La escuela de la elección pública y la política fiscal

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(1)OSCAR HUMBERTO RAMÍREZ CARDONA. LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA Y LA POLÍTICA FISCAL. (TESIS DE GRADO). COLOMBIA 2008. 1.

(2) UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE DERECHO MAESTRÍA EN DERECHO. DIRECTORA DEL PROGRAMA:. DRA. HELENA ALVIAR GARCIA. DIRECTOR DE INVESTIGACION:. DRA. HELENA ELVIAR GARCIA. EXAMINADORES:. DRA. ELEONORA LOZANO DR. MIGUEL GANDUR. 2.

(3) TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................. 5 I. FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA............................. 7 1.. EL HOMO ECONOMICUS................................................................................................................. 8 1.1 El individuo maximizador de utilidad ................................................................................................. 8 1.2 El individualismo metodológico........................................................................................................ 11 2. EL CONTRACTUALISMO CONSTITUCIONALISTA........................................................................ 12 2.1 El contractualismo ............................................................................................................................ 12 2.3 El velo de incertidumbre................................................................................................................... 18 2.4 La lógica de los límites constitucionales .......................................................................................... 20 II. LAS INSTITUCIONES FISCALES Y LA ELECCIONES COLECTIVAS ......................................... 23 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 23 2. LA IMPOSICIÓN DIRECTA .................................................................................................................. 28 2.1 Imposición sobre el patrimonio ........................................................................................................ 29 2.2 Imposición sobre la renta personal................................................................................................... 31 2.2.1 Impuestos proporcionales sobre la renta .............................................................................................32 2.2.2 Impuesto progresivo sobre la renta.......................................................................................................34. 3. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA.............................................................................................................. 36 3.1 Impuesto sobre la renta de sociedades ............................................................................................. 38 3.2 Impuesto general sobre las ventas .................................................................................................... 39 3.3 Impuestos sobre consumos específicos ............................................................................................. 40 4. OTROS ASPECTOS QUE INCIDEN EN LA ELECCIÓN FISCAL ...................................................... 41 4.1 EFECTOS DEL TIEMPO SOBRE LA ELECCIÓN FISCAL ............................................................ 42 4.1.1 Impuesto “antiguo” o impuesto “nuevo”................................................................................................42 4.1.2 Elasticidad de ingresos y elección fiscal ..............................................................................................44 4.1.3 La elección fiscal para varios periodos.................................................................................................45. 4.2 ELECCIÓN FISCAL ENTRE IMPUESTOS GENERALES Y/O IMPUESTOS DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA .......................................................................................................................................... 46 4.3 VINCULACIÓN ENTRE TRIBUTOS Y GASTOS ............................................................................. 49 4.4 LA ILUSIÓN FISCAL ....................................................................................................................... 51 5. POLÍTICA FISCAL Y ELECCIÓN FISCAL .......................................................................................... 53 5.1 Deuda pública................................................................................................................................... 53 5.2 Creación de dinero ........................................................................................................................... 55 5.3 Deuda pública o creación de dinero................................................................................................. 56 6. CONCLUSIONES ................................................................................................................................... 57 III. LA ELECCIÓN INSTITUCIONAL ........................................................................................................ 61 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 61 2. DE LA PROGRESIVIDAD A LA GENERALIDAD EN EL IMPUESTO SOBRE LA RENTA ............ 65 2.1 El impuesto progresivo sobre la renta .............................................................................................. 65 2.1.1 La elección en condiciones de certeza.................................................................................................66 2.1.2 Elecciones en condiciones de incertidumbre.......................................................................................71. 2.2 Generalidad en la imposición sobre la renta.................................................................................... 72 3. LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CONSUMOS ESPECÍFICOS................................................................. 75 4. TRIBUTO DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA ....................................................................................... 80 5. ENDEUDAMIENTO............................................................................................................................... 81 6. POLÍTICA FISCAL................................................................................................................................. 82 7. CONSAGRACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA FUNCIÓN REDISTRIBUTIVA DEL IMPUESTO. 83 8. PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y EFICIENCIA....................................................................................... 85. 3.

(4) 9. CONCLUSIONES ................................................................................................................................... 87 IV. LA ELECCIÓN FISCAL Y LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOBIERNO LEVIATÁN ...................................................................................................................................................... 92 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 92 2. EL MODELO DEL LEVIATÁN MAXIMIZADOR DE INGRESOS ......................................................................... 96 2.1 El modelo de Leviatán como unidad................................................................................................. 97 2.2 El constitucionalismo – contractualista y la fiscalidad .................................................................... 98 3. RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES EN MATERIA FISCAL AL LEVIATÁN ...................... 101 3.1 RESTRICCIONES A LA BASE Y A LA TARIFA EN LA IMPOSICIÓN DIRECTA SOBRE LA RENTA .............................................................................................................................................................. 101 3.1.1 La elección con un sólo contribuyente ...............................................................................................102 3.1.2 La elección con varios contribuyentes................................................................................................104. 3.2 LA IMPOSICIÓN SOBRE EL CAPITAL......................................................................................... 106 3.3 IMPOSICIÓN AL CONSUMO........................................................................................................ 109 3.3.1 Restricciones en cuanto a la base ......................................................................................................110 3.3.2 Uniformidad de tarifas respecto de los bienes ..................................................................................112 3.3.3 Tarifas uniformes para todos los individuos.......................................................................................112 3.3.4 Discriminación a través de la estructura de tarifas ...........................................................................113. 3.4 EL PODER DE ENDEUDAMIENTO ............................................................................................. 114 3.4.1 El endeudamiento público implica destrucción de capital ...............................................................115 3.4.2 El endeudamiento público no es equivalente a un impuesto sobre el patrimonio........................116 3.4.3 El endeudamiento pospone la incidencia de los costos agregados por el gasto financiado con deuda. ...............................................................................................................................................................116 3.4.4 El no pago de la deuda es equivalente a la imposición de un gravamen discriminatorio ...........117. 3.5 LA FACULTAD DE CREAR MONEDA ......................................................................................... 118 3.5.1 El gobierno Leviatán permanente en el caso de tres períodos.......................................................119 3.5.2 Un gobierno Leviatán con un horizonte indefinido............................................................................120 3.5.3 Un gobierno Leviatán ocasional ..........................................................................................................121. 3.6 RESTRICCIONES AL GASTO .......................................................................................................... 123 3.6.1 Consideraciones generales .......................................................................................................... 123 3.6.2 El equilibrio presupuestal............................................................................................................ 124 4. RESTRICCIONES NO FISCALES AL GOBIERNO LEVIATÁN....................................................... 127 4.1 LA DESCENTRALIZACIÓN ........................................................................................................... 127 5. LA GLOBALIZACIÓN......................................................................................................................... 131 6. CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 132 V. LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA EN LAS INSTITUCIONES FISCALES COLOMBIANAS.......................................................................................................................................... 135 1. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................. 135 2. LA FUNCIÓN FISCAL COMO UNA RELACIÓN DE INTERCAMBIO........................................... 140 3. LOS PRINCIPIOS DE PROGRESIVIDAD, EQUIDAD Y EFICIENCIA ......................................... 144 3.1 LA PROGRESIVIDAD .................................................................................................................... 145 3.1.1 La doctrina ..............................................................................................................................................145 3.1.2 La jurisprudencia ...................................................................................................................................148. 3.2 LA EQUIDAD Y LA EFICIENCIA.................................................................................................. 153 4. EL ENDEUDAMIENTO ....................................................................................................................... 156 5. EL EQUILIBRIO PRESUPUESTAL .................................................................................................... 163 6. ¿ES EL GOBIERNO COLOMBIANO UN GOBIERNO LEVIATÁN?................................................ 164 7. CONCLUSIONES ................................................................................................................................. 171 BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 173. 4.

