido por el mismo concepto en el 2006 (1,746 millones de soles), y casi seis veces lo transferi-do en el 2005 (888 millones de soles). Para el 2008, sobre la base de la renta generada en el 2007, se estima que el canon minero alcance los 4,950 millones de soles16.
Como indicamos en el acápite anterior, el ca-non minero es calculado con exactitud en abril del siguiente año y luego transferido en su to-talidad en el mes de junio. Hasta mayo del 2007 el canon era transferido en 12 cuotas mensua-les iguamensua-les. Sin embargo, el canon proveniente del impuesto a la renta 2006 fue transferido en una sola cuota en junio del 200717, hecho que
fue presentado por el gobierno ante la opinión pública como un gran acontecimiento descentralista, cuando en realidad no hizo más
que cumplir con la ley del presupuesto. El prcipal efecto del cambio de modalidad fue el in-cremento del monto transferido en el 2007, pues se incluyó cinco cuotas del canon prove-niente del IR 2005 y el total del canon del IR 2006.
Si se hubiera utilizado el sistema anterior, el ca-non minero 2007 habría ascendido a 3,384 mi-llones de soles y el del 2008 a 4,660 mimi-llones de soles, tal como se aprecia en el gráfico 1.3. En suma, a pesar de que el canon proveniente del IR 2007 es mayor al del 2006, lo transferido en el 2008 será menor al monto del 2007, pues el ulti-mo año, coulti-mo dijiulti-mos, se transfirieron cinco cuotas del canon minero que provino del IR 2005. Respecto a las regalías mineras, recordemos que son recaudadas por SUNAT y distribuidas un mes después por el MEF. El monto distribuido durante el 2007 fue de 504 millones de soles, 30% más que en el año anterior, cuando se trans-firieron 386 millones de soles a las regiones.
16 El canon minero del 2008 ha sido estimado sobre la base del impuesto a la renta que las empresas mineras declararon en sus estados financieros en el 2007. En el caso de empresas como Xstrata y Antamina, que no publican sus estados financieros, el cálculo se realizó con información aparecida en medios de comunicación y en los comunicados oficiales de dichas empresas.
17 Para mayor informacion revisar Nota de Análisis Nº 2 – 2007, "Los problemas de la transferencia del canon a las regiones y municipalidades". En: www.participaperu.org.pe
Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV. Elaboración: Vigila Perú.
(E): Estimado
Gráfico 1.3
Transferencia por canon minero, 2001 - 2008
(Millones de soles)
18 El reparto de utilidades a los trabajadores ha sido de tal magnitud en los últimos dos años que ha sobrepasado los límites establecidos por ley. Cuando los trabajadores reciben hasta 18 sueldos como reparto de utilidades, el excedente pasa a formar parte de los recursos de Fondoempleo, que se utilizan para capacitación de trabajadores. El fondo en mención tiene como tope las 2,200 UIT. Si aún existe excedente, estos recursos se transfieren a los gobiernos regionales para que los usen de acuerdo a ley.
19 La Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía estima que el fisco recibiría más de 12,700 millones de soles por impuesto a la renta y regalías mineroenergéticas. Revista Desde Adentro, diciembre 2007.
Existen otros recursos que si bien no provie-nen de una captura directa de renta merecen ser tomados en cuenta por su magnitud. Por ejemplo, aquellos que ingresaron en el 2007 a las arcas de algunos gobiernos regionales (Áncash, Moquegua, Cajamarca) por
exceden-te del Fondoempleo18, y que sobrepasaron los 720
millones de soles, estimándose que para el 2008 alcanzarán los 850 millones de soles.
En suma, las cifras muestran que los ingresos del fisco se han visto fortalecidos con los tri-butos que paga el sector minero. Producto de ello, tanto las regiones productoras como el gobierno central han percibido ingresos cre-cientes provenientes de la renta por la explo-tación de nuestros recursos mineros. En este escenario lo que se espera es que en los
próxi-mos dos años las transferencias a las regiones se mantengan alrededor de los 5,000 millones de soles.
¿Cuáles son las regiones ganadoras con el canon minero?
