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EL DESARROLLO ALTERNATIVO COMO HERRAMIENTA DE LUCHA INTEGRAL A LOS CULTIVOS DE USO ILÍCITO EN COLOMBIA ANÁLISIS GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE VÉLEZ (2002-2010)
JUAN CAMILO ESTEBAN TORREGROZA
Trabajo para obtener el título de:
Politólogo
Director:
Gabriel John Tobón Quintero
Pontificia Universidad Javeriana
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales Carrera de Ciencia Política.
BOGOTÁ, D.C. 2011.
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CONTENIDO PÁGINA
INTRODUCCIÓN 10
1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN 13
1.1 Objetivo General 17
1.2 Objetivos Específicos 17
2. JUSTIFICACIÓN 18
2.1 Contexto 20
3. METODOLOGÍA 24
3.1 Estrategia de Investigación 24
3.2 Instrumentos de la Investigación 24
4. ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL 25
4.1 Antecedentes 25
4.2 Marco Conceptual 27
4.3 Teoría de Entramado para el Desarrollo Alternativo 29
5. POLÍTICAS DE TRATAMIENDO A LOS CULTIVOS ILÍCITOS EN COLOMBIA 30
5.1 Evolución del Desarrollo Alternativo en Colombia 30
6. REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS 37
6.1 Desarrollo Alternativo primer periodo Álvaro Uribe (2002-2006) 38
6.2 Desarrollo Alternativo segundo periodo de Álvaro Uribe (2006-2010) 46
6.3 Análisis de resultados. Gobierno de Álvaro Uribe (2002-2010) 51
CONCLUSIÓN 58
BIBLIOGRAFÍA 61
ANEXOS 68
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INTRODUCCIÓN
El Desarrollo Alternativo se ha presentado como una herramienta de gran viabilidad en la guerra contra las drogas ilícitas, que pretende no solo suprimir los cultivos de coca y amapola, sino asegurar una infraestructura y apoyos suficientes para que la población rural cultivadora se integre cada vez más con la economía legal nacional e internacional.
En sí el Desarrollo Alternativo se ha consolidado como una opción que si bien toma elementos de la estrategia de desarrollo rural, su objetivo final no es el desarrollo por el desarrollo, el incremento de utilidades económicas que muestren la favorabilidad de sustituir cultivos, sino enfrentar los problemas de manera integral, como los incentivos para dejar la ilegalidad, fortalecer los núcleos sociales, entre lo más destacado. Éste hace referencia a las alternativas frente al problema de los cultivos ilícitos (Uribe, 1998. Pág. 70).
La problemática es pertinente en la actualidad, especialmente para el caso de Colombia, ya que este tipo de cultivos se han enmarcado en dinámicas que afectan el bienestar de la sociedad y el Estado colombiano. Por una parte, se han generado debates por el papel jugado en el conflicto como fuentes primordiales de financiamiento de los grupos armados ilegales. La falta de presencia del Estado en zonas periféricas, y generalmente rurales en el territorio nacional, también es un punto de importancia y que está directamente relacionado con el auge y fortalecimiento de mano de obra de campesinos rurales relacionada permanentemente con este modo de economía ilegal.
Por último, pero no menos importante, se debe siempre tener presente la posición de Colombia en el sistema internacional, su cercanía con Estados Unidos y otras potencias occidentales, las cuales luego del 11 de Septiembre de 2001 han desarrollado una lucha sin precedentes contra el “terrorismo”. En esta lucha se ha
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considerado que el problema de la droga es más acuciante ya que solo así se puede interceptar la principal fuente de financiación al terrorismo (De Rementería, 2003).
El enfoque hacia la lucha militar, que se ha desarrollado revisando perspectivas históricas en las relaciones con aliados en el continente, pone como punto de partida una prelación de los intereses de la comunidad internacional en la agenda.
Para tratar el problema tanto en los países productores, como los consumidores.
Respecto a esto, en el caso específico de Colombia, los intereses del gobierno de Washington para prestar ayuda económica al país, se han mantenido en un profundo sesgo con respecto a la intervención militar con respecto a otras dinámicas que son viables para el tratamiento de la problemática generada por las drogas, y en especial los cultivos ilícitos en el país.
Teniendo en cuenta que la guerra contra el narcotráfico ha aumentado en los últimos años, este problema de los cultivos ilícitos ha venido evolucionado desde los años 70 donde se comenzaron a ver políticas de sustitución de cultivos con programas en Tailandia. Estos programas presentan como uno de los problemas la necesidad de enfocar las acciones de los gobiernos hacia la situación de pobreza de campesinos cultivadores, así la solución logra atacar los problemas socio-económicos que estos viven, buscando generar dinámicas para convertir sus terrenos en cultivos directamente relacionados con la economía lícita. (Vargas, 2000)
El atacar esta problemática de manera integral debe ser el objetivo de los programas enmarcados en la lucha contra las drogas, ya que conllevan no solo a una mejoría entre las relaciones de las comunidades rurales en las periferias de los departamentos, sino que también se le suma la reducción de la base social con la que cuentan los grupos armados al margen de la ley para mantener su control territorial.
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La presente tesis se compone de seis capítulos, conclusiones y anexos: el primero corresponde a la presentación del problema de investigación, objetivos generales y específicos de la temática, un segundo capítulo que presenta la justificación disciplinaria en cuanto a la pertinencia del estudio. Un tercer capítulo que presenta la metodología que se va a utilizar, como los instrumentos, los antecedentes y un marco conceptual, que sirven de base para la interpretación de la problemática de las drogas y el análisis de los resultados, al igual que una explicación acerca de lo que implican los programas de desarrollo alternativo. En el cuarto capítulo se consigna el desarrollo de este tipo de programas en Colombia, desarrollados por gobiernos de manera histórica anteriores a los dos periodos presidenciales de Álvaro Uribe Vélez, los cuales comprenden el periodo 2002-2010; el marco legal y programático en el periodo a analizar, teniendo congruencia con el interés de erradicar los cultivos ilícitos utilizando el desarrollo alternativo. Un quinto capítulo donde se analizará si en el periodo 2002-2010 se puede identificar y explicar si la voluntad y efectividad de las políticas de desarrollo alternativo adelantadas han sido suficientes para desincentivar el cultivo de coca y amapola por los campesinos inmiscuidos en esta dinámica en Colombia.
Por último en las conclusiones se generará una propuesta basada en el análisis, para así lograr desarrollar las políticas de manera más eficaz. Estas políticas deben buscar reducir los incentivos que tienen los campesinos para implementar el cultivo y sostenimiento de mercados ilegales como el de la droga. En este punto se resaltarán los aspectos de relevancia encontrados a lo largo del análisis.
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1. PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
Colombia se ha convertido en las últimas décadas en el principal país productor y exportador de sustancias sicotrópicas como la cocaína, cuyos cultivos han crecido progresivamente desde el año 1999, observándose un importante descenso en los últimos años de la década del 2000, como consecuencia de las fumigaciones áreas y de la guerra que se viene librando. (ONU, Censos de coca 2002-2010) Todo esto está asociado generalmente a fenómenos como el narcotráfico y la necesidad del mismo para el financiamiento de actividades de grupos armados ilegales, por un lado, y por otro debido a la reducción significativa de cultivos en Perú y Bolivia, en las décadas de los 80 y comienzo de los 90, lo cual amplió de manera importante el mercado para la producción y exportación de estas sustancias desde el territorio nacional colombiano.