(5) INTRODUCCIÓN. James M Buchanan recibió en 1986 el premio Nóbel de economía, sin embargo considero que su principal aporte lo ha realizado a la ciencia política y a las instituciones fiscales. A partir de sus estudios y de los de la escuela de la Elección Pública (Public Choice), de la cual es su más ilustre representante, se habla en la actualidad de “economía constitucional”. Sin embargo, el conocimiento que se tiene de Buchanan es tan popular y tan poco profundo como el que tal vez se tenga en el campo de la literatura de Cervantes y sus personajes ilustres Don Quijote y Sancho Panza, todos saben de ellos, conocen la historia de los molinos, pero muy pocos habrán leído la magna obra. A Buchanan se lo vincula con el neoliberalismo y con la idea de la desconfianza que para esta corriente representa el Estado, pero, más allá de este vínculo, el conocimiento de su obra se desvanece, especialmente en lo que se refiere a sus concepciones respecto a la hacienda pública y la política fiscal. El propósito del presente escrito es mostrar las principales tesis de la escuela de la “elección publica” como teoría constitucional y sus desarrollos en materia fiscal, fundamentalmente, a partir de los escritos de James M. Buchanan. La obra se compone de cinco capítulos así: En el primero se comentan en forma sucinta las principales concepciones político-económicas de Buchanan, las cuales se constituyen en los postulados de la escuela de la elección pública. El capítulo segundo se centra en el análisis que hace Buchanan de la incidencia que tienen las instituciones fiscales en las decisiones de los individuos frente al gasto público. En el tercer capítulo se muestra cómo para la escuela analizada, la elección de las. 5.

(6) instituciones fiscales, cuando se hace como normas constitucionales puede ser dictada por criterios diferentes a los redistributivos. En el capítulo cuarto se analizan las restricciones constitucionales que un individuo racional establecería en presencia de un modelo de gobierno Leviatán. Finalmente, en el quinto capítulo, se verificará la presencia de los postulados y concepciones de la escuela de la elección pública en el pensamiento y en las instituciones fiscales colombianas.. 6.

(7) CAPÍTULO PRIMERO I. FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LA ESCUELA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA. Me parece apenas evidente que algún modelo político es necesario antes que pueda darse cualquier análisis, positivo o normativo acerca de los impuestos y del gasto público. James Buchanan. Pobre y de extracción campesina la familia Buchanan tuvo vínculos con la política. El abuelo de James llegó a ser Gobernador del Estado de Tennessee por el partido de la Alianza de los Granjeros y se esperaba que James continuara la carrera política iniciada por el abuelo, pero su carácter introvertido lo inclino por la academia siguiendo los pasos de su madre quien fuera profesora de escuela1. Fueron sus escritos los que lo llevarían, tal vez sin proponérselo, por los caminos de la política, pero no como activista sino como teórico. La propuesta novedosa que haría trascender las ideas de Buchanan es el estudio de la política mediante las herramientas de la economía. Su virtud está en tender el puente entre la economía y la política, volviendo, en su sentir, a la ruta trazada por los clásicos, especialmente por Adam Smith, pero desviada por las generaciones posteriores de economistas.. 1. BUCHANAN, JAMES. “Mejor que arar”. En: Ensayos sobre Economía Política. México: Alianza Editorial Mexicana, 1999. pp. 82-100.. 7.

(8) Desde este punto de vista, la concepción de la economía como catalaxia o como ciencia de los intercambios debe ser aplicada a la política2 . Si la política puede ser vista como intercambio, el sujeto-autor de la misma debe ser entendido como un “homo economicus”. El intercambio por su parte requiere del acuerdo de los individuos surgiendo la idea del contrato y el “paradigma contractualista” para la explicación de la relaciones políticas, especialmente la constitucional. A continuación procederemos a explicar cada uno de los conceptos enunciados que se constituyen en pilares de la “Elección Pública”.. 1. EL HOMO ECONOMICUS. 1.1 El individuo maximizador de utilidad La economía concibe al individuo como un homo economicus, lo que significa, que es maximizador de utilidades. Esta idea se encuentra en Smith quien entiende que el individuo siempre que actúa procura obtener el mayor valor y la ganancia propia, pero al hacerlo logra, sin proponérselo el bien de todos los miembros de la comunidad3. No fue, no obstante Smith el inventor de esta concepción. En palabras de Buchanan, el homo economicus había estado presente por siglos en la historia, habiéndole dado identidad filosófica Thomas Hobbes; en efecto con fundamento en la idea contractualista Hobbesiana y postulando la posible existencia de una soberanía limitada en el sentido articulado por John Locke, los filósofos del siglo dieciocho demostraron que dentro de tales limitaciones al comportamiento, las 4 motivaciones individualistas podían promover el bienestar de toda la comunidad . 2. “Mediante una extensión más o menos natural de la manera cataláctica de ver las cosas, los economistas pueden contemplar la política y el proceso político, en términos de paradigma del intercambio.” Ibíd., p. 28. 3 SMITH, ADAM. Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. México: Editorial Fondo de Cultura Económica, 1997. p. 402. 4 BUCHANAN, J. The Related but Distint “Sciences” of economics and of political economy. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. p. 91. Traducción del autor.. 8.

(9) Los individuos en su condición de compradores o vendedores de bienes o servicios son capaces de elegir de acuerdo con sus personales preferencias y al hacerlo propician sin quererlo el bienestar global. El individuo en sus relaciones de intercambio es por tanto el objeto de estudio de la economía. Precisa Buchanan, no obstante, que la teoría económica no depende para su validez de la presencia del Homo Economicus puro, por cuanto el hombre motivado solamente por su interés individualista es una caricatura, lo que sostiene la concepción económica en forma fundamental, es que el hombre promedio cuando es confrontado a una elección en las relaciones de intercambio escogerá “más” antes que “menos”5. El individuo promedio actúa con fundamento en la misma escala de valores cuando participa en actividades de mercado (económicas) y en actividades políticas6. Ahora bien, si el individuo en sus relaciones económicas actúa procurando maximizar su utilidad, ¿por qué no puede concebirse que cuando ese mismo individuo actúa en la esfera política busque también maximizar su propio interés? Los primeros economistas no lo vieron así por cuanto consideraban que las actividades colectivas eran improductivas y porque le otorgaba al Estado una función limitada a salvaguardar la seguridad de los individuos (tanto interna como externa)7.. 5. BUCHANAN, James, TULLOCK, Gordon. The calculus of consent, Logical Foundations of constitutional Democracy, Michigan: The University of Michigan Press, Ann Arbor Paperbacks 1974. p. 18. 6 Ibíd., p. 20. 7 BUCHANAN, J. “Perspectiva de la elección Pública”. En: Ensayos sobre Economía…, Op. cit., p. 34.. 9.

