Dilemas constitucionales sobre la negociación colectiva: Convenios colectivos de la Municipalidad de Chiclayo que contravienen normas imperativas

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(1)UNIVERSIDAD NACIONAL PEDRO RUIZ GALLO ESCUELA DE POST GRADO MAESTRÍA EN DERECHO CON MENCIÓN EN CONSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD INFORME FINAL DE TESIS:. “Dilemas constitucionales sobre la negociación colectiva: Convenios colectivos de la Municipalidad de Chiclayo que contravienen normas imperativas” PRESENTADO POR: Abog. Julio Salvador Díaz Rojas. PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE: Magister en Derecho con mención en Derecho Constitucional y Gobernabilidad. Lambayeque – Perú 2017 1.

(2) “DILEMAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA: CONVENIOS COLECTIVOS DE LA MUNICIPALIDAD DE CHICLAYO QUE CONTRAVIENEN NORMAS IMPERATIVAS". -------------------------------. --------------------------. Julio Salvador Díaz Rojas. Dr. Miguel Arcángel Arana Cortez. AUTOR. ASESOR. Presentada a la Escuela de Postgrado de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo para optar el Grado de MAESTRO EN LA MAESTRÍA CON MENCIÓN EN DERECHO CONSTITUCIONAL Y GOBERNABILIDAD APROBADO POR:. --------------------------------------------------------------------------------M. Sc. Carlos Cevallos de Barrenechea PRESIDENTE. -------------------------------------------------------------------------------M. Sc. Fredy Hernández Rengifo SECRETARIO. -------------------------------------------------------------------------------M. Sc. Mariano Larrea Chucas VOCAL. Lambayeque, Enero de 2017. 2.

(3) A Hildebrando. 3.

(4) AGRADECIMIENTOS. A mis amigos (as) y colegas de la V Promoción de la Maestría de Derecho Constitucional y Gobernabilidad de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo “Jorge Santisteban de Noriega”, por compartir juntos el luminoso camino de aprender y desaprender.. Al Dr. Julio Núñez Ponce por su tesón y paciencia.. A César Bravo Llaque por hacer del método motivación.. 4.

(5) TABLA DE CONTENIDOS. Resumen. 12. Abstract. 14. Introducción. 15. CAPÍTULO I: Análisis del Objeto de Estudio. 18. I.. Realidad Problemática. 19. II. Planteamiento del problema. 20. 1. El caso materia de investigación. 21. 2. Formulación del problema. 22. 2.1 Problema general. 22. 2.2 Problemas específicos. 23. III. Justificación. 23. IV. Objetivos. 25. 1. Objetivo General. 25. 2. Objetivos Específicos. 25. V. Aspectos metodológicos. 26. 1. Formulación de hipótesis. 26. 2. Variables e Indicadores. 27. 3. Población y muestra. 28. 3.1 Análisis documental. 28. 3.2 Entrevistas. 28. 4. Materiales y técnicas de recolección de datos. 29. 5. Instrumentos para recolección de datos. 30. CAPÍTULO II: Los Derechos Sociales en el esquema de los Derechos Fundamentales. 31. 5.

(6) I. Derechos fundamentales: parámetros materiales. 32. de la Constitución II. ¿Por qué fundamentales?. 33. III. La dignidad como ‘piedra de toque’ de un sistema de derechos fundamentales. 36. IV. Derechos fundamentales y derechos constitucionales. 38. V. Los derechos económicos y sociales. 41. 1. Análisis histórico económico del surgimiento de los “Derechos Sociales y Económicos” 2. La Europa post Napoleón Bonaparte. 48. 3. La revolución industrial. 50. 3.1 Causas. 51. 3.2 La ‘civilización industrial’. 53. 3.3 Consecuencias. 54. 3.4 Impacto social. 56. a. El proletariado urbano. 56. b. La burguesía industrial. 57. c. El movimiento obrero. 58. VI. Los ‘modernos’ derechos sociales 1. Incorporación jurídica. 59 61. 1.1 A nivel constitucional. 61. 1.2 A nivel legal. 62. 1.3 En el marco normativo internacional. 62. 2. Definición VII.. 45. El constitucionalismo laboral. 63 64. 1. Derechos colectivos del trabajo: sindicalización, negociación colectiva y huelga 2. Derechos colectivos en el sector público. 66 67. 6.

(7) CAPÍTULO III: El derecho a la negociación colectiva. 70. I. Antecedentes de la negociación colectiva: las medidas de hecho como precursoras del derecho. 71. 1. A nivel mundial. 71. 1.1 Mundo pre- moderno. 71. 1.2 Mundo moderno. 73. 2. A nivel nacional. 74. II. Naturaleza jurídica de las normas sobre negociación jurídica. 77. III. Conceptualizaciones. 79. IV. Fines y requerimientos de la Negociación Colectiva. 80. 1. Fines. 80. 2. Requerimientos. 81. V. Elementos de la negociación colectiva. 82. 1. Sujetos participantes. 82. 2. Niveles de negociación. 84. 3. Contenidos. 85. VI. Proceso de negociación. 88. 1. Etapas de la negociación. 88. 2. Procedimientos en el sector público. 91. 3. Productos. 92. VII. Convenios Colectivos de Trabajo. 94. 1. Definición. 94. 2. Otras denominaciones. 95. 2.1 Pacto Colectivo de Trabajo. 95. 2.2 Contrato Colectivo de Trabajo. 96. 2.3 Convenio Normativo de Condiciones de Trabajo. 96. 2.4 Contrato de Tarifa. 97. 3. Elementos. 97. 4. Características. 97. 5. Tipología. 98 7.

(8) VIII.. Marco normativo de la negociación colectiva. 1. Normas internacionales. 99 99. 1.1 ‘Instrumentos marco’ sobre derechos humanos. 99. 1.2 Convenios de la Organización Internacional del Trabajo. 99. 1.2.1 Convenio OIT N° 98. 100. 1.2.2 Convenio OIT N° 151. 101. 1.2.3 Convenio OIT N° 154. 102. 1.3 Principios rectores recogidos por la OIT. 104. 1.4 Derecho comparado: Latinoamérica. 108. 2. Normativa nacional. 109. 2.1 Marco constitucional. 109. 2.1.1 Antecedentes. 109. 2.1.2 La negociación colectiva en la Constitución de 1993. 113. 2.2 Marco Legal. 115. 2.2.1 Sector privado. 115. 2.2.2 Sector público. 116. 2.2.2.1. Antecedentes. 116. 2.2.2.2. Regulación vigente. 117. a. El ‘viejo’ régimen (Decreto Supremo 003-82-PCM y modificatorias). 119. b. El ‘nuevo’ régimen (Ley 30057). IX.. 120. b.1 Parámetros generales. 121. b.2 Modificación de las condiciones de empleo. 122. b.3 Requisitos del ‘pliego de reclamos’. 123. b.4 Características de la negociación colectiva. 123. La negociación colectiva en el ámbito municipal. 125. 1. Las municipalidades: órganos de gobierno local constitucionalmente reconocidos. 125 8.

(9) 1.1 Evolución histórica. 125. 1.2 El diseño vigente. 128. 1.2.1. Descentralizar para mejor gobernar. 128. 1.2.2. Municipalidades: Órganos de gobierno ‘autónomos’. 130. 2. Regímenes laborales en sede Municipal 2.1 Regímenes laborales en la administración pública. 133 133. 2.1.1 Régimen público sujeto al Decreto Legislativo 276. 133. 2.1.2 ‘Régimen privado’ del sector público – Dec. Leg. 728. 140. 2.1.3 CAS: Régimen de contratación especial. 142. 2.1.4 Ley SERVIR: Régimen de integración. 144. 2.1.5 Regímenes especiales. 145. 2.2. Regímenes municipales 3. Procesos de negociación. 146 147. CAPÍTULO IV: La negociación colectiva en la jurisprudencia nacional. 148. I. La jurisprudencia como fuente de integración normativa. 149. II. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 150. 1. El trabajo como manifestación de la ‘dignidad humana’. 150. 2. Derechos colectivos del servidor público. 152. 3. Matices en el ejercicio de la negociación colectiva en el sector público 4. Convenio colectivo: instrumento de “armonía laboral”. 153 153. 5. Sujeción de los convenios colectivos al marco constitucional 6. Vigencia de los convenios colectivos. 154 155. 7. Incrementos de remuneraciones y otras condiciones de trabajo en el sector público. 156. 8. La dinámica del proceso de negociación en sede pública. 159 9.

