El derecho de preferencia y la declaratoria de desarrollo prioritario: Sus características y las implicaciones de su implementación.

M onografía de Grado p ara op tar al título de Abogada Presentada por: Carolina Botero Klin g

Tutor-Profesor resp onsable: Giovanni Andrés Pérez Macías

BOGOTÁ D.C., JUNIO DE 2009 FACULTAD DE DERECHO UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

TABLA DE CONTENIDO

TABLA DE CONTENIDO ... 2 

INT RODUCCIÓN ... 4 

PRIMERA P ARTE... 7 

Derecho urbaníst ico ... 7 

Historia... 7 

Concepto Urbanismo... 8 

Concepto Derecho Urbanístico ... 8 

La propiedad ... 9 

Función social de la propiedad ... 10 

El contexto de Bogot á D.C. ... 14 

SEGUNDA P ARTE ... 17 

Vivienda de interés social... 17 

Declarat oria de desarrollo priorit ario... 19 

Concepto ... 19 

Historia y características... 19 

Diagrama de Términos ... 24 

Diagrama P roceso ant es y después del vencimiento de t érminos ... 25 

Diagrama enajenación forzosa ... 26 

Derecho de preferencia ... 27 

Concepto ... 27 

Bancos de tierras o inm obiliarios... 27 

Historia y características... 29 

Cuadro de Inst it uciones ... 32 

TERCERA P ARTE ... 33 

Ret os en la implement ación de la Declarat oria de Desarrollo Prioritario ... 33 

Ret os en la implement ación del Derecho de Preferencia ... 35 

CONCLUSIÓN... 38 

BIBLIOGRAFÍA ... 41 

Normat ividad ... 41 

Jurisprudencia ... 41 

Lit erat ura ... 42 

P áginas de Int ernet... 44 

P rensa ... 45 

GLO SARIO... 46 

INTRODUCCIÓN

El p resente escrito tiene un ún ico prop ósito, p resentar dos figur as que si bien están contenidas en el orden amiento jurídico, son desconocidas p or la p oblación e inclusive p or las autoridades que tienen la facultad de ejecutarlas: el derecho de p referencia y la declar atoria de desarro llo p rioritario.

Las figuras en cu estión son herramientas de gestión urbana qu e p retenden facilitar el desarrollo de los p roy ectos urbanísticos en los que may or esfuerzo debe dedicar el Estado:

las viviendas de interés social¹. Para este p rop ósito el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, establece como p rioridad en la acción urban ística “calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social,”². En este sentido, citando a la profesora M aría Mercedes M aldonado, en momentos en donde el déficit de viviendas y de territorio urbanizable es tan alto, es necesario “reglamentar uno de los aspectos críticos de nuestras ciudades: la oferta de suelo urbanizado para la vivienda de interés social.”³ Para lo gr ar el objetivo, la legislación co lombiana de instrumentos como el derecho de preferencia y la declar atoria de desarro llo p rioritario, que tratan de evitar la d iscusión y dar solución al problema más común alr ededor de los elevados p recios del suelo, facilitando así el acceso a terrenos p ara la construcción de viviendas de interés social.

Así p ues, el objetivo del p resente artículo, es presentar la f igura del derecho de p referencia y la de la declaratoria de desarrollo p rioritario, co mo instrumentos de gestión urbanística cap aces de agregarle a la p ropiedad en los terrenos donde éstos son ap licados, p or una parte, la función social que de acuerdo a la Constitución Política le es inherente y p or otra ayudar a gar antizar el derecho a una v iviend a digna.

Pretendo hacer una exposición clar a de cada una de las figuras, exp licando su concep to, características, fines y los retos de su imp lementación. Quiero mostrar que, en efecto, en        

1 T odos los términos subrayados de acá en adel ante están definidos en el Glosario que se presenta al final del texto.

2COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 8

3 MALDONADO COPELLO, María M ercedes., et al. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico colombiano: Marco jurídico, conceptos básicos y alternativas de aplicación. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006. p. 46

Colombia hoy en día existen p osibilidades d e p laneación y gestión en la legislación urbanística a fin de facilitar la construcción de viviend a de interés social y p rioritaria, y mejorar la calidad d e vida de la p oblación necesitada. Sin embar go, es necesaria una comunicación con la comunidad y con las mismas autoridades comp etentes en cada municip io, p ara que entiendan y conozcan estas figur as.

Por lo tanto, éste será un escrito descriptivo que enunciar á los temas fund amentales de cada instrumento, p ara que en lo p osible p ueda servir a las p ersonas interesadas en la p laneación de ciudades que enfr entan un déficit de territorio urbanizable y de vivienda, como lo tiene en la actualidad, la ciudad de Bo gotá. En este sentido, el Distrito Cap ital de Bo gotá será tomado utilizada p ara presentar la declaratoria de desarro llo p rioritario y el d erecho de preferencia, p or ser el lugar d el p aís en donde se in icia el uso y ejecución de ambas figuras.

Este documento está dividido en tres p artes: en la p rimera se da el contexto jurídico y fáctico en donde se desarrollan las figur as de derecho de p referen cia y de la declaratoria de desarrollo p rioritario; en la segunda se h ace la d escripción de las figur as y el p rocedimiento que actualmente se necesita para ap licarlas; y finalmente, en la tercera se concluy e con reflexiones alrededor de los retos existentes alrededor de la imp lementación d e las mismas.

De esta forma, comienzo la p rimera parte con un repaso muy breve del tema gener al d el derecho urban ístico⁴, los conceptos de p rop iedad y función social invo lucrados en el mismo y en las figuras que se estudiarán. A continuación, p resentaré a la ciudad de Bogotá, de manera que el lector se acerque p relimin armente al contexto de la cap ital, a la situación actual con resp ecto al déficit de terreno p ara la construcción de vivienda y a la adop ción reciente de h erramientas jurídicas p ara tratar de reducirlo.

Para p oder comprender la función d el derecho de p referencia y la d eclaratoria d e desarro llo prioritario, en la segunda p arte comenzaré con una brev e exp osición sobre la viv ienda de interés social, cuy a construcción y mejor amiento se convierte, en p rincip io, en el fin último de las f iguras descr itas en el documento. A continuación, haré una exp osición de la declar atoria de desarrollo p rioritario, una breve historia de su ap arición en la normatividad        

4 Utilizaré las palabras “ Derecho urbanístico” y “ Derecho urbano” indistintamente y como sinónimos.

colombiana con sus respectivos cambios, su con cep to y sus características princip ales. Tras esto, realizaré lo mismo con el derecho de p referencia, in cluyendo una exp licación sobre el concep to y características de los b ancos de tierras o inmob iliarios, fundamentales p ara la aplicación d e la herramienta.

Por último en la tercera p arte, p resentaré los retos que a mi juicio, sup onen la imp lementación d e estas dos medidas en el contexto de Bogotá.

Por el momento lo que se conoce sobre estas herramientas de gestión urbana se concentra en el camp o teórico, p ues la p ráctica hasta ahora co mienza⁵, y ap enas se emp iezan a ver de manera preliminar sus debilidad es y fortalezas. Para ay uda del lector incluí, en el documento un glosario, con los p rincipales términos utilizados durante este estudio, lo que le p ermitirá un may or entendimiento acerca de las dif erentes terminolo gías urbanas utilizadas p or abogados, constructores, etc. Como y a se aclaró en una nota al p ie anteriormente, la p rimera v ez que se utilice un a p alaba d el glosario, ésta se encontrará subray ada.