Como ya mencionamos, el canon minero pro-veniente del impuesto a la renta del período 2007 será transferido en junio del 200819. Así, de los
4,950 millones de soles que estimamos se distri-buirán por canon, casi la mitad le corresponde a tres regiones –Áncash, Arequipa y Tacna–, destacando la primera, pues por segundo año consecutivo recibirá más de mil millones de so-les. La región Arequipa, debido a la expansión del proyecto Cerro Verde, recibirá en el 2008 tres veces más de lo que recibió en el 2007. A
Cuadro 1.7
Canon minero por departamentos, 2004 – 2008 (Estimado)
(Millones de soles)
Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV. Elaboración: Vigila Perú.
Áncash 65 51 349 1,628 1,151 -29% Arequipa 25 57 71 158 630 300% Tacna 39 151 321 773 610 -21% Pasco 6 21 48 354 365 3% Moquegua 35 148 270 487 362 -26% La Libertad 17 18 54 283 319 13% Cusco - 19 67 273 258 -6% Lima 8 16 38 200 190 -5% Junín 4 7 10 111 173 56% Puno 68 95 118 144 160 11% Cajamarca 185 286 355 586 140 -76% Ica 5 8 27 66 68 2% Otros 4 11 17 93 525 Total 462 888 1,746 5,157 4,950 2004 2005 2006 2007 2008 (E) 2007 / 2006Variación Regiones
pesar de las variaciones negativas que se obser-van en algunas regiones (ver cuadro 1.7), para el 2008 siete de ellas recibirán montos superio-res a los 200 millones de soles. La única región que tendrá una reducción sustancial (76%) en sus ingresos por canon será Cajamarca.
¿Cuánto retorna al Estado en relación a lo extraído?
El boom de precios de los minerales mantiene vigente el debate acerca de la participación del Estado en las rentas que genera la activi-dad minera y también acerca de la forma en que se distribuyen estas rentas a los gobier-nos subnacionales de las regiones producto-ras, excluyendo a las que no lo son. Algunas regiones y el gobierno central están recibien-do abundantes recursos por canon y regalías. Pero esta realidad no debe hacernos perder de vista como demostramos en este y en ante-riores reportes, que las utilidades de las em-presas siguen creciendo, en buena cuenta gra-cias al aumento de los precios. Hemos proba-do que las empresas se benefician con la ma-yor parte de las ganancias extraordinarias y que el Estado debería buscar una mayor par-ticipación de estas rentas. En nuestra opinión, el aporte voluntario –cuya gestión es muy poco transparente– no ha resuelto esta cues-tión de fondo.
Como podemos ver en el cuadro 1.8 la renta generada que es capturada por el Estado, y cuyo 50% es transferido como canon minero, es cada vez una mayor proporción del valor de producción. Ha pasado de ser el 3.8% en el 2002 a 16.7% en el 2007. El incremento se ex-plica no sólo por el mejor rendimiento que es-tán obteniendo las empresas, sino también por-que algunas como Antamina, Xstrata o Cerro Verde están pagando más impuestos debido a que dejaron de aplicar algunas herramientas derivadas de sus contratos de estabilidad, como reinversión de utilidades o depreciación acelerada, a pesar de que, gracias a ellos, estas herramientas estarían vigentes.
Habría que precisar que así como el Estado captura una mayor proporción del VPM como renta generada, las empresas mineras también logran retener para sí un porcentaje cada vez mayor como utilidad neta. En el gráfico 1.4 podemos ver que las utilidades de las empre-sas son mayores cada año en términos absolu-tos y relativos como proporción del VPM. Así, éstas alcanzaron más del 40% del VPM en los años 2006-2007, cuando en el 2003 la misma proporción llegaba el 18%. En suma, las regio-nes reciben más recursos, pero las empresas no solo se llevan más recursos, sino que capturan cada vez un mayor porcentaje del VPM.
Cuadro 1.8
Comparación entre renta generada y valor de producción, 2002 – 2007
(Millones de soles y porcentajes)
Fuente: Transparencia Económica del MEF, CONASEV. Elaboración: Vigila Perú.
Renta generada VPM A / B (A) (B) 2002 591 15,421 3.8% 2003 1,019 18,444 5.5% 2004 2,317 27,542 8.4% 2005 4,333 35,004 12.4% 2006 8,509 53,141 16.0% 2007 9,900 59,400 16.7%
¿Puede el Estado capturar una mayor renta?
