3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 1
TEMA 22
Las administraciones públicas y los ciudadanos
1. INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO
En la teoría y en la práctica de las administraciones públicas la relación con la ciudadanía supone cada vez más un asunto central.
1.1. La administración pública democrática y los ciudadanos: relaciones y papeles
En las relaciones de la AP con el ciudadano Bogumil 1999, has señalado tres papeles principales de forma típico-ideal del ciudadano que son relevantes:Soberano o elector público: las instituciones lo han tratado como votante. Desde esta perspectiva los mecanismos electorales han sido canal tradicional de relación entre ciudadanos y sistema político. Elecciones: instrumentos prospectivos a cerca de sus preferencias de política pública. Los ciudadanos tiene oportunidad de premiar o castigar, a los partidos o líderes políticos que no han trabajado de acuerdo con sus preferencias. También hay mecanismos institucionales en la democracia representativa que le permiten cierta participación en las fases de control e implantación de las decisiones.
Receptor de servicios públicos (cliente, consumidor, usuario): necesidad de escuchar la voz del ciudadano, acercar la administración al ciudadano, avanzar hacia una administración más receptiva, facultar a los ciudadanos y a los propios empleados públicos, democratizar la gestión pública, o satisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamada Nueva Gestión Pública, además de los valores tradicionales del enfoque empresarial, eficacia y eficiencia, tiene en la llamada “orientación al cliente”
una de sus señas de identidad. Se atribuye al ciudadano el papel de cliente, consumidor y/o usuario. Fruto de esta perspectiva, han proliferado los estudios sobre satisfacción con los servicios en la práctica de las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Se trata de medir, el rendimiento micro: la calidad percibida de los servicios públicos por parte de los usuarios.
Coproductor, cogestor y codecisor de los servicios y políticas públicas: han surgido muchas críticas hacia la atribución de un papel de simple cliente para los ciudadanos.
Elogios a las propuestas de la NGP: ubicación del ciudadano en un lugar central del debate. Críticas: inexistencia de una verdadera preocupación por la democratización de la administración (preocupados por la productividad y la eficacia, el papel del ciudadano se habría quedado reducido al de mero usuario de los servicios).
Estos tres papeles del ciudadano se ejercen de forma diferente según las diferentes fases de la actividad administrativa o de gobierno y tiene exigencias y fines diferentes que la participación pública puede potenciar.
1.2. La creciente implicación de los ciudadanos en la acción administrativa para acercar al ciudadano
Uno de los cambios fundamentales en la AP de los últimos años ha sido la creciente vinculación el Estado y la sociedad en la provisión de los servicios públicos. Los gobiernos cada vez dependen más del sector privado o del tercer sector para cumplir sus fines, lo que plantea algunos problemas de rendición de cuentas y de control democrático.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 2 Crítica: el insuficiente papel que desempeñan los ciudadanos como simples electores o como clientes. Se ha planteado la presencia de nuevos ciudadanos, más exigentes con las instituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la acción pública. Crisis de valores tradicionales, jerarquía, autoridad característicos de partidos políticos, Iglesia o administraciones). Sustituidos por nuevas demandas de participación y cooperación por parte de una ciudadanía más educada y más consciente de que las decisiones públicas afectan a sus vidas.
Asimismo, los partidos políticos, gobernantes e instituciones han reaccionado ante esos nuevos valores y han comenzado a consolidar mecanismos institucionales y legislativos para promover la participación ciudadana con el propósito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos.
También en la práctica cotidiana es frecuente ver un aumento de la implicación de los ciudadanos en las políticas públicas que más afectan a sus vidas.
Estudio realizado en 5 países de la UE en 08: se está observando una mayor implicación de los ciudadanos en la provisión de los servicios en parte derivada de los avances en las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), pero también con una creciente compartición de los ciudadanos de las tareas de provisión con los profesionales (coproducción de servicios).
1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y políticas administrativas para acercar al ciudadano
En cuanto a fines de los instrumentos de proximidad u “orientación” al ciudadano, 4 propósitos básicos:
Informar.
Aprender: escuchar y aprender de los ciudadanos para mejorar políticas públicas.
Intercambiar: definir problemas y debatir soluciones con los ciudadanos.
Codecidir.
Otros posibles usos, intereses u objetivos perseguidos por los instrumentos de acercamiento al ciudadano son:
Desarrollo de la creatividad y competencia cívica.
Movilización de la implicación cívica o voluntaria.
Perfeccionamiento de la gestión administrativa y vida política a través de una mayor información.
Activación de las posibilidades escasas de influencia, de implicación o los intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la población.
Logro de una inclusión lo más representativa posible de la ciudadanía.
Conciliación de intereses divergentes en un proyecto o decisión concreta.
Cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales.
Consideración de la visión particular de un grupo concreto de afectados.
Establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de implicación cívica.
Formación de los ciudadanos para la democracia.
Perfeccionamiento de planes y proyectos.
Gestión de situaciones de conflicto producidas anteriormente.
Necesidad de combatir la desafección política.