De esta manera, doy inicio a un recorrido p or la declaratoria de desarrollo p rioritario y el derecho de p referen cia y su ap licación en la ciudad d e Bo gotá D.C.

5 Ambas figuras comen zaron a aplicarse en la ciudad alrededor del año 2007.

PRIMERA PARTE

Derecho urbanístico

Historia

El der echo urb anístico in icia en el siglo XIX, en el Reino Unido y Francia. Se crea p ara contrarrestar los conflictos generados por la industrialización en las ciudades⁶.

Para comenzar, en la Revo lución Industrial se dio uno de los cambios socio económicos más imp ortantes de la historia del mundo: la mu ltip licación de la p roductividad del trabajo d el hombre. De esta forma, a la p ar del establecimiento de la industria, con sus nuevas tecnologías y descubrimientos, se disminuy e la imp ortancia de la artesanía y la agr icultura.

Así, con la creación d e las fábricas y la ap arición de un nuevo grup o social, la clase obr era, la ciud ad se vuelve el centro de p roducción. Dada la f alta de p rep aración de las ciudades frente a los grandes cambios, y de las migr acion es masivas que éstas reciben, sur gen diversos p roblemas.

El p rimer gran problema de las recién p obladas ciudad es fue el déficit de vivienda. Con el masivo desp lazamiento hacia las urbes, el terreno se tornó insuficiente, y el existente, muy costoso para quienes ap enas llegab an y comenzaban a trabajar como asalariados. Para solucionar la f alta de viviend a se comenzó a utilizar la figura jurídica del arrend amiento.

De esta manera p udo ap acigu arse la situación p or un tiemp o, p ero luego sur gieron sus prop ios problemas: en primer lugar, el d eterioro y descuido de las viviendas debido a que la prop iedad era de un tercero; y segundo, el elevado costo del contrato de arrend amiento. Por tal motivo, la invasión -la ocup ación de hecho de un predio ajeno- y la p iratería - transacción de co mp raventa realizada p or falsos p ropietarios a in genuos comp radores- se convirtieron en las soluciones para las co mp licaciones atrás mencionadas.

De esta forma se fueron creando las ciudades informales, con viviendas imp rovisadas, sin las calidades estructurales y de materiales exigidas y sin los servicios p úblicos necesarios        

6 MORCILLO DOSMAN, Pedro Pablo. Derecho urb anístico colombiano: Historia, derecho y gestión.

Bogotá: editorial T emis, 2007. p. 40-67

para una vida dign a. Lo anterior generó otro de los grandes p roblemas de las nuevas ciudades industrializadas: la f alta de higiene y salubridad.

Precisamente, para enfr entar los p roblemas de las ciud ades industrializadas, nace el Derecho Urbanístico.

Concepto Urbanismo

Para comp render p reliminar mente el Derecho Urbanístico, resulta p ertinente entender el término urbanismo. La Real Academia Esp añola de la Len gua lo d efine como el:

“Conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y ampliación de los edificios y espacios de las ciudades.”⁷ Los objetivos del urbanismo son entonces: la segurid ad, la salubrid ad, la econo mía, la conveniencia y la belleza de las ciudades.⁸ El urbanismo se o cup a tanto de la extensión del territorio, co mo del mejoramiento d el mismo, por medio de la planeación, la gestión, y la intervención administrativa en la r egulación d el uso del suelo.⁹

Concepto Derecho Urbanístico

La teoría ha defin ido el Derecho Urbanístico como: “el con junto de reglas a través de las cuales la Admin istración, en nombre de la defensa de los intereses privados, debe coordinar sus posiciones y sus respectivas acciones con vistas a la ordenación del territorio.”¹⁰ Básicamente el Der echo Urbanístico se p resenta como un espacio necesario de coordin ación entre los intereses públicos y los p rivados, en la r egulación d e los derechos y obligacion es de los prop ietarios del suelo.

7 ESPAÑA. Real Academia Española d e la lengu a. Diccionario de la lengu a esp añola. Vigésima segund a edición. [consultado 3 febrero de 2009]. Disponible en < http://www.rae.es/rae.html>

8 ROT HER, Hans. Derecho urbanístico colombiano. Bogotá: Editorial Temis, 1990. P. 15

9 EST ÉVEZ GOYT RE, Ricardo. Manual de D erecho urb anístico. Cuarta edi ción. Granad a: Editorial Comares, 2005. P. 12-16

10 JACQUINGO N, Luis. Le Droit de l´Urbanisme. París, 1967. Citado por CARCELLER, Antonio.

Instituciones del Derecho Urb anístico. Madrid: Editorial Montecorvo, 1986.

Ahora bien, el Derecho Urbano y el derecho a la p ropiedad mantienen un a estrecha r elación y no es p osible concebir el uno sin el otro¹¹. Así p ues, el Derecho Urbano, al ser un instrumento de utilidad p ública, busca la organización de la ciud ad p or medio de la regu lación de la p rop iedad.

La propiedad

El concepto clásico de la p ropiedad tiene origen romano, y se define como el p oder p leno sobre una cosa corp oral, que se p uede usar, gozar y disp oner. En la modernidad se comenzó a consider ar qu e si bien es un derecho, no se le p uede causar daño a nin guna p ersona, con su uso y ejercicio.

La p rop iedad se caracteriza p or ser un derecho r eal, lo que sign ifica que el der echo recae en una cosa corp oral. El poder p leno sólo p uede darse por medio de la p osesión, es decir que esa p osesión es lo único que p ermite ejercer el der echo real. También es un derecho preferente, p ues todo derecho real es mejor que un derecho personal. La p rop iedad también tiene implícito el der echo de p ersecución, es decir, el derecho qu e se tiene de p erseguir la cosa corporal p ara recuperar la p osesión.¹²

Por su parte, el Código Civil co lombiano defin e a la p rop iedad en su artículo 669, co mo:

“El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer (arbitrariamente¹³) de ella no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa, se llama mera o nuda propiedad.”¹⁴

Actualmente, la p rop iedad es consider ada el resultado de una p rohibición dirigida a toda la sociedad, de intervenir en el uso de una cosa, concedida a un ciudadano. Es pues, la sociedad un esp acio de libertad en un círcu lo de p rohibicion es.

11 PINILLA, Juan Felipe. Evolución del sistema urbanístico colombiano: Reflexión pendi ente desde el Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2003. p.6

12 VELÁSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. Décima edición. Medellín: Librerí a jurídica COMLIBROS, 2006. P. 219-323

13 Este adverbio fue d eclarado inexequible por la Corte Constitucional en la s entenci a C-595 d e 1999. M.P.

Carlos Gaviria Díaz

14 COLOMBIA. Código Civil. Artículo 669

Ahora bien, co mo se dijo atrás, la teoría de la p ropiedad evolucionó p ara considerar que ésta debería tener algunas limitaciones p ara evitar su uso abusivo. El doctrinante fr ancés León Dugu it es uno de los que más inf luencia tuvo en este camb io. En sus p rop ias palabras:

La propiedad que se apoya únicamente sob re la utilidad social no d ebe existir sino en la medida d e esta utilidad social. El Legislado r pued e, por lo tanto, introducir a l a propied ad individual todas l as restriccion es que sean con formes con las n ecesidades so ciales a l as cuales debe sujetarse. Si en un momento dado la propiedad individual deja de corresponder a una necesidad soci al, el Legislador debe intervenir para org anizar otra forma de apropiación de las riquezas. En un país en donde l a propiedad individual esté recono cida por la l egislación positiva, el propietario tiene, por el h echo d e ser propiet ario, una ci erta función social qu e realizar; la extensión de su d erecho de propiedad deb e ser determinada por l a ley y por la jurisprud encia qu e aplica ésta, según la función social que l e corresponde des empeñar: no puede pretender otro derecho qu e el de pod er cumplir libre, plena y enteram ente su función social de propiet ario. Puede decirs e que d e hecho la concepción de l a propiedad derecho subjetivo desaparece para dar lugar a la concepción de la propiedad fun ción social. ¹⁵

En Colombia p recisamente, se llama a esta teoría, la función social d e la prop iedad, p ues sólo existe un ámbito de libertad en el ejercicio del derecho de ésta cuando su uso sea el correcto de acu erdo a su función social.