A lo largo de los años y gobiernos que han pasado, se han presentado diferentes tipos de iniciativas para tratar problemáticas relacionadas al narcotráfico, desde las tempranas fases de producción divididas en cuatro eslabones: a) la fase de cultivo y cosecha de la hoja de coca; b) la transformación primaria de la hoja de coca en pasta y base de coca; c) el eslabón en donde la base de coca se transforma en clorhidrato de cocaína; y d) una última fase de trafico mayorista del producto terminado hacia las costas y fronteras nacionales.(Mejía & Rico, 2011.
Pag.17)
Éste ha sido uno de los problemas frecuentes con los que los gobernantes de turno se han enfrentado, y se generan fórmulas mixtas para el desarrollo de políticas y programas apropiados debido a contextos nacionales e internacionales por parte de los gobernantes en cada uno de sus periodos.
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Los gobiernos que han presenciado este fenómeno han planteado dos líneas de trabajo para reducir y no permitir el cultivo en nuevos territorios con sustancias ilícitas. Por un lado se tienen las aspersiones aéreas, que si bien generan resultados inmediatos sobre los cultivos, tienen efectos colaterales en términos ambientales y humanos para la región donde se efectúan, observando un factor de temporalidad a largo plazo. Un claro ejemplo de los efectos que generan este tipo de acciones gubernamentales, como muchos otros que se encuentran con testimonios de la población rural, es:
“La fumigación generó daños en toda la economía legal y de subsistencia de los campesinos de la región. (…) La Defensoría del Pueblo constató la fumigación sobre sitios de vivienda, escuelas con presencia de estudiantes, ocasionando efectos inmediatos y lesiones crónicas sin definir.” (Vargas, 1999.
Pág. 108)
La segunda línea de trabajo usualmente implementada es la erradicación manual de los cultivos ilícitos, en la cual se obliga a los campesinos locales de las regiones a quitar todas las plantas de coca y/o amapola y a comprometerse a no cultivarlas de nuevo. En algunos casos tiene un componente que consiste en el empleo de grupos móviles de erradicación que son pagos por el gobierno, estos entran a erradicar, una vez la zona ha sido asegurada por la fuerza pública:
aviación aérea con bombardeos, ejército y comandos jungla de la policía. También hay erradicación forzosa basada en miembros de la policía antinarcóticos en zonas con menos o ninguna presencia guerrillera.
Sin embargo, estas medidas no muestran un éxito que se destaque, primero debido a problemas con la población rural que van desde el temor a tener retaliaciones de grupos armados ilegales por la erradicación de sus cultivos, estigmatización por parte de miembros de la fuerza pública al relacionarlos con grupos insurgentes, llegando hasta el otro extremo donde la tierra queda inservible
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para el cultivo de otros productos y su comercialización no deja dividendos suficientes para las familias.
Estos dos tipos de acciones planteadas para el tratamiento de los cultivos ilícitos, son las que históricamente se han referenciado como viables para un Estado que se encuentra inmerso en dinámicas relacionadas con estas economías ilegales.
Aun así la experiencia y los resultados, como se presentará a lo largo del presente estudio, generan serias dudas sobre su efectividad.
Teniendo en cuenta lo previamente mencionado se debe resaltar que Colombia sigue siendo uno de los principales productores de cocaína en el mundo. En el anexo 1 se puede observar la producción en relación a hectáreas con otros de los principales productores de cocaína, en el periodo 2001-2010.
De esta manera, si bien desde el año 2001 se presenta un reducción significativa hasta el 2010, Colombia sigue presentando una de las más altas tasas en hectáreas para la producción de materias primas para el procesamiento de coca, terminando en un nivel casi equiparable con el de Perú.
De acuerdo con esto, el objetivo principal de esta tesis es la de establecer si en el periodo 2002-2010 se ha logrado diseñar y poner en marcha políticas públicas que tengan como resultado una reducción significativa de los incentivos por parte de la población rural para involucrarse con cultivos ilícitos . Esto teniendo en cuenta aspectos de importancia como la presencia del Estado y la apertura de oportunidades para entrar en los mercados legales, atención a la población civil indefensa, y la disminución de las políticas que atentan contra el medio ambiente en un corto, mediano y largo plazo. Esta investigación es de carácter empírico, busca recolectar información sobre los programas y sus resultados en el periodo elegido, a la luz de las políticas públicas, poniendo una atención especial a los enfoques de teorías mixtas centradas en el Estado y en la Sociedad. De esta manera se quiere mirar si las políticas y programas que se han desarrollado para
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tratar los cultivos ilícitos han llegado a reducir los incentivos de integración entre campesinos cultivadores y una economía en un marco legal.
La pregunta de investigación para el presente estudio será ¿Los programas de Desarrollo Alternativo en Colombia han logrado desincentivar a los pequeños campesinos a que se involucren con los cultivos de cocaína?
1.1 Objetivo General
Analizar el papel jugado por el Programa de Desarrollo Alternativo sobre la reducción de inventivos para evitar que sectores de la población rural, se involucren en la producción de cultivos ilícitos en el periodo 2002-2010.
1.2 Objetivos Específicos
- Analizar la incidencia de la política anti drogas en Colombia para combatir los cultivos ilícitos, desincentivando a los campesinos y comunidades involucradas.
- Establecer las características del programa de Desarrollo Alternativo en cuanto a sus inversiones y énfasis durante el periodo 2002-2010.
- Identificar las soluciones de tipo social que el programa de Desarrollo Alternativo, ha propuesto históricamente para resolver la problemática de los cultivos ilícitos.
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2. JUSTIFICACION
El fenómeno de los cultivos de uso ilícito ha dejado como enseñanzas para instituciones dedicadas a su estudio, como para los actores directamente involucrados, ya que se ha podido subdividir la problemática de tal manera que sea más fácil su comprensión y tratamiento. Esto se debe principalmente a que los cultivos de uso ilícito son transversales a diferentes instancias de importancia de la sociedad, siendo los términos económicos, políticos, legales y culturales entre los más destacados.
Colombia se ha enmarcado en diferentes etapas como actor preponderante de alguna de las dinámicas tales como la producción, el transporte y comercialización de las sustancias ilícitas, por lo cual las políticas de tratamiento al problema son de vital importancia. Este tipo de acciones gubernamentales abarcan aspectos transversales: a nivel regional, relación y capacidad institucional con grupos al margen de la ley, políticas internas para desincentivar la producción y consumo de estas sustancia, y por último el flujo de dinero del narcotráfico, que ha generado una cultura que acepta y en casos específicos siente la necesidad y falta de los altos ingresos que les dejan estas actividades ilícitas.
