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APROBADO EN EL PLENO DEL 3 DE OCTUBRE DE 2008
Dictamen
12/2008
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I.- ANTECEDENTES ... 3
I.1.- CONTEXTO NORMATIVO... 4
II.- CONTENIDO ... 12
III.- VALORACIÓN Y OBSERVACIONES ... 14
III.1.- DE CARÁCTER GENERAL ... 14
III.2.- AL TEXTO DEL PROYECTO... 16
IV.- CONCLUSIÓN ... 25
V.- VOTO PARTICULAR DEL GRUPO TERCERO... 26
De conformidad con las competencias atribuidas al Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha por la Ley 2/1994, de 26 de julio, modificada por Ley 8/1997, de 5 de septiembre, previo estudio y tramitación en la Comisión del Área Social, de acuerdo con el procedimiento previsto en el Reglamento de Organización y Funcionamiento, el Pleno, en su sesión ordinaria celebrada el 3 de octubre de 2008, aprueba por unanimidad, el siguiente
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Con fecha 4 de septiembre de 2008 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social de Castilla-La Mancha escrito remitido por la Consejería de Trabajo y Empleo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por el que se solicita, a tenor del artículo 3.1 a) de la Ley 2/1994, de 26 de julio, la emisión de Dictamen sobre el “Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Foro para la Integración de la Población Inmigrante en Castilla-La Mancha”.
El expediente, además del texto del Proyecto de Decreto y sus borradores previos, se compone de los siguientes documentos:
- Resolución de la Consejera de Trabajo y Empleo, por la que se acuerda el inicio del procedimiento de elaboración del Proyecto, de 20 de mayo de 2008.
- Memoria justificativa de la Dirección General de Trabajo e Inmigración, de 23 de mayo de 2008.
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería, de 22 de mayo de 2008.
- Informe favorable del Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de 15 de julio de 2008.
El día 29 de septiembre de 2008 se reunió la Comisión del Área Social, con el fin de elaborar la correspondiente Propuesta de Dictamen, en virtud de lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo. En esta sesión de la Comisión
de Trabajo se contó con la presencia del Ilmo. Sr. D. Reinaldo de la Fuente, Director General de Trabajo e Inmigración, y de D. Cecilio Jiménez, Jefe de Servicio de Inmigración, ambos de la Consejería de Trabajo y Empleo, que procedieron a realizar una exposición del texto remitido y efectuaron las aclaraciones necesarias a las dudas suscitadas entre los distintos Consejeros de la Comisión que así pudieron emitir, con más rigor, el Dictamen solicitado.
I.1.- CONTEXTO NORMATIVO
A) LEGISLACIÓN GENERAL
El artículo 13 de la Constitución dispone que “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley”.
La interpretación de los derechos y libertades de los extranjeros tiene como primer punto de referencia los Tratados en la materia ratificados por España. Singularmente podemos citar la Declaración Universal de Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de la ONU el 10 de diciembre de 1948, el Convenio Europeo para la Protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, aprobado en Roma el 4 de noviembre de 1950 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York, del 19 de diciembre de 1966.
Por otro lado, la STC 107/1984 se encargó de circunscribir los límites del principio de diversidad de trato entre nacionales y foráneos. En esta sentencia se distinguen, por un lado, el conjunto de derechos y libertades imprescindibles, nacidos de la común condición humana, en los que no resulta posible un tratamiento desigual entre españoles y extranjeros y, por otro, los derechos de configuración legal, en los que no sería contrario a la Constitución la exigencia de requisitos adicionales a los extranjeros.
Así, el Alto Tribunal considera que la igualdad absoluta afecta a los derechos a que se refiere el artículo 10.1 de la Constitución como “fundamento del orden político y de la paz social” ligados a la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes y el libre desarrollo de la personalidad, tales como la vida, la integridad física y moral, la intimidad y la libertad ideológica.
Con ese planteamiento se aprueba la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, de Derechos y libertades de los extranjeros en España, que en materia de extranjería tenía como antecedente el vetusto Real Decreto de 17 de noviembre de 1852. La Ley fue objeto de análisis por la STC 115/1987, que declaró la inconstitucionalidad de algunos de sus preceptos, particularmente los que imponían limitaciones al derecho de reunión y de asociación de los extranjeros.
La Ley 7/1985 fue desarrollada, en primer lugar, por el Real Decreto 1.119/1986, de 26 de mayo y, posteriormente, para lograr, entre otros fines, la adaptación de nuestro ordenamiento jurídico a las exigencias comunitarias, por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero.
El marco vigente de la extranjería se encuentra hoy en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LOEX), que derogó la Ley 7/1985, requiriendo un primer desarrollo reglamentario a través del Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Actualmente está en vigor el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la LOEX.
Sin embargo, la LOEX ha sido objeto, asimismo, de otras tres modificaciones que han afectado a partes sustanciales de su articulado.
1º) La primera gran modificación se produce con la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, antes del año de la publicación de la LOEX en el BOE. Con ella se realiza una mejora gramatical en la definición de extranjero y se incluyen las conclusiones del Consejo Europeo de Tempere, al objeto de garantizar un trato justo a los habitantes de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados Miembros de la UE. En el régimen de permisos esta ley introduce el de residencia temporal por razones humanitarias así como determinadas exenciones.
2º) La segunda modificación se produce con la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, de Medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, violencia doméstica e integración social de los extranjeros. Con esta reforma se pretende una coordinación adecuada entre los procedimientos administrativo y penal en materia de expulsión de extranjeros. Así, la medida de expulsión se establece como sustitutiva, con carácter general, de la pena impuesta al extranjero no residente legalmente por los delitos cometidos en España que tengan
establecida una pena de privación de libertad inferior a 6 años. En caso de que el delito comportase pena igual o superior a 6 años, una vez cumplidas las ¾ partes o alcanzado el tercer grado penitenciario podría acordarse la expulsión.