(10) 9. Exhortaciones al Poder Legislativo. 161. 9.1 Regulación normativa insuficiente: ‘Situación de hecho inconstitucional’. 161. 9.2 Exhortación. 162. 9.3 Vacatio sententiae. 163. 9.4 Lineamientos a tomar en cuenta por el legislador. 164. III. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. 167. 1. Sector privado y sector público. 168. 2. Límites a la vinculación de los convenios colectivos. 168. 3. El procedimiento legal de la negociación. 169. 4. Materias no negociables del sector público. 170. 5. Incrementos remunerativos en sede municipal. 170. 6. ‘Sucesión de puestos’ en el ámbito municipal. 171. CAPÍTULO V: Discusión de resultados. 173. I. Análisis de los convenios colectivos celebrados en la Municipalidad Provincial de Chiclayo. 174. 1. La Municipalidad Provincial de Chiclayo. 174. 1.1 Circunscripción geográfica y demografía. 174. 1.2 Breve cronología. 175. 1.3 Personal de la Municipalidad. 176. 2. Convenios colectivos celebrados con el Sindicato de Obreros. 177. 2.1 Suscripción y vigencia de los Convenios. 177. 2.2 Condiciones de aplicación. 179. 2.3 Ratificación de Acuerdos Previos. 181. 2.4 Condiciones de trabajo ‘económicas’ (condiciones económicas). 182. 2.5 Condiciones de trabajo ‘no económicas’ (condiciones no económicas). 192 10.

(11) 2.6 Otros (acuerdos adicionales). 201. 3. Convenios Colectivos celebrados con el Sindicato de Empleados 204 3.1 Suscripción y vigencia de los Convenios. 204. 3.2 Condiciones de aplicación. 207. 3.3 Ratificación de Acuerdos Previos. 208. 3.4 Condiciones de trabajo ‘económicas’ (condiciones económicas). 210. 3.5 Condiciones de trabajo ‘no económicas’ (condiciones no económicas). 220. 3.6 Otros (acuerdos adicionales). 226. II. Entrevistas a los sujetos de la negociación colectiva. 230. 1. Entrevista a los representantes sindicales (Obreros y Empleados) 2. Entrevista a las autoridades ediles III. Presentación del modelo teórico. 230 234 239. 1. La negociación colectiva en el sector público. 239. 2. Materias negociables en la ‘negociación colectiva estatal’. 240. 2.1 Los incrementos remunerativos. 241. 2.2 La ‘sucesión laboral’. 243. 3. Propuesta normativa ante la problemática investigada. 247. 3.1 Realidad. 247. 3.2 Inexistencia de guía o protocolo. 248. 3.3 Propuesta normativa. 248. Conclusiones. 252. Recomendaciones. 256. Referencias Bibliográficas. 257. Anexos. 261. Gráficos. 262. Entrevistas. 276. Convenios Colectivos. 290 11.

(12) RESUMEN Los derechos sociales de los trabajadores tienen fundamento constitucional, precisamente por su trascendencia económica y por su repercusión social, porque se protege de manera directa el derecho laboral entendido como la capacidad de la masa laboral para dialogar sobre la regulación de sus condiciones de trabajo a través de las negociaciones colectivas que deben realizarse periódicamente, y que hacen sentar en una misma mesa a los representantes de la masa trabajadora y a los empresarios, de tal manera que en una conversación horizontal se arriben a acuerdos que garanticen el clima laboral de trabajo a partir de las coincidencias y entendimientos comunes.. Y si bien es cierto que el derecho a la negociación colectiva por parte de los trabajadores resulta tener base constitucional, no siempre resulta ser sencilla la misma pues ambas partes entienden que sentarse más bien a dialogar puede ser una oportunidad para crear conflictos de tal manera que las soluciones tarden, las soluciones sean irrealizables, o en otros casos las soluciones a las que se arriben sean siempre un pretexto para originar otros conflictos.. La experiencia nos remite a que en el ámbito municipal es el lugar donde se originan las tratativas de los convenios colectivos, y es este el contexto donde empleadores públicos y trabajadores se someten a una serie de conversación es a fin de obtener mejores condiciones laborales, y se imponga en todos los casos un excelente clima laboral. Sin embargo, la parte sustantiva de estas pláticas lo constituyen los aspectos sustantivos que van desde aumentos de sueldos, fijación de nuevas bonificaciones, horarios especiales de trabajo, ingresos especiales a la carrera pública, hasta la entrega en especie de productos diversos de primera necesidad.. 12.

(13) Nos proponemos en este trabajo presentar un análisis de la parte sustantiva de los convenios colectivos suscritos, y a partir de ahí establecer si resultan ser lícitos los acuerdos y son viables dentro del marco constitucional, administrativo y laboral incluso, y para ello analizamos los documentos suscritos en la Municipalidad Provincial de Chiclayo.. 13.

(14) ABSTRACT. Workers' Social Rights have a constitutional basis, precisely because of its economic importance and its social impact, because it protects directly to labor law, understood as the ability of the workforce to talk about regulating working conditions through collective bargaining that has to be carried out periodically, and make them sit at the same table with representatives of the working masses and entrepreneurs, so that in a horizontal conversation they may arrive at agreements that guarantees the working environment from coincidences and common understandings. And while it is true that the right to collective bargaining by workers turns out to have a constitutional basis, it's not always simple, because both parties understand that sit rather to dialogue, it can be an opportunity to create conflict, causing delay solutions, the solutions are unworkable, or in other cases the solutions arrived, are always a pretext to rise to new conflicts. The experience reminds us that at the municipal level, is where the negotiations of collective agreements originate, and this is the context in which public employers and workers undergo a series of conversations in order to obtain better working conditions, and imposed in all cases an excellent working environment. However, the substance of these talks constitute the substantive issues ranging from salary increases, setting new bonuses, special work schedules, special income public career, to delivery in kind of various necessities. We propose in this paper to present an analysis of the substantive part of the collective agreements, and from there establish whether happen to be lawful agreements and. whether they are. viable within the constitutional,. administrative and labor law, and for this we analyze documents signed at the Provincial Municipality of Chiclayo. 14.

(15) INTRODUCCIÓN. Investigar y escribir sobre temas relacionados al quehacer jurídico suele asociarse con una labor eminentemente teórica, y no pocas veces se ha acusado a los trabajos de investigación jurídica de hallarse desconectados de las necesidades y prioridades de la realidad. En suma, se cuestiona su poca utilidad práctica.. Nada garantiza que sobre este trabajo también recaiga la crítica general antes aludida, no obstante, premeditadamente partimos de un problema concreto como tema de investigación: la eficacia de aquellos convenios colectivos celebrados en la Municipalidad de Chiclayo que contravienen normas imperativas, problemática que asociamos a la operatividad del derecho constitucional a la negociación colectiva en el ámbito de las entidades estatales. El propósito es, en la medida de lo posible, comprender el problema abordado, darle una explicación y plantear alguna solución, aunque sea aproximada y teórica.. Planteado el problema y su escenario, nos permitiremos explorar las cuestiones teóricas, y si bien no está claro hasta dónde nos llevará esta exploración sí lo está que no puede desviarse del horizonte hacia el que apuntan. los. propósitos. concretos. de. la. investigación,. esbozados. genéricamente en el párrafo anterior. Lo antes indicado no impedirá que a veces en el plano teórico nos extendamos profusamente, pues consideramos que la investigación no sólo debe ceñirse a fines prácticos, sino también, cuando es necesario, ceder espacio a la imaginación y la intuición.. Este trabajo tiene definidos en su estructura sus propósitos. Un primer capítulo destinado a fijar el problema investigado, ubicarlo, contextualizarlo y a plantear las conjeturas –hipótesis- de la investigación, deseando que de su 15.