Función social de la propiedad

La teoría d e la función social de la p ropiedad fue introducida a Colombia con la Constitución Nacional de 1886, en la reforma constitucional de 1936, en el artículo 30 de la Constitución en virtud del cual:

Se garantizan la propied ad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas natural es o jurídicas, los cuales no pueden ser descono cidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de un a ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en con flicto los derechos de particulares con la necesidad recono cida por l a misma ley, el interés privado deb erá ceder al interés público o social. La propiedad es una fun ción social que implica obligaciones. (…)¹⁶

15 COLOMBIA. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia marzo 10 de 1.938. Magistrado Ponente:

Juan Francisco Mújica

16 COLOMBIA. Constitución Política de 1886. Artículo 30

Desde 1936 ha existido un debate frente a si la p rop iedad es una función social o si p or el contrario la p ropiedad tiene una función social. Para los doctrinantes considerados clásicos como Luis Guillermo Velásquez sí es, significa que no existe la p rop iedad privada, p or ser ésta siemp re del Estado. M ientras que sí tiene, la p ropiedad cump le con el sentido social de la p rimacía d e lo p úblico frente a lo p articular.¹⁷ Otras visiones más críticas consideran que en efecto, la p rop iedad es una función social, entre otros p orque así lo ha reconocido exp lícitamente la Corte Constitucional.¹⁸

Sin án imo de entrar a un deb ate que excede los límites de este ensay o, lo claro es que p or lo menos teóricamente, desde 1936, la p rop iedad p rivada comienza a perder en Colombia su carácter absoluto.

Sin embar go, existía ap arentemente una limitación, y a que la función social de la p rop iedad sólo se consideraba ap licab le en p rincip io a las áreas rurales.¹⁹ Es con la ley 9 de 1989, la pionera del Derecho urbano en Colombia, que se camb ia la defin ición de la p rop iedad y el desarrollo básico de la función social de la prop iedad comienza a tener ap licación en el ámbito de las ciudad es. Así, el artículo 79 p rescribe que “(…) todo propietario de inmuebles den tro del perímetro urbano de las ciudad es está ob ligado a usarlos y explotarlos económica y socia lmente (…)”²⁰ siemp re en coordinación con la p laneación de la ciudad. De esta forma, el desarrollo urbano también se co mienza a concebir como de naturaleza p ública, p erdiéndose así la visión ind ividualista de la p ropiedad y dando p ie p ara que el Estado intervenga activamente en la p laneación de las ciudades y la limitación de la prop iedad urbana.

De esta forma, con la ley 9 de 1989, la Constitución Política d e 1991 y la jurisp rudencia constitucional al resp ecto, la función social de la p rop iedad se vuelve una realidad d entro        

17 VELASQUEZ. Op. Cit. P.167

18 VILLEGAS DEL CAST ILLO, Catalina. Análisis del Derecho de propiedad a propósito de la jurisprudencia de la Corte Constitucional: ¿hacia una redefinición del Derecho de propiedad? Bogotá, 2004, 82 p. Tesis (para optar por el título de abogada). Universidad de los Andes. Facultad de Derecho.

19 CAICEDO ESCOBAR, Eduardo. Reforma Urban a: espacio institucional para la ciud ad. Bogotá: Biblioteca jurídica DIKE, 1990. En: PINIL LA, Juan Felipe. Evolución d el sistema u rbanístico colombiano: Reflexión pendiente desde el Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2003. P. 6

20 COLOMBIA. Ley 9 de 1989. Artículo 79

de la r egulación del derecho de p ropiedad en las ciudad es. La Constitución de 1991 le agr ega una frase al artículo 30 de la Constitución de 1886 (ahora 58), al afirmar qu e la prop iedad es una función social y , “como tal, le es inherente una función eco lógica.”²¹ Este cambio o curre, cu ando el medio amb iente ap arece en la Constitución como un der echo colectivo que puede inclusive llegar a ser p rotegido como un der echo fundamental.

Nuevamente esto también excede los límites de esta investigación.

Ahora bien, es la sentencia C-006 de 1993, en los primeros años de la recién establecida Corte Constitucional, con p onencia del M agistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, la que cambia la concep ción de la p rop iedad en Colombia, e introduce la fun ción social de la prop iedad, en la realid ad social y económica del p aís. Uno de los p rincip ales ap ortes de la sentencia fue la siguiente exp resión de la Corte: “A la luz de los anteced entes estud iados, la referencia que se hace a la "función social" , como se abundará más adelante, no es simplemente retórica. Para comenzar tien e como efecto elevar la aludida "función social"

a elemento estructural del derecho a la propiedad privada.”²²

Básicamente en una frase se configuró la función social como un a limitante constitucional a la voluntad p rivada con resp ecto a la prop iedad. De esta forma, la función social def ine y configura a la p rop iedad como un elemento de su esencia y no una simp le limitación. Como rep ite la Corte, “(…) el interés social y el interés individual, bajo el módulo de la fun ción social, contribu yen a con ferirle contenido y alcance al derecho d e propiedad.”²³

La Corte nuevamente profundiza en este tema, exp licando que la función social p uede ser una limitante en ciertos asp ectos," La propiedad, en tanto que función social, puede ser limitada por el leg islador, siempre y cuando tal limitación se cumpla en interés público o beneficio gen eral de la comunidad, como, por ejemplo, por razones de salubridad,

21 COLOMBIA. Constitución Política de 1991. Articulo 58

22 COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-066 de 1993. Magistrado Ponent e: Eduardo Ci fuent es Muñoz

23 Ibíd.

urbanismo, conservación ambiental, seguridad, etc.; el interés individual del propietario debe ceder, en estos casos, ante el interés social.”²⁴

Así, concentrándonos ya en el tema objeto de esta investigación, y en relación con la función social, la jurisp rudencia constitucional esp ecifica el alcance del artículo 58 p ara el ámbito urbano, así:

Es claro que las regul aciones urb anísticas cumplen una fun ción social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y plani ficación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico d e las ciudades, con el fin de g arantizar una vida adecuad a a las person as que las h abitan, teniendo en cuenta no sólo los d erechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano²⁵.

Continuando entonces con el urbanismo, en el año de 1997 se expide una nueva ley de regu lación del suelo: la Ley 388. Esta ley no pretende ser de p laneamiento ni de ordenamiento, es una ley de suelo que redefine el derecho a la p rop iedad y ajusta la legislación urbana y ambiental de acuerdo a la Constitución de 1991 y a la jurisp rudencia constitucional. La Ley 388 de 1997 es una ley intervencionista, p ues establece que la actuación del Estado es necesaria p ara lo grar un nuevo método de p laneación y gestión urbanística, a la p ar de dar herramientas p ara lograrlo. Con esta ley , la Ley 9 de 1989 y la Constitución Política de 1991, se p uede decir que en Colomb ia existe Derecho urbanístico y legislación p ara ejecutarlo. Así p ues, las normas anteriormente mencion adas serán la base para el estudio que se p retende p lasmar en este documento.