3º) Por último, la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, acomete también una serie de modificaciones que afectaron a la LO 4/2000. Entre otras, podemos destacar: a) la simplificación de los trámites administrativos y el régimen jurídico de las situaciones de los extranjeros en España; b) el reforzamiento de las medidas sancionatorias y el reconocimiento de las resoluciones de expulsión dictadas por otros Estados miembros de la UE; c) la obligación de proveerse de la Tarjeta de Identidad de Extranjero; d) la simplificación en materia de visados, que habilita al extranjero a permanecer en España en la situación en que se le concedió (hasta entonces, el visado era un simple documento de entrada que carecía de efectos posteriores); e) la regulación del régimen interno de los centros de internamiento, garantizando el derecho a la comunicación de los internos.
Paralelamente a estas modificaciones legislativas, el Tribunal Constitucional, entre los derechos correspondientes a los extranjeros en que no resulta posible un tratamiento desigual respecto de los españoles, fue incluyendo de forma expresa el derecho a la tutela judicial efectiva (STC 99/1985, FJº 2º), el derecho a la libertad y seguridad (STC 144/1990, FJº 5º), el derecho a no ser discriminado por razón de nacimiento, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia persona o social (STC 137/2000, FJº 1º) y el derecho instrumental a la asistencia jurídica gratuita (STC 95/2003, FJº 4).
En fechas recientes, diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, han seguido completando el estatuto legal del extranjero, dando un paso más en la equiparación en derechos con los españoles. Las tres principales sentencias que deben tenerse en cuenta son la 236/2007, de 7 de noviembre, la 259/2007, de 19 de diciembre y la 260/2007, de 20 de diciembre. En ellas, el Alto Tribunal reconoce la dificultad práctica de aplicar el criterio de vinculación con la dignidad humana, pues todos los derechos fundamentales por su misma naturaleza son inherentes a ella. Ahora se prefiere aludir al “grado de conexión” del derecho con la dignidad de la persona. Y con este criterio se considera inconstitucional que la ausencia de autorización de residencia sea suficiente para eliminar de la esfera jurídica del extranjero los derechos de reunión y asociación. Se reafirma que el extranjero tiene derecho a la asistencia jurídica gratuita en los mismos términos que los españoles (reiterando la doctrina sentada en la
STC 95/2003) y se declara asimismo inconstitucional condicionar a la residencia legal el disfrute de los derechos a la educación (tanto obligatoria como no obligatoria), sindicación y huelga.
Hay que advertir, no obstante, que las previsiones de la LOEX no son, en principio, aplicables a los ciudadanos comunitarios ni a los de otros Estados partes en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, firmado en Oporto el 2 de mayo de 1992 y ratificado por España el 26 de noviembre de 1993. Estos se rigen actualmente por el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobreentrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (que ha derogado el Real Decreto 178/2003, de 14 de febrero).
Por otra parte, hay que tener en cuenta el Convenio de 19 de junio de 1990, de aplicación del Acuerdo de Schengen (de 14 de junio de 1985), relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, ratificado por España el 23 de julio de 1993. Gran parte del contenido de este acuerdo se incorporó al acervo comunitario con el Tratado de Ámsterdam de 2 de octubre de 1997.
B) EL DERECHO AL TRABAJO DE LOS EXTRANJEROS Y SU INTEGRACIÓN SOCIAL
Cuando al Tribunal Constitucional se le planteó en su Sentencia 107/1984 la constitucionalidad del establecimiento de restricciones a los extranjeros para el acceso al trabajo, interpretó que el artículo 35 de la Constitución permitía la distinción entre españoles y extranjeros y que, por tanto, no era contraria a la Constitución la exigencia a estos últimos de requisitos administrativos previos (en concreto, la estancia legal). Ello, no obstante, se reconoció la igualdad en la titularidad y ejercicio de los derechos laborales una vez producida la contratación.
De esta forma el artículo 10.1 LOEX dispone que “Los extranjeros que reúnan los
requisitos previstos en esta Ley Orgánica y en las disposiciones que la desarrollen tendrán derecho a ejercer una actividad remunerada por cuenta propia o ajena, así como al acceso al sistema de la Seguridad Social, de conformidad con la legislación vigente”.
Al mismo tiempo el artículo 36.1 LOEX señala que “Los extranjeros mayores de 16 años para ejercer cualquier actividad lucrativa, laboral o profesional, precisarán de la correspondiente autorización administrativa previa para trabajar”.
Para la contratación de un extranjero el empleador deberá solicitar la autorización a que se refiere el artículo anterior. Sin embargo la carencia de la correspondiente autorización por parte del empresario, sin perjuicio de las responsabilidades a que dé lugar, incluidas aquellas en materia de Seguridad Social, no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstáculo para la obtención de las prestaciones que pudieran corresponderle.
En la concesión inicial de la autorización administrativa para trabajar podrán aplicarse criterios especiales para determinadas nacionalidades en función del principio de reciprocidad. Y según el artículo 38.1 LOEX “Para la concesión inicial de la autorización de trabajo, en el caso de trabajadores por cuenta ajena, se tendrá en cuenta la situación nacional de empleo”.