En anteriores reportes hemos manifestado que el incremento de los precios conlleva a la ob-tención de utilidades extraordinarias, toda vez que son producto del incremento de los pre-cios más que del aumento del volumen extraí-do. En dichos reportes, para estimar las
ganan-cias extraordinarias tomamos como base el año
2005 y asumimos que el volumen de extrac-ción permanecía constante entre 2005 y 2006; por tanto, lo que consideramos extraordinario fue el diferencial de utilidades, lo cual nos daba una utilidad extraordinaria de 10,000 millones de soles para el 2006 y de 11,700 millones de soles para el 2007.
En el presente reporte hemos tomado como base los precios de referencia que dieron ori-gen al Aporte Voluntario. Cuando las cotiza-ciones sobrepasan dichos precios de
referen-cia, las empresas consideran que hay sobre-ganancias y aportan el 3.75% de sus utilida-des al Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo. Así, hemos calculado el VPM a pre-cios de exportación y a prepre-cios de referencia. El diferencial nos da el VPM extraordinario. De esa manera estimamos que el 25% del VPM es extraordinario en el 2006 y en el 2007 ese porcentaje se incrementa al 35%.
Si las utilidades netas se incrementan más que las ventas, y si asumimos que el VPM se acerca a las ventas de una empresa minera, encontra-mos que las utilidades extraordinarias en el 2006 alcanzaron los 7,000 millones de soles y en el 2007 los 11,000 millones de soles. En suma, sea cual fuere el método para aproximar las ganan-cias de las empresas mineras, concluimos que buena parte de aquellas son extraordinarias, y que el Estado perdió al aceptar el 3.75% de las utilidades netas de las empresas mineras.
Fuente: MINEM, BCRP, CONASEV, Transparencia Económica del MEF. Elaboración: Vigila Perú.
Gráfico 1.4
Desagregación del Valor de Producción Minero, 2003 – 2007
(Millones de soles)
20 Reporte Nacional 6. Vigilancia de las industrias extractivas (2007). Grupo Propuesta Ciudadana.
21 El Ministerio de Energía y Minas presenta información consolidada del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo en: http://www.minem.gob.pe/ministerio/ig_aportes.asp
22 Cláusula 4.6 del Convenio Marco del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.
23 Noticia tomada de la agencia de noticias Andina, donde se hace referencia al estudio del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú (27 de febrero de 2008).
Lento avance del Aporte Voluntario contradice intención del gobierno de entregar
Fideicomisos a empresas mineras
En el reporte anterior, con información a junio del 200720, comentamos que el Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo (PMSP) – conocido como Aporte Voluntario -, «administrado por Comisiones Técnicas de Coordinación, cuyos miembros en su mayoría son de las empresas mineras», avanzaba a paso lento y que adicionalmente la información era limitada. En ese momento, se habían suscrito 35 convenios y constituido 39 fondos locales y regionales, por un monto total de 517.9 millones de soles. De acuerdo a la información obtenida del portal del MINEM21, al mes de septiembre del 2007, de los
517.9 millones de soles se habían comprometido 201 millones de soles y ejecutado 31.7 millones de soles; es decir, se comprometió el 39% de los recursos pero sólo se ejecutó el 6.1% de éstos. Al mes de noviembre, la situación mejoró en algo, puesto que el fondo alcanzó los 518 millones de soles, el compromiso de recursos llegó al 41.4% y la ejecución promedio al 15%. La hipótesis que esgrime el MINEM para justificar el bajo nivel de ejecución «es justamente la priorización de obras públicas que, en la mayoría de los casos, tienen que pasar por el proceso del SNIP». Es decir, debido a que los proyectos se orientan hacia obras que comprometen recursos públicos para su mantenimiento están obligados a pasar por el SNIP, y es este último el que estaría frenando un mayor avance.
A su vez, el MINEM informa que varias empresas no están cumpliendo con destinar al menos el 30% de los recursos a proyectos en nutrición y alimentación, salud y educación22, y que además los proyectos
no obedecen a un plan de desarrollo.
Por otro lado, y a pesar de este lento avance en la ejecución de proyectos dentro del marco del PMSP, el Ejecutivo, a través del Proyecto de Ley 1981 (PL 1981) presentado al Congreso el 12 de diciembre del 2007, pretende transferir la gestión de los Fideicomisos Sociales a las empresas mineras.