(10) Adicionalmente, propender por la ganancia privada en la esfera política ha sido condenado como un “mal” por los filósofos morales8 que permite la explotación de un grupo por otro. Se parte, según Buchanan, de la concepción equivocada de que la actuación del Homo Economicus en el ámbito político conlleva una maximización de poder antes que de intereses, lo que implica concebir la política como un juego de suma cero (unos ganan, otros pierden) y no, como debe ser, un juego de suma positiva en el que todos ganan9. Para la escuela de la “elección pública”, contrario a lo anteriormente expuesto, existen dos argumentos que justifican la presencia del Homo Economicus en el proceso político. El primero es un argumento ético-económico que partiendo de la visión pesimista de la naturaleza humana, en la cual el interés personal es poderosa fuerza de motivación, constata que, el individuo debe realizar esfuerzos para restringir sus pasiones y debe actuar de acuerdo con principios éticos o morales cuando los hábitos o las instituciones sociales le ordenan alejarse de la consecución de tales intereses. Dicho esfuerzo individual es escaso, y como tal es económico10. El segundo argumento es empírico. La concepción del Homo economicus en la esfera política permite desarrollar hipótesis acerca de las decisiones colectivas que explican y ayudan a entender las instituciones políticas11. Este es precisamente el propósito de la escuela de la elección pública y James Buchanan, como su principal exponente, dedica toda su vida académica a tratar de demostrar como el comportamiento individualista del homo economicus maximizador de utilidades, es el que permite a los individuos tener unas mejores relaciones políticas. 8. BUCHANAN, J., TULLOCK G., Op. cit., p. 20. Ibíd., p. 24. 10 Ibíd., p. 27. 11 Ibíd., p. 28. 9. 10.

(11) 1.2 El individualismo metodológico El individualismo metodológico es la consecuencia lógica del Homo economicus. La escuela de la elección pública no acepta que la colectividad pueda devenir en individuo, la existencia de un Estado orgánico con motivaciones independientes a las que les corresponde a los individuos que son sus miembros. Para Buchanan, siguiendo el pensamiento Kantiano, los seres humanos constituyen la última unidad ética, las personas deben ser tratadas como finalidad en sí mismas y nunca como medios, no existen normas trascendentales o suprapersonales12. La teoría de colectividad es opuesta a la tradición filosófica de occidente y su desconocimiento va más allá de la existencia del estado como una entidad individual, se extiende igualmente a la idea de voluntad general13. El Estado existe sólo como una estructura o proceso a través del cual los ciudadanos toman sus decisiones públicamente antes que en forma privada, dentro de una idealizada división entre elecciones individuales o colectivas que son determinadas por los mismos individuos14. El colectivismo rompe con la idea fundamental de la economía y la política como “catalaxia” o intercambio si la comunidad existe como una entidad orgánica en cierto sentido anterior e independiente de sus miembros individuales, y, mas aún, si dicha comunidad tiene sus. 12. BUCHANAN, J. “Democratic Values in Taxation”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Volume 14. Debt and Taxes. Indianapolis: Liberty Funds, 2000. p. 37. 13 BUCHANAN, J., TULLOCK, G., Op cit., p.12. 14 BUCHANAN, J. “The Constitutional Economics of Earmarking”. En: The Colleted Works…, Op. cit., p. 92.. 11.

(12) propias metas supraindividualistas, la perspectiva del intercambio se rompe. ¿Con quién 15 realiza intercambios una comunidad inclusiva como ésta? .. La acción colectiva sólo puede ser vista como la acción de los individuos que deciden realizar propósitos en forma colectiva antes que individual. El Estado es algo construido por los hombres, sujeto a cambio, perfeccionable sin que signifique una función de bienestar social16. Solamente los individuos eligen y actúan no las colectividades. “Los agregados sociales son considerados solamente como el resultado de las elecciones y acciones realizadas por los individuos”17. La teoría económica al ser también la teoría de la elección colectiva, explica como los intereses de los individuos separados son conciliados a través del mecanismo del comercio y del intercambio, sin embargo los teóricos políticos no parecen haber considerado las diferencia individuales para la teoría de las decisiones políticas18.. 2. EL CONTRACTUALISMO CONSTITUCIONALISTA. 2.1 El contractualismo Las paredes de la oficina de Buchanan en la Universidad de Virginia estaban adornadas por las fotografías de dos economistas: Frank Knigt y Knut Wicksell. La influencia del segundo de ellos en las concepciones teóricas de Buchanan, y especialmente en cuanto hace a la teoría de la “elección Pública” es fundamental. La honestidad intelectual de Buchanan está a toda prueba al reconocer la paternidad de estas teorías a Wicksell, economista Sueco de finales del siglo XIX 15. BUCHANAN, J. “Contractarian Political Economy and Constitucional Interpretation”. En: The American Economic Review. Vol. 78, No 2, 1988. Traducción del autor. 16 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G. Op. cit., p. 13. 17 BUCHANAN, J. “Constitucional Economics”. Tomado de: The New Palgrave, A Dictionary of Economics. London: Macmillan. Vol. 1, 1987. p. 585-588. Traducción del autor. 18 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 4.. 12.

(13) prematuramente olvidado y cuya obra en alemán encontrara por casualidad Buchanan en la Biblioteca de la Universidad de Chicago en su época de estudiante19. Podría afirmarse sin exageración que son pocas las obras del prolífico Buchanan en las que Wicksell no sea citado. La idea del intercambio tomada de la economía y aplicada a la política a través del contrato, es uno de los postulados que Buchanan toma prestados a Wicksell. Si en el mercado los hombres intercambian naranjas por manzanas, en la política se intercambian normas o reglas para alcanzar decisiones políticas. Tal vez Wicksell limitó su tesis a los acuerdos relacionados con las finanzas públicas y los recursos de esta naturaleza. El contractualismo Wickselliano se entiende en el contexto del establecimiento de cargas fiscales a los ciudadanos, lo cual sólo puede producirse si existe un acuerdo general (un acuerdo unánime) en cuanto al gasto que se realizará y en cuanto a la distribución que se hará del impuesto para la financiación de tal gasto20. Buchanan va más allá, es decir, al contractualismo constitucionalista. En sus propios términos el contractualista deviene en un constitucionalista21. Para Buchanan la importancia del contractualismo no reside en la explicación del origen del gobierno sino en su potencial ayuda para el mejoramiento de las instituciones gubernamentales. Su función es análoga a la que cumple la regla de Pareto para explicar los cambios en la economía del bienestar. De la misma manera que al definir una posición como óptimo de Pareto no se quiere sostener que todos los cambios que han movido al grupo a dicha posición son por si mismo eficientes, la existencia de un grupo de normas constitucionales que reflejan el 19. La obra a la que se refiere Buchanan es “Finanztheoretische Untersuchungen” buena parte de la cual está traducida e incorporada en la obra “Classics en the Theory of Public Finance” editada por R. A. Musgrave y A.T. Peacock (London: Macmillan, 1958). 20 BUCHANAN, J. “Coercive Taxation in Constitutional Contract”. En: The Collected Works…, Op. cit., p. 229. 21 BUCHANAN, J. “Mejor que arar”. En: Op. cit., 97.. 13.

(14) consentimiento de los ciudadanos implica solamente que existen cambios no particulares en los que los ciudadanos pueden estar de acuerdo22. Desde esta óptica, la finalidad del constitucionalismo económico es ayudar a los ciudadanos “…que en última instancia controlan su propio orden social, en una búsqueda permanente de reglas de juego que mejor sirvan a sus fines, sean estos cuales fueren23”.. 2.2 “Costos externos” y “costos de decisión” Por qué y cómo los individuos establecen las normas que los rigen, especialmente las constitucionales, constituye el objeto de estudio de la escuela de la “elección pública”. En este particular, el paralelo con el contractualismo hobbesiano, tan próximo a Buchanan, puede ser ilustrativo. Para Hobbes, el hombre en estado de naturaleza es libre e igual y busca su propio interés (homo economicus). La igualdad lo hace vulnerable produciendo inseguridad sobre su vida y bienes que pueden ser tomados por otro de fuerzas superiores a la suya, o por otros unidos con tal propósito. Esa situación de inseguridad que le causan los otros individuos puede asimilarse a lo que Buchanan y Tullock denominan “costos externos”, es decir, aquellos que se le causan a un individuo por las acciones particulares de terceros24. Ante esta situación el hombre hobbesiano entra al estado de sociedad que implica renunciar a sus bienes y derechos a favor de un tercero que es el soberano que le garantiza una vida dichosa. El contrato de “sociedad” es, en 22. BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., pp. 318-319. BUCHANAN, J. “La Constitución de la Política Económica”. En: Economía y Política…, Op. cit., p. 272. 24 BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 43. 23. 14.