A tal efecto, dispone el artículo 39.1 que “El Gobierno podrá aprobar un contingente anual de trabajadores extranjeros teniendo en cuenta la situación nacional de empleo al que sólo tendrán acceso aquellos que no se hallen o residan en España”. La situación del empleo no se tendrá en cuenta en los supuestos previstos en el artículo 40 (la cobertura de puestos de confianza; los que sean ya titulares de una autorización cuya renovación pretendan; los extranjeros que tengan a su cargo ascendientes o descendientes de nacionalidad española, etc.).
Por su parte, el artículo 41 LOEX establece, como excepción, la no necesidad de obtener la autorización de trabajo en determinados casos (ligados fundamentalmente a materia de investigación por parte de técnicos o científicos extranjeros contratados por el Estado, las Comunidades Autónomas, los Entes Locales o las Universidades; los corresponsales de medios de comunicación social extranjeros debidamente acreditados; los artistas que vengan a desempeñar una actividad esporádica, etc.).
Además existen regímenes específicos para los trabajadores de temporada (artículo 42 LOEX) y los trabajadores transfronterizos (artículo 43).
El artículo 67.3 LOEX encomienda al Gobierno la elaboración de Planes programas y directrices sobre la actuación de la Inspección de Trabajo previa al procedimiento sancionador, destinados especialmente a comprobar el cumplimiento del principio de igualdad y no discriminación de los trabajadores extranjeros, así como el cumplimiento efectivo de la normativa en materia de autorización de trabajo de extranjeros, todo ello sin perjuicio de las facultades de planificación que correspondan a las Comunidades Autónomas con competencias en materia de ejecución de la legislación laboral.
Pero el trabajo, siendo un factor decisivo, no es el único ámbito para lograr la integración social de los inmigrantes, sino que este objetivo pasa también por asegurarles un adecuado marco de participación y un reconocimiento de prestaciones sociales que eviten situaciones de exclusión. Ello exige coordinación de las actuaciones de las Administraciones Públicas con competencias sobre la integración de los inmigrantes. A tal efecto se prevé la creación de un Consejo Superior de Política de Inmigración (artículo 68 LOEX) en el que participarán, de forma tripartita y equilibrada, representantes del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los municipios, cuya composición se determinará reglamentariamente. El Consejo elaborará un informe anual sobre la situación de empleo e integración social de los inmigrantes donde podrá efectuar recomendaciones para la mejora y perfeccionamiento de las políticas en estos ámbitos, atendiendo especialmente al funcionamiento y previsión del contingente y de las campañas de temporada.
En la misma línea de integración social de los inmigrantes, el artículo 69 LOEX impone a los poderes públicos el deber de impulsar el movimiento asociativo entre ellos y en relación con las organizaciones que favorezcan su integración. Y con la intención de evitar actitudes racistas y xenófobas por parte de la población autóctona, el artículo 71 LOEX, añadido por la LO 14/2003, prevé la constitución de un Observatorio, con capacidad de elevar propuestas de actuación a fin de combatir estas actitudes.
Por otra parte, el artículo 70 LOEX regula como órgano de consulta, información y asesoramiento en materia de integración de inmigrantes el denominado “Foro para la Integración Social de los Inmigrantes”, constituido, de forma tripartita y equilibrada, por representantes de las Administraciones públicas, de las asociaciones de inmigrantes y de las organizaciones sociales de apoyo (entre ellas los sindicatos de trabajadores y organizaciones empresariales con interés e implantación en el ámbito inmigratorio). Precisamente, el objeto del
Proyecto de Decreto que ahora dictaminamos lo constituye la creación y regulación del “Foro para la integración de la población inmigrante en Castilla-La Mancha”.
C) LAS POLÍTICAS DE INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. PARTICULAR REFERENCIA A CASTILLA-LA MANCHA
Desde un punto de vista constitucional, corresponden al Estado como competencia exclusiva en el artículo 149.1.1ª las competencias sobre “Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo”. Ello, no obstante, como anteriormente hemos señalado, las políticas de integración pasan por la adecuada prestación al extranjero de una serie de servicios como la educación, la sanidad, la vivienda o la asistencia social, que están en manos de las Comunidades Autónomas.
Por ello, al objeto de unificar, coordinar y sistematizar las medidas de integración de los inmigrantes, algunas Comunidades Autónomas han elaborado y aprobado Planes regionales, acompañados de diversos diseños institucionales para su implementación. La primera en hacerlo fue la Comunidad Autónoma de Cataluña, por Resolución de 20 de octubre de 1993.
En nuestra Comunidad Autónoma la atención a los inmigrantes constituye la materialización del mandato general a los poderes públicos regionales, contenido en el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Castilla-La
Mancha, que les ordena “…promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social de la Región”.
Asimismo, el artículo 11 i) de la Ley 3/1986, de 16 de abril, de Servicios Sociales de la Comunidad de Castilla-La Mancha, contempla como servicio social especializado el denominado de “Minorías Étnicas”, cuyo objeto es promover la integración social de las mismas, conservando sus valores y sistemas de vida específicos.
Esa misma filosofía impregna el artículo 1 de la Ley 5/1995, de 23 de marzo, de Solidaridad de Castilla-La Mancha, en la que se proclama como objeto “Promover en Castilla-La Mancha la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en situación de desventaja social a
través de medidas de acción positiva que faciliten el desarrollo personal y la plena participación de todos los ciudadanos en la sociedad en condiciones de igualdad”.
Con la vigente estructura de nuestra Administración Regional, aprobada por el Decreto 125/2008, de 31 de agosto, las competencias en materia de inmigración se distribuyen entre la Consejería de Salud y Bienestar Social y la Consejería de Trabajo y Empleo. A esta última le incumbe, según el artículo 1, del Decreto 92/2004, de 11 de mayo, de Estructura Orgánica de la Consejería la competencia de coordinación, cooperación y ejecución de acciones en materia de inmigración.
