La deuda externa constituye uno de los obstáculos más evidentes al desarrollo del África subsahariana (ASS). En las dos últimas décadas, el coste de oportunidad del ser-vicio de la deuda ha sido muy alto en términos de desarro-llo humano. Ante esta evidencia, los grandes acreedores han aceptado condonaciones crecientes de la deuda, que se han acentuado desde finales de los noventa hasta la ac-tualidad. En julio de 2005, en la reunión del G-8 que tu-vo lugar en Escocia, se anunció una condonación del 100% de la deuda para 18 países (14 de ellos africanos). Sin em-bargo, el análisis de la economía política de las reduccio-nes de la deuda en África sugiere que a pesar de estos anuncios el problema está lejos de quedar resuelto.
Volumen y perfil de la deuda
externa del África subsahariana
La carga de la deuda externa del África subsahariana se incrementó espectacularmente entre 1970 y 1995, pasan-do de 6.921 millones de dólares a 235.295 millones. Apartir de este último año, y en función de los últimos da-tos disponibles, de 2003, la deuda no ha estado ningún año por debajo de los 200.000 millones de dólares, tal co-mo se muestra en el Gráfico 1, ello a pesar de las opera-ciones de reducción de la deuda.
Además del espectacular incremento en su volumen total, cabe señalar un par de características más de la deuda: el aumento de la importancia de los acreedores públicos (bi-laterales y multi(bi-laterales) en detrimento de los privados (véase Gráfico 2); y el aumento del elemento concesional en la misma, que ha pasado del 27% en 1970 al 41,8% en 2002. Ambos hechos ilustran las fragilidades de las eco-nomías africanas, ya que se observa que el flujo financie-ro depende cada vez más de los poderes públicos de los grandes donantes de los países desarrollados, y en térmi-nos más favorables que los de mercado. Es decir, África subsahariana depende cada vez más de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), y consecuentemente menos de la fi-nanciación privada, a la que el continente africano le re-sulta poco atractivo.
Alcance y limitaciones de las iniciativas de reducción
de la deuda externa en el África subsahariana
Artur Colom Jaén
Profesor Ayudante del Departamento de Economía Aplicada. Universidad Autónoma de Barcelona
Gráfico 1.
Deuda externa total del África subsahariana, 1970-2003
(millones de dólares corrientes)
Fuente: Elaboración propia a partir de World Development Indicators (Banco Mundial, Washington, D.C., 2005).
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 70 73 76 79 82 85 88 91 94 97 00 03
Orígenes del endeudamiento africano
Entre los principales factores explicativos de este masivo en-deudamiento encontramos una amalgama de factores in-ternos y exin-ternos. Entre los de orden externo destacaremos: a) Las crisis del petróleo de los años 1973-1974 y1979-1980, y la recesión global de principios de los ochenta.
El aumento de los precios del petróleo no sólo tuvo un impacto negativo sobre la balanza de pagos de los paí-ses importadores de petróleo. La segunda subida de precios coincidió con la puesta en marcha en EE.UU. de políticas monetaristas que significaron un notable au-mento de los tipos de interés reales, que dificultaron enormemente la gestión de la deuda externa. La rece-sión global de principios de los años ochenta deprimió la demanda de exportaciones africanas, hecho que coin-cidió con el deterioro de la relación real de intercam-bio. Sin embargo, se creyó que la crisis duraría poco, de modo que numerosos gobiernos se apoyaron en el crédito externo para solventar los desequilibrios sobre-venidos en tan corto lapso de tiempo.
b) El ajuste estructural de corte neoliberal a que se ven
so-metidos la mayor parte de los países africanos de la ma-no del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI). Ante la crisis de principios de los ochenta
señala-da más arriba, la inversión y el crédito privados, ya fue-ran de origen interno o extfue-ranjero, bajaron mucho. Ade-más, los problemas de liquidez ante el pago de las obligaciones de la deuda eran cada vez más asfixian-tes. Así, los gobiernos africanos, ante las urgencias fi-nancieras, se vieron obligados a ponerse en manos de las grandes instituciones multilaterales, particularmen-te del Banco Mundial y del FMI. A cambio de nuevos préstamos, se obligaba a los gobiernos a someterse a un programa de ajuste estructural de corte neoliberal, acorde con el giro ideológico que tuvo lugar en el mun-do occidental a principios de los ochenta. El escaso cre-cimiento económico producto de estas políticas y del entorno internacional han dificultado el servicio de la deuda, acumulándose los atrasos.