(16) lectura quede claro el tema materia de investigación, el objeto de estudio y la lectura personal que el investigador tiene del problema que investiga.. En el segundo y tercer capítulo se abordarán las cuestiones filosóficas, jurídicas, históricas, lingüísticas, sociológicas, en fin, todo aquello que sea afín al tema investigado: la negociación colectiva en el sector público, en general, y en el ámbito municipal, en especial. La idea es tener la mayor apertura posible en el estudio de lo que se investiga. El ‘cuarto capítulo’ está reservado para la identificación y análisis de la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional y la Corte Suprema de Justicia de la República sobre el ejercicio de la negociación pública en el sector público. Se han seleccionado aquellos fallos judiciales que el tesista consideró. como. más. relevantes. en. función. al. tema. investigado,. justificándose su estudio en un capítulo especial dada la relevancia que actualmente ha adquirido la jurisprudencia como fuente de derecho y su incidencia en los operadores jurídicos. Finalmente, en el ‘quinto capítulo’ se aborda el problema en concreto: los acuerdos convenidos colectivamente en la Municipalidad Provincial de Chiclayo que vulneran normas imperativas, buscando, en lo posible, que los elementos teóricos sirvan de parámetros para evaluar lo que actualmente sucede en la Municipalidad de Chiclayo, aquí se verterá el resultado del trabajo de campo, las estadísticas, los pareceres y planteamientos de los agentes de la negociación colectiva en la precitada Municipalidad, y los pronunciamientos jurisdiccionales relacionados con la problemática. Con este capítulo se cierra el trabajo, en él se plasman los resultados de la investigación, la contrastación de las hipótesis y nuestras conclusiones. Esperamos que el presente trabajo alcance sus propósitos internos. Su utilidad práctica estará sujeta a condiciones externas que escapan, en gran medida, a la voluntad del investigador, pero ello, consideramos, no merma el 16.

(17) mérito que pueda tener. A fin de cuentas, el conocimiento humano es una sumatoria de esfuerzos no siempre coordinados y ésta tesis enriquece dicho cúmulo, en este caso en particular, desde la perspectiva del derecho constitucional.. El autor. 17.

(18) CAPITULO I Análisis del objeto de estudio. 18.

(19) I. Realidad problemática. Nos avocamos en este trabajo al estudio y análisis del derecho constitucional a la negociación colectiva, derecho de connotación social y laboral que en nuestro país fue recogido tanto por la Constitución de 1979 como por la Constitución vigente de 1993, cuya manifestación en sede municipal adquiere características particulares. Es precisamente el ámbito municipal en el que se centra nuestro trabajo sobre el derecho constitucional precitado, y para ello se ha seleccionado a la Municipalidad de Chiclayo como la institución específica en que se desarrollará el trabajo de campo y recojo de información, sin que ello signifique no proveernos de información adicional proveniente de realidades municipales distintas a la del municipio de Chiclayo, por el contrario, nuestro deseo es que los resultados. del. presente. trabajo. se. puedan. extrapolar. a. otras. Municipalidades del país, y para ello es imprescindible tener una referencia del contexto nacional y mundial, en cuanto sea posible.. Sin embargo, la negociación colectiva es un proceso que se desarrolla en la gran mayoría de reparticiones estatales, por lo que se tomará como referencia las experiencias acontecidas en otros ámbitos de la administración pública distintos del municipal, cuidando de no hacer generalizaciones apresuradas dadas las particularidades de la realidad municipal. Mayor cuidado nos va a merecer cuando se haga referencia a la negociación colectiva en el sector privado, cuestión que si bien se podría considerar como límite natural de nuestro trabajo, pues éste se basa en lo que acontece en el ámbito municipal (sector público), no obstante, constitucionalmente no existe discriminación al respecto, por lo que corresponde tener presente el nivel normativo en que se expresa el derecho a la negociación colectiva, en especial cuando la materia normativa sea sometida a análisis y contrastación con la realidad. 19.

(20) II. Planteamiento del problema. El derecho de los trabajadores a celebrar convenios colectivos con sus empleadores para superar las tensiones y conflictos laborales fue elevado, desde hace algunas décadas, a rango constitucional. En nuestro país fue recogido como tal, por primera vez, en la Constitución de 1979, nominándosele ‘derecho a la negociación colectiva’. El citado derecho mantiene su rango constitucional en la vigente Constitución de 1993.. A pesar de que la negociación colectiva es recogida como un derecho de máxima jerarquía –constitucional-, tanto por la normativa extranjera como por la nacional, se vienen presentando problemas de operatividad cuando tal derecho se ejerce en las instituciones públicas. Es el caso de los procesos de negociación colectiva que se celebran en sede municipal, advirtiéndose que si bien los sujetos de la relación laboral [autoridades ediles y sindicatos de trabajadores] suscriben Convenios Colectivos de Trabajo (en adelante convenios colectivos) que se comprometen cumplir, algunos de tales acuerdos son en la práctica inejecutados por las administraciones ediles, bajo el argumento de que tales convenios contravendrían nomas de carácter imperativo, lo que acarrearía su invalidez y, por tanto, su inejecutabilidad.. La situación antes descrita detona una problemática con varias aristas, entre ellas, la exigencia de los Sindicatos de Trabajadores de que se cumpla lo convenido por ser tales acuerdos, por mandato constitucional, vinculantes y obligatorios para las partes, y de otro lado, la resistencia de las autoridades ediles a dar cumplimiento a tales acuerdos por considerar que contravienen normas imperativas, postulando la nulidad de tales acuerdos y la sujeción de la actuación de la administración pública a la Constitución y a la ley. 20.

(21) 1. El caso materia de investigación. La Municipalidad Provincial de Chiclayo, como toda institución pública, tiene un contingente de trabajadores que hacen posible el cumplimiento de las políticas de gobierno diseñadas por la administración. edil. con. fines. de. cumplir. las. funciones. y. responsabilidades que la Constitución (arts. 194 y 195) y su ley orgánica (ley 27972) le señalan, las que, en buena cuenta, son el propósito fundamental de las instituciones edilicias.. Ha sido política laboral de las distintas administraciones ediles someter a negociación colectiva la concesión de diversos beneficios laborales para los trabajadores ediles, amparados para ello en el derecho a la negociación colectiva contemplado en la Constitución del Estado Peruano (art. 28) y la legislación que lo desarrolla. Es consecuencia de dicha política la celebración de diversos convenios colectivos con los sindicatos de trabajadores, lo que, en teoría, debería fomentar un mejor clima laboral e, indirectamente, incidir positivamente en la calidad de los servicios públicos que brinda la Municipalidad.. En la última década (2006-2016) se han negociado en la Municipalidad Provincial de Chiclayo una serie de Convenios Colectivos entre las autoridades ediles y los Sindicatos de trabajadores municipales, y sin considerar cualquier juicio a priori que podamos tener al respecto, resulta fundamental para el presente caso establecer: [i] si se han convenido ‘beneficios laborales’ adicionales a los contemplados por el ordenamiento jurídico nacional para los servidores públicos; y, [ii] si se han convenido ‘beneficios. 21.

(22) laborales’ que contravendrían el marco normativo que regula la actividad laboral pública.. GRAFICO 1: Planteamiento del problema. Gobierno Nacional. Marco normativo: Nacional e Internacional. FRACTURA (normas imperativas). (sin presupuesto). Administración Edil (gestión). Municipalidad. Realidad económica. Prov. de Chiclayo. Negociación Colectiva. Trabajadores Municipales (SINDICATOS). Ingresos. C onv. C olec. ( Resp. Constitucionales ) ( Art. 194 y 195 Constitución). ( Dº Constitucional Laboral ) ( Art. 28 Constitución ). Chiclayo ( Perú–Latinoamérica ) - Necesidades y dºs colectivos. PROBLEMATICA. otros. otros Tensión. Problemas de Gobernabilidad. Incumpl. de pacto colectivo. (medidas de fuerza). Procesos judiciales masivos. Municipalidad Prov. de Chiclayo. otros. D. Malestar Social. Servicios Públicos Deficien.. Criterios Jurisdiccionales. otros. Año: 2013 Fuente: Propia. 2. Formulación del problema. Lo expuesto nos lleva a formular el siguiente problema expresado en forma de interrogante.. 2.1 Problema general ¿Los Convenios Colectivos celebrados en la Municipalidad Provincial de Chiclayo contienen acuerdos que contravienen normas imperativas? 22.