Estas etapas o procesos de cambio en los cuales se ha encontrado el Estado colombiano en relación con las dinámicas pertenecientes al tráfico de sustancias ilícitas, se han tomado desde hace varias décadas como un problema en su mayoría perteneciente al contexto Colombiano, que está permeado de la polarización generada por los grupos armados ilegales en el territorio nacional, que desde hace décadas se movilizan por algunas zonas del país. Aun así y a pesar de esta prelación mostrada en políticas públicas por buscar una solución a las dinámicas pertenecientes al tráfico de drogas no se ha tenido muy presente un aspecto de gran importancia para lograr estos objetivos, y que desde hace pocos años se han comenzado a ver resultados positivos en otros países con problemáticas relativamente parecidas a las del caso Colombiano (Bolivia y Perú),
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este aspecto hace referencia a la integración de sociedades organizadas de cultivadores de cocaína (Bolivia) y de sociedades que recogen las demandas de poblaciones con necesidad de ayudas por parte del Estado central para trabajar mancomunadamente en contra de los cultivos ilícitos.
Este nuevo enfoque ha evolucionado desde las políticas de sustitución de cultivos de uso ilícito, y ha dado pasos importantes a la hora de comprender que una de las soluciones más viables para desincentivar el cultivo de este tipo de sustancias o su materia prima, no es pertinente trabajarla solamente desde una visión económica. Se debe trabajar desde una perspectiva integral que contemple factores económicos, sociales, políticos y culturales. Que superen el marco normativo y la aplicación de las leyes debido a las necesidades sociales que se les presentan a las personas por falta de presencia real del Estado, como principal encargado de proveer seguridad, infraestructura y acompañamiento pertinente para con sus ciudadanos.
2.1 Contexto
La droga en Colombia desde hace unas décadas se ha convertido en un problema de carácter nacional e internacional, lo cual se comienza a demarcar con mayor claridad con el auge de la producción cocalera en la zona andina desde la década de los 60-70. Si bien el país ya presentaba una problemática que divisaba el narcotráfico en sus primeras etapas con la bonanza marimbera1 esta no se desarrolló con la misma fuerza o impacto que se dio con la cocaína. Bajo la misma lógica que se presentó en los negocios con la Marihuana, el cultivo, producción y envío de cocaína (o sus materias primas) se mostraron como un negocio atractivo debido a la ganancia que generaba, dejando utilidades visiblemente mayores a la
1 Se presenta alrededor del año 1972, debido a la erradicación en México y Jamaica encabezado por estados unidos, donde la zona de la Sierra Nevada, el Magdalena, Armenia. Encabezados estos lugares y relacionados a la Familia Dávila en Armenia y Raúl Dávila Jimeno en el Magdalena.
Este fenómeno dio como resultado la primera guerra contra las drogas establecida por el gobierno de Richard Nixon.
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de otros productos otras sustancias ilícitas como la marihuana y evidentemente mejores dividendos de productos lícitos como el café que ha sido una de las principales materias de exportación históricas de Colombia.
Ya en la década de los 70 se desarrollaban exportaciones hacia los Estados Unidos, el cual ha representado uno de los países con mayor demanda de drogas como la marihuana, cocaína y heroína. Los departamentos que afrontaron este nuevo fenómeno en Colombia fueron el Caquetá, Guaviare y Putumayo (Thoumi, 2002, pág. 115). Estos cultivos se establecieron principalmente en las periferias de las ciudades principales, en terrenos no colonizados. Esto es significativo debido a que posibilitó el aumento exponencial de los cultivos y capacidad de producción, dando como resultado el posicionamiento de Colombia en la década de los 80 como el país de mayor producción de cocaína.
Debido a los altos dividendos que representaba la producción y venta de cocaína en el exterior se comenzaron desarrollar sistemas eficientes para el lavado de activos y aumento en los cultivos de hoja de coca. Este aumento en la profesionalización de la producción de coca fue mancomunado con países como Perú y Bolivia que contribuían con importaciones de base de coca.
La operación a gran escala del narcotráfico aumentó sustancialmente las ganancias y propició la formación de los llamados “carteles” de Medellín, Cali y la Costa. Estos propiciaron la integración vertical de todas las etapas de la producción de narcóticos, desde cultivo de la hoja, pasando por la comercialización de insumos y precursores, procesamiento en laboratorios, producción, transporte, y terminando en la comercialización tanto interna como externa a través de redes apropiadas de distribución. (Díaz & Sánchez. 2004. pág.
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Llegado a este punto se desarrollaron dos instrumentos jurídicos de importancia para luchar contra los carteles y contra la producción de cocaína. La extradición de nacionales y la cooperación judicial. El primero fue adoptado por el congreso y no
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necesito de debate, para así finalmente ser aplicado en 1984. El segundo, la cooperación judicial e intercambio de pruebas, solo se abrió a partir de 1990 y sin estar regulado mediante tratado. (Pardo. Pág.1)
Estas herramientas jurídicas desarrolladas por el gobierno colombiano relacionadas de manera directa con el de Estados Unidos, desataron un aumento significativo en los niveles de violencia por parte de los carteles. Se comenzaron a generar guerras por parte de los carteles buscando el control de más rutas para enviar los alcaloides, al igual que tomando acciones en contra del Estado, para lograr debilitar el sistema judicial colombiano y de esta manera desincentivar la persecución sobre los miembros de los carteles. Adviértase que a pesar de las acciones violentas por parte de estos actores armados ilegales, se logró (con la cooperación del gobierno norteamericano) la muerte o encarcelamiento de los líderes o denominados “capos” de dichas organizaciones.
Si bien esto tuvo un efecto en la reducción de la violencia, no sucedió lo mismo con el negocio ilegal. Diversos carteles en el territorio nacional, y actores armados ya presentes como grupos paramilitares y guerrillas como el ELN y las FARC, vieron este negocio como una fuente de financiamiento para sus luchas particulares en contra de sus contrapartes en el país. Algo más para añadir con respecto a estas dinámicas es cómo el narcotráfico cumplió una labor doble en grupos insurgentes, por un lado proporcionaba una base social para los grupos (cultivadores de sustancias ilícitas) y por el otro el aumento de ingresos para escalar y expandir su actividad armada. (Díaz & Sánchez. 2004. Pág. 11.)
Se debe tener presente que la industria de la coca es característica de la zona andina no solo con lo relacionado a Colombia, sino a sus vecinos andinos Bolivia, Perú y Ecuador. Se presume este fenómeno se ha dado a la falta de desarrollo interino en el territorio de cada uno de estos países de dinámicas que relacionen una economía legal tanto en centros como en periferias, dejando partes de la población segregadas sin oportunidades de generar utilidades en economías
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legales, al igual que la existencia de una falta de apoyo de los Estados en cuanto a seguridad social, salud, acompañamiento de la fuerza pública y educación.
Por ejemplo, el costo de transportar una carga de yuca al centro urbano más cercano en San pablo – apenas a 30 km. De distancia de Virgencita – es de 20,000 pesos mientras que la yuca como tal solo se vende en 30,000 pesos en el mercado lo que deja a la familia unos 10,000 pesos o aproximadamente 3 dólares (sin incluir los costos del cultivo y la cosecha). (Project Counselling Service, 2003.
Pág. 3.)
