Responsabilidad patrimonial del Estado

1. Introducción

Mediante una reforma al artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Me-xicanos, el 14 de junio de 2002 se incorporó a nuestro sistema jurídico una nueva

for-ma de responsabilidad patrimonial del Estado por los daños y perjuicios causados a los particulares, teniendo ésta las características de objetiva y directa.

Antes de esta reforma, la responsabilidad patrimonial del Estado no se encontraba re-conocida en el plano constitucional y estaba escuetamente regulada por el artículo 1927 del Código Civil Federal, que establecía un doble régimen de responsabilidad solidaria y

subsidiaria en relación con los daños y perjuicios ocasionados a los particulares por

fun-cionarios públicos en el ejercicio de sus atribuciones.

En efecto, conforme a este régimen el Estado respondía solidariamente de los daños y perjuicios causados por sus funcionarios, siempre que dicho daño hubiera sido ocasiona-do por una conducta ilícita y ocasiona-dolosa, mientras que respondía subsidiariamente en rela-ción con el patrimonio del servidor público del que se tratara, “en todos los demás casos”. Este régimen implicaba muchos inconvenientes. El primero y más notable era la nece-sidad de probar en la vía jurisdiccional el proceder ilícito y doloso del funcionario pú-blico causante del daño, a fin de estar en posibilidad de exigir al Estado el pago de la indemnización de forma solidaria.

Por otro lado, incluso en el caso de que se acreditara en la vía jurisdiccional el actuar doloso del funcionario, existía otro inconveniente aún mayor: no existían parámetros in-demnizatorios oponibles al Estado, ni previsiones presupuestarias para hacer frente a es-tas indemnizaciones, circunstancias que, aunadas a implicaciones de carácter político, hacían inejecutable la sentencia en contra del Estado.

Así las cosas, a partir de la reforma al artículo 113 constitucional, se estableció un par-te aguas en la historia jurídica mexicana al crearse un nuevo y efectivo régimen de res-ponsabilidad patrimonial del Estado, un régimen en el que la resres-ponsabilidad del Estado

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Responsabilidad

es objetiva y directa, independientemente de si la conducta del funcionario público cau-sante del daño fue ilícita o dolosa, desapareciendo así la distinción entre responsabilidad solidaria y subsidiaria.

No obstante, esa reforma fue apenas el primer paso para acceder a los beneficios plan-teados por este nuevo régimen, pues era aún necesaria la existencia de una ley por la que se reglamentara e instrumentara la aplicación del artículo 113 constitucional.

De acuerdo con esta consideración, el Congreso Constituyente Permanente determi-nó un plazo máximo de dos años contados a partir de la entrada en vigor de la refor-ma para que las autoridades federales y locales de cada uno de los estados de la República expidieran las leyes necesarias para reglamentar y lograr la observancia efec-tiva de la reforma.

Con miras a este plazo, el Congreso de la Unión expidió la denominada Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31

de diciembre de 2004.

Como se puede inferir, esta ley es de gran relevancia para todos los particulares, me-xicanos o extranjeros que por cualquier motivo puedan llegar a sufrir un daño o perjui-cio causado por el Estado. Esta ley pretende esclarecer los ambiguos términos con los que fue redactada la reforma constitucional y, sobre todo, pretende hacer efectivo un de-recho que durante muchos años fue negado a los particulares en nuestro país.

Reconocido así en el ámbito constitucional y legislativo el derecho a ser indemnizado por los daños y perjuicios causados por el Estado, es menester determinar en qué casos, en qué medida, en qué términos, cómo y cuándo este derecho puede hacerse efectivo.

2. Supuestos de indemnización

El Estado únicamente es responsable de pagar los daños y perjuicios causados por actos de carácter administrativo, independientemente del órgano estatal que los realice, ya sea el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial o cualquier otro ente público.

Esta limitación excluye los daños y perjuicios causados por actos materialmente legis-lativos y jurisdiccionales, por lo que los particulares no podrán exigir una indemniza-ción por los daños y perjuicios que una ley o una sentencia les ocasione.

Al margen de las críticas que puedan hacerse a esta limitación que fue introducida en la propia Constitución, circunstancia que elimina la posibilidad de la procedencia de un juicio de amparo, las razones en las que se basó el Congreso Constituyente Permanente para establecerla fueron fundamentalmente que la inmensa mayoría de los actos por los que se llega a causar un daño a los particulares ocurren en el ámbito materialmente ad-ministrativo, además de que, por razones presupuestarias, sería muy difícil atender y sa-tisfacer todas las reclamaciones presentadas en contra de daños y perjuicios causados por sentencias judiciales y, sobre todo, por las leyes, dado su carácter de generales.

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Por otro lado, para que el Estado esté obligado a responder de los daños y perjuicios que cause a los particulares con motivo de su actividad administrativa, ésta debe cum-plir un requisito adicional: debe ser irregular.