(23) 2.2 Problemas específicos. i.. ¿Son eficaces los acuerdos celebrados vía convenios colectivos que contravienen normas imperativas?. ii. ¿Qué lineamientos pueden plantearse en los procesos de negociación colectiva a efecto de evitar, en lo posible, que los convenios colectivos no sean ejecutados por contravenir normas imperativas?. iii. ¿La ejecución de convenios establecidos a partir de negociación colectiva origina perjuicio en la prestación de servicios que debe cumplir la Municipalidad Provincial de Chiclayo? III. Justificación. Teniendo en cuenta que las municipalidades son entidades encargadas de ejercer el gobierno local en sus circunscripciones a efecto de velar por la adecuada prestación de los servicios comunales públicos, y dado que poseen un rango de decisiones que involucra de manera inmediata a las personas que se desenvuelven en su circunscripción geográfica, afectando su vida cotidiana, sus aspiraciones y la realización cierta de sus derechos, es evidente que cuando existen factores que distorsionan el desarrollo de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, máxima entidad de gobierno y de administración edil de la Provincia de Chiclayo, es la colectividad chiclayana la que padece las consecuencias de tales distorsiones, máxime si tales distorsiones ponen en riesgo la adecuada prestación de los servicios públicos y la correcta administración de los fondos de la Municipalidad.. 23.

(24) Uno de los factores que distorsionan el normal desarrollo de la Municipalidad Provincial de Chiclayo es la negociación inadecuada de convenios colectivos entre las autoridades ediles y los sindicatos de trabajadores, lo que ha traído consigo una problemática compleja que exige: (i) se esclarezcan los móviles y razones que llevaron a su negociación y celebración, (ii) su real incidencia en el presupuesto municipal, (iii) se precise el marco normativo que regula la negociación colectiva en el sector público, aplicable a los procesos de negociación colectiva que se desarrollan en la Municipalidad Provincial de Chiclayo, (iv) los criterios que se pudiesen haber establecido en sede jurisdiccional sobre la exigibilidad o no de los pactos colectivos celebrados, entre otros; cuestiones que requieren de una labor de estudio e investigación.. Para la sociedad chiclayana es de vital importancia que las relaciones entre los trabajadores ediles y la administración edil hagan posible el adecuado cumplimiento de las responsabilidades públicas encargadas a la Municipalidad, pues ello incide en la calidad de vida de los ciudadanos y sus familias. Los problemas que se generan a raíz de la suscripción y posterior incumplimiento de los pactos colectivos bien pueden estar afectando la forma en que se brindan los servicios públicos de la ciudad, por lo que urge tener un panorama claro sobre esta problemática, tanto respecto a sus causas como a los posibles correctivos.. El análisis de la problemática particular de la Municipalidad Provincial de Chiclayo, y las luces que pueda dar la investigación a realizarse, se pueden extrapolar a otras Municipalidades del país que presentan problemáticas similares e incluso, de manera genérica y con las adecuaciones que el caso amerite, a otros sectores de la administración pública. 24.

(25) IV. Objetivos. 1. Objetivo General. Determinar qué contenidos de los Convenios Colectivos celebrados entre la Municipalidad Provincial de Chiclayo y los Sindicatos de Trabajadores (Obreros y Empleados) en el periodo 2010 – 2016, fruto del ejercicio del derecho constitucional a la negociación colectiva,. no. resultan. ejecutables. por. cuanto. su. contenido. contraviene normas imperativas.. 2. Objetivos Específicos. i. Establecer los fundamentos constitucionales del derecho a la negociación colectiva. ii. Precisar. los. procedimientos. que. se. establecen. en. la. Municipalidad Provincial de Chiclayo para arribar a Convenios Colectivos, resultantes del ejercicio de la negociación colectiva.. iii. Establecer qué acuerdos en concreto, incluidos en los convenios colectivos celebrados en la Municipalidad de Chiclayo, no se ejecutan por contravenir normas imperativas.. iv. Determinar. qué. mecanismos. o. alternativas. se. pueden. implementar para evitar que los convenios colectivos celebrados en la Municipalidad Provincial de Chiclayo se incumplan por la administración edil por posibles contravenciones a normas imperativas.. 25.

(26) v. Proponer lege ferenda que regule el ejercicio legal del derecho constitucional de la negociación colectiva. V. Aspectos metodológicos. 1. Formulación de hipótesis. Primera hipótesis. La falta de claridad en el desarrollo del marco jurídico que regula el derecho a la negociación colectiva en sede municipal condiciona que en la Municipalidad de Chiclayo se adopten convenios colectivos que contravienen normas imperativas.. Segunda hipótesis La elaboración de un ‘protocolo de actuación’ o ‘guía de procedimientos’ que oriente a las autoridades ediles y a los sindicatos de trabajadores de la Municipalidad de Chiclayo en sus procesos de negociación colectiva evitará la adopción de convenios colectivos que contravengan normas imperativas.. Tercera hipótesis. Someter los convenios colectivos a la aprobación técnica de la autoridad administrativa de trabajo o entidad técnica equivalente prevendría su futura inejecución por contravención de normas imperativas.. 26.

(27) 2. Variables e Indicadores. i. De la primera hipótesis. i.a. Variable independiente. Marco jurídico que regula el derecho fundamental a la negociación colectiva en sede municipal.. i.b. Variable dependiente. Falta de claridad en el desarrollo del marco jurídico.. ii. De la segunda hipótesis. ii.a Variable independiente La elaboración de un ‘protocolo de actuación’ o ‘guía de procedimientos’ que oriente a las autoridades ediles y a los sindicatos de trabajadores de la Municipalidad de Chiclayo.. ii.b Variable dependiente. Celebración de convenios colectivos que no contravengan normas imperativas.. iii. De la tercera hipótesis. iii.a Variable independiente. 27.

(28) Someter los convenios colectivos a la aprobación técnica de la autoridad administrativa de trabajo o entidad técnica equivalente. iii.b Variable dependiente. Prevención de futura inejecución de convenios colectivos por contravención de normas imperativas.. 3. Población y muestra. 3.1 Análisis documental. Se analizarán los convenios colectivos celebrados en la Municipalidad de Chiclayo que surtieron vigencia entre los años 2010 a 2016.. Se. analizarán. Constitucional. sentencias y. el. Poder. expedidas Judicial. por sobre. el. Tribunal. pretensiones. relacionadas con la negociación colectiva entre el año 2000 a 2016.. 3.2 Entrevistas. > Entrevista al Gerente General de la Municipalidad de Chiclayo. > Entrevista al representante del Sindicato de Obreros de la Municipalidad de Chiclayo. > Entrevista al representante del Sindicato de Empleados de la Municipalidad de Chiclayo.. 28.

(29) 4. Materiales y técnicas de recolección de datos. >. LOS MATERIALES son de carácter bibliográfico y corresponden a autores nacionales como extranjeros. También se analizaron los Convenios Colectivos celebrados entre la Municipalidad Provincial de Chiclayo y los Sindicatos de Obreros y Empleados vigentes en el periodo materia de análisis (2010-2016). Puntualmente, se analizaron las sentencias nacionales e internacionales que el tesista consideró relevantes, y que, en alguna medida, han ido aportando aproximaciones útiles para la investigación.. >. LAS FUENTES bibliográficas consultadas pertenecen a la especialidad que corresponde el tema materia de investigación, en particular, relacionadas al Derecho Constitucional y Derecho Público en general.. >. La TÉCNICA a emplear (entendida como los procedimientos para acceder al conocimiento1) es, además del análisis de las fuentes bibliográficas y normas y jurisprudencia implicadas, la realización de entrevistas y observación de procesos.. >. RECOLECCIÓN DE DATOS. Será necesario que el autor obtenga. bibliografía. relativa. al. Derecho. Colectivo. a. la. Negociación Colectiva en el ámbito público, cuestión de por sí no es sencilla, dado que –como se verá en la investigación- la Negociación Colectiva en el sector privado ha merecido un mayor y más extenso desarrollo que el ocurrido en el sector público.. 1. Del Sistema de Biblioteca de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso de Chile. http://biblioteca.ucv.cl/site/servicios/metodos_tecnicas_investigacion.php. 29.