¿De qué y de cuánto hablamos cuando nos referimos a los Fideicomisos Sociales?
Recordemos que el Estado, en su proceso de privatización de concesiones mineras, creó Fideicomisos Sociales con el fin de adelantar beneficios para las comunidades aledañas. El objetivo: Promover el desarrollo socioeconómico de las comunidades aledañas y de ese modo crear un ambiente favorable para la actividad minera. Así, una parte del pago realizado por las empresas por las concesiones al Estado pasaron a conformar Fideicomisos destinados financiar proyectos de desarrollo social, bajo la gestión de Proinversión.
Se constituyeron así fideicomisos para los proyectos de Michiquillay (Cajamarca) con 202 millones de dólares, Antamina (Áncash) con 111 millones, Las Bambas (Apurímac) con 62 millones, Alto Chicama (La Libertad) con 60 millones, Bayóvar (Piura) con 26 millones, La Granja (Cajamarca) con 11 millones y Toromocho (Junín) con un millón. Un total de 473 millones de dólares, de los cuales sólo el 8% se ha dispuesto para la ejecución de proyectos23.
Debido a lo anterior, el PL 1981 busca que sean las empresas mineras y no Proinversión las que manejen estos fideicomisos, con la idea de que la empresa privada gestionaría con más eficiencia dichos recur-sos. Sin embargo, los informes del MINEM acerca del PMSP no confirman este supuesto. Lo que muestra esta iniciativa es una desconfianza del gobierno en relación a la capacidad de las entidades publicas para gestionar estos fondos. De este modo se estaría volviendo a «privatizar» dichos fondos y, en la práctica, «devolviendo a las empresas» parte de los recursos que desembolsaron para que el Estado los gestione a favor de las comunidades locales.
Una medida de este tipo sería contraproducente porque las empresas tienen sus propios recursos destinados a responsabilidad social y además administran los fondos del «Aporte Voluntario» que, como vemos, tiene poco avance. El riesgo de entregar a las empresas la gestión de los fideicomisos es que tendrían incentivos para ahorrar parte de lo que tienen previsto gastar buscando la ansiada licencia social24.
Creemos que la medida no es acertada, no sólo porque las empresas no han demostrado mayor eficacia que el Estado en el manejo de los recursos25, sino porque desconocen la propuesta de los alcaldes de los
municipios involucrados de ser ellos los que manejen estos recursos, convocando claro esta a las empresas y ONG especializadas en el manejo de proyectos de desarrollo social.
24 Pluma y Oído. Un nuevo regalo a las trasnacionales mineras: Los fideicomisos. Pedro Francke Ballve. http:// aa.cnr.org.pe/pluma.shtml?x=2275
25 El avance en la ejecución de recursos de inversión de los diferentes niveles del aparato estatal estuvo por encima del 15% mostrado por el PMSP a noviembre del 2007. A diciembre del mismo año el gobierno central y los gobiernos regionales alcanzaron un nivel de ejecución del 52% en el rubro inversión. Los gobiernos locales llegaron al 39% de ejecución de sus recursos de inversión.
En reportes anteriores mencionamos que el ini-cio del proyecto Camisea en el 2004 y la aper-tura de nuevos pozos petroleros en el 2005 hi-cieron que el sector revirtiera la tendencia ne-gativa que venía mostrando en la producción de años anteriores. Por otro lado, también di-mos cuenta del creciente aumento del precio de los hidrocarburos, principalmente del pe-tróleo. Producto del clima de tensión y conflic-to que prima en Medio Oriente esta tendencia continúa haciendo incierto el abastecimiento de la demanda mundial.
El presente reporte analizará los diferentes fac-tores que marcaron la evolución de la renta que proviene de la explotación de los hidro-carburos.
2.1. Panorama nacional de la producción y los
precios
En los últimos tres años la extracción de hidro-carburos líquidos - petróleo y líquidos de gas natural (LGN) - se ha mantenido en un mismo nivel: 28 millones de barriles al año para el petróleo y 13 millones de barriles para LGN. Situación distinta muestra la extracción de gas natural (GN) que, en el mismo período, casi duplicó el volumen alcanzando en el 2007 (103 millones de MMBTU)26.
La producción de petróleo ha venido disminu-yendo desde los inicios de la década pasada.
