DICTAMEN Nº. 168/2010, de 9 de septiembre. *

DICTAMEN Nº. 168/2010, de 9 de septiembre.

Expediente relativo a proyecto de convenio de colaboración interautonómico a concer- tar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comunidades Autó- nomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana, Aragón y Castilla y León, en materia de intercambio de información sobre las licencias de fun- cionamiento a los fabricantes de productos sanitarios a medida.

ANTECEDENTES

Primero. Preacuerdo.- Las actuaciones del expediente que motiva la petición de dic- tamen tienen su origen en la suscripción de un compromiso previo por parte de los represen- tantes de las Comunidades Autónomas de Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón, Baleares y Castilla y León, adoptado el día 16 de noviembre de 2009 en el marco del V Encuentro de Comunidades Autónomas para el desarrollo de sus Estatutos de Auto- nomía, celebrado en Barcelona, en virtud del cual los firmantes del mismo decidieron esta- blecer un marco de colaboración que facilite el intercambio de información respecto de las licencias de funcionamiento a los fabricantes de productos sanitarios. Su contenido queda plasmado en documento anexo.

Posteriormente, en reunión celebrada en Palma de Mallorca el 8 de marzo de 2010, las comunidades Autónomas de La Rioja y Castilla-La Mancha, suscribiendo el mismo en nombre de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se adhirieron a dicho acuerdo.

Segundo. Informe del Servicio de Asesoramiento y de la Comisión de Tutela de Castilla-La Mancha.- El expediente se completa con la inserción de un informe sobre el contenido del proyecto de convenio, emitido por Servicio de Asesoramiento de la Comisión de Tutela de la Consejería de Salud y Bienestar Social, en el que se hace una valoración jurídica sobre la iniciativa, analizando la naturaleza jurídica del convenio proyectado, como instrumento incardinable en la casuística regulada por los artículos 145 de la Constitución y 40 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, la competencia para su tramitación y aprobación, la suficiencia de su contenido y la necesidad de su posterior inscripción, con- cluyendo el Servicio informante que “se emite informe favorable para la adhesión al con- venio”.

Tercero. Proyecto de convenio de colaboración sometido a dictamen.- Obra en el expediente el texto del referido proyecto de convenio, que consta de una parte expositiva y de ocho cláusulas, relativas a los siguientes contenidos:

La cláusula primera determina el objeto del convenio, señalando como tal el estable- cimiento de “un marco de colaboración para facilitar el otorgamiento de licencias de fun- cionamiento a los fabricantes de productos sanitarios a medida mediante el intercambio de información sobre el cumplimiento de los requisitos de las personas físicas o jurídicas que, en régimen de subcontratación, realizan actividades de fabricación para terceros titulares de la licencia, cuando el domicilio de ambos no se encuentre en la misma comunidad autó-

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Ponente: Inmaculada González de Lara y Ponte

noma, así como, además, para el intercambio general de información sobre otorgamiento y revocación de dichas licencias de funcionamiento”.

La cláusula segunda, relativa al suministro de información en la materia objeto del convenio, enumera las medidas necesarias para el intercambio de dicha información. Las mismas consistirán en:

“a) se facilitarán entre ellas la información que, en un procedimiento de otorgamiento de licencia de fabricación o de modificación de la misma, las comunidades puedan requerir en relación con las personas físicas o jurídicas con las que se pretenda subcontratar alguna actividad y cuyo domicilio radique en una comunidad autónoma diferente a la del fabrican- te. La información que la comunidad autónoma correspondiente suministre respecto de dicha persona servirá a los efectos de acreditar que ésta cumple los requisitos relativos a instalaciones, medios materiales y personal adecuado para desarrollar actividades corres- pondientes de acuerdo con el artículo 1.2 en relación con el 3.2, ambos del Real Decreto 437/2002, de 10 de mayo, por el que se establecen los criterios para la concesión de licen- cias de funcionamiento a los fabricantes de productos sanitarios a medida.

b) Trimestralmente, se enviará a las demás comunidades información sobre las altas producidas en cada periodo incluyendo el nombre o razón social de los fabricantes titulares de licencia y los productos que estén autorizados a fabricar y, en su caso, las personas físicas o jurídicas subcontratadas por aquéllos y las actividades y productos para los que hayan sido subcontratadas.

c) De forma inmediata, se comunicará al resto de las comunidades de la revocación de la licencia concedida a un fabricante sea cual sea su causa.