(30) 5. Instrumentos para recolección de datos. a) Observación. El presente instrumento fue empleado al visitar in situ los ambientes de trabajo de las distintas dependencias de la Municipalidad Provincial de Chiclayo y las condiciones en que se encuentran los locales donde funcionan los Sindicatos de Obreros y Empleados.. b) Investigación Documental. Relativa al acopio de material bibliográfico, jurisprudencial y documentario en general, relacionado con el tema materia de investigación.. c) Entrevista. Se realizaron entrevistas a los sujetos de la negociación colectiva en la Municipalidad Provincial de Chiclayo. Por el lado de los Sindicatos, se entrevistó a los Secretarios Generales del Sindicato. de. Obreros. y. Sindicato. de. Empleados,. respectivamente.. Por el lado de las autoridades de la Municipalidad, se entrevistó al Gerente General de la Municipalidad en su condición de máximo funcionario de nivel gerencial en la Municipalidad2.. 2. No fue posible entrevistar a funcionarios de otras Gerencias, implicadas en los procesos de negociación colectiva, por cuanto existía la directiva interna de que este tema en particular sea abordado sólo a través de la Gerencia General.. 30.

(31) CAPÍTULO II Los Derechos Sociales en el esquema de los Derechos Fundamentales. 31.

(32) I.. Derechos fundamentales: parámetros materiales de la Constitución. A pesar de ser uno de los conceptos jurídicos de mayor difusión y uso en el lenguaje jurídico moderno, en la doctrina y los predios jurisdiccionales, e incluso incorporado en el repertorio verbal del ciudadano promedio, los ‘derechos fundamentales’, como entidades teóricas, son de reciente data. Hace apenas un siglo esta conceptuación no existía. No obstante, la realidad biológica, antropológica, social, jurídica y ética que le da contenido al concepto ‘derechos fundamentales’ ha sido fuente de preocupación desde los albores de la civilización. Siguiendo la secuencia desarrollada por Pérez Royo 3, el término derechos fundamentales es utilizado por primera vez en la Constitución del 20 de diciembre de 1848 aprobada por la Asamblea Nacional en la Paulkirche de Frankfurt4, no obstante, la efímera vigencia de esta Constitución restó la posibilidad de apreciar su desarrollo teórico y jurisprudencial. Fue después. de la Primera Guerra Mundial que el. constituyente de Weimar volvería a postular la categoría en su ‘Segunda Parte’ bajo el título ‘Derechos Fundamentales y Deberes Fundamentales de los Alemanes’, técnica normativa que sería recogida en la Ley Fundamental de Bonn en 1949, ubicándose esta vez a la cabecera de todo el desarrollo de la norma fundamental.. Este último diseño, elegido por el constituyente alemán, se convertió en el modelo a seguir por la mayoría de naciones de Europa continental y posteriormente por Latinoamérica. Para el caso del Perú, el diseño constitucional alemán será adoptado en la Constitución de 1979 y replicado en la vigente Constitución de 1993.. 3 4. PEREZ ROYO, Javier: “Curso de Derecho Constitucional”. Ediciones Jurídicas y Sociales S.A. Madrid. España. 2005. página 236. El epígrafe en cuestión fue “Los Derechos Fundamentales del Pueblo Alemán”. 32.

(33) Decimos derechos fundamentales para cualificar un tipo especial de derechos. Han sido asociados a la idea de un ámbito jurídico intangible, infranqueable, una zona prohibida para la disponibilidad humana, y que, a pesar de todo, reposa en la esencia de lo humano, porque se ha planteado –teóricamente- como una cualidad consustancial de nuestra especie. En el plano jurídico, los derechos fundamentales han sido erigidos en la cima de los edificios normativos, como la finalidad y razón de ser de la sociedad y el Estado, y por tanto en el centro de protección del derecho moderno.. En el sistema de los derechos fundamentales, toda norma, sentencia, acción u omisión pública o privada, será válida en tanto no contravenga derechos fundamentales, de ahí la importancia práctica de saber qué y cuáles son los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales, en este sentido, cumplen la función de parámetros ante los que se contrastarán las acciones y omisiones concretas de la vida humana en sociedad.. A la pregunta cuáles son los derechos fundamentales, es posible responder: son derechos fundamentales aquellos contemplados en las Constituciones de los Estados. Esta respuesta es tan cierta como problemática, porque una superficial revisión de las Constituciones nos demuestra que no existe identidad absoluta sobre cuáles son los derechos fundamentales, y aun cuando hay consenso sobre varios de los derechos denominados fundamentales éstos no tienen el mismo contenido en los sistemas jurídicos que los reconocen.. II. ¿Por qué fundamentales?. Lo fundamental se puede entender en distintos sentidos, así, es entendido como: a) lo que sirve de fundamento (cimiento) o es lo 33.

(34) principal de una cosa5, b) lo principal o base de una cosa6, c) metáfora sacada de la arquitectura, aquello sobre lo cual descansa cierto orden o cierto conjunto de conocimientos7, y un largo etc.; tales acepciones nos remiten a nociones como base, origen, cimiento o principio de algo. Extrapoladas tales acepciones al ámbito jurídico y utilizando lo ‘fundamental’ como adjetivación del vocablo derecho, la expresión ‘derechos fundamentales’ nos remite a la idea de aquellos derechos que son fuente, principio, origen y base de un sistema de normas que ordena y reglamenta la vida en sociedad, las múltiples relaciones entre los ciudadanos y el Estado y entre los ciudadanos entre sí.. Pretender debatir sobre cuáles son esos derechos primeros y radicales es una labor que escapa al propósito del presente trabajo, pero su abordaje nos resulta útil para poner de manifiesto la dificultad de precisar el contenido del concepto ‘derecho fundamental’ y su pluralización ‘derechos fundamentales’, lo cual no ha impedido que se teorice sobre su definición8,. llegándose incluso a plantearse una teorización propia –. pura- de lo que son, así Luigi Ferrajoli considera que los derechos fundamentales son “aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos con personas con capacidad de obrar 9”, desarrollando luego todo el sustento de una definición que su propio autor califica de formal.. 5 6 7 8 9. Equipo Editorial dirigido por Carlos Gispert: “DICCIONARIO ENCICLOPEDICO ESTUDIANTIL OCEANO”. OCEANO Grupo Editorial S.A. Barcelona. España. 1999. página 411. Equipo Editorial dirigido por Carlos Gispert: “DICCIONARIO ENCICLOPEDICO ILUSTRADO VOX”. Tomo II, Biblograf S.A. Barcelona. España. 1965. página 227. LALANDE, André: “Vocabulario Técnico y Critico de la Filosofía”. Librería “El Ateneo” Editorial. Buenos Aires. Argentina. 1966. página 407. Al punto que muchos autores en materia constitucional –e incluso no constitucional- han establecido su propia definición de lo que son los ‘derechos fundamentales’. FERRAJOLI, Luigi: “Los fundamentos de los derechos fundamentales”. Editorial TROTTA. Madrid. España. 2005. página 19.. 34.

(35) En el ámbito nacional, Castillo Córdova, siguiendo a Konrad Hesse, define a los derechos fundamentales como manifestaciones de valores y principios jurídicos que vienen exigidos necesariamente por la naturaleza humana: dignidad humana, libertad e igualdad10.. En sede jurisdiccional, el Tribunal Constitucional peruano los definió como “bienes susceptibles de protección que permiten a la persona la posibilidad de desarrollar sus potencialidades en la sociedad”, estos bienes tendrían como contenido vinculante presupuestos éticos y componentes jurídicos que se desenvuelven en clave histórica11.. Es suficiente lo antes reseñado y glosado para advertir cuán profunda y diversa es la concepción de lo que se entiende por ‘derechos fundamentales’, al punto que se corre el riego de considerar ambigua su definición. Los contornos de lo que son los derechos fundamentales se van aclarando cuando procedemos a catalogarlos y clasificarlos, de esta manera conceptos como vida, libertad, igualdad, honor, propiedad emergen como derechos presuntamente ‘fundamentales’, no obstante, la amplitud de tales conceptos o valores llega a ser tan vasta y variada que nos lleva a interrogarnos si tales valores –derechos- se refieren a calidades humanas independientes, autónomas o es que se hallan vinculadas a alguna condición humana a la que confluyen.. Ese centro de confluencia y reconocimiento de lo fundamental para el ser humano vendría a ser la dignidad, cuya comprensión es relevante para entender cómo los derechos fundamentales se diversifican y amplían sus contenidos, haciendo posible –al menos jurídicamente- que lo que ayer no era derecho luego lo sea, y lo que antes fue un derecho legal luego. 10 11. CASTILLO CORDOVA, Luis: “Derechos fundamentales y procesos constitucionales”. Editorial GRIJLEY. Lima. Perú. 2008. página 6. Exp. N° 0050-2004-AI/TC-acumulados- f.j. 72 [web: 06/06/2005]. 35.