(15) términos de los autores aquí comentados “costo de decisión”, es decir el gasto en que se incurre cuando varios individuos requieren llegar un acuerdo25. Los “costos externos” y los “costos de decisión” los engloba la escuela de la “elección publica” en lo que conocemos como “costos de interdependencia social” cuya minimización es la meta de toda organización social o política26. La diferencia entre Hobbes y la “elección pública” radica en que el primero resuelve el problema de los “costos de la interdependencia social” trasladando las decisiones a un Leviatán que deviene soberano por fuera y por encima del conglomerado social. Esta solución hobbesiana deja a la escuela de la “elección pública” sin objeto de estudio si se acepta una concepción orgánica, el análisis de la elección pública resulta muy simple. La colectividad deviene un individuo […] El estado orgánico tiene una existencia, un patrón de valor, una motivación independiente de aquella que corresponde a los individuos que son sus miembros27.. De acuerdo con la dinámica económica, en la medida que el individuo se acerca a una decisión unánime “los costos externos” serán menores, pero, por otra parte, entre mayor sea el número de personas que debe participar en la toma de la decisión los “costos de decisión” se incrementarán28. En el estado hobbesiano los “costos de decisión” son cercanos a cero pero los “costos externos” para el Leviatán pueden resultar inconmensurables. Por ello, uno de los primeros aspectos a resolver en un diseño constitucional es la limitación al ejercicio del poder, de manera que sus decisiones sean tolerables para los ciudadanos que conceptualmente permiten el ejercicio del monopólico del mismo.. 25. Ibíd., pp. 45-46. Ibíd., p. 46. 27 Ibíd., p.11. 28 La unanimidad implica el acuerdo de todos los miembros del grupo respecto de la decisión tomada, lo que significa la inexistencia en el ánimo de cada uno de una decisión diferente que pudiera convertirse en costo externo para el otro. Pero entre mayor sea el número de personas que debe alcanzar el acuerdo será mas difícil lograr la unanimidad. 26. 15.

(16) En la democracia como contrapartida, los costos de decisión resultan altos, pero los costos externos son reducidos. Como consecuencia, la participación en la actividad colectiva es onerosa,. realidad que nos recuerdan a cada momento. aquellos que se lamentan de los “derroches” de la democracia (elecciones o consultas populares, referendums, segundas vueltas, etc.). El individuo al momento de la elección constitucional se enfrenta a un cálculo similar al que realiza en sus elecciones económicas. Siempre que deba adoptar o realizar un cambio constitucional o institucional tratará de escoger las normas que le faciliten la minimización de los costos de interdependencia social, lo que equivale a decir que actuará para maximizar la utilidad esperada por la interdependencia social.29 Si no existen costos en la toma de decisiones el modelo de “laissez-faire” debería ser racionalmente escogido para las actividades correspondientes. De todas maneras, la única forma como el individuo podría asegurarse que las acciones de otros no le impondrán costos sería mediante la aplicación estricta de la regla de la unanimidad para todas las decisiones públicas y privadas30. Pactando normas más inclusivas, el individuo acepta límites adicionales en la toma de decisiones a cambio de una protección adicional en contra de decisiones que pudieran serle adversas. Al moverse en la dirección opuesta, esto es, normas menos inclusivas, el individuo está cediendo su protección respecto de costos externos a cambio de menores costos en cuanto a la toma de decisiones31. Siendo el objeto principal del contrato constitucional minimizar los “costos de interdependencia social”, los individuos deben establecer los “bienes privados”,. 29. BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 49 Ibíd., p. 72. 31 Ibíd. 30. 16.

(17) (aquellos que pueden ser dejados a la actividad particular) y los “bienes públicos”, (que deben ser objeto de la actividad colectiva). En cuanto a la gestión estatal, los individuos deben distinguir entre las actividades susceptibles de modificar o restringir la acción o libertad individual, o los derechos de propiedad ya definidos o aceptados; y aquellas que en forma amplia pueden considerarse como estatales y propias del sector público (la educación o la realización de ciertas obras de infraestructura, por ejemplo). Respecto de las primeras, que afectan sustancialmente a los individuos, el “costo de decisión” debe ser necesariamente muy alto, al punto que los individuos debieran exigir respecto de ellas la unanimidad o acuerdos cercanos a ésta32. En cuanto a las segundas, el individuo ponderará los “costos externos” y los “costos de decisión” que conllevarían su adopción mediante reglas de decisión no muy estrictas, tratando de minimizar el costo total que le implican las mismas33. Si los costos de la toma de decisiones pudieran ser reducidos a su mínima expresión. los. individuos. racionales. exigirían. siempre. el. requisito. del. consentimiento unánime. Para los economistas del “estado de bienestar”34 sólo las decisiones unánimes, reflejan el óptimo de Pareto. Sin embargo, cuando todas las partes no pueden llegar a un acuerdo, el economista en su análisis debe ir más allá de Pareto y comparar la “utilidad” de un individuo con la de otro, algo de lo que son incapaces los economistas del bienestar social acudiendo entonces a justificaciones de orden ético no individualista.. 32. Ibíd., p. 74. Un ejemplo privado puede resultar ilustrativo en el presente caso. Las decisiones en materia de propiedad horizontal que afecten el derecho de propiedad de cada uno de los copropietarios exigen un coeficiente superior (el 70%) a la de la mayoría simple, mientras que otras decisiones, como el tránsito por las zonas comunes, apenas requerirán de la mayoría simple. El copropietario ponderará el “costo externo” que implica las decisiones tomadas por los demás copropietarios ante su ausencia y el costo de decisión que le conlleva entre otras el tener que asistir a las reuniones. 34 Con esta expresión se refiere Buchanan a los economistas que propenden por el intervencionismo estatal y que son objeto de su crítica, como por ejemplo Keynes. 33. 17.

(18) La escuela de la elección pública, a partir de su concepción constitucionalista, va más allá del óptimo de Pareto en la explicación de decisiones que no pueden alcanzar la unanimidad, pero para ello debe hacer dentro de una circunstancia especial que caracteriza el proceso de elección colectiva de los individuos.. 2.3 El velo de incertidumbre ¿Qué puede garantizar que las normas constitucionales no sean expedidas en beneficio de una persona o grupo que incluso a través del proceso democrático logre imponerlas? La respuesta a este interrogante la brinda la escuela de la “elección publica” en términos que aproximan su tesis a las de John Rawls, a pesar de que el mismo Buchanan sostiene que fue desarrollada en forma independiente35. Los individuos al tomar las decisiones constitucionales lo hacen cubiertos por un “velo de incertidumbre” que les impide saber cómo los afectaran dichas normas en el futuro, obligándolos por tanto a decidirse por criterios de generalidad y no de particularidad36. El interés individualista los llevará a elegir normas que maximizarán la utilidad de cualquiera de ellos de acuerdo con sus propias preferencias. La actuación de los individuos en este caso es asimilada a la que tendrían si tuvieran que escoger las reglas de cualquier juego, como el póquer, en el que fueran a participar.. 35. BUCHANAN, J. “Mejor que arar”. En: Op. cit., p. 96. “De alguna manera tenemos que anular los efectos de las contingencias específicas que ponen a los hombres en situaciones desiguales y en tentación de explotar las circunstancias naturales y sociales en su propio provecho. Ahora bien, para lograr esto supongo que las partes están situadas bajo un velo de ignorancia. No saben como las diversas alternativas afectarán sus propios casos particulares, viéndose obligados a evaluar los principios únicamente sobre la base de consideraciones generales”. RAWLS, John. Teoría de la Justicia. 6ª reimp. México: Fondo de Cultura Económica, 2006. p. 135.. 36. 18.