1.4. La percepción ciudadana de la administración y su relevancia
Relevancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia la administración pública: los científicos de la política y la administración y entre responsables públicos acuerdan que un tipo de administración con las características del modelo burocrático tradicional no era suficiente para satisfacer las necesidades de eficacia y calidad actuales de la sociedad. Pero varias posiciones sobre cuál debe ser nuevo papel de la administración, cometidos e incluso su tamaño:
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 3 1. Debe tener un carácter residual y dejar hacer al mercado, al que se le presupone más
eficaz y más capaz de garantizar la calidad.
2. Debe buscar la calidad y la eficiencia pero no debe conceder prioridad a otros valores como la equidad o la participación, que el mercado no es capaz de garantizar y que se consideran propios de un Estado social y democrático.
Se han planteado dos grupos de hipótesis acerca de la actitud de los ciudadanos ante el papel de la administración como prestadora de servicios. Un primer grupo entendía el hecho de que los ciudadanos estuvieran a favor de la provisión pública de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos alienados o ciudadanos que no tenían otra opción más que consumir servicios públicos al no poder permitirse acudir al sector privado. En desacuerdo con este diagnóstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como proveedores de servicios.
2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA: MODOS, RETOS Y OBSTÁCULOS DE LA INCLUSIÓN Y LA PROXIMIDAD
2.1. Definiciones y alcance de la participación ciudadana en la administración pública actual
4 grados de participación que responden a cuánto poder están los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos:
Obtención, emisión y difusión de información: puede circular en dos sentidos:
ascendente (desde ciudadanos hacia autoridades) y descendente: en sentido inverso.
Las Cartas de Servicios difundidas en toda Europa tienen también una misión informativa y de establecer compromisos de las autoridades con ceritos estándares de los servicios.
Obtención de la opinión a través de la consulta: segundo paso en la escala ascendente de participación ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva o voluntaria. Mediante la consulta se trata de recoger una opinión, que será tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a esclarecer la decisión. Puede hacerse mediante encuestas, estudios de impacto ecológico, sanitario, social o socioeconómico, reuniones públicas, consultas populares, conferencias de consenso.
Concertación, que asegura la instrucción de un procedimiento entre la autoridad y la población, consideradas como expertos interesados. Concertación implica intervención permanente en estructuras sectoriales o territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la formulación de las políticas públicas locales. Constituye un tercer grado antes de poder hablar de participación propiamente dicha. Se trata a los ciudadanos como expertos.
Codecisión, como forma más intensa de participación, adopción de una decisión en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella: es la participación en su sentido más estricto e intenso, e implica compartir el poder con los responsables locales, autonómicos o estatales, la codecisión entre los habitantes y sus representantes, supone un alto grado de compromiso.
2.2. Formas, métodos e instrumentos de la participación
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 4 LA gran variedad de las innovaciones recientes en las formas de participación en Europa hace difícil su clasificación y, por tanto, una valoración sistemática de su utilidad o efectividad:
Según la naturaleza individual o no de los participantes
De base personal: propuestas para reforzar el componente deliberativo:
Jurados de Ciudadanos: un número pequeño (12 a 25 personas según país) se reúne para explorar una política específica durante varios días y hacen públicas sus conclusiones a modo de recomendaciones.
Encuestas Deliberativas: tratan de profundizar más en los temas objeto de interés que las encuestas tradicionales.
Conferencias de Consenso: foro donde la gente discute asuntos sociales y políticos relevantes con expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas tratados. Los temas se vinculan al ámbito de la tecnología.
Comisiones Permanentes de Ciudadanos: formadas por ciudadanos con intereses comunes permanentemente en contacto con la administración pública, participando en los debates propuestos.
Grupos de Mediación.
De base asociativa y de base mixta.
Los instrumentos participativos mixtos están compuestos por representantes de asociaciones como por ciudadanos individuales.
Según la forma legal y procedimental y su grado de orientación al diálogo. 4 grupos de instrumentos de participación:
Métodos tradicionales: mecanismos previstos en las normas procedimentales administrativas tradicionales de información públicas o vecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones: poco activos con forma de participación reactiva, ya que se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisión, sin que éste se sienta verdaderamente partícipe de la misma.
Métodos basados en el ciudadano como cliente: fórmula de participación en la que el ciudadano es considerado consumidor o cliente en la prestación del servicio público.
Son métodos vinculados al enfoque de la gestión de calidad como las encuestas de satisfacción.
Estos dos métodos tradicionales aportan una visión centrada en la administración quedando el margen de maniobra del ciudadano relativamente disminuido de modo que no desempeña sus funciones en igualdad de condiciones con las autoridades. No están orientados principalmente al diálogo o la deliberación consultiva.
Métodos de democracia directa o innovaciones en los métodos de consulta: pedirles opinión acerca de un asunto específico.
Innovaciones deliberativas: se promueve el diálogo, la discusión y reflexión ciudadana sobre temas que les afectan por medio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleres de futuros.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 5 Son métodos consultivos y deliberativos que buscan un enfoque más proactivo de la participación y están orientados al diálogo y la deliberación, la consulta, el intercambio de información, la resolución de conflictos de intereses entre grupos enfrentados o promover la creatividad de nuevas ideas o soluciones. Decisiones no preconcebidas, se incorpora a los ciudadanos en una etapa más bien inicial del proceso de adopción de decisiones.
También podrían añadirse el grado de estabilidad y formalización de los mecanismos de participación.