La preocupación por el hecho inmigratorio constituye también uno de los 4 ejes en que se articuló el II Plan de Integración de Castilla-La Mancha 2002-2005 y que recoge las medidas adaptadas a la población extranjera inmigrante con dificultades idiomáticas y culturales. Además se ha puesto en marcha la Red Regional de Atención a Inmigrantes que prevé diferentes actuaciones en el territorio regional para mejorar la situación social y laboral de los trabajadores y las familias inmigrantes. Y particularmente, por lo que respecta a la integración laboral, hemos de destacar el Plan Regional de Integración Laboral de Inmigrantes 2005-2007, informado por este Consejo en el Informe 2/2005.
Con el presente Proyecto de Decreto pretende configurarse en Castilla-La Mancha un órgano similar al previsto en el artículo 70 LOEX, es decir, el denominado “Foro para la integración de la población inmigrante en Castilla-La Mancha”, de naturaleza colegiada y carácter consultivo, adscrito a la Consejería de Trabajo y Empleo. Todo ello, en el marco de las competencias exclusivas que reconocen a la Junta de Comunidades los ordinales 1 y 20 del artículo 31, del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.
En otras Comunidades Autónomas donde ya existen este tipo de órganos podemos citar las siguientes normas:
- Extremadura: Decreto 116/1997, de 23 de septiembre, de creación del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes.
- Madrid: Decreto 64/1998, de 23 de abril, por el que se crea el Foro Regional para la Inmigración.
- Murcia: Decreto 72/1998, de 20 de noviembre, que crea el Consejo Asesor “Foro Regional para la Inmigración”.
- Baleares: Decreto 237/1999, de 5 de noviembre, de Creación del Foro de la Inmigración de las Illes Balears.
- La Rioja: Decreto 10/2000, de 24 de marzo, de Creación del Foro para la Integración de los Inmigrantes.
- Canarias: Decreto 73/2000, de 8 de mayo, que crea el Foro Canario de la Inmigración, regula su composición, organización y funcionamiento.
- Cataluña: Decreto 125/2001, de 15 de mayo, que Regula la Comisión Interdepartamental y el Consejo Asesor de Inmigración.
- Aragón: Decreto 113/2001, de 22 de mayo, que crea la Comisión Interdepartamental para la Inmigración y el Foro de la Inmigración de Aragón.
- Andalucía: Decreto 55/2001, de 26 de febrero, que regula el Foro Andaluz de la Inmigración y Decreto 202/2005 que crea y regula los Foros Provinciales de la Inmigración.
- Valencia: Decreto 34/2002, de 26 de febrero, que crea el Foro Valenciano de Inmigración.
- País Vasco: Decreto 200/2002, de 30 de agosto, que crea el Foro para la Integración y Participación Social de las ciudadanas y ciudadanos inmigrantes en el País.
- Castilla y León: Decreto 89/2005, de 24 de noviembre, que Crea y Regula el Foro Regional para la Integración Social de los Inmigrantes.
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El Proyecto de Decreto consta de una Exposición de Motivos (sin expresa denominación de tal), 14 artículos, divididos en 3 Capítulos, 3 Disposiciones Adicionales y 3 Disposiciones Finales.
La Exposición de Motivos fundamenta el Decreto en el auge experimentado en los últimos años de los procesos migratorios que afecta tanto a España como a Castilla-La Mancha y la consiguiente necesidad de hacer esfuerzos de sensibilización, información, actuación e integración.
La integración de los inmigrantes ha de hacerse de forma transversal, es decir, en todos los sectores de la vida cotidiana y participativa, dando protagonismo a los colectivos afectados. En este sentido los actores sociales más relevantes son los sindicatos y empresarios, las redes y plataformas de ONG y las propias asociaciones de inmigrantes, sin desdeñar el papel de expertos e investigadores.
Como fruto de la Declaración Institucional de Diálogo Social entre el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, se ha creado la Mesa de Inmigración, para vertebrar las políticas de integración socio-laboral, así como la configuración del Foro que se aborda en el presente Decreto.
El Capítulo I recoge en el artículo 1 como objeto del Decreto crear el Foro para la Integración de la población inmigrante en Castilla-La Mancha, para asesorar en las políticas de integración a inmigrantes. El artículo 2 lo configura como órgano colegiado y consultivo adscrito a la Consejería de Trabajo y Empleo y, por su parte, el artículo 3 regula sus funciones.
El Capítulo II, en su artículo 4 regula la composición del Foro, con una Presidencia (el titular de la Consejería de Trabajo y Empleo), dos Vicepresidencias (La Dirección General de Trabajo e Inmigración y aquella otra que resulte elegida por el Pleno y 21 vocalías (procedentes de las organizaciones sindicales, empresariales, sociales y de asociaciones de inmigrantes más representativas de la Región). Con voz pero sin voto actuará un Secretario. En el artículo 5 se enumeran las funciones de la Presidencia, en el artículo 6 las de las Vicepresidencias, en el
artículo 7 las de la Secretaría y en el artículo 8 las correspondientes a los Vocales. El artículo 9 regula los nombramientos por la Presidencia de los titulares y suplentes del órgano
y, por último, el artículo 10 establece un mandato de 4 años prorrogables para los Vocales que no sean representantes de las Administraciones Públicas.