Cabe señalar que no solo la falta de infraestructura en las periferias de los departamentos productores explica el porqué de interactuar con dinámicas ilegales por parte de la población, sino que se debe sumar un factor en el cual la falta de presencia del Estado y aún más del monopolio exclusivo de la fuerza, deja a familias y poblaciones enteras a merced de actores armados ilegales. Esto deriva en 3 aspectos: (1) socava la erradicación manual de los cultivos de coca, (2) impone impuestos en las hojas y la pasta, y bloqueos en las carreteras, (3) debilita las estructuras sociales. (Project Counselling Service. 2003. Pág. 3).
En este marco la política de erradicación de cultivos de uso ilícito se desarrolló de manera más fuerte, teniendo cierta prelación en los planes de gobierno desde mediados de la década de los 90, donde el término varió de sustitución a desarrollo alternativo, como será expuesto posteriormente en el estudio. Es necesario resaltar no solo el desarrollo alternativo como opción de viabilidad, sino hacer un breve contraste con las otras estrategias existentes para la lucha contra las drogas, que han sido enfocadas a atacar grandes cultivos y no las parcelas de campesinos, “raspachines” y en general pequeños productores de materias primas.
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3. METODOLOGÍA
El estudio a desarrollar en el presente texto es de carácter descriptivo y explicativo, ya que busca abordar el tema de los programas y acciones gubernamentales que se han desarrollado para combatir los cultivos de uso ilícito, y entre estas específicamente revisar y analizar si el Desarrollo Alternativo se ha constituido como viable para reducir los incentivos de poblaciones rurales de interactuar con dinámicas ilegales como lo es el cultivo de hoja de coca y amapola. Para esto se empleará una revisión de instrumentos jurídicos en el país;
Como el análisis de los proyectos desarrollados en el periodo 2002-2010, para así mirar si la evolución de las políticas se ha dado de manera positiva presentando un resultado que dé cuenta de soluciones viables y sostenibles.
3.1 Estrategia de Investigación
En este trabajo se hizo una revisión documental, en la cual se examinaron los textos producidos para el tema de los cultivos ilícitos, seleccionando así los documentos más pertinentes para los propósitos de la investigación.
Se realizo una lectura a profundidad bajo una lógica cruzada y comparativa, para relacionar los hallazgos realizados acerca del fenómeno y tener presente la información relevante.
3.2 Instrumentos de la investigación
El desarrollo de la investigación se enmarcó en los datos presentados en informes de instituciones nacionales al igual que internacionales, Entre las instituciones que presentan datos y análisis recopilados están: Presidencia de la República (Acción Social), Contraloría General de la Nación, Policía Antinarcóticos, Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), Programa PLANTE, Ministerio de Medio Ambiente y el Colombian Alternative Development (CAD), entre los más destacados para la temática correspondiente.
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4. ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL
En este capítulo se abordarán los principales lineamientos conceptuales y teóricos que pretenden guiar este trabajo de investigación. Se dividirá en dos partes en las cuales se pretende hacer por un lado, una generación de planteamientos desde la presentación de antecedentes que hacen referencia a algunos autores sobre el porqué se han desarrollado condiciones suficientes para que los cultivos de coca y amapola sean la opción predominante en periferias del país, y por el otro presentando los conceptos de relevancia para desarrollar el estudio.
4.1 Antecedentes
Existen aspectos demarcados en características de países Andinos que muestran cómo han sido más propensos a desencadenar una inserción en el narcotráfico, por su geografía, que permite el cultivo histórico de hoja de coca y amapola en sus territorios. Rocha (2002) plantea que existe una explicación coherente para la inserción de Colombia en el mercado de las drogas ilícitas. Esto debido a la precaria institucionalidad local, el débil control estatal, la informalidad de la economía en las periferias donde el Estado no tiene presencia y las características geográficas del país en términos que permiten el cultivo de hoja de coca y amapola y también por su ubicación estratégica para ser punto neurálgico para el contrabando, importación y exportación2 .
Si bien los factores geográficos y la presencia del Estado dan visos del porqué del adentramiento en el negocio de la droga, se debe resaltar como:
2 No solo de la droga, si no de sus materias primas, y la tradición de contrabando que se manejaba en algunas regiones del país como la Guajira.
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“La hoja de coca requiere de condiciones biológicas y climáticas que son evidentemente propicias en Perú, Bolivia y Colombia. Desde épocas ancestrales su producción se ha destinado al consumo entre las poblaciones indígenas en Perú y Bolivia. Recientemente, en Colombia se ha propagado en regiones social y económicamente marginadas. A su vez, la tecnología para obtener cocaína es relativamente sencilla y cuenta con múltiples variantes, propias de la manufactura maquiladora. La geografía favorece el acceso al principal mercado de consumo, Estados Unidos (…) la precaria institucionalidad y estabilidad sociopolítica han favorecido la actividad exportadora.” (Rocha, 2002. Pág. 36.)
En los años 80 si bien los niveles de pobreza y calidad de vida se mostraban como mejores en Colombia a comparación de sus vecinos, en el gráfico 1 se muestra como para el año 1994 Colombia se presentaba como un país con una alta desigualdad de ingreso y un menor ingreso per cápita, al igual que otros países productores como Bolivia y Perú. (Rocha, 2002. Pág. 42.)3
Rocha (2000) al revisar algunas de las explicaciones tentativas al fenómeno en países andinos, muestra cómo los países productores tienen similitudes en cuanto a: menores ingresos per cápita, mayor inequidad en la distribución del ingreso y mayor grado de pobreza, resaltado que no solo estos establecen los factores totalmente explicativos para el cultivo de ilícitos.
Siguiendo con las percepciones teóricas del porqué se generaron y se mantienen dinámicas de aceptación de cultivos ilícitos como mecanismo de supervivencia económica por parte de poblaciones rurales, Thoumi (1998) plantea que en la época de la violencia y el “Frente Nacional”, el cual representó una estabilidad durante un periodo de aproximadamente 20 años, nuevas formas de conflicto se comenzaron a presentar, como lo fueron la conformación de grupos guerrilleros de izquierda como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y el
3 Ver anexo 2
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ELN (Ejército de Liberación Nacional) en 1964. (Acemoglu, Robinson & Santos- Villagran 2009; 17)
Sobresale en los planteamientos de Thoumi (1998) uno de vital interés para este texto, el cual muestra que debido al proceso previamente nombrado, se generaron sistemas clientelistas, el cual volvió al Estado colombiano vulnerable ante cualquier grupo que ostentara un gran capital económico, por ejemplo el relacionado con el narcotráfico.
“La debilidad del Estado en muchas zonas se ha acentuado durante los últimos 50 años. Durante todo el siglo (…) Esta migración se efectuó de manera espontánea, con poca o nula presencia estatal, sin sistemas efectivos de asignación de derechos de propiedad, y sin esfuerzos estatales para establecer mercados eficientes que permitieran integrar las regiones al mercado nacional (…) las guerrillas han reemplazado al Estado como instituciones encargadas de establecer el orden, crear sistemas de servicios públicos y hacer cumplir las leyes”
(Thoumi, 1998. Pág. 29)”
Los argumentos antes señalados por Thoumi, permitieron que Vargas (1999) afirmara que los cultivos ilícitos se desplazaron a regiones con absoluta ausencia del Estado y elevados niveles de violencia, a donde posteriormente llegaron organizaciones guerrilleras. (Vargas en Díaz & Sánchez, 2004. Pág. 19) Este punto resalta el papel fundamental que dio la poca o nula presencia del Estado en periferias de las ciudades principales de Colombia, dejando a un lado la destinación de recursos para aplicar medidas que buscasen el desarrollo de estos latifundios, dejando así pocas soluciones de viabilidad y sostenibles en el tiempo a nivel económico para comunidades rurales en estos territorios.