Generales (territoriales) y sectoriales
En el ámbito territorial: organizados por territorios, recogen las principales entidades afectadas y, tal y como indica su nombre, las convierten en un espacio de consulta.
Dos fórmulas: consultiva o concertada.
En el ámbito sectorial: se reúnen ciudadanos con intereses en un área concreta como el medio ambiente, la juventud, etc.
2.3. Cómo evaluamos los instrumentos adecuados de participación
Se empieza por establecer los objetivos que quieren lograrse tanto o más que si se han cumplido y evaluar el proceso de participación.
Criterios de evaluación
Hay varios criterios que, en función de los objetivos perseguidos por los ciudadanos y las autoridades, permiten decidir qué instrumentos participativos son los más adecuados:
Grado de información que se obtiene y los planificadores y decisores pueden aprender los unos de los otros.
Mejores resultados de políticas pública.
Mayor aceptación de la planificación y las decisiones tomadas.
Representatividad.
Coste o dificultad organizativa.
Capacidad educativa.
Cada instrumento cuenta con fortalezas que será necesario potenciar y debilidades que deberán ser neutralizadas y que en todo caso es posible elegir entre un creciente abanico de posibilidades de participación.
2.4. Dificultades prácticas de la participación ciudadana
Existen problemas estructurales que dificultan los instrumentos y la promoción de la participación ciudadana:
Derivados de la incorporación de los ciudadanos afectados
Un problema estructural: propio deseo real de participación entre los ciudadanos no mayor en estos métodos que en los de la democracia representativa. La movilización sólo se desencadena por interés directo.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 6
El problema para involucrar a los ciudadanos sin un interés directo sería que la implicación ciudadana “no se puede decretar”.
Causa principales del abandono de la actividad participativa: coste en tiempo muy grande, decepción o desmotivación.
Derivados de la implantación de los propios métodos
Posibles problemas organizativos
Lentificación del proceso de adopción de decisiones e incremento de su coste.
Pérdida de la perspectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad.
Para ser efectiva la participación necesita organizarse bien. Se han diseñado reglamentos de participación, medidas que provocan burocratización y anulan la espontaneidad y capacidad de réplica.
3. LA ORIENTACIÓN AL CIUDADANO EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA: DEL CIUDADANO COMO CLIENTE A LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
El marco jurídico-constitucional español contiene numerosas apelaciones a principios y formas de participación de los ciudadanos empezando por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
3.1. La mejora de la atención al ciudadano como usuario y cliente y las políticas de promoción de la participación ciudadana
Instrumentos de mejora de la atención al ciudadano
Las administraciones públicas han emprendido en los últimos años iniciativas destinadas a conseguir una adecuada atención a los ciudadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relación con los ciudadanos: amabilidad de los funcionarios, comprensibilidad del lenguaje administrativo, sencillez de los impresos o rapidez en los trámites, programas de reducción de listas de espera, identificación de los funcionarios, simplificación de los formularios administrativos, avance hacia la ventanilla única o puesta en práctica de las denominadas Cartas de Servicios que tratan de establecer un compromiso por la eficacia con los ciudadanos.
Son medidas para facilitar el contacto entre ciudadanos y administración para mejorar la imagen de ésta y por tanto su legitimidad.
Medidas e instrumentos existentes de promoción de la participación
La promoción de la participación como políticas públicas se ha llevado a cabo mediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero y mediático. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno, dependiendo de la estructura territorial de cada país. Se distingue entre instrumentos de promoción participativa destinados a los ciudadanos individualmente y los encaminados a reforzar y promover el asociacionismo.
Un primer instrumento básico de la promoción participativa sobe todo a nivel local es la creación de una unidad administrativa u oficina integrada dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los ciudadanos comprometidos y apoyarles mediante la institucionalización de la promoción participativa y por la potenciación de una cultura de la participación. Diferentes herramientas:
Instrumentos reguladores para asociaciones como adopción de convenios.
Establecimiento de una infraestructura de participación ciudadana: creación de agencias de voluntariado en cooperación con los propios ciudadanos y ONGs.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 7
Organización administrativa del trabajo en el ayuntamiento: instauración del Comisionado para la participación ciudadana directamente dependiente de la alcaldía.
Instrumentos simbólicos para promover la ampliación de los individuos.
Incentivos monetarios si se gestionan tareas comunitarias o servicios, subvenciones para asociaciones, posibilidad de cobro por uso de los servicios.
Potenciación de los sectores ajenos a la participación.
Ahora veremos, medidas utilizadas por los tres niveles de las administraciones públicas españolas dedicados a mejorar la atención al ciudadano y a promover su participación
3.2. El nivel local
Tres períodos en los últimos años del siglo pasado:
- Disminución de la producción de servicios públicos.
- Obsesión gestora dirigida al logro de la eficacia y la calidad de los servicios.
- Repolitización e innovación democrática a partir de 1995.: los entes locales tratan de superar una visión demasiado centrada en la gestión de la participación a través de mecanismos del sector privado. Los últimos años han visto como la mayoría de los municipios españoles han abierto sus oficinas de atención e información al ciudadano y reforzar su política de comunicación.