La comisión de la que es objeto la cláusula siguiente estudiará la posibilidad de crear un registro telemático para facilitar el acceso a la información a la que se refiere la presen- te cláusula”.

La cláusula tercera, titulada “comisión sectorial de desarrollo y seguimiento”, estable- ce el plazo para que se constituya la misma.

La cláusula cuarta acoge varias estipulaciones sobre el modo de resolución de las con- troversias que puedan surgir en el cumplimiento del convenio.

La cláusula quinta determina la vigencia indefinida del convenio a partir del 1 de junio de 2010.

La cláusula sexta prevé la posible adhesión al convenio de otras Comunidades Autó- nomas.

La cláusula séptima incluye estipulaciones sobre las causas de extinción del convenio y la posibilidad de promover la revisión de su contenido.

La cláusula octava expresa la facultad unilateral de cualquiera de las partes firmantes de separase del convenio, determinando el procedimiento que para ello ha de seguirse y sus efectos.

En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Con-

sultivo de Castilla-La Mancha en el que tuvo entrada el día 12 de julio de 2010.

A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Carácter del dictamen.- Se somete a la consideración de este Consejo el texto de un proyecto de convenio de colaboración a celebrar entre varias Comunidades Autónomas y la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en virtud del cual se prevé la articulación de cauces para el intercambio de información sobre licencias de funcionamiento a los fabrican- tes de productos sanitarios a medida.

El contenido del citado convenio se integra dentro de la categoría de los contemplados en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, celebrados con la finalidad de instrumentar fórmulas para la gestión y prestación de servicios propios de las Comunidades Autónomas concertantes, para los que el artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, impone la consulta preceptiva a este órgano, al exigir su intervención en los supuestos de “Convenios o acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas”.

En consecuencia, procede emitir el presente dictamen con el carácter preceptivo que deriva del mencionado artículo 54.6 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre.

II

Naturaleza jurídica de los convenios de colaboración entre Comunidades Autó- nomas.- Con carácter previo al examen del referido acuerdo, procede analizar con brevedad la naturaleza jurídica de la figura convencional promovida, a fin de determinar ulteriormente cuál ha de ser su tramitación y el ámbito material sobre el que se proyectan sus efectos.

Siguiendo la misma línea expositiva de otros dictámenes emitidos por este Consejo en relación con instrumentos convencionales de índole similar -como el 90/2000, de 20 de noviembre; 157/2005, de 26 de octubre; 194/2008, de 1 de octubre; o 119/2009, de 17 de junio-, cabe partir, para ello, de la regulación que ofrece el artículo 145.2 de la Constitución, a tenor del cual “Los Estatutos podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes Generales”.

En consonancia con dicho precepto constitucional, el artículo 40 del Estatuto de Auto-

nomía de Castilla-La Mancha, aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, estable-

ce en su apartado primero que “La Junta de Comunidades podrá celebrar convenios con

otras Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios propios de la ex-

clusiva competencia de las mismas. La celebración de los citados convenios, antes de su

entrada en vigor deberá ser comunicada a las Cortes Generales. Si las Cortes Generales, o

alguna de las Cámaras, manifiestan reparos en el plazo de treinta días a partir de la recep-

ción de la comunicación, el convenio deberá seguir el trámite previsto en el párrafo si-

guiente. Si transcurrido dicho plazo no se hubieran manifestado reparos, el convenio en-

trará en vigor”. Asimismo, el apartado segundo de dicho artículo se refiere a la posibilidad de establecer por parte de la Junta de Comunidades “acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas, previa autorización de las Cortes Generales”. Esta regulación presenta una evidente correspondencia con la acogida en los siguientes preceptos estatuta- rios de las siete restantes Comunidades Autónomas interesadas en la suscripción del conve- nio, que contemplan las mismas opciones de concertación previstas en la regulación estatu- taria castellano-manchega:

- El artículo 118 del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, texto resultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.

- El artículo 178 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.

- El artículo 226 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, reformado por la Ley Orgáni- ca 2/2007, de 19 de marzo.

- El artículo 14 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio.

- El artículo 59 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valencia, texto resultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.

- El artículo 91 del Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril.

- El artículo 60 del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en la versión reformada aprobada por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre.