4.2 Marco Conceptual
En primer lugar se debe definir que se entiende por Política Pública, así para Roth 2002, esta se define como un “conjunto conformado por uno o varios objetivos
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colectivos considerados necesariamente deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.”
A continuación el concepto de Desarrollo cumple un papel central para el presente texto, por lo que este tiene diferentes variables y amplitud, de esta manera la primer tipología de desarrollo es en la cual este es concebido como crecimiento económico, donde se ha consolidado como visión predominante, en la cual se toma como un “proceso esencialmente técnico-económico que, por un lado, privilegia el crecimiento económico como condición y causa del desarrollo general y, específicamente, del desarrollo social…” (Cambra, 1999, 4.); otra de las tipologías es la del desarrollo rural, que tiene un enfoque predominantemente productivista, el cual centra el desarrollo ya no en términos netamente de aumento económico, si no en "La capacidad de un país para mejorar su nivel de vida a lo largo del tiempo depende casi por entero de su capacidad para aumentar su producción por trabajador." Kruggman 1991.
Por último, una de las dos tipologías que se utilizaran en el texto es la de desarrollo humano donde el “desarrollo no es el aumento de la riqueza, sino que la riqueza es uno de los medios para que el ser humano pueda llevar una vida plena.
Así que el verdadero desarrollo, al que denominó – “desarrollo humano”- es el aumento en la cantidad y calidad de las opciones que tienen los habitantes de un país.” (PNUD, 2003:100) Esto tiene que ver con ciertos temas y asuntos de importancia, como el progreso social, el crecimiento económico, la eficiencia en términos de uso y disponibilidad de los recursos, la igualdad económica, la participación y la libertad, la sostenibilidad generacional y la seguridad humana.
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En primer lugar se debe plantear el concepto de: Desarrollo Alternativo, que ha sido generalmente abordado desde cuatro perspectivas principales y son recogidas por Zorro (2005): (1) como alternativa al modelo de desarrollo dominante, ó sea el crecimiento económico frente a redistribución. (2) Como alternativa a las modalidades tradicionales del desarrollo rural, es decir economías campesinas frente a modelo empresarial, (3) alternativa a las modalidades de desarrollo de un territorio específico y (4) alternativa al crecimiento económico basado en los cultivos ilícitos. Esta última perspectiva es la apropiada para manejar en el presente texto, ya que ha hecho alusión a “alternativas productivas”, cuyas características pueden variar de un país y de una región a otra. Este uso de la expresión está circunscrito a los países productores de coca y amapola. (Zorro, 2005. Pág. 108)
Teniendo en cuenta la anterior explicación sobre qué tipo de desarrollo alternativo se tendrá en cuenta en el análisis, la definición bajo la cual se comprenderá, es la siguiente:
Un proceso destinado a impedir y eliminar el cultivo de plantas que contengan estupefacientes y sustancias sicotrópicas mediante la adopción de medidas de desarrollo rural expresamente concebidas con tal fin, y que se lleva a cabo en el contexto de un crecimiento económico nacional sostenido y los esfuerzos por alcanzar un desarrollo sostenible (…) teniendo presentes las características socioculturales especiales de las comunidades y grupos destinatarios. UNODC
Por último, otro concepto que es necesario desarrollar, y es el de los incentivos los cuales partiendo de Chiavenato (2006) dice:
“cuando surge una necesidad esta es una fuerza dinámica y persistente que origina un comportamiento, cada vez que aparece una necesidad esta rompe el estado de equilibrio del organismo y produce un estado de tensión, insatisfacción, inconformismo y desequilibrio que lleva al individuo a desarrollar un
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comportamiento o acción capaz de descargar la tensión y liberarlo de la inconformidad y del desequilibrio.” (Chiavenato, 2006. Pág. 70).
4.3 Teoría de Entramado y enfoque de Desarrollo Humano, para el Desarrollo Alternativo
Se ha visto como necesario, realizar una precisión para el caso, teniendo en cuenta una teoría para el análisis de políticas públicas. Roth (2009) plantea como una red constituye ciertas relaciones, ya sean de colaboración, de apoyo, de influencia, entre un conjunto de actores específicos. La teoría de entramado hace parte de corrientes mixtas que buscan mediar entre el papel del Estado y la sociedad, para buscar cierto tipo de equilibrios, ya que las fronteras entre lo estatal y lo no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. (Roth, 2002. Pág. 33)
En este sentido las políticas públicas se dan gracias a las interdependencias entre varios actores, se que caracterizan por interacciones horizontales gracias a que las relaciones de poder no están claramente constituidas. Estas redes se conforman de acuerdo a la singularidad del tema, en este caso a los cultivos de uso ilícito, que se encuentran desde una perspectiva teórica en dos frentes: 1) las issue networks, las cuales se caracterizan por su autonomía frente a las otras, donde sus intercambios se dan gracias a la información. 2) Red de presión, que hacen referencia a grupos con varios participantes y la apertura de acceso para otros actores, donde su funcionamiento es descentralizando e inestable.
Este tipo de entramados entre actores sociales y actores gubernamentales, se representan de mejor manera en las políticas implementadas en el periodo 2002- 2010 donde se plantea la problemática y necesidad implícita de generar acuerdos que permeen una interacción adecuada entre los tomadores de decisiones y las demandas realizadas por la población civil, para aumentar la aceptación de instituciones presentes en su territorio, medir la efectividad de las políticas desarrolladas, que históricamente han establecido una unilateralidad en las
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soluciones de las drogas, salud pública, inclusión a mercados entre otros problemas destacados.
Complementando la teoría a utilizar, se utilizo el Enfoque de Desarrollo Humano, para dar más claridad y poder analizar la problemática de los incentivos para cultivar cocaína y amapola. Este enfoque se define como “el proceso mediante el cual se busca la ampliación de las oportunidades de las personas, aumentando sus derechos y capacidades.” Uno de los planteamientos fundamentales de este enfoque, se entienden de la siguiente manera:
“Tal desarrollo se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de auto independencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado”. (Max-Neef, 1986: 15)
Este enfoque es pertinente cuando se tienen en cuenta las estrategias del PDA, las cuales buscan articular tanto aspectos sociales, una planificación que representa la autonomía de la sociedad civil con el Estado, para interactuar de manera económica a nivel global, sin dejar a un lado la obligatoriedad que tiene el gobierno central para velar por el propicio crecimiento de la región en términos de calidad de vida, libertades de los individuos.
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5. POLITICAS DE TRATAMIENTO A LOS CULTIVOS ILICITOS EN COLOMBIA El presente capítulo tiene la intención de hacer una breve descripción del Desarrollo Alternativo en Colombia como mecanismo de lucha contra los cultivos ilícitos en el territorio nacional. Para ello se expondrán cuáles han sido estas políticas y mecanismos, al igual que los resultados visibles en documentos oficiales y análisis académicos desarrollados.