El agotamiento de los pozos petroleros y el poco éxito de las exploraciones llevaron al Perú a producir 28.1 millones de barriles en el 2007, lo que significa 1% menos que en el 2006 y 40% menos que en 1994 (ver gráfico 2.1). Esta tendencia a una menor extracción fue amortiguada por la apertura de algunos pozos en Loreto y Piura. En el caso de los LGN, su extracción en el 2007 alcanzó los 13.4 millones de barriles, volumen similar a los años 2005 y 2006. El estancamiento de la extracción de LGN se explica por la orientación y promoción hacia el GN que viene observando el mercado peruano. Como resultado, la extracción de GN alcanzó los 103.3 millones de MMBTU, 90% más que el volumen registrado en el 2006 y el triple de lo registrado en el 2004. El aumento de consumidores industriales, residenciales, eléctricos y vehiculares y su bajo costo han llevado a que se distribuya más GN en Lima27
(ver cuadro 2.1).
Es importante mencionar el impulso que ha dado el Ministerio de Energía y Minas a la ini-ciativa del cambio de la matriz energética. Esta matriz establece las diferentes fuentes energé-ticas de las que dispone el país, indicando la importancia de cada una de ellas y el modo en que se usan. Así, antes del inicio del proyecto Camisea, el petróleo proveía de energía al mer-cado peruano en un 70%, las energías renova-bles en 24% y sólo 7% correspondía a GN y LGN. Actualmente, el 56% proviene del petró-leo, el 27% de energías renovables y el 17% de
II. GENERACIÓN DE LA RENTA FISCAL Y SU
DISTRIBUCIÓN EN EL SECTOR
HIDROCARBUROS
26 MMBTU: Millones de BTU (British Thermal Unit). Una BTU representa la cantidad de energía que se requiere para elevar un grado Fahrenheit la temperatura de una libra de agua en condiciones atmosféricas normales. Un pie cúbico de gas natural despide en promedio 1.000 BTU, aunque el intervalo de valores se sitúa entre 500 y 1.500 BTU. 27 El volumen de gas natural consumido en el sector vehicular se ha incrementado de un promedio de 11 MPCD
GN y LGN, siendo el objetivo que cada fuente de energía provea en partes iguales al merca-do peruano28. Este contexto explicaría también
por qué el mercado peruano consume más GN, en desmedro de los LGN y del petróleo29.
Producción regional
Ya hemos señalado que las regiones producto-ras participan de parte de los ingresos obteni-dos por la explotación de los recursos extraí-dos de sus jurisdicciones. Así, luego de la ex-tracción de recursos y posterior valorización, un porcentaje de dicha valorización retorna a la región como canon petrolero o gasífero. Es decir, más recurso extraído a mayor precio sig-nificarán más recursos para la región.
Con respecto a la producción de petróleo, si bien el volumen extraído en Loreto se ha
man-tenido constante en los últimos tres años (16.4 millones de barriles), la producción es casi 30% menor que a inicios del 2001. La apertura de nuevos pozos hizo que en el 2006 la produc-ción se mantuviera. No obstante ello, entre 2006 y 2007 la producción en Loreto disminu-yó en 3%, alcanzando los 16.08 millones de barriles, volumen que representa el 57.2% de la producción nacional.
Un panorama distinto se observa en Piura, donde la producción de petróleo ha venido creciendo a tasas pequeñas en los últimos cua-tro años. En el 2007 llegó a producir 11.99 mi-llones de barriles, lo que significa un crecimien-to de 2.3% respeccrecimien-to al 2006 (12% más que el 2001). Este incremento se explica por la apertu-ra de nuevos pozos en la mayoría de los lotes, principalmente IV, X y XIII. El aporte de Piura a la producción nacional alcanza el 42.7%30.
28 Tomado de la presentacion del viceministro Pedro Gamio, "Cambio de matriz energética y desarrollo sostenible: objetivos de política de Estado", disponible en el portal del MINEM.
29 Se debe tener presente que un galón equivalente en gas natural tiene un precio menor a cinco soles, muy por debajo de los precios de las gasolinas y del Diesel 2 que parcialmente importamos con reajustes periódicos en los precios. Además del importante beneficio en calidad del aire por el uso del GN.
30 Es de mencionar que las estadísticas de Perupetro no consideran la producción de dos lotes: el XX y el BPZ que iniciaron operaciones en el 2007. El Lote XX, operado por Petrolera Monterrico, produjo 17,050 barriles en el 2007, mientras que el BPZ produjo 28,745 barriles en el mismo período.