En la actualidad tenemos el mismo p roblema de las ciudades europeas durante la Revolución Industrial, es decir déf icit d e viv ienda y asentamientos irregu lares. Las ciudades colo mbian as se han ido p oblando en los últimos años de manera ráp ida y desordenada, p or diferentes motivos. Los p rincip ales han sido la p obreza, el desp lazamiento forzoso y la búsqueda de mejor es op ortunidades. Los desp lazamientos de tal magnitud no le han p ermitido a las ciudad es sumin istrar a sus hab itantes las necesidades b ásicas de vivienda.

24 Ibíd.

25 COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-295 de 1993. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz

Uno de los p rincip ales objetivos de la legislación urbanística es hacer efectivos los derechos constitucionales como es el acceso a la viv ienda digna y adecu ada p ara la población más necesitada. Es decir, una viv ienda que p ermita tener una calidad de v ida básica, satisfaciendo las necesidades elementales que en materia de viv ienda r equier en las personas. La vivienda digna deb e contar con servicios p úblicos básicos y técnicos. Para logr ar el objetivo de las normas ya mencionad as, se deben tener en cuenta otras disp osiciones constitucionales, como la def ensa del esp acio público, la p rotección al medio ambiente y la p revención de d esastres²⁶.

El contexto de Bogotá D.C.

Bogotá, es la cap ital de la Rep ública, la capital del dep artamento de Cundin amar ca, la ciudad más grande del p aís y el centro económico nacion al. La Constitución Política de 1991 le otorgó un régimen p olítico, fiscal y administrativo especial, co mo Distrito Cap ital.

Bogotá está ubicada a 2.640 metros²⁷ sobre el nivel del mar, tien e una extensión de 1.732 Km.²⁸ en los que viven más de 6,840,116 millones²⁹ de p ersonas sumados a las aproximad amente 3 millones³⁰ de p ersonas que p asan diariamente p or ella. El 74% de su territorio es rural³¹, comp rendiendo entre otros, la reserva ambiental del Páramo de Sumap az.

En la actualid ad existen 1.978.528 hogares³² en la ciudad y anualmente se forman en promedio 38.000 ho gares³³ más, de los cuales 25.000³⁴ están en estrato 1, 2, 3, es decir que        

26 MALDONADO COPELLO, María Mercedes., et al. Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema urbanístico colombiano: Marco jurídico, conceptos básicos y alternativas de aplicación. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006. P. 41

27 COLOMBIA. Alcaldía mayor de Bogotá D.C. Bogotá, una gran metrópoli. [base de datos en línea].

[consultado 7 feb rero de 2009]. Disponible en < http://www.bogota.gov.co>

28 Ibíd.

29 COLOMBIA. Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. Censo general 2005. [base de datos en línea]. [consultado 7 febrero de 2009. Disponible en <http://www.dane.gov.co>

30 Ibíd.

31 COLOMBIA. Alcaldía mayor de Bogotá D.C., Op. cit

32 COLOMBIA. Departamento Administrativo Nacional d e Estadística, DAN E. Ficha Metodológica Défi cit de Vivienda. [base d e datos en línea]. [consultado 7 febrero de 2009. Disponible en

<http://www.dane.gov.co>

33 Ibíd.

34 Ibíd.

probablemente necesitan viv ienda d e interés social. En la actualid ad se tiene un déf icit de vivienda de 307.945³⁵ unidades. Las autoridades de la ciudad buscan reasentar a 4.545³⁶ familias que se encuentran localizadas en zonas de alto riesgo. Asimismo, existen p or lo menos 4.000³⁷ familias d esp lazadas p or la violencia a las que se les debe encontrar vivienda. Por otra p arte, es necesaria la titulación y reconocimiento de 14.000³⁸ p redios, y realizar mejoramiento estructural de 10.700³⁹ viviendas.

En la actualid ad nos encontramos frente al p lan de desarro llo del alcald e Samuel M oreno Rojas, Acuerdo 308 del 9 de junio de 2008, 2008 – 2012 “Bogotá Positiva: para Vivir Mejor”. En dicho acuerdo, se p lantean cin co ejes estructurantes en materia de hábitat y vivienda: Derecho a un techo (reasentamiento y mejoramiento de vivienda); M ejoremos el Barrio (legalización, mejoramiento y cobertura de serv icios p úblicos); Transformación Urbana Positiva (nuevas solucion es de vivienda), Región Cap ital (macrop royecto en Soach a) y Alianzas p or el Hábitat (subsidios p ara vivienda)⁴⁰. Estos p royectos buscan la intervención del Estado en la planeación y construcción de vivienda de acuerdo a la oferta legal de ésta donde el mercado no tiene la cap acidad de actuar; en otras p alabras, la vivienda d e interés social y /o prioritario.

Para lograr los objetivos del Plan de Desarrollo, se deben seguir una serie de p asos. En primer lugar en contrar fuentes de financiamiento, que p ermitan la obtención de créditos, y la adquisición de viviendas subsidiadas. En segundo lu gar, los barrios deben contar con cobertura total de los servicios p úblicos, y en el caso de la existencia anterior, el mejoramiento de los mismos.

Para lograr las metas esp ecíficas entre las que se encuentran el reasentamiento de las familias que se encuentran localizadas en zonas de alto riesgo, el de las familias        

35 COLOMBIA. Alcaldía mayo r de Bogotá D.C. Secretaría Distrital del hábitat. [bas e de d atos en línea].

[consultado 7 feb rero de 2009]. Disponible en <http://www.habitatbogota.gov.co>

36 AVILA, Germán. Plan de des arrollo “ Bogotá positiva: para vivir mejor” - Capitulo Hábitat. En:

Corporación Viv a la Ciudadanía. [en línea]. [consultado 16 febrero de 2009]. Disponible en

<www.viva.org.co >

37 Ibíd.

38 Ibíd.

39 Ibíd.

40 Ibíd.

desp lazadas p or la violen cia y el facilitamiento de acceso a la vivienda a las familias que carecen de ella; el gobierno distrital co menzó la implementación de las dos herr amientas objeto de esta investigación: la declaratoria de d esarrollo p rioritario, con la Resolución 147 de 08 Julio 2008; y el derecho de p referen cia con el Acuerdo 042 y la Resolución 053 de 2008, reglamentado a favor de Metrovivienda por el Decreto 252 de 2007.

Desp ués de haber analizado cómo Bo gotá incluyó el derecho de p referencia y la declar atoria de desarrollo p rioritario en su p lan de desarrollo y reglamentaciones comp lementarias, p resentaré a continuación qué significan estos instrumentos de gestión.

Sin embar go es imp ortante entender p rimero el concep to de viviend a de interés social, objetivo p rincip al de los instrumentos a ser descritos.

SEGUNDA PARTE

Vivienda de interés social

La Constitución de 1991 en su artículo 51, estableció el der echo a la vivienda d igna, d entro de la categor ía de los derechos de segund a generación, o sociales econó micos y culturales, así: “Todos los colombianos tienen d erecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés socia l, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecu ción de estos programas de vivienda.”⁴¹

De este modo, se hizo resp onsable al Estado del otorgamiento de v iviend a a todos los colombianos y se fijó a la vivienda de interés social como el mod elo cap az de abastecer a la población con una v iviend a dign a. Sin embar go, es necesario aclarar qu e este es un der echo de car ácter p restacional que debe ser cump lido p or el Estado de maner a p rogresiv a y p or lo tanto no tiene aplicación dir ecta. Si bien el Estado tiene la ob ligación de tomar medid as que permitan amp liar la cobertura en viv ienda, r esulta evid ente que p or condiciones de orden económico éste no p uede p roveerla a todos los colombianos⁴².