c) La evolución adversa para numerosos países de la
rela-ción real de intercambio (RRI), derivada de una estruc-tura económica basada en la exportación de unos pocos productos básicos, cuyo precio se deterioró a partir de mediados de los setenta. A finales de los años
noven-ta, los niveles de la RRI eran inferiores en un 21% a los registrados en los primeros años setenta para el con-junto del ASS. Según cálculos del Banco Mundial, en-tre 1970 y 1997, las pérdidas acumulativas de la RRI en el caso de los países no exportadores de petróleo del ASS ascendieron al 119% del PIB de la región en 1997, y a un 51% y un 68% de las corrientes netas acumu-lativas de recursos y de las transferencias netas de re-cursos a la región, respectivamente. Las proyecciones sobre la evolución de los precios de exportación eran optimistas a principios de la década de los setenta, y ello condujo a una política de crédito fácil cuyas expec-tativas no se cumplieron, tanto por parte de deudores como de acreedores.
En el capítulo de los factores explicativos de orden inter-no cabe destacar los siguientes:
a) La naturaleza autoritaria de numerosos gobiernos
afri-canos. Esto fue a menudo fuente de corrupción a gran
escala, y también de un uso represivo de los recursos fi-nancieros disponibles. En este sentido, una parte de la deuda externa africana se podría considerar deuda
odio-sa1, que se define como deuda en la que ha incurrido un gobierno no para beneficio de su población, sino pa-ra fortalecer su autoritarismo, reprimir a la oposición, y
Gráfico 2.
Estructura de la deuda a largo
plazo del África subsahariana, por tipos de
acreedor (en porcentaje sobre el volumen
total de deuda)
Fuente: Elaboración propia a partir de Global Development Finance (FMI, Washington, D.C., 2004). 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1970 1980 1990 1996 2002
Privado Bilateral Multilateral
alimentar la corrupción. Este factor tuvo particular rele-vancia hasta principios de los años noventa.
b) Los conflictos armados. Estos hay que considerarlos no sólo desde el punto de vista estrictamente financiero de sus costes directos, sino desde el de la pérdida de estabilidad institucional, capital físico y humano. Cos-tes todos ellos que pueden traducirse en términos de crecimiento económico perdido.
c) La fuga de capitales. Una fracción sustancial de los cré-ditos y préstamos ha sido “capturada” por miembros de las elites políticas africanas, y canalizada al exterior en forma de fuga de capitales. A través de este meca-nismo, la deuda externa pública ha sido transformada en activos privados en el extranjero. En un célebre ar-tículo, Boyce y Ndikumana (2001) estiman, a partir de un estudio de 30 países del ASS, que en el período 1970-1996 la fuga de capitales total ha sido de apro-ximadamente 187.000 millones de dólares, a precios de 1996. Si se incluyen los intereses devengados, el
stock de capital fugado para la muestra de países
su-be hasta 247.000 millones de dólares, cifra equivalen-te al 145% del total de la deuda de esos mismos países en 1996. En otras palabras, ASS es acreedora neta fren-te al resto del mundo en el sentido de que los activos en el extranjero, medidos como el stock de capital fu-gado, exceden a los pasivos frente al resto del mundo, medidos como stock de deuda externa. La diferencia sustancial es que mientras los activos están en manos privadas, los pasivos son las deudas públicas de los go-biernos africanos. Estos investigadores también con-cluyeron que los préstamos alimentan la fuga de capitales. En el período 1970-1996, aproximadamen-te 80 centavos de cada dólar que llegaba prestado vol-vía como capital fugado el mismo año. Esto sugiere que los préstamos externos financiaban directamente la fuga de capitales. Aún más, por cada dólar añadido a la deuda total de un país, se generaban aproximada-mente 3,5 centavos de fuga de capital en los años si-guientes, hecho que sugiere que la fuga de capitales ha sido también una respuesta al deterioro del entor-no económico asociado al crecimiento de la carga de la deuda.