Fuente: Perupetro. Elaboración: Vigila Perú.
Cuadro 2.1
Producción nacional de hidrocarburos, 2001 – 2007
Petróleo – LGN (millones de barriles) / Gas (millones de MMBTU)
Año Petróleo LGN Gas
2001 33.1 1.3 12.6 2002 33.9 1.5 16.1 2003 31.9 1.5 19.8 2004 30.7 4.7 33.0 2005 27.5 13.1 56.6 2006 28.3 13.9 67.8 2007 28.1 13.4 103.3 Variación 2007 – 2006 -1% -3% 52%
Finalmente, en Huánuco se ubica el Lote 31-D, cuya producción ha venido disminuyendo en los últimos años producto del agotamiento del recurso. En el 2007 la producción alcanzó los 34.5 mil barriles, 4% menos que en el 2006 y 21% menos que en el 2005. Esta producción es marginal pues sólo alcanza el 0.1% de la producción nacional.
La disminución sostenida de la producción hace que tanto el gobierno central como las regiones dispongan de menos recursos finan-cieros. Sin embargo, el inicio de operaciones del Lote 67 en Loreto permitirá más que dupli-car la producción de petróleo, bordeando los 28 millones de barriles. Esto se transformará en más recursos para el gobierno central y para la región.
La extracción de LGN ha registrado una dis-minución a nivel global. En el Lote 88 (Camisea)
de Cusco, la producción disminuyó en 3% con respecto a la del 2006, alcanzando los 12.3 millones de barriles. Como mencionamos an-teriormente, esta disminución responde a que el Estado ha priorizado el GN. De otro lado, en el Lote 31-C, ubicado en Ucayali, los volú-menes de extracción en los últimos tres años también han descendido, alcanzando 1.1 mi-llones de barriles en el 2007, 10% menos que en el 2006 y 19% menos que en el 2005. En este caso, la disminución se explica por el agota-miento del recurso.
Tanto el GN como los LGN provienen en su mayoría del Lote 88 de Camisea, en Cusco. Aquí el volumen se ha incrementado en 85% con respecto al 2006, alcanzando los 74.9 mi-llones de MMBTU. La producción en Piura y Ucayali también aumentó pero a menores ta-sas, 8% y 2%, llegando a los 14.6 y 13.7 millo-nes de MMBTU.
Fuente: Perupetro. Elaboración: Vigila Perú.
Gráfico 2.1
Producción nacional de petróleo, 1994 – 2007
(Millones de barriles)
31 La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), creada como instrumento de defensa de los precios, agrupa a países productores de petroleo.
32 La OPEP puede tener una gran influencia en el mercado del petróleo, especialmente si decide reducir o aumentar su nivel de producción, puesto que controla aproximadamente el 43% de la producción mundial de petróleo y el 75% de las reservas.
El comportamiento de los precios
En reportes anteriores hemos dado cuenta del fuerte incremento del precio de los hidrocar-buros, el cual respondía a la relativa escasez del recurso a nivel mundial y a la incertidum-bre, también mundial, en un contexto de in-seguridad y conflicto en zonas productoras. Sumado a lo anterior, los temores por una re-cesión económica mundial – debido a la crisis hipotecaria americana– y la negativa de la OPEP31 a elevar su producción de petróleo32
reforzaron la tendencia alcista en el precio de este recurso. En el gráfico 2.2, referido al pre-cio de exportación del crudo peruano, pode-mos observar cómo a finales del 2005 y du-rante todo el 2006, el precio del petróleo pa-reció estabilizarse entre 50 y 60 dólares el ba-rril. Sin embargo, los indicios cada vez más claros de una recesión en la economía esta-dounidense y su posible impacto a nivel mun-dial a lo largo del 2007 llevaron a que el pre-cio volviera a subir, superando los 80 dólares por barril.