Puede concluirse así que, tanto la Constitución, como la generalidad los Estatutos de las ocho Comunidades Autónomas concertantes, definen específicamente dos tipos de ins- trumentos de cooperación horizontal, atendiendo a un criterio eminentemente formal que se traduce en la asignación de una distinta intervención de las Cortes Generales en cada uno de ellos.

Ahora bien, desde el punto de vista material, la doctrina se ha esforzado por establecer un criterio diferenciador de ambas figuras e, incluso, criterios clasificatorios, por su objeto o contenido, en los que encuadrar los diferentes convenios o acuerdos celebrados por las Ad- ministraciones Públicas -véase la obra “Los Convenios entre Administraciones Públicas”, del profesor José M.ª Rodríguez de Santiago, Marcial Pons 1997-. Cabe citar al efecto la aportación doctrinal del profesor Alberti Rovira, quien, poniendo el acento en el calificativo de “propios” que ha de definir los servicios cuya gestión y prestación puede ser objeto de convenio, señala que “un convenio de colaboración sería aquel que versara sobre una ac- tuación ejecutiva, organizando de común acuerdo la producción de una determinada activi- dad administrativa. Lo esencial reside pues en el carácter ejecutivo o administrativo de la actividad sobre la que se proyectan los compromisos contraídos, de tal forma que cualquier obligación jurídica que verse sobre actuaciones no administrativas debe conducirse bajo la fórmula de los acuerdos de cooperación”.

En este mismo sentido ha incidido parte de la doctrina al manifestar que “los conve-

nios de colaboración entran plenamente dentro del poder de disposición de las Comunida-

des Autónomas contratantes y que pese a ostentar un indudable interés supracomunitario,

no afectan al interés nacional ni alteran el régimen competencial de las Comunidades afec- tadas ni el peso relativo de éstas frente a otras Comunidades o el poder central; sin embar- go, serían auténticos acuerdos de cooperación, autorizables o no conforme a la valoración política que de ellos hagan las Cortes Generales, los que incidieran en el equilibrio político que el Parlamento central debe salvaguardar. En los acuerdos de cooperación las Comuni- dades Autónomas pretenden disponer de un poder que no les pertenece y por eso la Consti- tución los somete a un control incisivo” -Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez “Artículo 145.

Convenios entre Comunidades Autónomas”, incluido en la obra “Comentarios a las Leyes Políticas. La Constitución española de 1978”, volumen XI, dirigida por Oscar Alzaga. Edi- toriales de Derecho Reunidas. Madrid, 1988-.

En todo caso, y a tenor del precepto constitucional antes citado, corresponde a los Esta- tutos de Autonomía desarrollar dichas previsiones, determinando los “supuestos, requisitos y términos” en que es posible recurrir al convenio y delimitando a la vez el ámbito de apli- cación de los acuerdos, distinción ésta que en definitiva supondrá un diferente régimen de control estatal sobre los instrumentos proyectados, limitado en la primera categoría a una mera comunicación a las Cortes Generales, y ampliado en la segunda a que su celebración requiera la previa autorización de éstas.

III

Competencias ejercidas y procedimiento tramitado.- Atendiendo al objeto y finali- dad del convenio proyectado, la competencia de las ocho Comunidades Autónomas intere- sadas en su suscripción se vincula a lo reflejado en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en orden a la asunción de competencias en materia de sanidad y productos farmacéuticos, constatándose el reconocimiento de tales títulos competenciales en los siguientes preceptos estatutarios:

1. Se contempla la competencia exclusiva sobre organización y funcionamiento interno, evaluación, inspección y control de centros, servicios y establecimientos sanitarios, así como competencia ejecutiva en materia de productos farmacéuticos en:

- Los artículos 30.48º y 32.8º del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares, texto re- sultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.

- Los apartados 1 y 5 del artículo 162 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, reformado por la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio.

- Los apartados 1 y 3 del artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, reforma- do por la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.

- Los apartados 1 y 3 del artículo 54 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valen- cia, texto resultante de la reforma operada por medio de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.

- Los artículos 71.55ª y 77.7º del Estatuto de Autonomía de Aragón, reformado por la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril.

- Los artículos 74 y 76.7º del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en la versión re-

formada aprobada por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre.

2. Por su parte, se prevé la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad, y la competencia ejecutiva en materia de productos farmacéuticos en:

- Los artículos 9.5º y 11.12º del Estatuto de Autonomía de La Rioja, aprobado por Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio.

- Los artículos 32.3 y 33.8º del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado por la citada Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto.