d) La mala gestión. En numerosos casos, el flujo de re-cursos asociado al endeudamiento se ha dedicado a proyectos de dudosa viabilidad económica y financie-ramente mal gestionados. En algunos de estos casos,
los proyectos tenían un interés más político que eco-nómico. La mala gestión se debe a la falta de capaci-dades locales, pero en algunos casos también a los intereses de los prestamistas, que han buscado per-suadir a los gobiernos africanos para que aceptaran créditos sin tener mucho en cuenta la viabilidad eco-nómica del proyecto propuesto. Este hecho también es reflejo de la naturaleza políticamente dependiente de los gobiernos africanos.
La nefasta gestión de la crisis
de la deuda externa
Llama poderosamente la atención el nivel de atrasos en los pagos, un claro indicador de la incapacidad de los deu-dores africanos para hacer frente a sus obligaciones finan-cieras. En 1995, por ejemplo, los atrasos acumulados de la amortización del principal habían sobrepasado en ASS los 41.000 millones de dólares. Todavía más espectacular es constatar que entre 1970 y 2002, el subcontinente re-cibió 294.010 millones de dólares en préstamos, pagó 268.302 millones en concepto de servicio de esta deuda, y que sin embargo el stock total de deuda continuó en 210.685 millones de dólares. Esto se debe a que un im-pago produce un aumento del capital a amortizar, y con-secuentemente un aumento en las futuras obligaciones de servicio de la deuda.
Estos datos ilustran perfectamente la nefasta gestión que se ha hecho de la crisis de la deuda externa en el ASS, y por extensión en el conjunto del mundo en desarrollo. Ne-fasta desde el punto de la estricta eficiencia económica, ya que el servicio de la deuda ha superado en mucho el valor actualizado neto (VAN) del total de la deuda en el momento de ser contraída, lo que sugiere que unas can-celaciones a tiempo hubieran sido menos perjudiciales, tanto para el deudor como para el acreedor.
El control absoluto de la gestión de la crisis ha correspon-dido a los acreedores. Ello ha tenido como consecuencia que los intereses de éstos han prevalecido sobre los de los deudores. Por otro lado, desde el estallido de la crisis de la deuda, a principios de los ochenta, hasta la actua-lidad, las continuas y largas negociaciones en el marco del Club de París y el Club de Londres, reprogramando pagos y concediendo más créditos para pagar atrasos, y la creencia de que las dificultades se debían a falta de li-quidez y no a falta de solvencia, han agravado el proble-ma en lugar de resolverlo.
De Toronto a Gleneagles pasando
por Lyon: El periplo de la reducción
de la deuda en África
Las iniciativas de reducción de la deuda en África cuentan con tres décadas de existencia. Sin embargo, no es hasta finales de la década de los noventa cuando las condona-ciones llegan a ser realmente sustanciosas, lo que sin du-da es señal de la insostenibilidu-dad de esa carga. Veamos a continuación los diversos mecanismos empleados a lo lar-go del tiempo:
1. Los mecanismos tradicionales de reducción de la
deu-da. La crisis de la deuda de principios de los años
ochen-ta constituyó una amenaza para el conjunto del sistema financiero. Así, los intentos iniciales de gestionar dicha crisis en el ámbito internacional (como el Plan Brady de 1989), se centraron en la deuda comercial de los gran-des países deudores, como Brasil y México. Para los paí-ses africanos, encuadrados en su mayor parte en la categoría de países de bajo ingreso, la reducción de la deuda se ha llevado a cabo tradicionalmente en el con-texto del Club de París2, que agrupa a los acreedores
bi-laterales, y condicionada a la adopción de medidas de ajuste estructural supervisadas por el FMI. Desde prin-cipios de los años ochenta, los países africanos empe-zaron a acudir recurrentemente a las negociaciones del Club de París. La fecha en la que un país acudía por pri-mera vez se convertía en la denominada “fecha de cor-te”. Solamente la deuda contraída con anterioridad a esa fecha era objeto de negociación (con algunas ex-cepciones puntuales), en términos que progresivamen-te se tornarían más favorables para los países deudores (véase Cuadro 1). Por otra parte, la deuda multilateral nunca era objeto de negociación.