(19) en la medida en que ningún de los jugadores puede anticipar las reglas específicas que puedan beneficiarlo en una partida concreta, tratará junto a los demás jugadores de establecer las normas que den lugar a un juego muy interesante para el promedio de los 37 jugadores .. Es precisamente a partir del principio de la incertidumbre, que permite describir el “cálculo individual” en el nivel constitucional38, que la escuela de la elección publica, se proclama capaz de resolver las dificultades referidas anteriormente y que se le presentan a los economistas del bienestar especialmente aquella, según el cual, una decisión específica es óptimo Paretiana sólo si se logra el acuerdo de todos. El individuo al momento de la decisión constitucional desconoce completamente cual será su papel futuro en el proceso de las decisiones colectivas. Si presume que sus personales intereses harán que asuma posiciones más o menos fortuitas, tendrá en cuenta ésto para decidir cuales actividades colectivizar y cuales reglas de decisión adoptar. En estas circunstancias, el individuo racional decide. en forma consiente que. ciertas actividades sean colectivizadas y faculta que las decisiones sean tomadas con exigencias menores a las de la unanimidad, cuando constata que los “costos de decisión” se incrementan sustancialmente en la medida en que los miembros del grupo aumentan. Si una elección constitucional. es racional, los “costos. externos” que surjan debido a que no sea adoptada por unanimidad pueden ser compensados con la reducción en los “costos de decisión”. En la medida en que este cálculo pueda ser hecho, la posibilidad de apartarse del principio de unanimidad en las decisiones constitucionales debe estar consagrado39.. 37. BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 79. Ibíd., p. 93. 39 Ibíd., p. 94-95. 38. 19.

(20) La elección constitucional respecto de la norma de decisión es realizada en forma independiente de cualquier decisión particular, racionalmente fundamentada en una visión de largo plazo, englobando secuencias separadas de tiempo y de acciones colectivas de disposición de recursos económicos. La percepción de lo óptimo en la escogencia de la mejor regla es completamente distinta de la que puede tenerse de la asignación de recursos dentro de un lapso dado de tiempo. El criterio Paretiano es diferente en las dos situaciones porque el individuo es de hecho diferente40. De lo expuesto se concluye que para la escuela de la “elección publica” resulta importante que exista una constitución que consagre las normas a partir de las cuales los individuos tomaran las decisiones colectivas en circunstancias ordinarias. Para estas decisiones la regla de la unanimidad posee especiales atributos en la medida en que el individuo se salvaguarda del daño externo que puede causarle la acción privada o colectiva de otros individuos. Sin embargo, otras posibles reglas sobre toma de decisiones son introducidas como variantes a la norma de la unanimidad. Estas alternativas deben ser racionalmente escogidas, no porque produzcan mejores decisiones colectivas, sino por que compensan los costos en que se incurriría si la decisión fuera tomada en forma unánime.. 2.4 La lógica de los límites constitucionales En contrapeso a la decisión unánime y en forma concreta por debajo de la decisión constitucional, los regímenes democráticos ponderan en forma casi superlativa las virtudes de las reglas de mayorías como instrumento para la adopción de las decisiones políticas. Sin embargo, la escuela de la elección pública formula diversos reparos a esta forma de decisión.. 40. Ibíd., p. 95.. 20.

(21) Las decisiones tomadas por mayoría generan discriminación sobre la minoría. Siempre que se vaya a tomar una decisión colectiva podría realizarse con un sacrificio igual o ventajas iguales para todos los miembros de la colectividad. Pero cuando la decisión es tomada por individuos maximizadores de utilidad a través de mayorías, la unión de varios miembros del grupo para conformar una mayoría, permitirá que se disminuyan los sacrificios o se incrementen las ventajas para los mayoritarios, que por esta vía desplazarán el sacrificio hacia, o despojarán de su ventaja a los miembros de la minoría originando costos externos y “desperdicio social”41. Adicionalmente, las decisiones por mayoría producen asimetrías en los beneficios obtenidos por los miembros de la mayoría o en los gastos que deben asumir para alcanzar la decisión,. por lo que debe acudirse a la negociación del voto o. esquemas de “compensación”, único medio como pueden alcanzarse óptimos de Pareto. No obstante, el procedimiento mismo no puede considerarse como óptimo de Pareto y en él los “cazadores” de rentas serían más prolíficos, dando lugar igualmente a costos externos. En las condiciones descritas el criterio Paretiano conduce a la paradójica conclusión de que la compra-venta abierta de votos al momento de la decisión política puede llevar a una mejora de la colectividad. Todo ello con fundamento en el endeble supuesto ético según el cual cada miembro de la comunidad ha sido mejorado. Si bien para la escuela de la elección pública la negociación del voto no puede ser repudiado con fundamento en principios éticos individualistas, si debe serlo cuando se trata de la negociación bajo reglas de decisión colectiva con 41. Si una colectividad de tres individuos tuviera que decidir sobre la inversión de $1 en la construcción de carreteras, la imputación equitativa sería (1/3,1/3,1/3) pero una decisión mayoritaria estaría dada una cualquiera de las siguientes imputaciones (1/2,1/2,0), (1/2,0,1/2) o (0,1/2,1/2), lo que implica la transferencia neta de ingreso real de uno de los miembros del grupo a los dos restantes que resulta explotado por la mayoría. BUCHANAN, J. & TULLOCK, G., Op cit., p. 160.. 21.

(22) exigencias inferiores a la decisión unánime. Bajo la regla de la unanimidad la prohibición de la negociación del voto solamente produce ineficiencias en el uso de los recursos colectivos42. Bajo el contexto explicado de la existencia de dificultades para la adopción y aplicación de la regla de la unanimidad, el establecimiento de la generalidad como constreñimiento constitucional resulta una alternativa y por esta vía se encaminan igualmente las propuestas de la escuela de la elección pública. Cualquier cambio de las normas sobre decisión colectiva con el propósito de hacerlas más inclusivas o fruto de un mayor consenso disminuirá necesariamente el número de personas que pudieran verse negativamente afectadas por las acciones colectivas. La vinculación estricta del gasto con los impuestos que se cobren para su financiación contribuiría igualmente a disminuir la explotación discriminatoria43.. 42. Ibíd., p. 276-281. BUCHANAN, James, MUSGRAVE Richard. Public Finance and Public Choice. Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 120.. 43. 22.