El Capítulo III, en el artículo 11 establece las reglas de funcionamiento del Pleno, previendo dos sesiones plenarias al año. El Foro ejerce sus funciones en Pleno y Comisión Permanente. El artículo 12 exige para la válida constitución del Pleno la asistencia del Presidente y Secretario y de la mayoría de sus componentes en primera convocatoria o un tercio de sus miembros en segunda convocatoria. Los acuerdos se aprobarán por mayoría simple.
El artículo 13 regula la Comisión Permanente, formada por la Presidencia, las dos Vicepresidencias y 5 Vocales que elija el Pleno (de los cuales dos serán necesariamente representantes de la Administración regional). Por su parte, el artículo 14 regula el levantamiento de actas por la Secretaría.
La Disposición Adicional primera se establece que la designación de las asociaciones y organizaciones no gubernamentales que han de estar representadas en el Foro se verificará por convocatoria pública en el plazo máximo de un mes desde la entrada en vigor del Decreto.
La Disposición Adicional segunda establece un plazo de 2 meses desde la entrada en vigor del Decreto para la designación de los miembros del Foro por cada uno de los órganos correspondientes.
La Disposición Adicional tercera (denominada impropiamente segunda), obliga a la constitución del Foro en el plazo máximo de 3 meses, desde la entrada en vigor del Decreto.
La Disposición Final primera prevé la aplicación supletoria del capítulo II del Título II de la Ley 30/1992.
La Disposición Final segunda otorga competencias a la Consejería de Trabajo y Empleo para dictar disposiciones de desarrollo y ejecución de este Decreto.
La Disposición Final tercera establece la entrada en vigor del Decreto el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha.
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III.1.- DE CARÁCTER GENERAL
Este Consejo Económico y Social ha considerado siempre la inmigración como uno de los fenómenos sociales de mayor relevancia en nuestro país y nuestra región en los últimos tiempos. Al análisis de este fenómeno dedicamos monográficamente el Capítulo V de nuestro Informe Socioeconómico del año 2003 y, por otra parte, en nuestro Informe 2/2005 al Plan
Regional para la Integración Laboral de Inmigrantes ya tuvimos ocasión de constatar cómo Castilla-La Mancha había pasado de ser fuente de emigración a convertirse en una de las principales Comunidades Autónomas receptoras de ella, ligando a este hecho el incremento de la prosperidad y del nivel de vida producido en nuestra región en los últimos años.
Afirmamos también en nuestro Informe 2/2005 que el objetivo fundamental de la política de inmigración debía ser de doble recorrido: por un lado, la integración de los residentes extranjeros en nuestra sociedad, pero también – y no en menor medida – la adaptación de nuestra sociedad a los inmigrantes, en un proceso recíproco que redundará, sin duda, en el enriquecimiento de todos.
Desde este punto de vista, si bien el trabajo ha de ser el principal mecanismo de integración, los esfuerzos de las Administraciones públicas y de la sociedad regional no pueden circunscribirse sólo a conseguir que los inmigrantes accedan, en el menor plazo posible, a un puesto de trabajo digno y acorde con sus capacidades. En efecto, dado que la política de integración de los mismos cuenta con un indudable carácter de horizontalidad – puesto que atañe a prácticamente todos los ámbitos de la actuación de los poderes públicos: trabajo, sanidad, educación, servicios sociales – consideramos conveniente la existencia de un único Plan marco de integración que asegurase la coherencia y coordinación de la actuación de la Administración en la materia.
Debemos recordar que este Proyecto tiene como antecedentes inmediatos la Declaración Institucional de Diálogo Social firmada por el Gobierno y los Agentes económicos y sociales de la región el 9 de noviembre de 2007 y la constitución de la Mesa de Inmigración el 22 de diciembre de 2007, uno de cuyos específicos objetos fue poner en marcha el Foro para la Integración de la Población Inmigrante en Castilla-La Mancha, como un intento de la Administración regional por contar con un órgano de consulta y asesoramiento que integre a los colectivos y entidades que se ocupan habitualmente del fenómeno migratorio.
El amplio carácter participativo con el que se configura será, indudablemente, garantía de que el Gobierno Regional va a poder adoptar sus decisiones con la amplia perspectiva que requiere la complejidad de la materia. Pero, por ello mismo, consideramos que el Foro debe regularse en una norma que lo desvincule de una concreta estructura de la Administración regional. No tendría sentido elegir sus cargos entre los representantes de la actual Consejería
de Trabajo y Empleo si, en el futuro, las competencias sustantivas en materia de inmigración pasasen a otra Consejería distinta. Por ello entendemos que debe hacerse un esfuerzo de acomodación y objetivación del texto en este sentido.
Por lo demás, nuestros comentarios al articulado sólo pretenden mejorar desde el punto de vista técnico un texto normativo, cuya filosofía básicamente compartimos. En particular observamos una cierta reiteración en los argumentos de la Exposición de motivos que, probablemente, debieran ser reestructurados en aras de su simplificación. Asimismo creemos que se exige una más ordenada distinción entre lo que es el Foro, sus formas de funcionamiento (Pleno, Comisión Permanente, Grupos de Trabajo), los requisitos de la convocatoria y los de adopción de acuerdos.
III.2.- AL TEXTO DEL PROYECTO
Exposición de motivos
En el primer párrafo, después del punto y seguido, podría mejorarse la redacción del
modo siguiente: “Castilla-La Mancha no se ha quedado al margen de esta realidad; su
desarrollo económico sostenido y su estratégica situación han propiciado que pase a ser una de las regiones…”.
En el párrafo 3º, al delimitar el carácter compartido de la política de inmigración se olvida citar a la Administración Local, en cuyo ámbito de competencias también son imaginables funciones de integración.