Cuadro 2.2
Producción regional de hidrocarburos, 2001 – 2007
Petróleo – LGN (millones de barriles) y gas (millones de MMBTU)
Región Lote Cusco 88 - 12.66 40.75 - 12.32 74.87 Loreto 1-AB 10.22 - - 9.73 - -8 6.21 - - 6.22 - -31-B 0.14 - - 0.13 - -Z-2B 4.56 - 6.51 4.34 - 7.41 X 4.65 - 4.18 4.86 - 4.16 VII/VI 1.11 - 1.15 1.05 - 0.90 Piura I 0.28 - 1.23 0.31 - 1.72 XIII 0.00 - 0.45 0.12 - 0.45 IV 0.41 - - 0.57 - -III 0.33 - - 0.37 - -II 0.21 - - 0.21 - -IX 0.10 - - 0.10 - -V 0.05 - - 0.06 - -XV 0.01 - - 0.01 - -Ucayali 31-C - 1.21 13.55 - 1.09 13.77 Huánuco 31-D 0.04 - - 0.03 - -Total 28.31 13.87 67.82 28.10 13.42 103.27 2006 Petróleo LGN Gas 2007 Petróleo LGN Gas Fuente: Perupetro Elaboración: Vigila Perú
Cabe aclarar que el precio de exportación del petróleo peruano presenta un rezago con res-pecto a la cotización internacional, puesto que estos precios se concretan con tres a seis meses de anticipación. Al mes de marzo del 2008, el precio del petróleo "rompió" la ba-rrera de los 100 dólares por barril en los mer-cados internacionales, estimándose que du-rante el año continuará elevándose, trayen-do como consecuencia que tanto el gobierno central como las regiones puedan obtener más ingresos por renta.
La evolución del precio de exportación del petróleo es útil para ver la tendencia de su precio en el mercado internacional. Sin em-bargo, para cada pozo existe una canasta de precios que valoriza el recurso extraído en función de la cotización internacional, cali-dad del recurso, transporte y otros factores. Así, los valores de estas canastas han sufri-do importantes incrementos en el 2007, in-cluso superiores a los registrados en el 2006, a excepción del precio del GN en el Lote 88 (ver cuadro 2.3).
Fuente: Perupetro. Elaboración: Vigila Perú.
Gráfico 2.2
Precio de exportación mensual del petróleo, 2001 – 2007
(Dólares por barril)
El valor de la producción
A diferencia del capítulo anterior, donde el Valor de Producción Minero es una variable estimada a partir de otras dos que además pro-vienen de diferentes fuentes, en el sector hi-drocarburos esta variable es calculada de ma-nera oficial por Perupetro. Esto se explica por-que parte de ese valor de producción retorna a la región, bajo la figura del canon petrolero, como participación de los ingresos obtenidos por la explotación del recurso extraído. Así, de acuerdo a los datos de Perupetro, el Valor
de Producción de Hidrocarburos (VPH), que se obtiene multiplicando el volumen de recur-so extraído por el valor de la canasta asigna-do a cada lote, ascendió a 8,531 millones de soles en el 2007 (2,757 millones de dólares), 8.7% más que el año 2006 cuando llegó a 7,849 millones de soles (2,411 millones de dó-lares). Este VPH mide los recursos en valor extraídos por la explotación de recursos na-turales, por lo que mientras más de estos re-cursos se extraigan de una región, esta recibi-rá más ingresos debido a la participación me-diante el canon.
Cuadro 2.3
Canastas de precios por lote y producto, 2006 - 2007
Fuente: Perupetro. Elaboración: Vigila Perú.
Cusco 88 1.8 1.6 -13% Ucayali 31-C 3.3 3.6 11% I 1.2 1.4 21% VII/VI 2.0 2.0 0% Piura X 2.9 3.1 7% XIII 7.4 8.2 10% Z-2B 4.9 6.9 39% Cusco 88 60.1 80.0 33% Loreto 31-C 59.0 83.4 41% Huánuco 31-D 74.9 94.3 26% 8 62.5 76.6 22% Loreto 1-AB 59.1 71.5 21% 31-B 74.9 94.3 26% I 70.4 89.0 26% II 68.4 84.9 24% III 70.4 89.7 27% IV 70.4 89.7 27% Piura IX 70.4 89.0 26% V 70.4 89.0 26% VII/VI 70.4 89.7 27% X 70.4 89.7 27% XIII - 89.7 -XV 70.4 89.9 28% Z-2B 75.1 93.3 24%
Tipo Región Lote 2006 2007 Variación
Gas natural (US$ x MMBTU) LGN (US$ x barril) Petróleo (US$ x barril)