(23) CAPÍTULO II II. LAS INSTITUCIONES FISCALES Y LA ELECCIONES COLECTIVAS. En cierto sentido, el mecanismo fiscal, las instituciones de la hacienda pública, son los elementos económicos del proceso político James Buchanan. 1. INTRODUCCIÓN. En el periodo 1955-56 James Buchanan estuvo en Italia. Esta experiencia que sirvió según él para “dejar lejos las románticas telarañas de los procesos democráticos” 1. y la influencia de Knut Wicksell marcaron sus concepciones sobre la hacienda. pública, el elemento político de la economía2. Sus profusos escritos en materia fiscal están imbuidos de sus tesis económicopolíticas a las que hemos hecho referencia en el acápite anterior. La exposición que sigue parte de sus concepciones de la economía y la política como relación de intercambio,. el. Homo. Economicus,. la. metodología. individualista. y. constitucionalismo contractualista.. 1. BUCHANAN, James, MUSGRAVE, Richard. Public Finance and Public Choice, Two Contrasting Visions of the State. Cambridge: The MIT Press, 1999. p. 19. 2 Los pensadores italianos interesaron a Buchanan por el reconocimiento que hacen de la necesaria relación entre la economía pública y la estructura política. Sus opiniones acerca de la ilusión fiscal mencionadas en su obra La Hacienda Pública en un proceso democrático, están influenciadas por el pensamiento italiano. BUCHANAN, J. La Hacienda Pública en un proceso democrático. Madrid: Biblioteca de Ciencias Sociales – Aguilar, 1973. pp. 139-158.. 23.

(24) Siendo la premisa fundamental del pensamiento de la escuela de la elección pública la actuación del individuo como maximizador de utilidades, se analizará cómo a través de los postulados de la escuela en mención se puede hacer un análisis de las institucionales fiscales, esto es, cómo a partir de aquellos se estudiaría la Hacienda Pública. Considera Buchanan que los economistas y en general los estudiosos de la Hacienda Pública se divierten jugando al papel de “dioses”, proponiendo la que consideran la mejor sociedad, sin preocuparse por defender la consistencia de sus políticas a través del proceso democrático. Los estudios de la hacienda pública ortodoxa son eminentemente “normativos”, esto es, tienen como finalidad la prescripción normas que deben ser aplicadas sin tener en cuenta las preferencias individuales, o cómo realizan los individuos sus elecciones fiscales. Desde esta óptica la “tradición ortodoxa” no es democrática, las decisiones políticas se adoptan externamente al individuo y se imponen coactivamente3. La Hacienda Pública organicista o tradicional, como la denomina Buchanan tiene como pretensión maximizar el bienestar general o la utilidad social; su énfasis se haya fundamentalmente en el gasto público aunque igualmente tiene en cuenta los impuestos; el criterio para la imposición de tributos está vinculado al gasto publico necesario para alcanzar el “bienestar social”, La posibilidad de incrementar éste mediante la prestación de servicios públicos dependerá en buena parte de los posibilidad de incrementar los impuestos4. En la teoría individualista, el ingreso del Estado está representado por los pagos que realizan los individuos a partir de sus rentas como contraprestación por los servicios que aquél les presta. Esta concepción implica que un servicio es vendido 3. Ibíd., p. 313. BUCHANAN, J. et al. “The Pure Theory of Government Finance: A Suggested Aproach”. En: Economía y Política: Escritos Seleccionados. Valencia: Universitat de Valencia, 1988. p. 102.. 4. 24.

(25) a los individuos por el costo promedio de su producción y la cantidad de servicios prestados por el Estado es determinada por la voluntad de compra de estos. El ingreso real de los individuos se incrementa por los servicios que reciben del Estado. No obstante, la imputación de beneficios específicos para los individuos (“quid pro quo premisa”, para efectos de este estudio, “principio de intercambio”) no es aceptada, por cuanto el énfasis está puesto en la asignación de la carga fiscal considerada en forma aislada del gasto5. Resulta común a las anteriores teorías la nula importancia que dan al papel de la elección individual en la función fiscal y específicamente en lo que se ha denominado los dos lados de la balanza o cuenta fiscal (ingresos y gastos). Esta situación se ha producido por cuanto se considera que no existe un mecanismo que permita determinar en forma precisa la imputación individual de los beneficios comunes obtenidos. Si los bienes públicos tienen el carácter de indivisibles las decisiones colectivas tampoco podrían ser divididas. En segundo lugar, pero más importante aún, por el desconocimiento de la idea de las relaciones de intercambio como condición ética que surge de la concepción del homo economicus. En estas condiciones los impuestos son vistos como disminuciones del ingreso social que no deben ser restituidos. Por otra parte, considera la escuela de la elección pública que si el orden político se desenvuelve democráticamente, debe suponerse que el individuo participa de diversas maneras en la adopción de las decisiones fiscales. Buchanan destaca y analiza dos niveles del comportamiento del individuo que elige: 1.- La elección fiscal diaria o de periodo que implica que bajo cualquier marco institucional los individuos ejercen su poder de decisión y seleccionan de alguna. 5. Ibíd., p. 105. BUCHANAN, J. “Democratic Values in Taxation”. En: The Collected Works of James M Buchanan. Volume 14. Debt an Taxes, Indianapolis: Liberty Funds, 2000. p. 307.. 25.

(26) manera entre resultados alternativos (choices within rules – elecciones dentro de las reglas). La existencia de instituciones fiscales determinadas, por ejemplo, la imposición a la renta o al consumo, un impuesto progresivo o proporcional incide en las decisiones de los individuos. La Hacienda Pública tradicional frente a la existencia de una cualquiera de las instituciones fiscales señaladas se preguntaría ¿cómo distribuiría el individuo su tiempo entre trabajo y ocio, y cómo se vería influida esta elección por una variación de los tipos de gravamen o por la sustitución de una institución por otra alternativa?6 Para la escuela de la elección pública, bajo la existencia de régimen democrático, el individuo elegirá también en cuanto al gasto público, habida cuenta que este lo conforman los bienes o servicios públicos que en virtud del principio de intercambio adquiere a través de los impuestos Precisar los efectos de estas instituciones impositivas en la información o incertidumbre de del individuo-contribuyente-votante al momento de determinar el costo de los bienes públicos que se financian a través de ellas es uno de los propósitos de la escuela de la elección pública. La labor del economista o del hacendista público es en este caso “positiva”. 2.- En un nivel superior de elección, como el constitucional, los individuos seleccionan la propia estructura institucional (choices among rules – elecciones entre reglas).. 6. Ibíd.., p. 238.. 26.

(27) El individuo no se conforma con elegir en el mercado o con realizar ciertas elecciones colectivas en presencia de unas instituciones fiscales dadas, sino que, en un estadio anterior y superior si se quiere, debe elegir las instituciones fiscales bajo las cuales realizará sus elecciones en el mercado y en el ámbito político. La labor del economista se limita en este caso a predecir las instituciones óptimas bajo las que puede efectuarse la elección de los individuos. La pregunta tipo en este nivel de análisis para la escuela de la elección pública es ¿cómo elegirá el individuo entre diversas instituciones impositivas alternativas mediante las cuales va a realizar elecciones fiscales ordinarias, así como la cuantía de recursos públicos que hayan de dedicarse a bienes y servicios públicos?7. Se justifica la elección constitucional separada de las instituciones fiscales por la disminución de los costos que le representan al individuo tomar decisiones cotidianas sobre la cuantía y cantidad de bienes y servicios públicos que deben ser suministrados. La determinación constitucional de las instituciones fiscales equivale para la escuela de la elección pública a establecer “los principios del juego de la elección fiscal”. El análisis que me propongo, se realizará en los niveles precedentes, en el primero se referirá entonces a la incidencia que tienen las instituciones en las elecciones fiscales, específicamente en cuanto a la decisión de gasto, de los individuos, y en el segundo se hará énfasis en la forma como se realiza la elección constitucional de las instituciones fiscales.. 7. Ibíd., p. 239.. 27.