En el párrafo 4º resulta demasiado alambicada la expresión: “Por ello nuestras acciones deben llevar a cabo los ajustes necesarios para la adaptación de las medidas que, en el ejercicio de las competencias atribuidas a las Administraciones de la región, se podrán impulsar…”. Sería
más sencillo refundir este párrafo con el siguiente escribiendo: “Por ello, las diversas
Administraciones públicas de la región, coordinando y complementando sus respectivos ámbitos competenciales, han de impulsar las medidas necesarias para que todas las personas, sin distinción alguna, disfruten de condiciones que les permitan una integración real y efectiva en la sociedad castellano-manchega”.
En el párrafo 6º, se fundamentan las competencias para emanar el Proyecto normativo en el artículo 1 del Decreto 92/2004, de 11 de mayo, por el que se establece la Estructura Orgánica y las Competencias de la Consejería de Trabajo y Empleo. A nuestro juicio, sin embargo, esta justificación resulta secundaria y coyuntural (por depender exclusivamente de una concreta estructura de la Administración regional que no siempre se mantendrá en los mismos términos). Las competencias autonómicas que realmente se ejercen son las del artículo 31.1.1ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, sobre “Organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno”, en relación con las previstas en el artículo 31.1.20ª del citado Estatuto de Autonomía.
En el párrafo 9º para eliminar el galicismo es preferible utilizar la expresión “…las
organizaciones sociales desempeñan un papel…”. En el párrafo siguiente debe redactarse:
“…una especial relevancia en este proceso…”.
Artículo 2. Naturaleza jurídica.
Sería conveniente desvincular la adscripción del nuevo órgano administrativo de una
concreta estructura de la Administración Regional, aludiendo simplemente a la “Consejería
competente en materia de inmigración”.
Aparte de órgano colegiado y consultivo habría que añadirle su condición de “órgano de participación”, ya que se trata de una característica adicional de su naturaleza que no está implicada en las dos anteriores.
Artículo 3. Funciones.
En la letra a) se establece como función: “Potenciar el diálogo y la comunicación entre instituciones y entidades y agentes sociales para impulsar las actuaciones de los mismos hacia una mayor eficacia y efectividad”.
En primer lugar, debería sustituirse por una “coma” la conjunción copulativa “y”
existente entre “instituciones y entidades”. En segundo lugar habría que evitar la reiteración de términos sinónimos (“eficacia y efectividad”). Por último, habría que considerar la potenciación
actuaciones hacia una mayor eficacia”, pues su objeto puede ser mucho más amplio (resolución de problemas de convivencia, creación de un clima favorable a la negociación, favorecimiento de propuestas consensuadas, etc.).
En la letra c), para evitar la reiteración del término “tendentes” (que aparece
inmediatamente en la letra anterior), sugerimos escribir “dirigidos”.
En la letra d) se otorga la competencia de emitir informes no vinculantes “…sobre
materias y disposiciones que afecten de forma directa a la integración social de la población inmigrante de nuestra Región”.
Por un lado, parece impreciso el término “materias” añadido a “disposiciones”. Probablemente fuera deseable concretarlo (quizá utilizando el concepto de “Planes y programas públicos”). Pero, por otra parte, resultaría ineficaz informar sobre disposiciones ya en vigor. Lo lógico sería hacerlo en los correspondientes “proyectos normativos”, regulando igualmente el procedimiento de elaboración de propuestas, plazos y demás aspectos de procedimiento necesarios.
En la letra g) debe concretarse a las específicas funciones del Foro el objeto del informe
anual del mismo, pues ahora se alude indeterminadamente a “los trabajos realizados,
situaciones jurídicas, problemática e incidencia social, política y económica en la Región”.
En la letra h) la promoción de intercambios con órganos análogos parece ya estar incluida en la letra a).
En la letra j) debería evitarse reiterar la expresión “…en su caso”.
Artículo 4. Composición.
En el nº 1 parece obsoleta la expresión final “… que forma parte del Foro como órgano de asistencia técnica y administrativa, y cuyo titular asiste a las sesiones plenarias con voz pero sin voto.”, pues estos extremos ya están precisados en el artículo 7 al regularse la figura de titular de la Secretaría.
En los nº 2 y 3 sería conveniente desvincular los cargos de la actual estructura de la Administración regional pues cualquier cambio en ella podría causar problemas interpretativos.
En este sentido consideramos preferible aludir a “la persona titular de la Consejería con
competencias en materia de inmigración” y a “la persona titular de la Dirección General con competencias en materia de inmigración”, pues nadie puede asegurar que, en el futuro, estas competencias se mantengan en la Consejería de Trabajo y Empleo.
Para no reiterar lo mismo a lo largo de todo el texto, la misma observación cabe respecto de los representantes de las Consejerías y sus respectivos Servicios incluidos en la letra b) del nº 5 de este mismos artículo; en el nº 8 del artículo 4; párrafo final del artículo 7; Disposición Adicional primera y Disposición Final segunda.
En el nº 4 se debería regular el procedimiento y la mayoría requeridos para elegir la Vicepresidencia segunda.
En el nº 5, aparte de lo que ya se ha observado sobre la letra b) en el párrafo anterior, debemos hacer las siguientes precisiones:
- En la letra a) debe escribirse en singular “propuesto”. Además, teniendo en
cuenta que el representante previsto en esta letra será el de la Administración General del Estado, en el expediente debiera constar el correspondiente trámite de audiencia a dicha Administración, a la que, lógicamente, el Decreto no puede imponer una participación contraria a su voluntad.
- En la letra b) se tendrá que tener en cuenta la nueva estructura orgánica del
Gobierno regional derivada del Decreto 125/2008, de 31 de agosto.