5.1 Evolución del Desarrollo Alternativo en Colombia
Colombia actualmente es el mayor cultivador de cocaína a nivel mundial4. Esto ha acarreado problemas en diferentes niveles para el Estado, debido a que permea aspectos de la sociedad, transversales para la construcción armónica de procesos económicos viables, atención a las necesidades de la población menos favorecida (salud, vivienda, educaciones y seguridad), los cuales pretenden reducir los índices de insatisfacción y recortar los cimientos de apropiación de recursos por parte de grupos armados ilegales en el territorio nacional.
Desde el comienzo de la lucha contra el narcotráfico se han generado diferentes líneas o enfoques para atacar a organizaciones que reciben rubros de las drogas ilícitas, específicamente, donde se han constituido tres estrategias entorno al componente del control de producción de materias primas (CADA, 2005. Pág., 40).5
Si bien estos componentes atacan los cultivos ilícitos, el tercer componente es el que plantea la necesidad de reemplazarlos por otros enmarcados en la legalidad, teniendo un énfasis en las necesidades de cooperación institucional con la población rural para que este proceso sea sostenible a largo plazo.
4 Ver Anexo 3.
5 Ver anexo 2
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Este componente comenzó a ser de interés para los dirigentes del país desde el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), en el cual se diseñó un Plan Nacional sobre las drogas en Colombia. Éste, contenía el denominado Plan maestro de Sustitución de Cultivos Ilícitos que desarrollaba programas piloto al Sur del departamento del Cauca y Norte de Nariño. (Vargas, 1999. Pág. 123)
Estos proyectos piloto arrojaron varios resultados que conllevarían a replantear la sustitución, dando paso al Desarrollo Alternativo.
El proyecto se centró en actividades de fomento agropecuario tomando como base el café, plátano, yuca, papaya, cítricos, frijol, caña panelera, canabalia, cuyes, cerdos y ganadería de doble propósito. Este proceso se acompañó con un fortalecimiento de la infraestructura de vías y puentes para facilitar la comercialización. (…) se favoreció la inversión social que fue uno de los componentes de mayor éxito del proyecto. (…) la contrastación real del programa de sustitución a la luz del proceso de desplazamiento interno de los cultivos arrojó un fracaso estruendoso al comprobarse, justo al comenzar 1991, que las áreas de coca habían crecido de una manera alarmante en la Amazonía. (Vargas, 1999.
Pág. 124)
Esto, llevó a buscar estrategias que no solo afectaren momentáneamente los incentivos de la población rural para cultivar hoja de coca y amapola, sino que también lograran que se comenzara a pensar en términos de integralidad. De esta manera, se busca más eficacia en la sostenibilidad de la estrategia de “eliminación o reducción sustancial” de los cultivos de uso ilícito. (Vargas, 2010. Pág. 7)
Ya en la década de los 906 se desarrolló una polarización en la discusión de las estrategias prominentes para atacar los cultivos ilícitos, como consecuencia de un aspecto internacional que ha sido nombrado previamente en el trabajo y se
6 Es necesario tener en cuenta que en el Gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se adopto el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Ley 30 de 1986.
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fundamenta en las presiones del gobierno de Estados Unidos. Comenzando esta década, el gobierno de César Gaviria (1990-1994) intensificó las aspersiones, buscando resultados a corto plazo para mostrar el compromiso con la lucha contra los grandes carteles de la droga (Cartel de Medellín y Cali), y continuar siendo favorecidos con ayudas económicas del gobierno norteamericano. Teniendo en contraparte un interés disminuido en los proyectos que buscasen soluciones integrales para la población rural7 que fueran sostenibles.
Zorro (2010) presenta un desarrollo histórico de las políticas de Desarrollo Alternativo en Colombia, en este plantea que en el periodo de consolidación de estas políticas (aplicación de los instrumentos orquestados por el gobierno de Samper, y aplicación bajo acuerdos de cooperación internacional en temas económicos)8, subdividiéndolas en dos etapas que constituyen una formación de la institucionalidad pública (1993-1998), y la segunda es la de auge y crisis del DA (1998-2002). Esta división es de gran importancia para el análisis ya que mostrará las problemáticas previas al periodo del presidente de Álvaro Uribe.
El Plan Nacional de Rehabilitación PNR, en 1993 asume la coordinación del desarrollo alternativo (decreto 2707), y el documento Conpes 2734 adoptó el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA). (Zorro, 2010) Con esta normatividad, si bien se demarcaba la intención de cambio de políticas por parte del gobierno, las fumigaciones seguían siendo implementadas a gran escala siendo ordenadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Estos documentos y normatividad que se establece comienza a esgrimir los que será el periodo de desarrollo institucional, dándole un vuelco a las políticas y demarcando el
7 Entre los logros del Estado colombiano para el periodo 1985-1993, el PNR registraba la sustitución de 3.476 hectáreas de coca (un 96% en el Cauca) y la erradicación voluntaria de cerca de 1.000 hectáreas de amapola (Programa Presidencial para la Con vivencia, 1994. P. 32). Frente a las 42.000 hectáreas sembradas de coca en 1989 (Ortiz, 2000), la primera cifra muestra lo limitado del logro, mas aun cuando no hubo seguimiento para garantizar la perdurabilidad de la sustitución. (Zorro, 2010. Pág. 96). Con esto se muestra un contraste entre resultados oficiales y particulares, los cuales plantean una comprensión completa del fenómeno mostrado en resultados oficiales.
8 Estos instrumentos serán desarrollados pertinentemente a continuación.
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Desarrollo Alternativo, como elemento de interés para progresar en la lucha contra el narcotráfico.
Una vez el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) entra en vigencia, se genera el programa Plante9, de Desarrollo Alternativo, donde se plantea como un programa que acompaña la erradicación forzosa de cultivos ilícitos, buscando generar dinámicas que dieran opciones de seguridad económica, social y política para los pobladores de las regiones. Como se recalcó en el capítulo dos, parte de las causas de la aceptación de cultivos ilícitos era la falta de presencia del Estado, carencia de credibilidad al mismo y reducidos índices de atención a necesidades básicas de la población rural de estos latifundios.
Como tal el Programa Plante tenía como objetivo principal el lograr que los ingresos derivados de la sustitución fueran sostenibles, mediante la generación de un entorno social, cultural, político, y económico, en el cual se aumentara la participación de la población en procesos del ejercicio de sus derechos como ciudadanos. En sí, el Plante “atiende regiones y no individuos”, busca generar entornos favorables para la sostenibilidad de las iniciativas y reducir la probabilidad de regresar a la actividad ilegal luego de la erradicación forzosa.10 Una de las características que se resaltaron en el Plante fue la diferenciación entre pequeños cultivadores y las estructuras empresariales definidas con más de tres hectáreas11. (Vargas, 2010. Pág. 8) Es fundamental entender el carácter y el enfoque que se tiene en el DA hacia cierto conglomerado de individuos que carecen de opciones para asegurar una estabilidad económica (así sea reducida), puesto que el criterio ya no es solo cuantitativo, sino que pretende establecer
9 Ver Conpes 3218.
10 Este apartado contiene fragmentos de una entrevista realizada a María Inés Restrepo Cañón, directora del Plante. Ver cuestionario completo anexo 4.