(28) Siguiendo en buena medida la estructura propuesta por James Buchanan en su obra “La Hacienda Pública en un Proceso Democrático” tendremos en cuenta las instituciones fiscales más conocidas.. 2. LA IMPOSICIÓN DIRECTA. Para atender la finalidad anteriormente indicada, en lo que hace a la imposición directa, Buchanan acude inicialmente a un modelo restringido que denomina “impuesto - precio constante”, con las siguientes características: 1. Se trata de un impuesto de nuevo establecimiento. 2. Los ingresos obtenidos a través del impuesto se encuentran claramente afectados a la financiación de un solo servicio público. 3. Los beneficios de este bien o servicio público se disfrutan en el momento actual. 4. La cantidad de impuesto que paga el individuo por unidad de bien o servicio publico es independiente de su comportamiento y del de otras personas en materia de elección colectiva. 5. La cantidad de impuesto pagada por el individuo por unidad de bien o servicio público es independiente de su comportamiento y el de los demás respecto a las elecciones de mercado.. 28.

(29) 6. La cuantía impositiva total pagada por el individuo depende estrictamente de la cantidad del bien colectivo que la comunidad elige suministrar.8 El modelo propuesto difícilmente puede encontrarse en el mundo real, pero tiene como propósito analítico aproximar la situación a aquella en la que se encontraría un individuo que tuviera que realizar una elección en el mercado en su condición de comprador-consumidor de bienes o servicios.. Adicionalmente permite al. contribuyente que se beneficia del gasto, apreciar una relación más directa entre el impuesto pagado y los beneficios que espera recibir9. De todas maneras, advierte Buchanan que la relación directa entre costo-beneficio individual adoptada en este modelo no implica que el individuo se comporte tanto en sus elecciones políticas como de marcado de forma plenamente consciente o racional, ya que, ni siquiera los mercados privados son perfectos y los individuos pueden incurrir en errores. Por otra parte, en la medida que las instituciones de la elección político-fiscal se hacen más complicadas, la información de las alternativas para el contribuyente se sacrifica por efectos del costo, implicando que elementos de incertidumbre afecten el comportamiento del individuo10. Teniendo este modelo como referente se analizan las instituciones más importantes de la imposición directa a saber:. 2.1 Imposición sobre el patrimonio. El impuesto sobre el patrimonio o la riqueza que afecta con una tarifa proporcional el patrimonio líquido de los individuos es lo más parecido en el mundo real al. 8. BUCHANAN, J. “La Hacienda Pública en un Proceso…”, Op. cit., p. 26. Ibíd., p. 29. 10 Ibíd., p. 30. 9. 29.

(30) modelo descrito en el acápite anterior y para efectos del análisis se le introducen las siguientes dos variaciones en cuanto a sus características iniciales: 5. La cantidad de impuesto por unidad de bien o servicio público para el individuo depende, hasta cierto punto, de su comportamiento y del de los demás individuos en las elecciones de mercado. 6. La cantidad del pago total por el impuesto depende de la cantidad de bienes colectivos que la comunidad elige suministrar y del impuesto-precio por unidad que se exige pagar11. Ante una institución de esta naturaleza el individuo-contribuyente puede modificar el impuesto-precio cambiando la cuantía de su patrimonio neto o de su riqueza. Los parámetros del modelo establecido hacen que se trate de un impuesto que se cobra una sola vez sobre el capital y no en forma periódica lo que determina, de por si, la invariabilidad del impuesto-precio. Si para el período del cobro del impuesto el individuo pretendiera reducirlo sin disminuir su patrimonio, el margen de maniobra sería limitado. El consumo de la renta (incremento del gasto por parte del contribuyente) del periodo en el que se genera el gravamen, con el propósito de no capitalizarla tendría un efecto mínimo en el impuesto a cargo. Aunque un impuesto de esta naturaleza, si se hiciera exigible durante varios periodos. permitiría al individuo modificar sustancialmente la base gravable y. consecuentemente el monto del mismo mediante la disminución del ahorro, la descapitalización o el incremento de su endeudamiento, lo que interesa para efectos del análisis de la “elección pública” es el grado de certidumbre que. 11. Ibíd., p. 31 y 32. 30.

(31) produce en el contribuyente elector en cuanto al impuesto-precio que paga por el bien o servicio público que se le suministra. Puede afirmarse que estos criterios de la escuela de la “elección pública” han sido tenidos en cuenta al momento de incorporar el impuesto al patrimonio en la legislación fiscal colombiana a partir del año 200212. Por una parte, los contribuyentes del mismo pueden encontrar una relación costo-beneficio entre el monto del impuesto que pagan y el bien público que reciben a cambio (seguridad). Por otra parte, el segmento objetivo13 sobre el que recae la obligación de pago, posibilita que no se produzcan resistencias al momento de la “elección” respecto de la institución fiscal y del gasto al cual esta destinado el ingreso recaudado. Adicionalmente, la forma como se ha establecido la producción del hecho generador y la conformación de la base gravable impiden la maniobra del contribuyente encaminada a eludir sus efectos14.. 2.2 Imposición sobre la renta personal. En la imposición sobre la renta tiene el individuo mayores posibilidades de modificar. el. impuesto-precio. que. en. la. imposición. al. patrimonio. y. consecuentemente la incertidumbre al momento de decidirse sobre el gasto resulta mayor.. 12. Impuesto para preservar la seguridad democrática creado mediante el Decreto 1838 de 2002 y luego impuesto al patrimonio establecido en las leyes 788 de 2002 y 1116 de 2006. 13 Son sujetos pasivos del impuesto contribuyentes declarantes del impuesto de renta con un patrimonio bruto de cuantía tal que implica que se trate de personas con gran capacidad económica (tres mil millones de pesos). 14 Cuando se estableció con fundamento en el estado de excepción la norma que lo creó fue expedida el 11 de agosto de 2002 y se consagró que se causaba por el patrimonio que se poseyera a 31 de agosto de dicho año. Con la Ley 1111 de 2006 aún cuando se estableció para un período de cinco (5) años, el hecho generador y la base gravable se determinó el 1º de enero del 2007 (la ley fue promulgada el 27 de diciembre del 2006). 31.

(32) 2.2.1 Impuestos proporcionales sobre la renta. En este tipo de impuestos se grava la renta obtenida por los individuos en un período a una tasa igual para todos. El impuesto, para efectos del análisis está determinado, por una parte, por la cantidad de bien público que se suministrará y para cuya determinación el individuo ha intervenido directa o indirectamente, y por la otra, de acuerdo con la renta personal del contribuyente. La variabilidad de la base del impuesto hace que se deba modificar la tasa del tributo para el suministro de una cantidad de bien público determinada o que deba modificarse la cantidad de dicho bien. Establecida previamente la tasa del impuesto, la posibilidad de que el contribuyente modifique la base del mismo implica. una. indeterminación. en. cuanto. al. ingreso. total. recaudado. y. consecuentemente respecto de la cantidad de bien público que será suministrado. Si un individuo puede modificar su propia obligación impositiva variando la base del impuesto, los demás miembros de la comunidad podrán igualmente hacer lo mismo, por lo que la obligación de uno cualquiera de los individuos de la comunidad estará condicionada por la actuación de los demás miembros del grupo. Las elecciones fiscales de los diferentes individuos son por lo tanto interdependientes incluso en instrumentos fiscales tan generales como el impuesto proporcional. Un individuo puede modificar el impuesto-precio que paga no obteniendo renta gravable. Al reducir su base impositiva aumentará el impuesto-precio que deberán pagar los demás contribuyentes15. 15. Advierte Buchanan que en su modelo no se tiene en cuenta un elemento de comportamiento que se presenta en los grupos numerosos y según el cual el individuo no tiene incentivos para comportarse estratégicamente frente a los demás ciudadanos, entre otras cosas por cuanto no. 32.