2. La Iniciativa PPAE. La evidencia de la insostenibilidad de la deuda condujo en 1996 a involucrar, en aplicación de lo acordado en el G-8, a los acreedores multilatera-les, singularmente al Banco Mundial y al FMI. Lo que se conoce como la Iniciativa Países Pobres Altamente En-deudados, o PPAE (HIPC son sus siglas en inglés), es un paquete de medidas de reducción de la deuda sensible-mente diferentes a las anteriores. La cantidad de deu-da a condonar se determina a partir de un análisis de sostenibilidad de la deuda en el tiempo. Los requisitos
para ser país elegible para beneficiarse de la Iniciativa PPAE eran dos: (i) ser elegible únicamente para las ven-tanillas concesionales del Banco Mundial y el FMI, y
(ii) tener una deuda insostenible según una serie de
cri-terios macroeconómicos3. La Iniciativa PPAE estaba
pro-gramada para implementarse en tres fases. En la primera, si el país elegible llevaba un mínimo de tres años apli-cando correctamente un programa del FMI, alcanzaba el llamado Punto de Decisión, en el que se abría un pro-ceso de búsqueda de financiación por parte de la co-munidad internacional para llevar a cabo la condonación de la deuda requerida para alcanzar su sostenibilidad. Si el país se mantenía después en la senda de las refor-mas durante tres años más, se alcanzaba el Punto de
Culminación, momento en el que la reducción de la
deuda se hacía efectiva. Para no comprometer la capa-cidad financiera de las instituciones multilaterales im-plicadas, de sus costes se hacía cargo un fondo fiduciario (HIPC Trust Fund) alimentado con contribu-ciones bilaterales.
3. La Iniciativa PPAE Reforzada. Tres años después del lan-zamiento de la Iniciativa PPAE, la tozuda realidad indi-caba que el esquema original era claramente limitado, ya que solamente seis países (Bolivia, Burkina Faso, Cos-ta de Marfil, Malí, Mozambique y Uganda) habían alcan-zado el Punto de Decisión. Así, en la reunión anual de otoño de 1999 del FMI y el Banco Mundial, se formali-zó la decisión del G-8, tomada en Colonia en junio de ese año, de reforzar la Iniciativa. El reforzamiento se pue-de concretar en cuatro aspectos: (i) aumentan los mon-tos condonables (véase Cuadro 1); (ii) se rebajan los umbrales de los indicadores de elegibilidad para la Ini-ciativa4; (iii) se acuerda conceder reducciones interinas
de la deuda una vez alcanzado el Punto de Decisión, y
(iv) se obliga a los países beneficiarios a elaborar un
Do-cumento Estratégico de Lucha contra la Pobreza (DELP)5,
cuya puesta en marcha durante como mínimo un año será una conditio sine qua non para alcanzar el Punto
2Véase http://www.clubdeparis.org
3Tener una ratio VAN de la deuda total respecto a las exportaciones entre
el 200% y el 250% o más; una ratio del servicio de la deuda respecto las exportaciones entre el 20% y el 25% o más; y una ratio VAN de la deuda total respecto los ingresos fiscales del 280% o más.
4Las ratios descritas en la nota a pie de página anterior se rebajan
respec-tivamente al 150%, 15% y 250%.
5Los DELP (Poverty Reduction Strategy Papers, PRSP en inglés) constituyen
actualmente el principal instrumento de planificación de los programas del Banco Mundial y el FMI, y sirven de referencia al resto de donantes.
de Culminación. El cuestionamiento del modelo
neoli-beral tras la crisis financiera del sudeste asiático en 1997 y 1998, y la evidencia del crecimiento de la pobreza en numerosos países fuertemente intervenidos por el Ban-co Mundial y el FMI, despertó los urgentes deseos de re-cuperación de la legitimidad de estas instituciones. Así, es en este contexto en el que se debe valorar el lanza-miento de la Iniciativa PPAE Reforzada, ahora ya vincu-lada a la reducción de la pobreza. En términos financieros, a finales de 2005 el total de deuda condonable en el contexto de la Iniciativa PPAE Reforzada asciende a 38.200 millones de dólares en VAN. Un 36% de los cos-tes corresponde al Club de París y un 52% a las institu-ciones multilaterales; el resto es deuda bilateral fuera del Club de París, y deuda privada.