Las ley es p osteriores y en especial todas las relacionadas con el urbanismo, in cluy en la forma de hacer efectivo el mand ato constitucional del d erecho a la vivienda d igna, de manera progresiv a, p or medio de la p laneación estratégica cap az de ubicar y calificar territorios p ara la construcción d e vivienda de interés social o p rioritario. Por tal motivo, una de las p olíticas p rincip ales d el ordenamiento territorial es la creación y el d esarrollo de la vivienda de interés social.

No obstante, fue la Ley 9 de 1989, previa a la Constitución actual, la que estableció el concep to de vivienda de interés social, qu e lu ego fue retomado p or la ley 388 de 1997 en el artículo 91 que afirma al r esp ecto: "Se entiende por viviendas de interés socia l aquellas que

41 COLOMBIA. Constitución Política de 1991. Artículo 51

42 REY VALLEJO, Alfredo Pablo. Derecho a la Vivienda Digna. En:POSADA, Ricardo y LOPEZ, Henrik.

Manual de Constitución y Democracia: Derecho a la vivienda digna. Bogotá: Universidad de los Andes, 2007.

p.185-201

se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares d e menores ingresos.”⁴³

Como lo instituy e la Ley 388 de 1997, el Gobierno Nacional, en el Plan Nacion al de Desarrollo, deberá establecer el tip o y el p recio máximo de las viviendas. Las cifr as se deben determinar de acuerdo a: las características d el d éficit habitacional, las p osibilidades de acceso a un crédito, las condicion es de la oferta, los recursos de créd ito disp onibles y los fondos del Estado destinados a los programas de vivienda. Claro está, que los fondos destinados p ara los p roy ectos de vivienda son dirigidos prioritariamente a atender a la población más pobre, basados en los ind icadores de necesidades básicas insatisfechas y los resultados de los estudios de ingresos y gastos. ⁴⁴

Básicamente, en este momento el valor máximo d e la viv ienda de interés social es de 135 SM LM V y p ara la vivienda de interés social p rioritario el top e es de 70 SMLM V, esto de acuerdo a lo fijado p or el M inisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial, en el Decreto 4466 de 2007, que reglamenta el Plan de Desarrollo 2006-2010. La dif erencia entre la vivienda de interés social y de interés p rioritario es el valor máximo que cada una de ellas p uede tener.

En la actualid ad, existen dos subsidios de vivienda otorgados p or las Cajas de Comp ensación Familiar y el Gobierno Nacional.⁴⁵ Esencialmente los subsid ios existentes están enfocados a los ho gar es con ingresos menor es a 4 SM LM V que no cu entan con vivienda. Sin embar go, las op ciones existentes para el uso de los subsidios no se concentran solamente en la adquisición de viv ienda nueva, sino qu e comp renden además: la adquisición de viviend a usada, la construcción en sitio p rop io y el mejoramiento de la vivienda. El objetivo es que b ajo estas op ciones para el mejoramiento y acceso a la vivienda, los ho gares co lombianos puedan obtener una viv ienda digna a un p recio razonable y de acuerdo a sus necesidades.

43 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 91

44 Ibíd.

45 COLOMBIA. Decreto 4466 de 2007.

Finalizada la explicación contextual de la vivienda de interés social y p rioritario, objetivo primordial de las herramientas de gestión del suelo en el caso de Bo gotá, denominadas declar atoria de desarrollo p rioritario y derecho de p referencia, p asaré entonces a exp onerlas.

Declaratoria de desarrollo prioritario

Concepto

La declaratoria de desarrollo p rioritario es la herramienta jur ídica destinada a generar suelo urbanizado dentro de las ciudades para distintos usos, en cump limiento de la fun ción social de la p ropiedad, y teniendo en cuenta la necesidad imperiosa de éste.

Esta figur a consiste en la id entificación y p osterior declaración d e los p redios considerados como de desarrollo p rioritario. El efecto p rincip al de la figura, es que un terreno declarado de desarrollo p rioritario tiene que ser urbanizado o construido en un término determinado.

Lo anterior, de acuerdo a lo establecido p or el POT o a las n ecesid ades esp ecíficas de cada ciudad, en cuanto al uso del suelo, so p ena de verse sujeto a un proceso de enajenación forzosa y en última instancia de exp ropiación administrativa.

La imp ortancia p rincip al de esta herramienta jur ídica es que facilita el acceso d el suelo a promotores y urbanizadores. Así buscan evitar la r etención esp eculativa de los territorios por p arte de los p rop ietarios, p ara logr ar la incorp oración d el suelo a la ciudad, que d e otra forma continuar ía co mo meros lotes de en gorde, sin permitir, el desarro llo de la ciudad y el acceso a v ivienda a p recios justos p ara la p oblación objetivo de la vivienda de interés social Historia y características

La declaratoria de desarrollo p rioritario, surge p or p rimera vez a la vida jurídica con la Ley 9 de 1989, la cual, basada en los preceptos de la Constitución Política de 1886 y su posterior reforma, establece las obligacion es de los p redios urbanos de acu erdo a la fun ción social que tiene la p ropiedad. Más adelante, fue reformada por la Ley 388 de 1997, y en la actualidad se aplica en Bo gotá a través del Acuerdo 308 de 2008 y la R esolución 147 de 2008 que la reglamentan y la hacen directamente ap licable en la ciudad.

La Ley 9, estip ulaba que todo inmueble urbano que no cumpliese con la función social de la p rop iedad, y hubiera sido declar ado como de d esarrollo p rioritario mediante Acuerdo proferido p or la administración, estaría sujeto a un p roceso de extinción de domin io. La extinción de domin io es una sanción por el in cump limiento de la obligación que tiene toda prop iedad de ser usada de acuerdo a su función social. La extinción de do minio implica que al p rop ietario no se le r econoce nin gún valor por su inmu eble. . Sin embar go, en la p ráctica nunca se ap licó la extinción de dominio p or incump limiento de la función social, tanto p or razones sociales y p olíticas como p or razones jurídicas, pues mientras ahuy entaba la inversión extranjer a, creaba insegur idad jur ídica p ara los p rop ietarios del suelo⁴⁶.

Más adelante la Ley 388 de 1997, modificó la sanción de extinción de dominio p ara emp ezar a hablar de la institución de la enajenación forzosa en p ública subasta, a la que se llega p or no construir sobre el terreno en el término indicado, co mo se v erá a continuación.

Por lo tanto, p ara que se p ueda llegar a la en ajen ación forzosa, el p redio debe ser d eclarado previamente como de desarrollo p rioritario. Los bienes objeto de declaratoria de desarrollo prioritario p ueden ser inmuebles tanto de p rop iedad p rivada como de p rop iedad p ública.

Los términos p ara iniciar el p roceso de enajenación forzosa varían d e acu erdo a la calid ad y localización del terreno, así:

1. Los terrenos localizados en su elo de exp ansión, de propiedad pública o priv ada, decl arados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los tres (3) años siguientes a su declaratoria.

2. Los terrenos urbanizabl es no urb anizados localizados en suelo urb ano, de propied ad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro del (1 ) año siguiente a su declaratori a.

3. Los terrenos o inmuebles urb anizados sin construi r, localizados en suelo urbano, de propied ad pública o privada, declarados como de construcción prioritaria, que no se construyan dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria.⁴⁷

46 PINZÓN MENDO ZA. Diego. La propied ad urb ana d eclaratoria d e des arrollo y construcción prioritaria en la legislación u rbanística colombiana. Bogotá, 2006. P. 22 T rabajo de grado (Abogado). Univ ersidad d e los Andes. Facultad de Derecho.