(33) En el cuadro 1 se ilustra la situación que se presenta cuando un grupo conformado por 10 individuos debe atender la financiación de un bien público cuyo valor es $100. Si los individuos obtuvieran una renta per cápita de $1000 con una tasa de impuesto proporcional del 1% se financiaría dicho bien con un costo de $10 para cada uno de los miembros del colectivo. Pero si la mitad de los individuos disminuyera en un 50% su renta la tasa proporcional se incrementaría al 1.33% con el efecto de disminuir el costo del bien público para los individuos de menores ingresos y de aumentarlo para los de ingresos mayores.. CUADRO 1 SITUACIÓN 1 CANTIDAD BIEN PÚBLICO. 1. VALOR BIEN PÚBLICO. 100. SITUACIÓN 2. NÚMERO INDIVIDUOS. 10. 5. 5. RENTA INDIVIDUAL. 1000. 1000. 500. TARIFA. 1%. TOTAL RECAUDADO. 100. 66,67. 33,335. IMPUESTO PER CÁPITA. 10. 13,3. 6,65. 1.33%. En el ejemplo analizado el contribuyente que obtiene menos renta paga menos por el bien público y por esta circunstancia sería relativamente más favorable al incremento del gasto público, especialmente si estima que el comportamiento de los demás miembros del grupo está determinado de forma exógena sin importar que sus predicciones sean o no acertadas.. tiene la posibilidad de determinar al menos directamente la distribución de la carga impositiva entre los miembros del grupo. BUCHANAN, J. “La Hacienda Pública en un Proceso…”, Op. cit., p. 38.. 33.

(34) 2.2.2 Impuesto progresivo sobre la renta En el impuesto progresivo la tasa es diferencial dependiendo de la renta obtenida por el contribuyente. La imposición progresiva incrementa la incertidumbre en cuanto al costo-beneficio que surge del tributo ya que cualquiera de los individuos del grupo puede, con la variación de su base impositiva, modificar más que proporcionalmente la base impositiva global, alterando la tasa efectiva que recae sobre los demás contribuyentes. En el Cuadro 2 se ilustra la situación planteada. Una comunidad conformada por 10 individuos, la mitad de los cuales obtiene una renta de $100 y los restantes $150 cada uno, decide financiar a través de una tasa progresiva. dos bienes. públicos con un costo individual de $100. Los individuos de mayores ingresos son gravados a una tarifa del 20% mientras que los de ingreso menor soportan una tarifa del 10%, lo que implica que para los primeros el costo individual del bien público sea de $15 y para los segundos de $10. Si se incrementa el número de bienes financiados de dos a cuatro con aumento proporcional de la tarifa, el costo individual de dichos bienes no implicaría incremento para los miembros del grupo. Pero un incremento más que proporcional de la tarifa haría que los miembros de mayor renta debieran soportar un mayor coso por cada uno de los bienes públicos adquiridos, mientras que el valor para los de menos renta se disminuiría16.. 16. Ejemplo realizado con base en el expuesto por Buchanan: Ibíd., p. 44.. 34.

(35) CUADRO 2 RENTA INDIVIDUOS. GRAVABLE PER. TARIFA IMPUESTO. CÁPITA 5. 150. 20. 30. 5. 100. 10. 10. No. VALOR. BIENES. UNITARIO. PÚBLICOS. B.P. 2. 200. COSTO INDIVIDUAL 15 5. INCREMENTO PROPORCIONAL 5. 150. 40. 60. 5. 100. 20. 20. 4. 400. 15 5. INCREMENTO MÁS QUE PROPROCIONAL 5. 150. 45. 67,5. 5. 100. 12,5. 12,5. 4. 400. 16,875 3,125. Al conocer la estructura de tarifas y estar informado sobre los ingresos tributarios totales podrá el individuo determinar el impuesto-precio que paga por unidad de bien público. La condición en que se encuentre determinará su comportamiento racional respecto a la decisión de un mayor o menor gasto público, el cual, podría darse debido en buena medida a los efectos que se producen sobre el impuestoprecio. Considera Buchanan que el comportamiento es análogo “al del comprador en un mercado de bienes privados que se encuentra con una curva de oferta creciente o decreciente”17 en el que se tiene en cuenta el precio de oferta marginal y no el precio medio.. 17. Ibíd., p. 45.. 35.

(36) Bajo esta perspectiva, un individuo de la clase relativamente rica enfrentado a un impuesto-precio marginal superior al impuesto-precio medio no estará dispuesto a aprobar un incremento del gasto público. Por el contrario, un individuo de la clase relativamente más pobre ante un impuesto-precio marginal inferior al impuestoprecio medio favorecerá un aumento del gasto público18. Las anteriores circunstancias analizadas conllevan a que en el impuesto progresivo no se cumpla la cuarta característica del modelo de impuesto-precio constante originalmente propuesto, es decir la cantidad de impuesto pagada por el bien o servicio público estará incidida por su comportamiento y el de los demás miembros del grupo en las elecciones colectivas; al igual que por su comportamiento y el de los otros en las elecciones de mercado, con lo que, se prescinde de la quinta característica del modelo. Por último se altera también la sexta condición, ya que, la cuantía del impuesto no depende exclusivamente de la cantidad de bien público que se suministra al contribuyente- elector.. 3. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA Los impuestos indirectos se caracterizan por la presencia de dos sujetos pasivos del tributo, el sujeto pasivo jurídico que resulta directamente responsable ante la autoridad fiscal de pago del impuesto y el sujeto pasivo económico que debe soportar la erogación que se produce como consecuencia del tributo. La incidencia, es por tanto una característica fundamental de los impuesto indirectos mediante la cual el responsable puede percutir o incidir el quantum del impuesto en otro individuo, quien es en últimas el contribuyente.. 18. Ibíd., p.47.. 36.

(37) Esta circunstancia hace que el modelo del impuesto-precio constante propuesto por Buchanan tenga una variación en la característica numero cinco. Reproduzco las características del modelo con la modificación aquí enunciada. 1. Se trata de un impuesto de nuevo establecimiento. 2. Los ingresos obtenidos a través del impuesto se encuentran claramente afectados a la financiación de un sólo servicio público. 3. Los beneficios de este bien o servicio público se disfrutan en el momento actual. 4. La cantidad de impuesto que paga el individuo por unidad de bien o servicio público es independiente de su comportamiento y del de otras personas en materia de elección colectiva. 5. La cantidad de impuesto por unidad del bien público que ha de pagar el individuo depende directamente del comportamiento de otros miembros de la comunidad en la elección de mercado, incluso aunque sea independiente del propio comportamiento en el mercado, y también de las respuestas indirectas en el mercado de los demás. 6. La cuantía impositiva total pagada por el individuo depende estrictamente de la cantidad del bien colectivo que la comunidad elige suministrar19.. En los impuestos indirectos el individuo tiene la sensación de no estar pagando por los bienes públicos que le suministran, lo que hace que, para la concreción de la característica quinta citada, deba distinguir entre las condiciones de mercado existentes antes y después del impuesto, y establecer en términos de costos o de impuesto-precio las diferencias existentes. Sin embargo, aún suponiendo que actúa racionalmente, el individuo puede encontrar casi imposible realizar un análisis razonable de las diferentes alternativas20. 19 20. Ibíd., p 51. Ibíd., p. 52.. 37.