- En el nº 5, letra c), párrafo 2º, la redacción resulta mejorable. Sugerimos: “De
estos representantes, uno corresponderá a municipios con población igual o superior a 15.000 habitantes y otro a municipios con población inferior a dicho número. En ambos casos, el porcentaje de población inmigrante extracomunitaria de los mismos ha de ser superior al 3% de la población total”.
En el nº 7, letras b) y c), habría que hacer al menos una remisión al régimen de elección de las asociaciones e instituciones representadas en el Foro previsto en la Disposición Adicional primera.
En el nº 9, debe escribirse: “…se tendrán en cuenta…”.
En el nº 10 se da una contradicción entre los dos párrafos. En el primero se limita al Pleno la asistencia de las personas responsables de las Consejerías que no sean miembros del Foro, mientras que en el párrafo 2º se incluye también la posibilidad de asistir a las Comisiones. Deberían armonizarse ambas redacciones. Por otra parte no encontramos la razón de que estos
expertos que no son miembros del Foro tengan que ser sólo responsables “de Consejerías o
departamentos”· y no puedan ser ajenos a la Administración. En cualquier caso la mejor
ubicación es el artículo 11 ya que estos “responsables expertos” no forman parte de la composición del Pleno (que es a lo que alude este artículo).
Artículo 6. Vicepresidencias
En este artículo debiera regularse el procedimiento y las mayorías requeridos para la elección de la Vicepresidencia segunda.
Artículo 7. Secretaría del Foro
En la letra e) además de contemplar la asistencia del Secretario a las sesiones del Pleno deberían añadirse las asistencias a la Comisión Permanente.
Artículo 8. Vocales.
En la letra c) se debe corregir la cita de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El artículo correcto es el 24.1 c), párrafo 2º.
El artículo debería recoger, tanto en su título como en su contenido, la forma de nombramiento como la del cese. Este último, también habría de corresponder a la Presidencia, con independencia de que la iniciativa parta de las instituciones que los designaron.
En el segundo párrafo, cuando se advierte del régimen específico de la elección de los vocales representantes de las organizaciones y entidades sociales habría que remitirse a la Disposición Adicional primera (o sencillamente eliminar esta referencia, si se acoge la sugerencia que ya hicimos al nº 7 del artículo 4).
Artículo 10. Mandato.
El segundo párrafo del nº 1, comienza diciendo: “Asimismo el mandato será
prorrogable…”. Creemos que sobra el adverbio subrayado puesto que el párrafo anterior no
alude a ningún supuesto de prórroga sino que ésta se regula aquí por primera vez.
Por otra parte, se nos antoja impropio denominar “prorroga” lo que en puridad parece un mandato provisional en funciones, porque del precepto se deduce que esta situación ha de
terminar en todo caso cuando “se haya procedido a una nueva y efectiva designación de
representantes”. En este sentido no parecen equiparables los supuestos de “expiración del
mandato” (en los que debería preverse simplemente la posibilidad de prorrogar una o más veces el nombramiento por idénticos periodos de duración del primero, sin sujetarlo a provisionalidad alguna), a los casos en que se pierde esta condición antes de la expiración por incumplimiento de deberes o pérdida de la representatividad donde, efectivamente, sí tiene sentido contemplar un mandato en funciones hasta el nuevo nombramiento.
Por ello sugerimos la siguiente redacción:
“En caso de expiración del mandato éste podrá prorrogarse por (uno o más) periodos de idéntica duración. Si el cese se produjera por alguna de las causas citadas en el apartado siguiente, el vocal que incurra en ella mantendrá su mandato en funciones hasta el
nombramiento del nuevo representante, que ejercerá el cargo por el tiempo restante de
mandato.
2.- Los Vocales que no sean representantes de las Administraciones Públicas perderán su condición de tales:
a) Por disolución o incapacidad legal de la entidad a la que representan. b) Por renuncia…”
Artículo 11. Funcionamiento del Pleno.
En el apartado 5 se habla de “…elaboración de dictámenes…” cuando en el artículo 3 d) sólo se contempla la posibilidad de emitir informes. En este mismo apartado sería deseable utilizar el castellano al aludir a “…Grupos de Trabajo ad hoc…”. Por otro lado, en toda la norma no se habla de la composición de estos Grupos ni de las Comisiones especiales que en todo caso deberían guardar una cierta proporcionalidad en función de su representatividad.
El apartado 6 resulta más apropiado para incluir el contenido del artículo 4.10.
Artículo 12. Constitución y adopción de acuerdos del Pleno.
En el nº 2 se advierte que no será precisa convocatoria para la válida celebración del
Pleno: “…cuando, encontrándose reunidos todos los miembros del Foro, así lo decidiesen por
unanimidad”.
A pesar del loable propósito de agilidad pretendido con una norma de este tipo no parece que el supuesto de hecho en el que se fundamenta pueda tener virtualidad práctica en un órgano de composición tan numerosa y heterogénea. Desde luego, el funcionamiento del mismo parece difícilmente equiparable a las Juntas Generales Universales del derecho privado societario.
Artículo 13. Comisión Permanente.
Como se observa en el propio título del artículo 11 parece haber confusión entre el “Foro” y su régimen de funcionamiento. En efecto, creemos que debe distinguirse entre lo que es el órgano colegiado (denominado “Foro”) con su régimen de funcionamiento (que puede ser en Pleno, en Comisión Permanente, en Grupos de Trabajo, en Comisiones especiales). De este modo, el artículo 11 desde sus números 2 a 6 alude al Foro cuando, en realidad, se está
refiriendo al Pleno. Nuestra sugerencia de mejora es que este artículo y los siguientes (hasta el 13) sean reestructurados en su contenido de la siguiente forma:
“Artículo 11. Régimen de funcionamiento del Foro.