47 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 52

En el numer al 3 anteriormente citado se habla de la construcción p rioritaria y no del desarrollo p rioritario, p orque p recisamente estos terrenos y a están urbanizados, es decir que ya cuentan con los servicios urbanos comunes cosa que no sucede con los terrenos enunciados en los numerales 1 y 2 en donde se sigue hablando de desarrollo p rioritario, precisamente p or la magn itud de las obras que deben ser construidas p ara hacerlos urbanizados.

Por otra p arte, si el territorio conforma una unidad d e actuación urban ística, los p lazos p ara la construcción se incrementarán en un 50%. La enajen ación forzosa aplica a todo el inmueble que conforma la unidad de actuación urbanística que no se hubiere desarrollado, es decir qu e si en un a unidad d e actuación urban ística se desarrollaron unos terrenos y otros no, la enajenación sólo ap lica a estos últimos.⁴⁸

A continuación p rocederé a enunciar el p roceso que se lleva a cabo p ara la enajenación forzosa en caso de no cumplirse con lo disp uesto p or la declar atoria de desarro llo prioritario, es decir, que el p rop ietario no se allane a hacer lo que le ord ena la resolu ción que lo declar a, como construir viviendas de interés social en el caso de Bo gotá, dentro del término legal.

Así p ues, el tiemp o p ara la iniciación del p roceso de enajenación forzosa en p ública subasta se emp ieza a contar a partir de la fecha de p romulgación del Acuerdo que ap rueba el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) o su corresp ondiente plan ejecutorio, declarando el desarrollo p rioritario, en la p arte no construida. En este sentido, si bien el Acuerdo que aprueba el POT es el que comprende la p osibilid ad de uso de la herramienta en la ciudad, es la Secretaría d el Hábitat a través de Resolución la que individualiza los p redios que van a ser objeto de la declaratoria en la ciudad. En el caso concreto de Bogotá, el p lazo p ara construir vivienda in icia desde la fecha de p ublicación de la Resolución 147 de 2008 en los inmuebles contenidos en ella.

Ahora bien, si ya se ha comenzado la construcción o urbanización del territorio en más de un 50%, los términos mencionados p odrán p rorrogarse hasta en un 50%. La p rórroga debe        

48 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 53

ser solicitada al alcald e antes del ven cimiento del p lazo, y deber ser acep tada p or él, p ara que p roceda. Al alcalde también se le p uede solicitar una p rórroga, cuando existan dificultades generales de f inanciación o d e mer cado por el Gobierno Nacional, sin embar go tal p rórroga no p uede sup erar los 18 meses.⁴⁹ Sin embar go, en la actualidad no existe reglamentación sobre el tema por p arte del Gobierno Nacion al, al igual qu e se descono ce el alcan ce que le dio el legislador a la fr ase “las dificu ltades de finan ciación o de mercado ”.

Una vez vencidos los plazos, el alcalde deb e p roceder, mediante Resolu ción motivada, a ordenar la enajenación forzosa de los in muebles sobre los que fue declarado el desarro llo prioritario y no cump lieron con los términos p rocesales establecidos. La resolución debe contener, el uso o el destino que se le dará al inmueble desp ués de la venta obligatoria.

Contra esta resolución en vía gubernativa sólo p rocede el recurso de rep osición, y los demás recursos que en vía jur isdiccional la ley comp rende.

Cuando el acto ad ministrativo que ord ena la enajenación forzosa quede en firme, se procederá de la siguiente maner a. En p rimer lu gar, se inscr ibirá el acto en el fo lio de matricula inmobiliar ia, corr esp ondiente a cada terreno. Al momento de r ealizarse la inscrip ción, el inmueble queda p or fuera del comercio además de que le queda p rohibido a las autoridades otorgar licencias urban ísticas en tal lugar. En segundo lu gar, las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos deberán consignar en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles en cuestión, la situación de en ajen ación forzosa en la que se encuentran.⁵⁰

Una vez realizado el procedimiento descrito p reviamente, el municip io o distrito debe proceder, dentro de los tres meses siguientes a adelantar el p rocedimiento de p ública subasta. La convocatoria p ara la subasta debe contener: la determinación del p lazo p ara la urbanización o edif icación, el cual no p uede ser superior a las r eglas y a mencionadas, la esp ecificación de que el inmu eble qu e se p retende subastar tiene la declar atoria de

49 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 54

50 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 55

desarrollo p rioritario y el p recio base de la venta, el cual no p odrá ser inferior al 70% d el avalúo comercial, qu e será determinado p or p eritos autorizados⁵¹.

Cuando no exista una oferta admisible, se convo cará a un a segunda subasta, en la cual será postura admisible la que igu ale el 70% del avalúo catastral. Al p recio de la subasta se le descontarán los gastos de administración y la totalidad de p lusvalía gener ada desde que se declaró el in mueble como d e desarrollo p rioritario.⁵²

La exp ropiación, p or su p arte, sólo tiene cabida bajo dos supuestos desp ués de realizarse la enajen ación forzosa.

La p rimera, se presenta cuando en la segunda subasta no se presentan ofertas admisib les, es decir, que no se p resenta nadie dispuesto a p agar un 70% del av alúo catastral p or el inmueble. Al ocurr ir lo anterior, el mun icip io o distrito iniciará los trámites de la exp rop iación admin istrativa. La indemnización al p rop ietario será igual al 70% del av alúo catastral.⁵³

La segund a situación en la que p rocede la exprop iación es cuando quien comp ra el p redio en la subasta no construy e o urbaniza desp ués de la comp ra teniendo en cuenta los términos inicialmente establecidos en la declaratoria al p rop ietario original. En este caso, el p recio no p odrá sup erar el monto p agado p or el comp rador en la p ública subasta, actualizado según el índice de p recios al consumidor.⁵⁴

Resumiendo, la declar atoria de desarro llo p rioritario es ap licable a los terrenos urbanos donde no se esté cump liendo con la función social de la p rop iedad. La declaración es una advertencia p ara que cump lan con la función social, de acu erdo a la calificación del suelo, en un tiemp o determinado. En gen eral conlleva la obligación d e construir vivienda en un tiemp o determinado. En caso de incump limiento la ad ministración municip al o d istrital ordenará la en ajen ación forzosa del inmu eble en p ública subasta, p ara que un tercero lo adquiera y cumpla con lo ordenado inicialmente en la declaratoria. Si la enajenación no es        

51 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 56

52 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 56

53 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 56

54 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 57

exitosa por falta de oferentes, o si el tercero que adquirió el inmu eble en pública subasta omite sus obligaciones, la admin istración debe p roceder a exprop iar administrativamente el inmueble.

A continuación, p resento varios diagramas, uno referente a los términos, otro con las op ciones existentes antes del ven cimiento de los términos, y uno más con el p rocedimiento de enajenación forzosa, p ara facilitar el entendimiento del lector.

Diagrama de Térm inos

T errenos: Urbanizados sin construir en suelo urbano T érmino construcción: 2 años Promulgación del Acuerdo,

que declara el desarrollo prioritario

T errenos: Urbanizabl es no urbanizados en suelo urbano T érmino construcción: 1 año T errenos: Suelo de expansión

T érmino construcción: 3 años  

Resolución 147 de 2008

Diagrama Proceso antes y después del vencimiento de térm inos

Solicitar prórroga

Autorización: Alcalde

Cuando: Existe una urbanización o construcción superior al 50%.