De tal modo, puede afirmarse la capacidad de todas las Comunidades Autónomas con- cernidas para la firma del convenio de colaboración propuesto, debiendo para ello atenerse a los restantes trámites previstos en sus respectivos Estatutos de Autonomía, que en la Comu- nidad Autónoma de Castilla-La Mancha son: la intervención de su Asamblea Legislativa para la aprobación del convenio previamente adoptado por el Consejo de Gobierno -artículo 9.2.d) del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha-, dando con posterioridad cuenta a las Cortes Generales -artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía-, las cuales dispondrán de un plazo de treinta días a partir de la comunicación de la celebración del convenio para oponer reparos al mismo, en cuyo caso el convenio deberá seguir el trámite previsto para los acuer- dos de cooperación necesitándose la autorización previa de las Cortes Generales. Finalmen- te, el transcurso del citado plazo sin que se opongan reparos a la celebración del convenio, determinará su entrada en vigor. Conviene indicar, por último, que la firma material del convenio proyectado corresponderá, como máximo representante de la Comunidad Autó- noma de Castilla-La Mancha, al Presidente de la Junta de Comunidades, según dispone el artículo 5.b) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.

La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, junto con la de La Rioja, efectuaron su adhesión al contenido del convenio en Palma de Mallorca el 8 de marzo de 2010, acep- tando todos sus términos y al amparo de su cláusula sexta, que prevé que las Comunidades Autónomas firmantes del mismo promuevan “las acciones necesarias para que el resto de las Comunidades Autónomas que lo deseen se adhieran al presente Convenio”.

Esta posibilidad de que los convenios celebrados por Comunidades Autónomas puedan ser suscritos de manera sucesiva ha sido admitida por la doctrina, de manera que en los convenios multilaterales puede resultar útil prever que un convenio ya firmado por dos o más comunidades autónomas quede abierto a la adhesión de terceras partes, “mediante el depósito de un instrumento de adhesión adoptado por el órgano administrativo competente.

No obstante, para que esto se produzca, ha de estar expresamente previsto en el convenio originario” (Pablo Martín Huerta en “Los Convenios Interadministrativos”, Instituto de Administración Pública, 2000).

En virtud de todo ello, cabe concluir que ha de entenderse suficientemente fundamen-

tada la iniciativa propuesta, por lo que, procede su sometimiento a la consideración del Con-

sejo de Gobierno y su posterior remisión a las Cortes Regionales para su aprobación, y una

vez cumplimentado este trámite su comunicación a las Cortes Generales, por si éstas, en el

plazo de treinta días, estimaran conveniente plantear reparos a lo acordado, según ha queda-

do ya expuesto en la presente consideración.

IV

Contenido del convenio.- Examinado el contenido del convenio de colaboración re- dactado, cabe afirmar su adecuación al ordenamiento jurídico vigente, sin que quepa en este caso realizar algún tipo de observación al contenido del mismo, a excepción de una puntua- lización respecto de la cláusula quinta, en la que se establece la entrada en vigor del conve- nio el 1 de junio de 2010.

Como regla general, la entrada en vigor del repetido convenio debería producirse en la misma fecha para todas las partes, tomando como punto de partida la establecida en aquél, pero esta alternativa no es la que recogen la mayoría de los Estatutos de Autonomía, inclui- do el de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, -artículo 40.1 de la Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto por el que se aprueba el mismo-, en los que la entrada en vigor se producirá en el plazo de 30 días posteriores a la comunicación a las Cortes Generales sin que éstas hayan formulado reparos.

En consecuencia, tratándose de una adhesión a los términos del convenio ya cordado, y a la vista del plazo de entrada en vigor establecido en el artículo citado 40.1 de nuestro Esta- tuto de Autonomía, la citada cláusula quinta carecería de eficacia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dic- tamen:

Que tenidas en cuenta la observación formulada en la consideración IV, que no reviste

carácter esencial, puede V.E. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación y remisión

a las Cortes de Castilla-La Mancha, el convenio de colaboración interautonómico sometido

a dictamen, a concertar entre la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y las Comu-

nidades Autónomas de Baleares, Cataluña, Andalucía, La Rioja, Comunidad Valenciana,

Aragón y Castilla y León, para facilitar el otorgamiento de licencias de funcionamiento a los

fabricantes de productos sanitarios a medida mediante el intercambio de información.