Instrumentos procedimentales y oficinas de información El gobierno municipal electrónico
Reglamentos de participación y la ley de modernización
La Comisión Ejecutiva de la Federación Española de Provincias y Municipios elaboró el reglamento-tipo de participación ciudadana. En 2006 la Comisión ejecutiva de la FEMP aprobó la Agenda local de la Participación. Contiene 45 líneas de actuación relacionadas con:
organización municipal, fortalecimiento de las asociaciones, red asociativa del municipio y capacidad de intervención social, capacitar a la ciudadanía para el ejercicio del derecho a la participación, reforzar el papel estructurador de la comunidad a través de los equipamientos y servicios de proximidad, evaluación para la mejora de la calidad democrática, coordinación con los gobiernos autonómicos y central para el fomento del derecho a la participación y desarrollo de procesos participativos.
La Ley 57/2003 trató de establecer una serie de estándares mínimos en materia de participación ciudadana, en algunos casos para todos los municipios y en otros para lo que la Ley denomina “municipios de gran población” de más de 250.000 habitantes y capitales de provincia de más de 175.000. Varias medidas:
Mejora y modernización de los mecanismos de información ciudadana.
Iniciativas populares.
Participación en la planificación estratégica y en las políticas de desarrollo local.
Participación en la mejora de la administración municipal.
Mecanismos y procesos participativos concretos y su uso real Métodos de participación más utilizados en el nivel local:
Consejos consultivos: mecanismo de participación por excelencia de nuestros ayuntamientos.
Consejos consultivos innovadores: incorporan nuevos sectores entre sus miembros o democratizan claramente su acceso. Incorporan a ciudadanos a título individual, no como expertos sino como representantes de la ciudadanía, seleccionados por elección local.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 8 Talleres de prospectiva: reúnen a uno o a diversos grupos de personas para hablar de qué escenarios de futuro ven sobre un tema determinado. Escenarios más deseables y qué actuaciones para aproximarse.
Audiencias y foros: presentación de unos resultados o propuestas por parte de ponentes y debate y propuestas de enmiendas a éstas por parte del público.
Jurados ciudadanos: se han usado en el País Vasco a principios de los años 90 y primeras experiencias en Catalunya se hicieron en la primavera del 97.
3.3. Las administraciones autonómicas y la orientación al ciudadano
Los instrumentos de atención al ciudadano como usuario y cliente de servicios públicos autonómicos
Salvador ha clasificado las medidas autonómicas de “orientación al ciudadano según dos características básicas:
- Canal a través del cual se produce la comunicación y - Alcance y contenido de la comunicación.
Por un lado todas las administraciones autonómicas han desarrollado su propio portal en Internet, donde sitúan una ventanilla única virtual para resolver trámites diversos. Eso ha permitido aproximar la administración al ciudadano y mejorar la información ofrecida, al tiempo que favorecía la introducción de las nuevas tecnologías en el funcionamiento de las organizaciones autonómicas.
Aparte de los portales, las CCAA han usado el establecimiento de oficinas de información general, y también oficinas de información de ámbito departamental (Turismo, Agricultura, Vivienda,…) También se han creado Teléfonos de Información al ciudadano. La mayoría de las CCAA han establecido Oficinas de Gestión Unificada o Ventanillas únicas que varían entre las CCAA y que pueden depender de diferentes consejerías. Se ha desarrollado la e-administración o administración electrónica en muchas CCAA.
La consolidación administrativa y normativa de la orientación al ciudadano y de la promoción de la participación
La orientación al ciudadano y la promoción de la participación ciudadana se han consolidado con el surgimiento de órganos administrativos, usualmente con nivel de Dirección general (DG) en varias CCAA, dedicados a promover la calidad de los servicios, las relaciones y comunicación con los ciudadanos y la transparencia y acceso a la información administrativa y la participación ciudadana.
En algunos casos estos órganos han estado asociados con iniciativas legislativas innovadoras que han introducido el tema de los ciudadanos en la reforma de los estatutos de autonomía o en nuevas leyes autonómicas sobre transparencia y sobre participación. También es habitual en los nuevos estatutos la referencia a las cartas de servicios, o de derechos y deberes de los usuarios, e incluso en los capítulos referidos a los derechos estatutarios se alude a los derechos al acceso a los servicios públicos, fijación de estándares prestacionales, etc. Se incluye en ellos la proclamación del derecho a una buena administración con origen comunitario.
Varios decretos autonómicos en diferentes CCAA regulan la administración electrónica (utilización de la firma electrónica en las relaciones de los ciudadanos con la administración).
La Ley gallega de Transparencia y Buenas Prácticas de la Administración Pública Gallega.
Andalucía: Derechos de la ciudadanía ante la actuación administrativa.
Otras iniciativas de transparencia administrativa y participación ciudadana: Participación ciudadana de la Comunidad Valenciana pionera en España.
Canarias: ley de Fomento a la Participación Ciudadana.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 9
3.4. La Administración general del Estado
En la AGE se han puesto en marcha de forma constante numerosas y relevantes iniciativas con el propósito de contribuir a la mejora de los servicios públicos que los ciudadanos reciben, desde finales de la década de 1980. Uno de los hitos más importantes de los últimos años fue la aprobación del Real Decreto 951/2005 por el que se establece el Marco General para la Mejora de la Calidad en la AGE que recoge los siguientes programas: Análisis de la demanda y Evaluación de la Satisfacción de los Usuarios de los Servicios; Cartas de Servicios; Quejas y Sugerencias; Evaluación de la Calidad de las Organizaciones; Reconocimiento y Observatorio de Calidad de los Servicios.