Este concepto de actividad administrativa irregular viene a plantear algunas dudas res-pecto al alcance de la responsabilidad patrimonial del Estado, pues parecería que los conceptos irregular e ilícito se confunden, desapareciendo así, en el fondo, el carácter ob-jetivo de la responsabilidad del Estado.

A pesar de que el artículo 1 de la ley pretende definir lo que se entiende por actividad

administrativa irregular, desde nuestro punto de vista la forma en la que la ley fue

redac-tada es desafortunada debido a su poca claridad, por lo que es previsible que, en la con-creta aplicación de la norma, éste será un punto sumamente discutido en tribunales y tendrá que ser resuelto a través de la jurisprudencia.

En efecto, el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patri-monial del Estado establece: “Para los efectos de esta Ley, se entenderá por actividad

ad-ministrativa irregular aquella que cause daño a los bienes y derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de soportar, en virtud de no existir fundamento le-gal o causa jurídica de justificación para legitimar el daño de que se trate”.

Como se desprende de la lectura del párrafo citado, la actividad administrativa

irregu-lar es aquella que el particuirregu-lar no tiene el deber jurídico de soportar, circunstancia que

sucede cuando respecto al acto administrativo de que se trate no existe un fundamento legal o una causa jurídica que lo justifique, situación que, en última instancia, se tradu-ce en que el acto administrativo no pueda ser fundado (por no existir fundamento) o no pueda ser motivado (por no existir una adecuación de la conducta al supuesto hipotéti-co previsto por la norma, es decir, por no existir causa jurídica).

Así, un acto administrativo irregular es aquel que carece de fundamentación o de mo-tivación y, en este sentido, un acto administrativo irregular es necesariamente un acto ilí-cito, circunstancia que pone en duda el carácter objetivo de la responsabilidad del Estado por lo que, insistimos, éste es un problema que tendrá que ser resuelto por la jurispru-dencia de los tribunales mexicanos.

Por otro lado, en torno a los casos en los que el Estado es responsable por los daños causados a los particulares, merece la pena comentar el artículo 20 de la Ley, que esta-blece que: “La nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, no presupone por sí misma dere-cho a la indemnización”.

Este artículo despierta algunas dudas en torno al nuevo sistema de responsabilidad pa-trimonial del Estado.

Por un lado, delimita claramente que el juicio de responsabilidad será un procedi-miento completamente independiente del procediprocedi-miento de nulidad del acto adminis-trativo causante del daño. Sin embargo, conforme a los razonamientos expuestos en los

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párrafos precedentes, la tarea del órgano jurisdiccional en el procedimiento de nulidad y en el de responsabilidad patrimonial del Estado se confunden pues, en última instan-cia, ambos órganos se pronunciarán sobre si el acto administrativo de que se trate tie-ne o no un fundamento y sobre si ese acto administrativo tietie-ne o no una motivación adecuada.

Bajo estas circunstancias, indirectamente el artículo citado permite una doble valo-ración sobre los mismos hechos y simultánemente tolera la existencia de resoluciones contradictorias pues puede suceder, conforme a lo establecido por dicho artículo, que un órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la nulidad del acto administrativo justifi-cando su resolución en la ausencia de motivación y fundamentación en el mismo, mientras que el órgano jurisdiccional que conoce del juicio de responsabilidad niegue el derecho a la indemnización por considerar que el acto administrativo reclamado co-mo irregular en realidad no lo era por existir un fundamento y una causa jurídica que lo justifiquen.

Como se observa, la redacción del artículo 20 implica problemas que tienen su origen en el concepto de actividad administrativa irregular, que deberá ser esclarecido por los tri-bunales mexicanos, pues de continuar en los mismos términos en los que hoy se en-cuentra, la propia ley está tolerando la posible existencia de sentencias contradictorias que si bien se refieren a consecuencias distintas, analizan y se pronuncian sobre las mismas causas.

Finalmente, en cuanto a los casos en los que el particular tiene derecho a ser indem-nizado, de conformidad con los artículos 12, 13 y 14 de la Ley, el Estado está obligado a responder de los daños no sólo de carácter material, sino también de los daños mora-les y personamora-les, incluida la muerte.

3. Medida de la indemnización

La medida en la que el particular puede ser indemnizado depende del tipo de daño que haya sufrido. Si éste es de carácter material y, por tanto, cuantificable en dinero, el par-ticular tiene derecho a la reparación integral del daño, cuyo monto será calculado en función del valor comercial del bien y con base en los criterios establecidos por la Ley de

Expropiación, el Código Fiscal de la Federación, la Ley General de Bienes Nacionales y demás

leyes aplicables, según sea el caso.