11 Zorro (2010) plantea que las marchas que se dieron en el Guaviare en 1995 por pequeños cultivadores de coca, fueron las que mostraron la necesidad de generar especificidades entre los tipos de cultivos y características de sus propietarios.
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nexos directos con capitales del narcotráfico (manejan volúmenes mayores de cultivos). (Vargas, 2000. Pág. 10)
Cabe destacar también la falta de conocimiento de los aspectos complejos que trascendían el problema de los monocultivos de sustancias ilícitas para pequeños cultivadores, donde se observa claramente las tres fases que propone el PNDA para cumplir con la promesa de Samper de acabar con los cultivos de coca en dos años (Vargas, 2010. Pág. 9) Estas fases eran:
1. El programa Plante como tal, que buscaba generar, financiar y asistir alternativas productivas de corto plazo que garantizaran ingresos básicos a las familias afectadas por las labores de erradicación.
2. El Plan de Desarrollo Alternativo Normalizado, encargado de financiar y asistir procesos productivos sostenibles en el mediano y el largo plazo, orientados a consolidar económica, social y ambientalmente las unidades productivas familiares de los pequeños productores.
3. Desarrollo Regional Permanente dentro de cuyos planes, proyectos y programas se haría converger el conjunto de acciones de las fases anteriores. (Vargas, 2010. Pág. 9)
El mal desarrollo y análisis de la situación por parte del gobierno y la dirección del programa Plante, terminó por distanciar al gobierno y a los campesinos, ya que se continuaban con las fumigaciones, las cuales dañaban traumáticamente los cultivos de subsistencia. Esto conllevó finalmente a que los campesinos obtuvieran respuestas a sus peticiones con los PRDA (Planes Regionales de Desarrollo Alternativo. (Zorro, 2010. Pág. 98)
Ligado a lo anterior, la diferenciación entre pequeños cultivadores y cultivadores comerciales empezó a ayudar a comprender el tipo de dinámicas inscritas al
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proceso de cultivación. Esto se dio principalmente por el reclutamiento de decenas de miles de jornaleros o “raspachines”12, insertados en los cultivos comerciales, que dejaron a un lado estas acciones que no permitieron el propicio desarrollo del programa. (Vargas, 2010. Pág. 12)
Una vez termina el periodo de Samper y llega a la presidencia de la República Andrés Pastrana (1998-2002)13 se esgrime el propósito claro de su gobierno, el cual es el de buscar una salida dialogada para el conflicto. El Plan Colombia14, que surge en 1999, es una estrategia de cooperación con el gobierno de los Estados Unidos, que busca desarrollar lo expresado en la iniciativa andina contra las drogas15 (Andean Drug Iniciative).
El Plan Colombia, si bien tenía una fuerte referencia e intención de buscar la paz a través de la negociación y el dialogo con involucrando a los actores, contaba con diferentes tipos de estrategias para lograrlo. Entre estas, surgió un componente de interés como lo fue el Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social y Lucha contra el Narcotráfico (DNP, Documento del plan Colombia. Pág. 6- 23).
El Plan Colombia hacía un particular énfasis en la erradicación de cultivos ilícitos16 mediante varios métodos, entre los que tenían mayor prioridad la fumigación aérea, que se ha demostrado en diferentes ocasiones tiene efectos negativos tanto para el medio ambiente, como para las personas. Observando experiencias
12 Personas que raspan la hoja de coca para obtener la base de la cocaína.
13 Gobierno de pastrana aplico el aparato institucional del Plante y utilizo tres instrumentos para su desarrollo:
los pactos entre el gobierno y las comunidades, el ICE y el Iagac. (Zorro, 2010. Pag.89)
14 Según el documento oficial del DNP-DJS, 2006. El Plan Colombia se define como “estrategia integral de cooperación bilateral, cuyo objetivo general es combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas ilícitas en las calles norteamericanas. Este acuerdo está basado en el principio de responsabilidad compartida, según el cual se reconoce que el problema mundial de las drogas es una responsabilidad común y compartida por toda la comunidad internacional, que exige una visión integral y equilibrada para enfrentar la demanda y la oferta de drogas ilícitas.” Pág. 10,
15 Iniciativa Andina Contra las Drogas, apoyo ofrecido por Estados Unidos a: Ecuador, Venezuela, Perú, Bolivia y Colombia. Donde se buscaba destinar recursos para apoyar los instrumentos utilizados en la lucha antinarcóticos, y así reducir la oferta de drogas que ingresaba a los Estados Unidos. Esto bajo el principio de responsabilidad compartida en el fenómeno del narcotráfico. (CADA, 2005. Pág. 34)
16 Ver Anexo 6. Plan Colombia: Recursos comprometidos 1999-2003.
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parecidas en varios aspectos al colombiano (enfatizar que estos son medios utilizados en otros casos con un contexto similar al de Colombia, tales como Perú y Bolivia):
Perú y Bolivia han demostrado impactos más severos en las aéreas de cultivos de coca por la caída de narcotraficantes compradores de materia prima, las cuales disminuyen el daño de la mono dependencia ilegal:
-A diferencia de las fumigaciones, evita el desplazamiento de los cultivos por el contrario tiende a comprimir las aéreas o como mínimo a estabilizarlas.
-Deprime el mercado de materia prima y genera condiciones más favorables para la búsqueda de alternativas de desarrollo. (Vargas, 1999. Pág. 129)
El renovado énfasis en las fumigaciones llegó a afectar áreas donde eran presentes “cultivos fraccionados o mezclados” (alternativos con ilícitos), lo que generó especulaciones en cuanto al futuro del plan. Esto se dio, ya que todo tipo de acciones gubernamentales en contra de los cultivos ilícitos se tendían a relacionar directamente con las fumigaciones. (Zorro, 2010. Pág. 101).
El Plan Colombia tuvo otro aspecto errático para el tratamiento diferenciado de los cultivos de pequeños productores, el cual fue la ausencia de espacios de concertación y seguimiento entre las autoridades del orden nacional y las de los niveles regionales y locales (Vargas, 2010. Pág. 23). A esto finalmente se le suma la mezcla y confusión entre el tratamiento de las drogas y la disuasión de la insurgencia armada (se da un cambio total a la hora de presentar la tercera versión del Plan concertada entre Washington y Bogotá17). (Ramírez, 2003.)
17 Se presentara este cambio en el siguiente capítulo, que se demarca de mejor manera en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez.
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6. REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
Los programas desarrollados por las presidencias anteriores al gobierno de Álvaro Uribe sentaron precedentes institucionales y enfoques para el tratamiento de los cultivos ilícitos. Las falencias presentadas en el capítulo anterior en cuanto a su implementación (falta de mercados, desplazamiento de los cultivos, reducción en la confianza y credibilidad sobre las instituciones gubernamentales, entre otros) dejaron un panorama en el cual se demostraba una baja reducción18 en los incentivos para la población rural de dejar a un lado su único mecanismo de obtención de rubros económicos.