Junto a la estrategia centrada en la calidad de los programas mencionados, la estrategia de modernización en la AGE en los últimos años se ha orientado a los ciudadanos a partir de otras dos políticas relacionadas con la administración electrónica y la simplificación administrativa.
En cuanto a la administración electrónica, la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos configura un marco jurídico que facilita la extensión y utilización de las nuevas tecnologías de la información y comunicación. Avances: creación del DNI electrónico, derecho de los ciudadanos a relacionarse con todas las Administraciones españolas de forma electrónica. En teoría desde el 1 de enero de 2010, todos los trámites públicos deben ser accesibles electrónicamente según el compromiso de gobierno.
Aunque según la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías y Comunicación en los Hogares del INE, el porcentaje de hogares que todavía en 08 no cuentan en España con conexión a Internet, es alrededor de la mitad de los mismos. Además existen perfiles ciudadanos menos susceptibles de poder ser usuarios de Internet.
La simplificación que implica aligerar los trámites y las cargas administrativas a cuidadnos y a empresas es otra de las políticas bien recibida por la ciudadanía. El Gobierno elaboró un “Plan de Acción para la Reducción de Cargas Administrativas”, para identificar y eliminar las cargas administrativas redundantes, desfasadas o innecesarias para las empresas tanto en el momento de creación como su vida posterior.
Otras medidas que han intentado democratizar la AGE:
Para aumentar la rendición de cuentas y la responsabilidad las cartas de servicio, los mecanismos de autoevaluación de la calidad y de evaluación comparativa y los códigos de conducta.
Para la participación ciudadana.
4. LAS PERCEPCIONES Y LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ACTIVIDAD EN ESPAÑA
4.1. El conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles
Estereotipos sobre la AP, confianza y satisfacción
Algunos estudios han aportado pruebas de que cuando el ciudadano se le interpela por la AP en general, tiende a responder mediante estereotipos o falsas generalizaciones, la mayor parte de las veces resaltando rasgos negativos de las organizaciones públicas.
Al igual que otras realidades complejas y más o menos desconocidas, es objeto frecuente de clichés que tiene como finalidad tratar de reducir su complejidad y de este modo poder referirse a ellas utilizando un código común.
Tres tipos de estereotipos en relación con la AP:
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 10 Estereotipo de la caja negra: creencia extendida de que la administración está formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas más por los procedimientos que por el fin al que sirven. La administración central acapara las críticas más duras relacionadas con la lentitud o el papeleo. Los ciudadanos suelen considerar que la administración local es la más cercana, la que mejor les trata, la más rápida o la que mejor información les proporciona.
Estereotipo de la presunción de ineficacia: supone que la administración y quienes trabajan en ella son ineficaces o al menos más ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores. El sector privado es considerado sistemáticamente más eficaz.
Paradójicamente, sin embargo, los ciudadanos prefieren la prestación pública de los servicios. Ello se debe a que, aún creyendo que el sector privado es más eficaz, piensa que el sector público es el que más se preocupa por la equidad.
Estereotipo de la burocracia sin rostro: es frecuente considerar que los empleados públicos y la propia administración carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.
Si se interroga a los ciudadanos de forma abstracta es más probable que respondan con respuestas estereotipadas negativas. Pero, a medida que un individuo puede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga, las respuestas de una buena parte de la población se ajustarán más a la realidad, mostrando a un ciudadano más o menos satisfecho en función de cómo haya ido u experiencia.
En el otro extremo debe recordarse que los estereotipos no tienen por qué ser falsos siempre.
Los propios empleados públicos españoles reconocen, casi en un 80%, que la complejidad de la Administración y los hábitos y usos adquiridos a lo largo de muchos años que son tan difíciles de desarraigar, pueden dificultar mucho o bastante la mejora de la administración.
Tipos de ciudadanos según sus actitudes hacia la administración pública y sus consecuencias. El caso de España
Algunos autores describen tres perfiles:
- Ciudadanos burófobos: sistemáticamente atribuyen rasgos negativos a la administración. Ciudadano hostil percibe la administración como un ente complejo, cerrado y en un modelo de relación con ella jerárquico y burocrático. Evita involucrarse en las decisiones públicas y opta por salir, si puede permitírselo.
- Ciudadano burófilo: tiene una imagen positiva de la administración. Anima a participar, a la crítica constructiva y se muestra predispuesto a ella en las situaciones en que sea necesario, utiliza la voz.
- Ciudadano burotolerante: menos ideas predeterminadas sobre la administración, más permeable a las experiencias cotidianas que puede tener con la misma. Es capaz de advertir rasgos positivos, están satisfechos con los servicios que presta y encuentra ventajas en su relación con las instituciones. Pero, percibe su complejidad lo que le retrae en cuanto a posibilidades de participación.
Un 90% de los preguntados dice no haberse sentido discriminado nunca, confían en la mayor parte de las colectividades que forman la función pública y se muestran partidarios de la gestión pública directa mejor que la privada. La mayoría están satisfechos con los grandes sectores de política pública (sanidad, educación).