Tiempo para la prorroga: 50%, sin superar 18 meses

Antes vencimiento términos

Vencimiento términos

Resolución motivada que ordena la enajenación forzosa

Expedida por: Alcalde

Contenido: Uso y destino que se le dará al inmueble tras la venta obligatoria.

Acto Administrativo en firme

Recurso de reposición

Resolución del recurso

Inscripción A cto en el folio d e matricula inmobiliaria

Inscripción d e la situación d e enajenación forzosa en el certi ficado de libertad y tradición

Niega Concede

Diagrama enajenación forzosa

Convocatoria pública subasta

Realizado por: Municipio o distrito Cuando: Tres meses siguientes

Pública subasta

Precio base: Superior al 70% avalúo comercial

Segunda pública subasta

P recio base: Superior al 70% avalúo catastral

O ferta no admisible Ofert a admisible

Cumple Incumple

Expropiación administrativa

Indemnización: Igual al 70% del avalúo catastral

O fert a admisible O fert a no admisible

Expropiación administrativa

Indemnización: Inferior al monto pagado por el comprador en la pública subasta, actualizado según el IP C.

Cumple Incumple

Derecho de preferencia

Concepto

El derecho de preferencia es una herramienta útil p ara facilitar el desarro llo de p roy ectos de vivienda de interés prioritario. Consiste básicamente, en la inscrip ción de una med ida que imp lica que en el mo mento en que el p rop ietario decida enajenar el p redio, debe ofrecerlo en p rimer lugar y por una única v ez, a M etrovivienda. Por enajenación se entiende, todo acto jurídico que implique la transferencia del dominio. El derecho de preferencia es entonces, un instrumento que simp lifica la adquisición del suelo, p ara proy ectos urbanísticos p rioritarios. Metrovivienda es un b anco inmob iliario, p or lo que pasaré a amp liar esta última figur a.

Bancos de tierras o inmobiliarios

Los Bancos de Tierras, ahor a llamados Bancos Inmobiliar ios, son entidades creadas en la Ley 9 de 1989. Sin embar go es la Ley 388 de 1997 la que les otorgó más funciones y cambió su nombr e.

La Ley 9 de 1989, en su artícu lo 70, denominó Ban cos de Tierras a aqu ellos establecimientos p úblicos locales, encar gados de adquir ir, p or enajenación voluntaria, exp rop iación o extinción del dominio, los inmueb les necesarios p ara cumplir con los fines de la ley 9; es decir alcanzar unas cond icion es óp timas en el desarrollo de las ciud ades y sus alrededores en los asp ectos físico, económico, ad ministrativo y social.⁵⁵ Como se mencionó anteriormente, la Ley 388 de 1997 les cambió su nombr e y los denominó Bancos Inmobiliarios, entidades “capaces de constituirse como establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado o sociedades de economía mixta. Estas entidades, además de las funciones previstas en las referidas normas, podrán adicionalmen te, administrar los inmuebles fisca les del correspondiente municipio o distrito.”⁵⁶

55 COLOMBIA. Ley 9 de 1989. Artículo 70

56 COLOMBIA. Ley 388 de 1997. Artículo 118

Los bancos están vinculados a las administraciones distritales o mun icip ales según sea el caso, tienen p ersonería jurídica, p atrimonio p rop io y autonomía administrativa. Su función princip al es la de “intervenir en las operaciones inmobiliarias que sean necesarias para generar suelo disponible para los proyectos públicos principalmente aqu ellos relacionados con la vivienda de interés social, su infraestructura y equipamientos.”⁵⁷ El resto de sus funciones son las p revistas en el Artículo 10 de la Ley 9 de 1989, que y a fueron reseñadas en las refer encias atrás.

Ahondando más en su función princip al, los Bancos sirv en como mediador es y reguladores del mer cado in mobiliario. I gualmente, y como su nombre lo ind ica, son una entidad de ahorro, reserva y administración de p redios, los cuales p ueden ser requeridos más adelante de acu erdo al desarrollo de las ciud ades. De esta forma, el método utilizado p ara lo anterior es el d e previsión en el planeamiento urbano, es d ecir, adelantarse a las necesidad es futuras de tierra de la ciud ad. También, los Bancos son utilizados p ara evitar los asentamientos ilegales y p eligrosos, constituyéndose en un mecanismo de protección de las tierras contra los urbanizadores ilegales.

En Bo gotá, el Decr eto 305 de 1991 le otorgó al Alcald e M ay or la facu ltad p ara constituir Bancos Inmobiliarios, y el Acuerdo 15 de 1998 d el Concejo de Bo gotá cr eó M etrovivienda.

Metrovivienda es una emp resa industrial y comercial del distrito, orientada a “promover la oferta masiva de suelo urbano, para facilitar la ejecución de proyectos in tegrales de Vivienda de Interés Social y desarrollar las funciones propias de los bancos de tierra o bancos inmobiliarios”⁵⁸.

Así p ues, M etrovivienda ofrece v ivienda de b ajo costo e imp one límites a los p recios de las emp resas constructoras, estimulando las relaciones entre la comunid ad y las instituciones distritales. La Alcald ía May or de Bogotá ha llegado a consid erar a Metrovivienda como una        

57COLOMBIA. MINISTERIO DE AMBIENT E, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRIT ORIAL (MINAMBIENT E). SIGOB, gestión y seguimiento a las metas del gobierno: Bancos inmobiliarios conformados en el país. [base de datos en línea]. [consultado 22 febrero de 2009]. Disponible en

<http://www.sigob.gov.co/met/meta.info.aspx?m=46>

58 COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOT Á. Ciudadela El Recreo: Memoria del modelo de gestión de Metrovivienda. Bogotá: Metrovivienda, 2002. p. 47

entidad financiera, y a que p or medio de subsidios, seguimiento y soporte a créditos preferenciales, ap oy a a las familias en la adquisición de v iviend a nueva, usada, construcción p rop ia y mejoramiento de la vivienda actual.⁵⁹

Historia y características

El derecho de preferencia in icia también en Co lombia con la ley 9 de 1989, que en su artículo 73 afir ma:

Establéces e a favo r de los Ban cos de T ierras el derecho d e preferen cia en la enajen ación d e los inmuebles que según el plan de desarrollo ap arezcan ubicados en las zonas destinadas por los Concejos, el Consejo Intendencial o las Juntas Metropolitanas a los fines establecidos en los literales b), d), e), m), n) y o) del artículo 10⁶⁰. En virtud de dicho derecho, los propietarios que tengan la intención de enajenar sus inmuebles deb erán, por un a sola v ez, o frecerlos en primer lugar a los Bancos de T ierras.⁶¹

A continuación d escribir é brevemente el p rocedimiento que se deb e llevar a cabo p ara hacer ef ectiva esta herramienta.

Luego de tener la ap robación de la junta dir ectiva de la entidad y del alcalde, los Bancos de Tierras tienen la obligación de determinar mediante una resolución motivada, los inmu ebles exactos en los que se p odrá ejercer el derecho de p referencia. Cuando la resolu ción esté en firme, ésta debe ser inscrita en los folios de matrícula de los inmu ebles, impidiendo p or lo tanto la inscrip ción de cualqu ier título traslaticio de dominio.⁶²

59 COLOMBIA. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOT Á. Metrovivienda: Descripción de la empres a [base de datos en línea]. [consultado 22 febrero de 2009]. Disponible en <http://www.metrovivienda.gov.co>

60 COLOMBIA. Ley 9 d e 1989. Artículo 10. Para efectos d e d ecretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vig entes se d ecl ara l a utilidad pública o interés so cial la adquisición de inmuebles urbanos y suburbanos para destinarlos a los siguientes fines: (…)

b) Ejecución de planes de vivienda de interés social; (…)

d) Constitución de zonas de reserva para el desarrollo y crecimiento futu ro de las ciudades;

e) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y de los recursos hídricos; (…) m) Reubicación de asent amientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo y rehabilitación d e inquilinatos;

n) Ejecu ción de proy ectos de u rbanización o d e constru cción prioritarios en los términos previstos en los planes de desarrollo y planes de desarrollo simplificados, y

o) Ejecución de proyectos de integración o readaptación de tierras.