4. La Iniciativa de Reducción Multilateral de la Deuda. Fi-nalmente, en julio de 2005 en Gleneagles (Escocia), y en el contexto de la reunión anual del G-8, tras unos
meses de negociaciones entre el Reino Unido, EE.UU., Francia, Alemania y Japón, se acordó profundizar en la reducción de la deuda de los países más pobres. Aun-que formalmente la nueva Iniciativa de Reducción
Mul-tilateral de la Deuda no está enmarcada en la Iniciativa
PPAE Reforzada, es de facto una etapa más de ésta, ya que solamente son elegibles para la misma los países que hayan alcanzado el Punto de Culminación de la Ini-ciativa PPAE Reforzada (véase Cuadro 2). La principal novedad reside en que se abandona la noción de sos-tenibilidad de la deuda, y se pasa a condonar directa-mente el 100% de la deuda del FMI, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD). La fecha de corte considerada es el 31 de diciembre de 2004. Sin embargo, las condicionalidades previas se mantienen, esto es, hay que tener en marcha un programa con el FMI, y una estrategia de reducción de la pobreza. A pe-sar de que los titulares de prensa insistían en un
mon-Cuadro 1.
Iniciativas de reducción de la deuda bilateral y multilateral
Fecha/términos de la reestructuración Deuda multilateral
1975-1988: Deuda del Club de París reprogramada pero no cancelada, No aplicable. o en todo caso reducida en VAN mediante reducciones del tipo de interés.
1988: Términos de Toronto bajo los cuales, por primera vez, la deuda No aplicable. bilateral puede ser reducida en VAN en un 33,3%.
1991: Términos de Londres, se incrementa el nivel de reducción hasta No aplicable. el 50% del VAN de la deuda bilateral.
1994: Términos de Nápoles, se incrementa el nivel de reducción hasta No aplicable. el 67% del VAN de la deuda bilateral.
1996: Términos de Lyon (Iniciativa PPAE), se eleva el nivel de reducción Reducción hasta alcanzar la sostenibilidad de la deuda. hasta el 80% del VAN.
1999: Términos de Colonia (Iniciativa PPAE Reforzada), se eleva el nivel Reducción hasta alcanzar la sostenibilidad de la deuda. hasta el 90% del VAN, o más si es necesario para alcanzar
la sostenibilidad de la deuda en el marco de la Iniciativa.
2005: Condonación del 100% de la deuda con fecha de corte Iniciativa Multilateral de Reducción de la Deuda (Gleneagles): a 31 de diciembre de 2004. Reducción del 100% de la deuda del Banco Mundial, el FMI
y el Banco Africano de Desarrollo.
Fuente: Elaboración propia a partir de UNCTAD (2004).
Cuadro 2.
Estado actual de la Iniciativa PPAE (a 1 de febrero de 2006)
Países que han alcanzado el Punto de Culminación (18) Países que han alcanzado el Punto de Decisión (10) Países elegibles que no han entrado en la Iniciativa (10)
Benín, Bolivia, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Burundi, Camerún, Chad, República Democrática República Centroafricana, Comoras, Guyana, Honduras, Madagascar, Malí, del Congo, Gambia, Guinea, Guinea-Bissáu, República Democrática del Congo, Mauritania, Mozambique, Nicaragua, Níger, Malawi, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona. Costa de Marfil, Laos, Liberia, Myanmar, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda, Zambia. Somalia, Sudán, Togo.
to global condonado de 40.000 millones de dólares pa-ra los primeros 18 países, en VAN esa cifpa-ra se queda en 17. A pesar de que en el caso del FMI la condonación no significa reducción alguna de los flujos habituales de asistencia, en el caso del BAfD y del Banco Mundial, ca-da dólar condonado en servicio de la deuca-da significa un dólar menos en ayuda financiera. Paradójicamente, to puede significar que países que últimamente no es-taban pagando el servicio de esta deuda vean disminuir sus recursos disponibles. Por otro lado, nada se dice de la deuda de los 19 acreedores multilaterales restantes que existen para África. En cualquier caso, el entusias-mo de las declaraciones de los acreedores contrasta con la realidad financiera del acuerdo6.