4.2. La percepción real de los servicios públicos por los ciudadanos
Instrumentos de medición de la satisfacción ciudadana. Encuestas y otros mecanismos para conocer las actitudes ciudadanas
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 11 La administración española ha puesto en marcha distintas iniciativas para tratar de mejorar la satisfacción de los ciudadanos con los servicios públicos.
Cada vez más, las organizaciones públicas se esfuerzan por entender la perspectiva del usuario del servicio, sus expectativas, así como la visión de todos los actores relacionados con el servicio, internos y externos a la organización.
Para conocer cuáles son las expectativas de los ciudadanos podemos utilizar una variedad de técnicas de investigación: grupos de discusión, análisis de las quejas y sugerencias.
En los últimos años los métodos y técnicas de investigación para recopilar y estudiar los datos procedentes de los ciudadanos sobre sus experiencias y satisfacción con los servicios públicos han avanzado de manera espectacular. La encuesta es la más utilizada. Tradicionalmente la entrevista en persona en el hogar del encuestado se ha considerado el procedimiento más riguroso y científico. Desde los 70 la encuesta telefónica ha sido perfeccionada pero sigue planteando el problema de la infra-representación de los que sólo disponen de móvil y no de móvil y fijo. Las encuestas por correo son un método buena y de confianza pero la tasa de respuesta es aún pequeña. Internet es un canal prometedor ya que lo costes de recogida de datos representan una parte pequeña del coste de otros métodos de encuesta.
El Eurobarómetro o la Encuesta del Observatorio de los Servicios Públicos del Gobierno de España, son ejemplos de encuestas de satisfacción.
El llamado análisis de los impulsores clave permite saber qué servicios o cuáles de las dimensiones básicas de un servicio, son las que realmente tienen más importancia para el ciudadano y, por tanto, determinan su satisfacción general. La encuesta canadiense CItizens First logró identificar empíricamente los 5 impulsores fundamentales que explicaban la satisfacción con los principales servicios públicos:
1. Puntualidad en el servicio o respuesta (fundamental).
2. Conocimiento y competencia del personal.
3. Amabilidad del personal que hace un esfuerzo adicional.
4. Ser tratados con justicia
5. Lograr los resultados que se necesitaban.
4.3. La percepción sobre el papel y la confianza o satisfacción en los diferentes niveles de la administración
En los sistemas de tipo federal como el español es importante conocer cuál es el nivel de gobierno al que los ciudadanos atribuyen la responsabilidad sobre las políticas y, por lo tanto, el nivel de gobierno susceptible de ser premiado/castigado en las urnas por la gestión que realiza.
La atribución de la responsabilidad sobre las políticas La satisfacción y confianza con los distintos niveles
A finales de 09, una mayoría de españoles decía sentirse muy o bastante satisfecho con la enseñanza pública, la sanidad pública, los servicios sociales, los transportes públicos y las obras públicas. Pero insatisfecha con la administración de justicia o la gestión de las prestaciones por desempleo. Estos datos varían en función de las CCAA.
Tales resultados cuestionan un argumento que suelen utilizar tanto políticos como profesionales quinen sugieren que los ciudadanos que perciben ineficacia en los programas de bienestar preferirían que el Gobierno disminuyera el gasto público y los impuestos para poder adquirir estos servicios en un sector privado, teóricamente más eficaz. Todo indica que los españoles valoran la equidad y creen que el sector público puede garantizar mejor que se logre.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 12
5. CONCLUSIONES. RETOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA PARTICIPACIÓN
Los ciudadanos demandan cada vez más a las instituciones públicas receptividad en torno a las políticas públicas y los servicios alrededor de los cuales se articula su relación. Tal receptividad tiene una doble dimensión:
1. Expectativa de ser escuchado o, incluso, de intervenir en las decisiones públicas 2. Incluye también una demanda de eficacia, de logro de objetivos.
Esto hace que las administraciones hayan emprendido un camino de búsqueda de la legitimación a través de la proximidad al ciudadano y tratar de acabar con el habitualmente percibido déficit de responsabilidad y transparencia.
La administración pública debe combinar así los imperativos de ser democráticamente responsables, valorar a los ciudadanos como tales (soberanos o propietarios) y, al mismo tiempo, preocuparse por la calidad de los servicios y la satisfacción de los ciudadanos como usuarios. Ello da lugar a la mejora de los procedimientos tradicionales de relación con los ciudadanos previstos en las distintas legislaciones. Entre estos métodos pueden citarse, alguno de base individual como la iniciativa popular, el derecho de petición, la acción pública, el ejercicio de acciones por los vecinos, la audiencia en los procedimientos de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, la información a los ciudadanos, el derecho de acceso a los registros y archivos municipales. También existen mecanismos de base asociativa.
La otra cara de la moneda: el diagnóstico de los problemas, contradicciones o tensiones que estas iniciativas traen consigo.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 13
TEMA 22
LAS AP Y LOS CIUDADANOS
INTRODUCCIÓN: LA ADMINISTRACIÓN Y EL CIUDADANO
La relación con el ciudadano es la prioridad de las AP.