(36) adquiera rango constitucional e incluso se postule su naturaleza fundamental. III. La dignidad como ‘piedra de toque’ de un sistema de derechos fundamentales. La dignidad o dignidad humana es otro concepto/valor jurídico de difícil delimitación, por lo general, cuando se le aborda su análisis termina desembocando. en. consideraciones. de. orden. filosófico,. moral,. antropológico e incluso metafísico. No es propósito de este trabajo ahondar en la labor delimitadora de lo que es la dignidad humana, de hecho existe una marcada tendencia en la doctrina constitucional a no considerar a la dignidad humana como una entidad estática, delimitable sino más bien permeable a consideraciones éticas, filosóficas y culturales. Nos interesa el valor operacional de la ‘dignidad humana’ para identificar y delimitar a los denominados ‘derechos fundamentales’, Torres del Moral12 comentando el trabajo de Ruiz-Gimenez, señala que el fundamento de los derechos gira en torno a la dignidad de la persona y en menor medida al libre desarrollo de la personalidad. Por su parte, Canales Cama13 plantea que la dignidad humana se concretiza cuando entra en vinculación con el corpus de los derechos fundamentales, identificando como características de la dignidad humana a su posición preferente en el ordenamiento jurídico y el rol de fundamento, fin y límite que le correspondería cumplir frente a la existencia de todos los derechos fundamentales.. 12. 13. GIMENO SENDRA, Vidente. MORENILLA ALLARD. Pablo. TORRES DEL MORAL, Antonio; y DIAZ MARTINEZ, Manuel: “Los Derechos fundamentales y su protección jurisdiccional”. Editorial COLEX. Madrid. España. 2007. página 77-78. CANALES CAMA, Carolina: “La dignidad de la persona humana en el ordenamiento jurídico constitucional peruano” En la obra colectiva: “Los derechos fundamentales”. Editorial Gaceta Jurídica S.A. Lima. Perú. 2010. página 29.. 36.

(37) De esta manera, derechos fundamentales y dignidad son entidades jurídicas susceptibles de ser integradas en un sistema en el que los derechos fundamentales se reconocen y reconducen en la dignidad humana, lo que puede ser sintetizado en el gráfico infra.. Como se advierte del gráfico infra, el reconocimiento de derechos fundamentales por el ordenamiento jurídico no supone un agotamiento de tales categorías, sino que es factible que de tales derechos se desprendan ‘derechos implícitos’, en tanto manifestaciones derivadas de los ‘derechos expresos’. De otro lado, es factible también que, teóricamente, surjan nuevos derechos fundamentales, derivados de principios políticos como la soberanía nacional, el Estado democrático de derecho y la forma republicana de gobierno.. GRAFICO 2: Sistema teórico de los derechos fundamentales. NEGOCIACIÓN COLECTIVA. 37.

(38) IV. Derechos fundamentales y derechos constitucionales. El gráfico presentado en el ítem anterior nos plantea la disyuntiva de establecer si la diversidad de derechos reconocidos en nuestra Constitución vigente son, como suele decirse, fundamentales, o es que entre ellos es posible y jurídicamente aceptable establecer distinciones.. En cuanto a la existencia de una jerarquía entre los derechos fundamentales el Tribunal Constitucional peruano señala que son derechos fundamentales, en esencia, aquellos que pueden valer como anteriores y superiores al Estado, aquellos que el Estado no otorgue con arreglo a sus leyes, sino que reconoce y protege como dados antes que él14.. Es un dato teórico recurrente identificar a los derechos fundamentales como anteriores al Estado, y ése es un criterio útil para establecer una primera distinción entre los derechos que una Constitución recoge. Conforme se plantea en el ‘Gráfico 2’, es posible identificar hasta tres ‘etapas históricas claras’ en la aparición y consolidación de los ‘derechos fundamentales’ y una ‘etapa en consolidación’:. i.. La primera relacionada con los derechos, libertades y principios clásicos (vida, libertad, propiedad, seguridad, igualdad) y sus diversas manifestaciones, derechos cuya configuración teórica y reconocimiento en los sistemas jurídico-formales abarca el periodo comprendido entre el Siglo XIII15 hasta el XVIII16.. 14 15 16. Exp. N° 0050-2004-AI/TC-acumulados- f.j. 72 [web: 06/06/2005] Con la expedición de la carta magna inglesa. En el que se proclaman los Bill of Rights de las ex colonias inglesas en Norteamérica (1776) y la declaración francesa de derechos (1789).. 38.

(39) ii. Una segunda etapa relacionada con las reivindicaciones sociales, económicas y laborales, y su posterior incorporación constitucional. Los derechos de esta etapa serían identificados como Derechos Sociales y Económicos, y corresponden a los siglos XIX y XX. Identificados por parte de la doctrina constitucional como derechos de segunda generación.. iii. Las dificultades climáticas generadas por el desbocado crecimiento industrial y tecnológico, el uso intensivo de los recursos naturales y la creciente extinción de especies animales y vegetales, dieron paso a planteamientos direccionados a conservar un medio ambiente equilibrado y viable para la vida en nuestro planeta, para progresivamente ir configurando una serie de derechos asociados con tales temas, los que serían identificados como derechos de la colectividad, relativos al medioambiente, derechos de espectro difuso o global o simplemente derechos de tercera generación.. iv. Recientemente se viene planteando una perspectiva ultra temporal en la irradiación de la vinculación de los derechos fundamentales, entendiéndolos no sólo como exigencias del presente y para los ahora. presentes,. sino. como. bienes. a. conservar. para. las. generaciones futuras. De manera tal que las políticas estatales no sólo deben velar por su realización actual sino también garantizar que estos derechos podrán ser disfrutables (ejercibles) en el futuro. Se trata de ‘derechos intergeneracionales’, exigibles de una generación a otra, con vocación de permanencia y vinculación a futuro.. A las etapas antes detalladas se debe adicionar aquellos derechos que por vía jurisdiccional se van incorporando al catálogo de derechos que recoge la Constitución, algunos de los cuales son considerados como 39.

(40) expresiones implícitas de derechos constitucionales inveterados. Estos derechos no conforman una categoría nueva de derechos, no obstante, dado que su origen es colateral al del poder constituyente 17 y que la técnica. empleada. es. de. reciente. incorporación. en. los. textos. constitucionales, amerita se les haya incluido en el sistema teórico propuesto en el Gráfico 2.. Planteadas así las cosas, se advierte que en el caso de los derechos y libertades clásicos éstos corresponden a la plataforma de derechos conocidos como naturales, principales, inalienables (vida, libertad, igualdad, propiedad, seguridad), que serían positivizados en las declaraciones de derechos norteamericana y francesa del siglo XVIII, éstos derechos si bien no irrumpen en el orden jurídico bajo la denominación de fundamentales, luego serían reconocidos como tales cuando la categoría fue diseñada y propuesta por la doctrina constitucional alemana a mediados del siglo XX18.. Estos derechos, conocidos primero como naturales y universales, son el resultado de una lenta y cruenta lucha política y social para arrebatar el poder concentrado en los monarcas, la nobleza y el clero, en beneficio de las grandes mayorías que no tenían oportunidades para desenvolverse y desarrollar sus potencialidades humanas, pues los límites que imponían los marcos normativos estatales eran rígidos y diferenciados según la clase social, origen o actividad que realizaba cada individuo. Estos derechos se convirtieron en límites para los Estados despóticos europeos del siglo XVIII y serían adosados a la naturaleza humana, siendo cada individuo fuente de derechos anteriores y superiores al Estado omnímodo de aquel entonces.. 17 18. Aunque autorizado por el propio constituyente en cláusulas abiertas de derechos, como la que contempla el artículo 3° de la constitución peruana vigente. También serían recogidos como derechos humanos por las declaraciones internacionales de derechos a mediados del siglo XX.. 40.