1.- El Foro podrá funcionar en Pleno o en Comisión Permanente.
2.- El Pleno del Foro se constituye por el Presidente, los dos Vicepresidentes, la Secretaría y los 21 Vocales.
3.- Sin perjuicio de lo anterior, el Presidente podrá invitar a las reuniones del Pleno, con voz y sin voto, a aquellas personas cuya presencia y opinión considere oportunas por razón de la materia.
4.- El Pleno podrá crear Grupos de Trabajo para la elaboración de informes, propuestas, recomendaciones o Comisiones Especiales de carácter temporal para el tratamiento específico de aquellos asuntos que a su juicio lo requieran.
5.- La Comisión Permanente estará constituida por la Presidencia, las dos Vicepresidencias, la Secretaría y 5 Vocales elegidos por el Pleno, de los cuales dos serán necesariamente representantes de la Administración regional.
Artículo 12. Competencias, constitución, funcionamiento y adopción de acuerdos del Pleno.
1.- El Pleno será competente para el ejercicio de todas las funciones asignadas al Foro en el artículo 3 que no hayan sido expresamente encomendadas a otro órgano del mismo.
2.- El Pleno se entenderá válidamente constituido cuando concurran…(es decir lo que ahora es el contenido de los dos primeros párrafos del artículo 12).
3.- El Pleno celebrará al menos dos sesiones… (es decir, lo que actualmente es el contenido del nº 2 del artículo 11).
4.- Las convocatorias ordinarias del Pleno se efectuarán… (es decir, el actual nº 3 del artículo 11).
5.- Las convocatorias deberán indicar… (o sea, el actual nº 4 del artículo 11).
6.- Los acuerdos del Pleno serán válidos cuando se aprueben por mayoría simple de votos (actual párrafo final del artículo 12).
Artículo 13. Competencias, constitución, funcionamiento y adopción de acuerdos de la Comisión Permanente.
1.- La Comisión Permanente tiene como misión garantizar el régimen de funcionamiento ordinario del Foro actuando como órgano auxiliar del Pleno, tanto en la preparación de sus sesiones como en la ejecución de sus acuerdos.
2.- (En este apartado debería concretarse el quórum exigido para la válida constitución de la Comisión Permanente, aspecto éste ahora sólo previsto para el Pleno. Puede exigirse la presencia de todos los miembros o solo de algunos, pero al menos algo debe indicarse expresamente).
3.- (En coherencia con el título del artículo habría que indicar aquí el régimen ordinario y extraordinario de sus sesiones).
4.- (Debería aludirse a la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos).”
Artículo 14. Actas
En el segundo párrafo se dice que las actas serán remitidas “a todos los Vocales”. Sería
más adecuado que se dijese “a todos sus miembros”, porque así no quedarían excluidas las
Vicepresidencias.
Disposición Adicional segunda y tercera
Hay que tener en cuenta que estas Disposiciones, por su forma de plantearse, exigen el cumplimiento de plazos “en cascada”, es decir, que sólo resultarán factibles en tanto en cuanto se vayan cumpliendo los plazos precedentes.
Disposición Adicional segunda. Plazo para la constitución del Foro.
Observamos que existen dos Disposiciones Adicionales segundas y que, por tanto, ésta es, en realidad la tercera. Respecto de ella quizá fuera menos confuso que, tanto en el título como en el contenido de esta Disposición, se aludiese al “Plazo para la celebración de sesión constitutiva del Foro”.
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El Consejo Económico y Social, sin perjuicio de las valoraciones y observaciones realizadas, dictamina favorablemente el “Proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Foro para la integración de la población inmigrante en Castilla-La Mancha”.
Toledo, a 3 de octubre de 2008 LA SECRETARIA GENERAL Carmen Suárez Blanco
Vº Bº EL PRESIDENTE Juan Antonio Mata Marfil
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VOTO PARTICULAR QUE PRESENTA EL GRUPO TERCERO POR UNANIMIDAD,
RESPECTO DEL DICTAMEN 12/2008 SOBRE EL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE CREA Y REGULA EL FORO PARA LA INTEGRACIÓN DE LA POBLACIÓN
INMIGRANTE EN CASTILLA-LA MANCHA.
Los representantes del Grupo Tercero de este Consejo Económico y Social, a pesar de haber emitido nuestro voto favorable al Dictamen 12/2008, en el sentido de que nos parece positiva la existencia de dicho Foro, sin embargo, discrepamos en la composición del mismo y, al efecto, queremos hacer constar las siguientes consideraciones para que sean tenidas en cuenta como voto particular:
1ª) No entendemos un Foro para la integración de la población inmigrante que se configure al margen de los representantes del sector agrario, siendo este sector en quien recae el principal esfuerzo respecto de la selección de contingentes en origen, suministro de alojamiento y, en definitiva, quien está en contacto directo con los inmigrantes, empleando a más del 50% de dicha población.
2ª) En consecuencia, estimamos que en el artículo 4 del Proyecto de Decreto, que alude a la composición del citado Foro debería figurar expresamente entre los integrantes del Pleno representación de las organizaciones agrarias y cooperativas de nuestra región. Esperando que sea atendida nuestra petición, firmamos el presente voto particular, en representación del Grupo Tercero, en Toledo a 3 de octubre de 2008.
Fdo.- Blanca Corroto González. Fdo.- José Santiago Rodrigo Zarco