La AP democrática y los ciudadanos: relaciones y papeles
Bogumil (99): tres formas de relacionarse del ciudadano con la AP: como soberano o elector público: las instituciones lo han tratado como votante y el ciudadano puede castigar o premiar, además de otros mecanismos. Receptor de servicios públicos (cliente, consumidor, usuario):
Nueva Gestión Pública. Se trata de medir el rendimiento micro, es decir, la calidad percibida de los servicios públicos por parte de los usuarios. Coproductor, cogestor y decisor de los servicios y políticas públicas: elogios a la NGP que ubica al ciudadano en el centro del debate.
Críticas por la falta de democratización de la administración que subsume al ciudadano. Cada uno de estos papeles se ejercen diferentes según las fases de la actividad administrativa.
Creciente implicación de los ciudadanos en la acción administrativa para acercar al ciudadano
Cambio fundamental en la AP: creciente vinculación de Estado y sociedad en provisión de servicios públicos. Más dependencia del sector privado o tercer sector que genera falta de control. Una ciudadanía más formada y preparada demanda participación y cooperación ante crisis de valores, hecho que obliga a partidos y gobernantes a legislar n consecuencia. Estudio en 5 países UE (08): las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) facilitan implicación ciudadana en provisión de servicios y en coproducción de servicios con los profesionales.
Fines básicos de los instrumentos de orientación al ciudadano: informar, escuchar y aprender, intercambiar y codecidir. Además, fomentar creatividad y competencia cívica, implicación cívica, tener en cuenta cada reivindicación (calle, barrio), formación en democracia, combatir desafección política, mejora de planes y rendimientos.
Percepción ciudadana de la administración y su relevancia
El modelo burocrático tradicional es ineficiente. Según algunos, el papel de la administración debe ser menos interventor y dejar hacer más al mercado, buscar la calidad y la eficiencia, menor equidad y participación, propios de socialdemocracia. Dos visiones: quienes siguen confiando en estado como proveedor de servicios y quienes lo consideran negativo:
ciudadanos que sólo pueden acudir a los servicios públicos por no poder ir a sistemas privados.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA: MODOS, RETOS Y OBSTÁCULOS DE LA INCLUSIÓN Y LA PROXIMIDAD
4 grados de participación en función del poder que está dispuesta a compartir la AP con los ciudadanos: las Cartas de Servicios, obtención, emisión y difusión de información ascendente (de ciudadanos a autoridades) y descendente. Obtención de opinión a través de consulta.
Concertación y Codecisión tomando decisiones directas o entre ciudadanos y representantes.
Múltiples innovaciones en Europa sobre instrumentos de participación y, por lo tanto, difícil clasificación y valoración de su eficacia:
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 14 Según naturaleza individual o no de los participantes: de base personal (Jurados de Ciudadanos -12 a 15 integrantes-, Encuestas Deliberativas, Conferencias de Consenso, Comisiones Permanentes de Ciudadanos y Grupos de Mediación). De base asociativa y mixtos.
Según forma legal y procedimental y grado de orientación al diálogo: métodos tradicionales (poco reactivos pues se acude al ciudadano cuando ya se ha tomado una decisión) y métodos basados en el ciudadano como cliente: encuestas de satisfacción. Ambos son sistemas consultivos y deliberativos proactivos.
Generales (territoriales) y sectoriales: ámbito territorial mediante fórmulas consultivas o concertadas y ámbito sectorial: grupos de ciudadanos interesados en temas específicos (medio ambiente, juventud).
Cómo evaluamos los instrumentos adecuados de participación
Para evaluar esos instrumentos participativos se establecen objetivos a cumplir y se evalúa el proceso de participación en base a criterios de representatividad, capacidad educativa, grado de información que se consigue, mayor aceptación planificadora y de toma de decisiones y dificultad organizativa. Se trata de potenciar o neutralizar instrumentos hábiles o inhábiles.
Se dan dificultades que hacen compleja la participación ciudadana. Algunos vienen de la incorporación de los ciudadanos afectados: problemas estructurales: sólo se movilizan los afectados, el ciudadano está decepcionado y no se puede obligar a participar. Otros de la implantación de los mismos métodos, esencialmente de su organización que suele ser demasiado lenta.
ORIENTACIÓN AL CIUDADANO EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA: DEL CIUDADANO COMO CLIENTE A LA PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN
La Constitución y los Estatutos de Autonomía inciden en estos aspectos.
Instrumentos de mejora de la atención al ciudadano como usuario y cliente y políticas de promoción de la participación ciudadana
Facilitar el lenguaje administrativo, amabilidad de los funcionarios e identificación, impresos comprensibles, reducción de listas de espera, rapidez en los trámites, ventanilla única o Cartas de Servicios.
Medidas e instrumentos existentes de promoción de la participación
Mediante instrumentos legislativos, organizativos, financieros y mediáticos, para potenciar tanto a nivel individual como asociativo. Creación de una oficina integrada dedicada a gestionar los asuntos de los ciudadanos comprometidos y agencias de voluntariado y ONGs en colaboración con los propios ciudadanos. Estimular la participación de los no comprometidos.
Otras medidas usadas por los tres niveles administrativos:
Nivel local
A finales de siglo pasado se dan tres períodos: menos producción de servicios públicos, reflejándose en el sector privado, gestión encaminada a la eficacia y la calidad de los servicios e innovación democrática a partir del 95.