(41) Se entiende y justifica, por las consideraciones antes detalladas, la naturaleza ‘fundamental’ de los derechos y libertades clásicos, pensados para modificar una estructura político-económico-social por otra en la que todas las personas se considerasen como iguales, en la que la libertad de las personas sólo podría ser limitada por excepción y por mandato autoritativo de un juez, en la que vivir es un atributo jurídico de la persona, en la que la seguridad y estabilidad del grupo social sea un mandato imperativo para el Estado, en la que las personas puedan exigir que sus propiedades sean garantizadas de la mejor manera posible por los estatutos normativos y las políticas estatales; en suma, un nuevo Estado que se funda a partir de los derechos de los ciudadanos. Un Estado de derechos.. Cuestión distinta acontece con la plataforma de derechos denominados sociales y económicos. Estos derechos no fundamentan al Estado de Derecho, pues éste les preexiste. Surgen como normas de rango legal a fines del siglo XIX y se constitucionalizan en la segunda década del siglo XX. Estos derechos no cambian una estructura jurídico política por otra, son consecuencia de la transformación radical que operó en la Europa de mediados del siglo XIX, empujada por los vapores de la revolución industrial y alimentada por la expansión del modelo de economía liberal a escala mundial.. V. Los derechos económicos y sociales. Los derechos económicos y sociales no fundamentan al Estado de Derecho, lo optimizan. Constituyen el soporte de un modelo afinado del clásico Estado de Derecho liberal, un modelo que pone atención a las serias fracturas sociales que la realidad enrostró y enrostra a la teoría clásica de los derechos, un modelo que se ocupa de ámbitos de 41.

(42) actuación estatal como la educación, la salud pública y las relaciones laborales, que busca mejorar las condiciones de vida de las personas a través de la participación activa del Estado en temas sociales específicos, o reconociendo a los trabajadores el derecho de asociarse y negociar con sus empleadores mejores condiciones laborales, todo ello bajo la premisa que estos derechos sociales y obligaciones estatales permitirán que la vida, el ejercicio de la libertad y el disfrute de la propiedad se optimicen, se dignifiquen, sean logros jurídicos accesibles para todos los integrantes de una comunidad organizada a partir de sus derechos.. Se trata del Estado Social de Derecho, modelo evolucionado del Estado de Derecho clásico, que comprende una serie de derechos de corte social y económico, los que serán recogidos por los sistemas jurídicos de manera diferenciada, algunos, como. el caso de Alemania, los. incorporarán a su Constitución19, otros, como el caso de los Estados Unidos de Norteamérica20, los incorporarán a sus sistemas de leyes más no los constitucionalizarán. Ahora bien, conforme lo advierte Pérez Royo para el caso de España21, un Estado puede constitucionalizar los derechos sociales y económicos pero aun así no nominarlos como fundamentales en su articulado, cuestión que se replica en constituciones como la vigente Constitución peruana, cuyo primer capítulo de su primer título se denomina ‘Derechos fundamentales de la persona’ en tanto que los derechos sociales y económicos son tratados en el capítulo siguiente, más aún, el artículo tercero que contiene la ‘cláusula de derechos fundamentales implícitos’ está ubicado en el cierre del primer capítulo, dejando por fuera a los derechos sociales y económicos, lo que podría entenderse como una 19 20 21. Este modelo será replicado por toda Europa continental y, posteriormente por Latinoamérica. En este modelo se inscriben las naciones que se organizan bajo el sistema anglosajón o commom law. PEREZ ROYO, Javier: Ob. Cit. página 268.. 42.

(43) exclusión tácita de estos derechos respecto del ámbito de los derechos fundamentales.. La doctrina y la jurisprudencia han dado respuesta inversa a esta cuestión, aceptándose la naturaleza fundamental de los derechos sociales y económicos por ser derechos de concretización de la dignidad humana, no obstante, el diseño del constituyente es innegable: en la estructura temática de la Constitución peruana, los derechos sociales y económicos no se hallan en el apartado dedicado a los derechos fundamentales de la persona22, lo cual, en opinión de Pérez Royo, puede entenderse como la decisión del constituyente de dotar a los derechos clásicos de un ‘plus de fundamentabilidad’23.. Es posible entonces establecer algunas conclusiones sobre la naturaleza de los derechos sociales y económicos24. Tenemos:. i.. Los derechos económicos y sociales no fundamentan al Estado de derecho. clásico,. lo. optimizan. potenciando. los. derechos. fundamentales a la vida, la libertad, la igualdad, la propiedad, la seguridad, dentro del contexto político social de la sociedad industrial. Por tanto, no forman parte de la estructura básica del Estado de Derecho clásico.. ii. Los derechos económicos y sociales fundamentan al Estado Social de Derecho25, modelo evolucionado del Estado de Derecho clásico (desarrollado extensivamente en el sistema europeo continental al que se haya adscrito Latinoamérica). 22. 23 24 25. Podría plantearse como solución teórica que los derechos del primer capítulo hacen referencia a los derechos fundamentales de la persona como ser ‘individual’ en tanto que en el segundo capítulo se desarrollan los derechos fundamentales de la persona como ser social. PEREZ ROYO, Javier: Ob. Cit. página 269. Entre ellos el de la negociación colectiva, que es objeto de la investigación. No todos los estados contemporáneos se inscriben en el modelo del Estado Social de Derecho (naciones bajo el sistema del commom law, o con desarrollo jurídico político propio como China).. 43.

(44) iii. Para las naciones que han adoptado el modelo del Estado Social de Derecho a nivel constitucional26, los derechos sociales y económicos son, además de constitucionales, fundamentales, aun cuando nominalmente no sean considerados como tales.. iv. Para las naciones que han adoptado el modelo del Estado Social de Derecho a nivel infra constitucional, los derechos económicos y sociales. pueden. llegar. a. ser. fundamentales. aún. sin. ser. constitucionales.. v. Para las naciones que no han adoptado el modelo del Estado Social de Derecho, pero reconocen los derechos económicos y sociales en su. elenco. de. normas27,. éstos,. no. son. constitucionales. ni. fundamentales.. vi. Para el excepcional caso de naciones que no han adoptado el modelo del Estado Social de Derecho y no reconocen los derechos económicos y sociales en su catálogo de derechos, hay imposibilidad absoluta de que alcancen rango constitucional.. Finalmente, y centrándonos en el derecho a la negociación colectiva en el Perú, se advierte que: [1] es un derecho constitucional; [2] es fundamental dentro del modelo constitucional adoptado por el Perú: Estado Social y Democrático de Derecho; [3] no es nominalmente fundamental según la estructura temática de la Constitución, y, [4] no es fundamental desde la perspectiva de la concepción clásica del Estado.. 26 27. Como es el caso del Perú. Como los Estados Unidos de Norteamérica.. 44.

(45) 1. Análisis histórico económico del surgimiento de los “Derechos Sociales y Económicos” Desde la perspectiva de Castillo Córdova28, los Derechos Sociales y Económicos. tienen. la. misión. de. solucionar. las. severas. descompensaciones que trajo consigo el Estado de Derecho liberal, originadas por la consideración abstracta de la persona, dotándolo formalmente de libertades y derechos que no podía ejercitar por no existir la condiciones materiales para que esto aconteciese.. Se trataría entonces de una plataforma de derechos correctora de los yerros del Estado de Derecho clásico o liberal, en particular el de exponer a la persona y sus derechos en un contexto social y económico hostil y por tanto desventajoso para el ejercicio de sus derechos y libertades.. Conforme se indicó anteriormente, los derechos sociales emergen de un contexto histórico determinado: la sociedad liberal e industrializada de mediados del siglo XIX. Esta sociedad basó su fuerza expansiva en el comercio, la industria y la acumulación de capitales en pocas manos, la autodeterminación del individuo y su capacidad de trabajo era la unidad básica merecedora de protección jurídica.. Los derechos sociales y económicos involucran un espectro muy amplio de manifestaciones sociales humanas y de actuaciones positivas por parte del Estado, que van desde la familia, la educación, la salud pública, la protección del trabajador en sus relaciones laborales, e incluso la elaboración teórica de sub sistemas. 28. CASTILLO CORDOVA, Luis: Ob. Cit. página 8.. 45.