Limitaciones de las iniciativas
de reducción de la deuda en África
En todas estas iniciativas se pueden identificar algunas li-mitaciones, que sintetizamos a continuación7:- Las condicionalidades. A pesar de la retórica de la
apro-piación de las políticas de desarrollo por parte de los
paí-ses receptores de ayuda, la realidad nos indica que las iniciativas más recientes de reducción de la deuda conti-núan fuertemente condicionadas a la adopción de políti-cas afines a los planteamientos de los grandes donantes. En particular, el sesgo introducido hacia la reducción de la pobreza que se desprende de la obligatoriedad de ela-boración e implementación de un Documento Estratégi-co de Lucha Estratégi-contra la Pobreza tiene más de estétiEstratégi-co y retórico que de cambio de planteamientos de fondo. El análisis pormenorizado de los procesos de elaboración y los contenidos de estos DELP revela que la lógica del ajus-te estructural y la liberalización no ha desaparecido, lo que sugiere que en nombre de la reducción de la deuda y la lucha contra la pobreza se pretende una suerte de ajuste permanente.
– El cálculo de la sostenibilidad de la deuda. La Iniciativa PPAE lleva implícito un cálculo de sostenibilidad de la deuda externa, cuya definición es arbitraria, en el sen-tido en que las asunciones macroeconómicas que im-plica pueden ser adecuadas o no dependiendo del país. Por ejemplo, las tasas de crecimiento previstas para
di-cho cálculo son a todas luces excesivas teniendo en cuen-ta el historial y su característica volatilidad. Por otro la-do, el comportamiento errático de los mercados de materias primas, de los que dependen en gran medida los PPAE, han dado al traste en numerosas ocasiones con los cálculos de sostenibilidad.
– El ámbito de aplicación: Los casos de Nigeria y Kenia. Grandes países fuertemente endeudados, y con graves problemas de desarrollo humano, han quedado fuera de estas iniciativas: en África son particularmente signi-ficativos los casos de Nigeria y Kenia. En lo que se refie-re al gigante petrolero, con un Índice de Desarrollo Humano (IDH) menor que el de diez PPAE, la aplicación estricta de los criterios de acceso a la Iniciativa PPAE no ha permitido su inclusión, ya que puede recibir créditos no concesionales por parte del Banco Mundial en vir-tud de su tamaño, aunque en realidad no haga nunca recurso a esta fuente de financiación. Sin embargo, na-die duda en considerar a Nigeria un país con fuertes problemas financieros derivados de su alto endeuda-miento. Recientemente, en el marco del Club de París se le ha acordado una reducción del 67% de la deuda (previa a la fecha de corte, 16 de diciembre de 1986), siempre condicionada al cumplimiento satisfactorio de un programa del FMI. En el caso de Kenia, lo que hace que el país no sea elegible para la Iniciativa PPAE es la presencia de una abultada deuda interna, fruto de una época de difícil acceso al crédito concesional interna-cional, ya que ésta no es considerada en los cálculos de sostenibilidad.
– La contabilización. Si analizamos la gestión de la deu-da externa como parte integrante del sistema de coo-peración internacional al desarrollo en ASS, surgen algunas incoherencias desde el punto de vista de la con-tabilización de los flujos de la AOD, según las normas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE. Para una mayor transparencia, ésta debería ser en tér-minos netos; esto es, que a los flujos de AOD se debe-ría restar el servicio de la deuda de los créditos y préstamos destinados a proyectos y programas de desa-rrollo. Asimismo, otra medida que favorecería la trans-parencia es la periodificación en la contabilización de las cancelaciones de deuda por parte de los acreedores. Actualmente, cuando un país o una institución ejecu-tan una cancelación de deuda, el CAD permite que se contabilice como AOD todo el monto del principal que
6Véase http://www.worldbank.org/debt para seguir la actualidad y los
detalles de estas iniciativas.