Se debe resaltar también el incremento en la violencia generada por actores armados ilegales en distintas zonas del país, la cual se presenta en correlación al aumento significativo de los cultivos ilícitos y la producción de drogas en el territorio nacional19. Desde 1990-2001 (DNP, 2003. Por lo cual la iniciativa que se debía tomar para la lucha contra las estructuras ilegales armadas era la de atacar sus ingresos monetarios que directamente servían para proporcionar un empoderamiento en sus luchas.
Sin duda el Plan Colombia ya había demarcado líneas de trabajo desde el gobierno de Pastrana, que esgrimían la necesidad para el fortalecimiento de la fuerza pública, e intentar ejercer presencia y control en zonas que históricamente habían sido fortines de aceptabilidad y control, ya fuese de guerrillas (FARC o ELN) o de grupos paramilitares, esto teniendo en cuenta las primeras etapas del narcotráfico en Colombia, donde la falta de estos elementos que pudieran representar al gobierno en centro y periferias a lo largo del país, dieron pautas de aceptabilidad para fuerzas diferentes al estado en las cuales se aceptaba otro tipo
18 Entre 1980 y 2001, el área cultivada con coca en el país paso de 3.500 a 144.807 hectáreas, lo que indica un crecimiento del 25.6% anual (DNP, 2003.) Como se ha resaltado en los capítulos anteriores esta tendencia se da con la disminución de cultivos en Perú y Bolivia.
19 Ver anexo 6.
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de justicia, dinámicas económicas e inclusión en procesos afables a las causas políticas o no de estos grupos.
El presente capítulo desarrollará en una primera instancia los aspectos legales e institucionales en el primer y segundo periodo Álvaro Uribe, para así analizar los resultados en su totalidad20. De esta manera se busca generar una visión más completa del DA en estos 8 años y esgrimir análisis basados en las propuestas de políticas, sin dejar a un lado la propuesta teórica presentada en este texto.
6.1 Desarrollo Alternativo primer periodo Álvaro Uribe (2002-2006)
El gobierno de Álvaro Uribe Vélez en su primer mandato expresó su intención directa de desarrollar un pilar básico en la denominada seguridad democrática, continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior, fortaleciendo la fuerza pública, para así trabajar en diferentes aspectos en las problemáticas que acaecían en los territorios rurales a lo largo del territorio colombiano.
Para alcanzar la Seguridad Democrática, el Gobierno plantea una estrategia comprensiva que incluye, por una parte, el fortalecimiento de la Fuerza Pública para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional; y por otra, la desarticulación de la producción y tráfico de drogas ilícitas, el fortalecimiento de la justicia y la atención a las zonas deprimidas y de conflicto.
(DNP, 2003. Pág. 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 2002-2006) del primer mandato de Uribe -
“Hacia un Estado Comunitario”- hace un especial énfasis en los altos índices de violencia que se tenían hasta el año 2001, el aumento exponencial del pie de fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el “narcoterrorismo”21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo, sino que llegaron reproducirse en el segundo mandato.
21 Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 “Hacia un Estado Comunitario”.
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desde sus cimientos. De esta manera se debía ejercer un control procurando la eliminación o reducción de los cultivos ilícitos, la interdicción como mecanismos de frenar las etapas de procesamiento, refinación, producción final, transporte y distribución, y por último la interdicción y extinción de bienes para frenar los beneficios económicos de estructuras armadas con dinámicas de apropiación de recursos por narcotráfico.22
Para el año de la elaboración del PND en cuanto a los departamentos con concentraciones de cultivos ilícitos se tenía la siguiente información:
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37%), Guaviare (15%), Caquetá(14%), Meta (7%) y Norte de Santander (7%), Por su parte, los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26%), Nariño (25%), Tolima (18%), Huila (16%) y Cesar (8%). (DNP, 2003. Pág. 50).
Bajo la misma lógica del PC, se tomó una fuerte prelación al direccionamiento de recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del narcotráfico. El PND planteaba la fuerte intención de ejercer procesos de modernización, reestructuración, profesionalización y capacitación de sus miembros en DD.HH. Esto bajo premisas de poder acompañar los dos tipos de procesos para la erradicación de cultivos.23, poder movilizar provisiones y personal a zonas de gran dificultad para su acceso.
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelación a latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula, la producción agrícola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones, y si bien los cultivos ilícitos son un componente legalmente prohibido, pueden llegar a ser cultural y moralmente aceptados (Acción Social, ACI & UNODC, 2007). Si bien el narcotráfico deja grandes dividendos, estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7.
23Mecanismos serán explicados a continuación de una manera más precisa.
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involucrados en comercialización y distribución, más no a cultivadores y procesadores; se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentración de cultivos de coca.
(DNP, 2003. Pág. 51.)
El decreto 100/200424 suprimió el Plante y dio origen al PDA (Programas de Desarrollo Alternativo), que sería un componente esencial para la continuidad de programas del PC. Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por el PND y su estrategia de Seguridad Democrática (Zorro, 2010). El PDA tiene ciertos componentes que denotan su objetivo principal, como el establecimiento de una base económica regional y local, que ofrezca fuentes estables y licitas de empleo e ingresos (Conpes, 2003.).
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - “Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto”- vuelve a resaltar cómo el conflicto armado ha incidido de manera directa en la apertura social y cultural de los cultivos ilícitos como fuente de ingresos regulares a los pobladores; con una expansión a costa de ecosistemas frágiles que ha aumentado la tasa de deforestación, que en el última década alcanzó un promedio de 221 mil ha/año (DNP, 2003). Por lo cual esta estrategia retoma elementos del PC, buscando la integralidad de acciones, debido a la multi- causalidad del conflicto. Se hace un cambio en la incorporación del DA como un enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento institucional y comunitarios, mejorando la infraestructura física y social. (DNP, 2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases:
a) Una de preparación en la cual, sobre la base de debates previos de amplia participación, se definirán los objetivos del desarrollo regional y se promoverán espacios de participación de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218. Ver anexo 7).
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procesos de elaboración y concentración de los proyectos que sustentaran el desarrollo económico local; b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las acciones priorizadas, con énfasis en los programas y proyectos productivos generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organización de la comunidad; y c) una fase de consolidación de los programas y proyectos orientada hacia la autogestión del desarrollo regional y local. (DNP, 2003. Pág. 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del Estado para generar una intervención propicia en las zonas inmersas en conflicto, por lo cual se busca incentivar la participación de la sociedad civil organizada, y la consolidación de núcleos fundamentales como las familias, para poder permear y desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas frente a los cultivos de uso ilícito.
Existen dos tipologías de proyectos en busca de políticas de DA en el primer mandato de Uribe. Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP), la cual era una estrategia enfocada a la generación de ingresos sostenibles y al mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas afectadas por los cultivos ilícitos. (Acción Social, 2007/1.) Esta estrategia buscaba apoyar cultivos de “pancoger”25, teniendo congruencia con las situaciones agroecológicas particulares de la región, la utilización de explotaciones pecuarias y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se tenía previsto a corto plazo). Además se buscaba ofrecer proyectos productivos de mediano y largo plazo, estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento de la competitividad de los productos, entre los cuales estaban el cacao, el caucho, la palma aceitera, los forestales productivos, el café y otros. (Conpes, 2003.)
25 Se denominan así los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de una población específica, por ejemplo: el maíz, el frijol, la yuca y el plátano.