(46) dentro de la Constitución (la constitución económica29, la constitución cultural).. Para precisar y sobre fundamentar algunas de las consideraciones y conclusiones indicadas en el ítem anterior corresponde realizar una aproximación histórica de los eventos políticos, económicos y jurídicos que dieron paso a la gestación y consolidación de los derechos Sociales y Económicos, para lo cual nos valdremos de un gráfico que nos permita visualizar la secuencia de eventos y procesos que les dieron contenido y forma.. Con dicho propósito se aporta a continuación un gráfico que interrelaciona. los. eventos. y. procesos. políticos,. jurídicos. y. económicos que dieron forma y gravitaron en la historia de la civilización occidental desde el siglo XV hasta la actualidad.. En el caso concreto de los derechos sociales y económicos, es relevante, por ejemplo, poner atención a los procesos revolucionarios que eclosionaron en Europa y Norteamérica principalmente, y en Latinoamérica, en menor medida. De hecho, este tipo de derechos se corresponde de mejor manera con la evolución política de las naciones europeas y los Estados Unidos de Norteamérica que con los procesos políticos de países como el nuestro, cuya evolución política fue más lenta.. 29. Desarrollada por el Tribunal Constitucional Peruano en la Sentencia recaída en el Exp. 008-2003-AI.. 46.

(47) GRAFICO 3: Contexto histórico de los derechos colectivos laborales. 47 47.

(48) Conforme se adelantó líneas atrás, los derechos sociales y económicos. son. el resultado de. cruentos eventos sociales. desarrollados a mediados del siglo XIX y comienzos del siglo XX. La revolución industrial, iniciada en Inglaterra y luego extendida a toda Europa y América, confluyó con la expansión del modelo liberal de la economía, que favorecía el comercio, la generación de riqueza y la capitalización de las relaciones sociales y económicas. Corresponde en este punto analizar con detenimiento las particulares condiciones sociales, políticas y económicas que desembocarían en la plataforma de los denominados derechos sociales y económicos.30. 2. La Europa post Napoleón Bonaparte. Conforme se aprecia del Gráfico N° 3, los procesos y eventos económicos desencadenados a mediados del siglo XIX encuentran a Europa en un periodo de crisis política fruto de la nueva configuración geopolítica que siguió al proyecto de expansión de la Francia bonapartista, cuyas consecuencias fueron más allá del plano estrictamente militar y político. El predominio de la Francia napoleónica sobre Europa continental 31 durante las dos primeras décadas del siglo XIX tuvo profundas consecuencias sociales y jurídicas para las naciones que fueron absorbidas dentro del radio de dominio francés. Para Lechado García32 los ideales revolucionarios de la Francia revolucionaria afectaron en mayor o menor medida al ordenamiento jurídico de numerosos estados. La igualdad ante la ley, la abolición del régimen. 30 31 32. Denominados por parte de la doctrina constitucional como de segunda generación. A excepción de Rusia que mantuvo su propia estructura monárquica representada por el Zar Alejandro. DIEZ CELAYA, Fernando y LECHADO GARCIA, José Carlos: “AULA Curso de Orientación Escolar. Geografía e Historia”. CULTURAL S.A. DE EDICIONES. Madrid. España. 1986. Página 355.. 48.

(49) feudal, la venta de bienes eclesiásticos y la elaboración de códigos civiles inspirados en el de Napoleón fueron algunas de las transformaciones más importantes que se produjeron en Italia, España33, Prusia, Alemania y el ducado de Varsovia. De la misma opinión es M. Niechkina y sus colegas34 al señalar que los éxitos del ejército de Napoléon no sólo se explican por las excepcionales dotes de estratega militar de Napoleón y su plana de oficiales, sino que la Francia de Napoléon era una ‘nación burguesa’ que representaba a la estructura social más progresista en el plano histórico, la empresa bélica de Bonaparte era también una lucha contra la Europa absolutista y feudal35.. Conforme se visualiza en el Gráfico 3, en su línea superior, a la Europa de principios del siglo XIX le anteceden: el periodo de la revolución inglesa (1629-1700), la independencia de las trece colonias inglesas en América del Norte (1775-1787) y la revolución francesa (1789-1794), todos ellos procesos político-sociales que implicaron limitaciones al poder del Estado en beneficio del individuo, pero además dieron paso a una nueva configuración jurídica de los Estados, al principio sólo en las naciones en que tales procesos político-sociales se produjeron, pero luego del proyecto de Napoleón Bonaparte, estas nuevas ideas sobre la forma en que debía configurarse el Estado y los fines que debía perseguir se esparcieron por toda Europa y América.. 33. 34 35. En el caso particular de España, luego de la caída del régimen Bonapartista, se impulsó la instauración de un sistema político y social basado en las mismas ideas que inspiraron la revolución francesa, y que se verían cristalizadas en la Constitución de Cádiz de 1812, que tendría gran influencia respecto de las constituciones latinoamericanas, entre ellas la constitución peruana de 1823. NIECHKINA M. y otros autores en la obra colectiva “historia universal” Tomo II. Editorial Ciencias del Hombre. Buenos Aires. Argentina. 1972. Página 18. Aunque progresivamente el proyecto de Napoleón Bonaparte fue abandonando los ideales de la Francia revolucionaria para convertirse en un proyecto de aspiración política personal.. 49.

(50) A la caída del régimen de Bonaparte le siguió una serie de iniciativas de los monarcas y la nobleza subsistentes a efecto recuperar el poder político perdido36 y suprimir los avances ideológicos políticos y jurídicos alcanzados en el curso de los procesos políticos suscitados durante los siglos XVII y XVIII. A tal pretensión, se opusieron los intelectuales de la época y la sociedad organizada, lo que derivó en un ciclo de micro procesos revolucionarios en toda Europa durante la década de 1820 a 183037, a la que se sumó –paralelamente- el proceso regional independentista de América Latina.. Esta pulseada entre los remanentes de la otrora dominante nobleza feudal38 y la emergente burguesía de las ciudades39 se mantendría en el curso de las décadas sub siguientes, no obstante, un fenómeno cultural definiría la cuestión a favor del nuevo modelo de Estado conocido como Estado de Derecho y cambiaría radicalmente la forma en que la sociedad se organiza, negocia y comunica, un proceso que sin ser en esencia político o social tendría enormes repercusiones en tales ámbitos, es la denominada Revolución Industrial.. 3. La revolución industrial. Desde la constitución de las primeras civilizaciones humanas, la producción (agrícola, ganadera, metalúrgica, otros) y el trabajo se basaron en la fuerza manual del trabajador, no obstante, a partir de 36. 37 38 39. Entre ellas destacan el congreso de Viena que empezó a sesionar desde 1814, la dinastía de los Borbones fue restaurada en Francia, España y el reino de Nápoles, en otros estados se devolvió el poder a dinastías antiguas, en su tiempo expulsada por el pueblo. En: NIECHKINA M. y otros autores: Ob. Cit. página 24 a 26 Entre ellas: España (1820-1823), Italia (1820-1821), Grecia (1822-1827). Que se sustentaba en una sociedad estamentaria, donde la nobleza ostentaba grandes privilegios a diferencia del resto de estamentos sociales. Partidaria del reconocimiento de libertades y derechos para los ciudadanos frente al Estado, del reconocimiento de la igualdad (jurídica) entre las personas y del desarrollo del comercio y las profesiones liberales.. 50.

(51) mediados del siglo XVIII concurren una serie de factores que permitirán modificar la fuerza de trabajo manual a una fuerza de trabajo con base en la mecánica y la industria.. Si bien no hay consenso respecto del rango de tiempo que abarcó la revolución industrial como proceso histórico, es posible definirla como el periodo histórico comprendido entre mediados del siglo XVIII y principios del siglo XIX, en el que Gran Bretaña en primer lugar, y el resto de Europa continental después, sufren el mayor conjunto de transformaciones socioeconómicas, tecnológicas y culturales de la historia de la humanidad, desde el periodo neolítico40.. 3.1 Causas. Es común asociar a la revolución industrial con la innovación tecnológica (máquinas a vapor y maquinaria textil), como si la máquina tuviera la capacidad por sí sola de generar procesos de transformación tan profundos como los operados en la Europa del siglo XVIII y XIX. En realidad, si bien los avances tecnológicos constituyeron puntuales e importantes elementos de desarrollo y modificación en los modos en que se producían y movilizaban mercancías y personas, éstos formaron parte del lento y progresivo proceso de transición de la economía feudal a la economía liberal, proceso que, como se propone en el Gráfico 3, involucró al menos dos siglos (S. XVII y XVIII), de manera tal que la revolución industrial, antes que iniciar un proceso socio económico inédito, es el episodio que consolidó el predominio del diseño económico liberal sobre el obsoleto modelo feudal.. 40. En: Wikipedia. La enciclopedia Libre: “Revolucion Industrial”.En http://www.wikipedia.com. Fecha de Consulta: 22 de febrero de 2012.. 51.