Instrumentos procedimentales y oficinas de información
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 15 El gobierno municipal electrónico
Reglamentos de participación y la ley de modernización
En 2006 la Comisión ejecutiva de la FE de Municipios y Provincias aprobó la Agenda local de la Participación. Contiene 45 líneas de actuación que inciden en aspectos organizativos, de intervención social, coordinación con las autonomías, red asociativa e intervención social. En 2003 la Ley instituye para los municipios de gran población (más de 250.000 h) y capitales de provincia (más de 175.000 h) medidas para mejorar la información al ciudadano, participación en la eficacia municipal, planificación de políticas de desarrollo local e iniciativas populares.
Todo ello mediante Jurados ciudadanos País Vasco y Catalunya), Consejos consultivos innovadores, que incorporan ciudadanos más representativos. Talleres de prospectiva, Audiencias y foros y Jurados Ciudadanos.
Administraciones autonómicas y la orientación al ciudadano
Instrumentos de atención al ciudadano como usuario y cliente de servicios públicos autonómicos
Dos características según Salvador de las medidas autonómicas, canal que produce la comunicación y contenido y alcance de la misma. La Ventanilla única virtual representa un gran avance en la e-administración. Además teléfonos de información, las Oficinas de información general y departamental y las Cartas de Servicios.
La AGE
El Marco General para la Mejora de la Calidad en la AGE de 2005, que propone, entre otras, las Cartas de Servicios, quejas y sugerencias, análisis de demanda y evaluación de la calidad en las organizaciones, es una iniciativa para mejorar los servicios públicos. El gobierno ha introducido el Plan de Acción para la Reducción de Cargas Administrativas. Además, se introducen la administración electrónica (DNI electrónico y gestión electrónica) y la simplificación administrativa. Desde enero de 2010 el gobierno se ha comprometido a facilitar los trámites mediante la electrónica. A pesar de ello, todavía hay un importante porcentaje de ciudadanos que no cuentan con conexión a internet o las posibilidades de usarlo.
PERCEPCIONES Y ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LAS AP Y SU ACTIVIDAD EN ESPAÑA
Conocimiento y actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles
Cuando se le pregunta al ciudadano por el funcionamiento de la administración suele responder con estereotipos negativos o clichés que permiten simplificar la opinión.
Tres tipos de estereotipos en relación con la AP: Estereotipo de la caja negra. Estereotipo de la presunción de ineficacia: creencia en que la privada es más eficaz, a pesar de que se creen que la pública es más equitativa. Estereotipo de la burocracia sin rostro: es frecuente considerar que los empleados públicos y la propia administración carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.
Cuanto más cercana es la administración, más positiva es la opinión el ciudadano. También los empleados públicos tienen en una amplia mayoría un mal concepto de la A, por sus hábitos adquiridos y complejidad administrativa.
Tipos de ciudadanos según sus actitudes hacia la AP y sus consecuencias. Ciudadanos burófobos: atribuyen rasgos negativos a la administración. Ciudadano burófilo: tiene una imagen positiva de la administración. Ciudadano burotolerante.
Un 90% de los encuestados tiene una imagen positiva, sobre todo con la sanidad y la educación.
3º. Ciencia de la Administración. Segundo parcial 16
Percepción real de los servicios públicos por los ciudadanos
Instrumentos de medición de la satisfacción ciudadana. Encuestas y otros mecanismos para conocer las actitudes ciudadanas
Los avances de los últimos años en métodos y técnica de investigación han permitido obtener mejor rendimiento de las encuestas, principalmente en persona. También la encuesta telefónica aunque continúa presentando el problema de la infra-representación. Las encuestas por correo aún tienen poca incidencia. Finalmente Internet ofrece muy buenas posibilidades y económicas de recoger la opinión ciudadana. En una encuesta canadiense se identifican los 5 mecanismos de satisfacción con los servicios públicos: puntualidad en el servicio, amabilidad del funcionario, su conocimiento del tema a resolver, trato justo y conseguir los resultados buscados. Es el análisis de los impulsores clave. Todo ello como ofrecimiento de la administración para acercar su funcionamiento y optimizarlo a los ciudadanos.
Percepción sobre papel y confianza o satisfacción en los diferentes niveles de la A
En un sistema federal como el español se precisa saber el nivel de gobierno responsable de políticas a fin de poder premiarle o castigarle.La satisfacción y confianza con los distintos niveles
En general, hay buena opinión del funcionamiento de la sanidad, la enseñanza, los servicios sociales, transportes públicos y obras públicas y disconformidad con las prestaciones por desempleo y las justicia. Se obtienen resultados distintos para cada CCAA. En contra de la opinión de algunos políticos, los ciudadanos valoran la equidad y los servicios públicos.
CONCLUSIONES. RETOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LA PARTICIPACIÓN
Las AP, ante la demanda de mayor efectividad y participación en las decisiones públicas, buscan formas de aproximación al ciudadano más democráticas y representativas con la finalidad de que el ciudadano se sienta más escuchado, satisfecho y partícipe de las decisiones.
Ello se hace posible en base a métodos individuales (iniciativa popular, derecho de petición, acción pública, audiencia pública, información, acceso a los archivos y registros. Y métodos colectivos.