61 COLOMBIA. Ley 9 de 1989. Artículo 73

62 COLOMBIA. Ley 9 de 1989. Artículo 74

Por otra p arte, los Bancos de Tierras tienen un p lazo de tres meses contados desde la fecha de recepción d e la of erta, p ara ejer cer su derecho de p referen cia es decir, acep tar el ofrecimiento, y de seis meses para p erfeccionar la transacción que gen era la transferencia final de la p rop iedad a favor de la entidad.

El derecho de p referencia sólo p uede efectuarse p ara la ejecución de p lanes de vivienda de interés social, la constitución de zonas de reserva p ara el crecimiento de la ciud ad o p ara la protección del medio amb iente, la reub icación de asentamientos humanos ubicados en zonas de alto riesgo, la ejecución de proy ectos de urbanización o construcción p rioritaria y la read aptación de tierras⁶³. De esta forma, se observa que los fines p ara los que se p uede utilizar la herramienta corresponden p rimordialmente a la utilidad p ública o al interés social.

Por su parte, la jurisp rudencia h a aclarado el alcan ce d e la ob ligación d el p rop ietario del bien sujeto al derecho de p referen cia en los siguientes términos:

La obligación que recae sob re el titular del derecho d e dominio no es la de v ender con ex clusividad el inmueble al Banco de Tierras, sino sólo el deber d e o frecérs elo y mantener el d erecho d e preferen cia por una sola vez, en primer lugar a dicho establecimiento público, dentro del marco legal y reglamentario de unos muy precisos fines que pueden ser des conocidos por la administración.⁶⁴

Ahora bien, es con el Decreto 252 de 2007 de la Alcaldía May or, que se reglamenta en la ciudad de Bo gotá el derecho de p referencia a f avor de M etrovivienda. En otro aspecto, el Acuerdo 042 de 2008 del Concejo Distrital contemp la la Op eración estratégica Nuevo Usme y la Resolución 053 de 2008 individualiza los p redios sujetos al derecho de preferencia en el lu gar, siendo, valga la p ena resaltar, la p rimer a vez que se ap lica la f igura en la ciudad.

63 COLOMBIA. Corte Suprema de Justicia. Sala Plen a. Sentencia feb rero 06 de 1.990. Magistrado Ponent e:

Fabio Morón Díaz

64 COLOMBIA. Corte Suprema de Justicia. Sala Plen a. Sentencia feb rero 06 de 1.990. Magistrado Ponent e:

Fabio Morón Díaz

Es imp ortante aclarar que el d erecho d e p referencia aplica actualmente en Bogotá a grandes zonas de la ciud ad y zonas aledañas a la misma que se encuentran sin construir y que sirven para el desarrollo d e ciud adelas.

Cuadro de Instituciones

Para finalizar con la d escrip ción, p resento un cuadro donde se describen las p rincip ales entidades involucr adas en las figuras de la declar atoria de desarro llo p rioritario y derecho de p referencia al igu al que las normas relevantes.

Entidad Función Norma

Alcaldía Mayor de Bogotá

Presentar el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo, al Concejo para su ap robación.

Ley 388 de 1997 artículo 23 Acuerdo 308 de 2008

Cajas de compensación familiar

Otorgar subsidios p ara adquirir vivienda nueva, usada, construir en sitio prop io y mejoramiento de la misma.

Ley 3 de 1991, Decreto 4466 de 2007

Concejo de Bogotá

Aprobar el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo, p resentado p or la Alcaldía.

Ley 388 de 1997 artículo 25 Congreso de la

República

Interp retar, reformar y hacer las ley es relacionadas con el Derecho de Prop iedad y el Derecho a la v ivienda digna.

Constitución Política Artículo 150 y Artículo 51 Gobierno

Nacional

Reglamentar las ley es que toquen el tema de la p ropiedad y en cuanto al Derecho a la vivienda digna, establecerá el tipo y p recio máximo de las viviendas de interés social y p rioritario.

Constitución Política Artículo 189 numeral 11.

Plan Nacional de desarrollo Ley 388 de 1997 Artículo91 Metrovivienda Desarrollar la función d e un banco

inmobiliario, p ara p romover la of erta de suelo urbanizable p ara facilitar la ejecu ción de p roy ectos encaminados a la

construcción de viviendas de interés social y prioritario.

Ley 9 de 1989 Artículo 73 Decreto 252 de 2007 Artículo 83

Secretaría de Hábitat de Bogotá

Formular y coordinar las p olíticas de hábitat de acuerdo a las normas de

ordenamiento territorial y en los p lanes de desarrollo.

Ley 1151 de 2007 Resolución 147 de 2008

Decreto 121 de 2008

TERCERA PARTE

Retos en la implem entación de la Declaratoria de Desarrollo Prioritario

El alcalde de Bogotá, Samuel M oreno Rojas, p resentó al Concejo de Bogotá su p lan de gobierno, “Bogotá Positiva: p ara Vivir M ejor”, ap robado a través del Acuerdo 308 de 2008.

Su p lan reglamenta la d eclaratoria de desarrollo p rioritario en los siguientes términos:

En cumplimiento de la función so cial de l a propi edad de qué trata el artículo 58 de la Constitución Política y teniendo en cuenta la necesidad de generar suelo urbanizado disponible para vivienda de interés social o vivienda de interés priorita rio dentro del territorio distrital, se declara el desarrollo prioritario de los terrenos destinados a este tipo de viviend a, localizados al interior d el perímetro urbano del distrito capital que les aplique el tratamiento de desarrollo sin el trámite de plan parcial, los localizados en los planes parci ales adoptados con anteriorid ad a la fecha de adop ción del presente plan y en las zonas con tratamiento de renovación urbana.⁶⁵ (La negrilla es mía)

De acuerdo con lo anterior, el plan establece que la d eclaratoria d e desarro llo p rioritario en el caso de Bo gotá, tendrá como f in esp ecífico la vivienda de interés social y vivienda de interés p rioritario. En mi op inión, este es el p rimer in conveniente en la imp lementación d el plan en la cap ital.

Así p ues, p udiendo Bogotá esco ger la d eclaratoria de desarrollo p rioritario p ara cualqu ier uso de suelo co mo lo contempla la Ley 388, se limitó únicamente a contemp larla p ara el uso de vivienda d e interés social y viviend a de interés p rioritario. Teniendo la p osibilidad tanto el Concejo como la Admin istración de Bogotá de p revenir la retención y la esp eculación con los territorios de la ciud ad que no están cumpliendo con su fun ción social, a través de la declaratoria de d esarrollo p rioritario, se limitó a hacerla ap licab le p ara un solo fin.

Con la excep ción hecha en Bo gotá se cerraron las oportunidades de utilizar el mecanismo, para otros usos del suelo, que n ecesitan desarro llarse a la p ar del crecimiento ráp ido y desordenado de la ciud ad.

65 COLOMBIA. Acuerdo 308 del 9 de junio de 2008. Artículo 40