Si el daño sufrido es de carácter personal, el monto de la indemnización se calculará de acuerdo con lo establecido por la Ley Federal del Trabajo con base en los dictámenes médicos correspondientes. En caso de muerte, la indemnización se debe hacer confor-me a lo dispuesto por el artículo 1915 del Código Civil Federal.

Por último, si el daño fue moral, el monto de la indemnización no puede exceder de 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal.

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4. Términos de la indemnización

Cada uno de los entes públicos federales será el responsable de indemnizar, con cargo a su propio presupuesto, los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos en el ejercicio “irregular” de sus funciones. Esta indemnización deberá pagarse en moneda nacional; sin embargo, su pago puede pactarse en especie.

La cantidad por indemnizar debe actualizarse al tiempo en que haya de efectuarse el pago en cumplimiento de la resolución por la que éste se ordene. En caso de retraso en el cumplimiento de la obligación, el monto que se va a pagar deberá actualizarse de con-formidad con lo dispuesto por el Código Fiscal de la Federación.

Por otro lado, la ley establece la posibilidad de que el pago de la indemnización se rea-lice en parcialidades en los subsecuentes ejercicios fiscales, para lo cual el ente público responsable deberá hacer una proyección que, con base en los recursos disponibles y las obligaciones asumidas, posibilite el pago de la indemnización dentro de los plazos pro-gramados.

Si bien uno de los problemas existentes en el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado anterior era la falta de disposiciones de carácter presupuestal que asignaran recursos específicamente previstos para el pago de indemnizaciones por la causación de un daño a un particular, esta Ley sí contiene esas previsiones.

Conforme a lo establecido por el artículo 6 de la Ley, cada uno de los entes públicos federales deberá incluir en sus respectivos anteproyectos de presupuesto los recursos ne-cesarios para hacer frente a las obligaciones derivadas de su responsabilidad patrimonial; sin embargo, ese mismo artículo establece un límite consistente en que los recursos apro-bados bajo este rubro en el presupuesto no podrán exceder del equivalente a 0.3 por ciento al millar del gasto programable del Presupuesto de Egresos de la Federación.

En función de esta limitación a los recursos destinados al pago de las indemnizacio-nes, la prelación de los créditos cobra una relevancia mayúscula si consideramos que el monto de estos recursos puede agotarse en el ejercicio fiscal que corresponda.

De acuerdo con esta consideración, el legislador dispuso que si los recursos previstos para el pago de las indemnizaciones por concepto de responsabilidad patrimonial son insuficientes para realizar el pago completo del adeudo, el particular afectado tendrá de-recho a que el saldo insoluto sea cubierto en los ejercicios fiscales subsecuentes con la correspondiente actualización del monto de su crédito según las disposiciones del

Códi-go Fiscal de la Federación.

En atención de lo anterior, con la finalidad de llevar un control en la prelación de los créditos a cargo de los entes públicos, la Ley prevé la creación de un registro público en el que se inscriban las sentencias firmes que condenen al pago de la indemnización, dis-poniendo además que éstas deben pagarse tomando en cuenta el orden cronológico de la fecha en la que se dictó la sentencia condenatoria.

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Como se puede observar, la regulación anterior supuso un claro esfuerzo del legisla-dor por hacer efectiva, y sobre todo viable para las condiciones económicas de nuestro país, la reforma al artículo 113 de la Constitución.

5. Forma y plazos para hacer efectivo el derecho a indemnización

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Por lo que hace a los tiempos en que se puede presentar la reclamación de la indem-nización, la acción de daño material prescribe en un año contado a partir de la fecha en que se produjo el mismo o de que dejaron de producirse sus efectos si éste tuviese un carácter continuo. En lo que atañe a la acción de daño personal o moral, ésta prescribe en dos años.

Si bien es necesario obtener una sentencia condenatoria para que el Estado indemnice al particular por los daños y perjuicios que le ocasionó su actividad administrativa irre-gular, el artículo 26 de la Ley reconoce la posibilidad de que las partes convengan en dar por terminada la controversia, determinando el monto de la indemnización por pagar.

Asimismo, la Ley establece el derecho del Estado de reclamar a su vez al funcionario público causante del daño.

Sin lugar a dudas, este nuevo sistema de responsabilidad patrimonial estatal constitu-ye un gran avance en los esfuerzos del Estado mexicano por convertirse en un Estado democrático en sentido sustancial, en el que los derechos de los particulares frente al Es-tado, además de reconocidos, son efectivamente observados, circunstancia que sin duda deberá hacer mucho más atractivo para nacionales y extranjeros invertir sus recursos en nuestro país al saber que, en el supuesto de que sufran actos arbitrarios del Estado, exis-ten ya los instrumentos jurídicos e institucionales para obexis-tener una indemnización que compense satisfactoriamente los daños y perjuicios que les sean causados.

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