7Véase http://www.eurodad.org para seguir los debates críticos acerca de
queda por amortizar, aunque sea un crédito a 40 años. Esto hace que en las cuentas públicas y en la prensa aparezcan condonaciones con cifras infladas que no son reales, sino nominales. En realidad, el país deudor se ahorra solamente el servicio de la deuda de ese año, no el valor nominal total del crédito. Más aún, en la mayor parte de los casos, esa deuda no se pagaría jamás. In-dependientemente de la operación contable nominal en las cuentas públicas del país acreedor, debería cons-tar como AOD solamente el servicio de la deuda aho-rrado ese año. Se evitaría así que, por ejemplo, figuraran en 2003 1.300 millones de dólares de AOD a Etiopía cuando en realidad el país se ahorró solamente entre 20 y 40 millones de servicio de la deuda.
Enfoques alternativos
a las iniciativas del G-8
A continuación se exponen algunos enfoques alternativos a la Iniciativa PPAE. En muchos casos se trata de propues-tas que podrían considerarse complementarias de ésta. a) El Desarrollo Humano o los Objetivos de Desarrollo del
Milenio como medida de la sostenibilidad de la deuda.
¿Qué cantidad debe pagar en concepto de servicio de la deuda un país con el 50% o 60% de la población por debajo del umbral de la pobreza? Ante esta pregunta, numerosas ONG e instituciones como la UNCTAD recla-man que el cálculo de sostenibilidad de la deuda no se haga a partir de criterios macroeconómicos y financie-ros, sino del IDH o el grado de satisfacción de los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Así, el al-cance de la condonación de la deuda en África sería muchísimo más profundo en términos financieros, y además debería generar un flujo de ayuda financiera suplementario por parte de los grandes donantes. b) Aplicación de la doctrina de la deuda odiosa. Boyce y
Ndikumana (2001) proponen que los gobiernos africa-nos repudien selectivamente deuda que pueda consi-derarse odiosa, invocando el derecho internacional y los precedentes históricos. Un mercado de capitales que funcione correctamente exige que los acreedores asu-man las consecuencias de préstamos imprudentes. Pen-sar que los acreedores deben cobrar siempre, independientemente de cómo y a quién se le ha pres-tado es indefendible. Siguiendo esta lógica, los gobier-nos africagobier-nos deben solamente aceptar los pasivos
generados por endeudamiento que haya sido dedicado a financiar bona fide proyectos de desarrollo.
c) Constitución de un tribunal de arbitraje internacional. Con un enfoque original, Raffer (2003) propone que se forme un tribunal de arbitraje internacional sobre la cuestión de la deuda. Para este autor, la nefasta ges-tión de la deuda se explica principalmente porque los acreedores son jueces y parte. Se hace necesario, por lo tanto, una instancia independiente y con autoridad, un tribunal que determine hasta qué punto deben pagar los países deudores sin que ello perjudique sus perspec-tivas de desarrollo.
Conclusiones
Sin ánimo de agotar el debate, se pueden apuntar un par de conclusiones. Primeramente, y más allá de las limita-ciones técnicas señaladas, las iniciativas de reducción de la deuda en África no permiten afirmar que los problemas de endeudamiento no vayan a volver a aparecer en el fu-turo, en la medida en que los bloqueos estructurales per-sisten, y las condicionalidades asociadas a la reducción de la deuda van en la dirección del ajuste estructural de cor-te neoliberal, enfoque que se ha revelado ineficaz en el contexto africano. En segundo lugar, en ningún momen-to se ha cuestionado la aumomen-toridad del acreedor para ges-tionar las finanzas y las políticas del deudor, lo que en el contexto africano significa un ámbito más de control y tu-tela de Occidente. Mientras la deuda externa continúe ges-tionada en favor del acreedor, el escenario será poco beneficioso para el deudor.
Orientación bibliográfica
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Cairó, G. y A. Colom (2003): “El alivio de la deuda en África: ¿Hacia la reducción de la pobreza?”, en Información Comercial Española.
Revista de Economía, nº. 804, enero-febrero, págs. 257-272.
Raffer, K. (2003): “Deuda externa y procedimiento de arbitraje inter-nacional”, en J. A. Alonso y V. FitzGerald (eds.): Financiación del
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Madrid.
UNCTAD (2004): Debt Sustainability: Oasis or Mirage?, UNCTAD, Nueva York y Ginebra. Disponible on line en: http://www.unctad.org
