Instrumentos para la promoción de exportaciones en Colombia - 1956-2010

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Instrumentos para la promoción de exportaciones en Colombia: 1956 – 2010.

Felipe Orjuela

Universidad de los Andes

Asesor: Carlos Caballero Argáez

Noviembre de 2013

Resumen

Este documento estudia los instrumentos para la promoción de exportaciones utilizados en Colombia entre 1956 y 2010. Para esto, se enfoca en tres periodos de tiempo: 1956 a 1966 (sustitución de importaciones), 1967 a 1990 (promoción de exportaciones) y 1991 a 2010 (apertura económica), los cuales se estudian desde tres ángulos. Estos son: la evolución de las exportaciones tradicionales, no tradicionales y los instrumentos para su promoción en cada uno de los periodos. Al compararlos se puede concluir que este tipo de instrumentos eran importantes en el marco de una economía cerrada, por tanto con la apertura económica la mayoría de éstos dejaron de existir sin generar impactos importantes en materia de exportaciones.

Palabras Clave: comercio exterior, promoción de exportaciones, instrumentos para la promoción de exportaciones, economía, historia económica colombiana.

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Abstract

This document explores the different export promotion instruments used in Colombia between 1956 and 2010. In order to do this, it is focused in three periods: 1956 to 1966 (imports substitution), 1967 to 1990 (export promotion) and 1991 to 2010 (economic openness), that will be explored from three perspectives. These are: the evolution of traditional exportation products, non traditional and the instruments used to promote them. When comparing them, it can be concluded that these instruments were important in a closed economy, therefore with the economic openness most of them ceased to exist without important impact in terms of exports.

Key words: external trade, export promotion, export promotion instruments, economy, colombian economic history.

I. Introducción

En la segunda mitad del siglo XX Colombia sufrió transformaciones importantes en materia política y económica. Uno de los sectores que experimentó cambios más dramáticos fue el comercio exterior; pues se buscaba una mayor relación económica con el exterior, para lo cual se crearon y modificaron instrumentos de promoción de exportaciones. El objetivo de este trabajo es evaluar el impacto en el fortalecimiento de las exportaciones de dichos instrumentos, teniendo en cuenta el contexto histórico y económico.

La evaluación se hará con base en el comportamiento de las exportaciones tradicionales, no tradicionales y en los instrumentos, creados para la promoción de las mismas en cada uno de los siguientes periodos: de 1956 a 1966, de 1967 a 1990 y de 1990 a 2010. Se trata de observar la efectividad de los distintos mecanismos usados en el país para promover las exportaciones, un esfuerzo que puede ser útil para enfrentar los distintos tratados de libre comercio que ha firmado Colombia recientemente.

En el trabajo se utilizaron distintas fuentes bibliográficas sobre el comercio exterior colombiano y series de tiempo que muestran el comportamiento de las exportaciones tradicionales y no

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3 tradicionales. Con esta base se hará un análisis de cada uno de los periodos mencionados para luego compararlos.

II. Revisión de Literatura

El comercio exterior colombiano ha sido estudiado por distintos autores desde distintas perspectivas y a lo largo de distintos periodos de tiempo. Carlos F. Díaz- Alejandro, en 1976 escribió el libro

Regímenes de comercio exterior y desarrollo económico: Colombia, y se enfocó en el comportamiento de las exportaciones no tradicionales entre 1950 y 1972. Su estudio recoge distintos aspectos, como los instrumentos, los diferentes bienes de exportación y las acciones de los gobiernos.

En su publicación El comercio exterior colombiano en el siglo XX, Leonardo Villar y Pilar Esguerra, estudiaron el comercio exterior como un elemento directamente ligado al desarrollo económico. En éste sostienen que la economía colombiana fue relativamente cerrada a lo largo del siglo XX, no por una decisión de las autoridades, sino como resultado de la baja productividad de la industria local, entre otros.

El Grupo de Estudios del Crecimiento Económico (GRECO) del Banco de la República compuesto por Miguel Urrutia, Adriana Pontón y Carlos E. Posada publicó en el 2002 el libro El crecimiento económico colombiano en el siglo XX. En éste se estudió el crecimiento económico desde distintas perspectivas, una de las cuales fue el comercio exterior, se enfocaron en las importaciones, las exportaciones tradicionales y las no tradicionales, descritas a lo largo del siglo en términos de su crecimiento, los tratados internacionales, las leyes o regulaciones locales, y el papel que estas últimas jugaron dentro de la economía nacional.

Roberto Junguito y Diego Pizano, en el segundo volumen de su publicación Economía cafetera, trataron el tema del comercio exterior y la política internacional del café, estudiaron de manera detallada los tratados cafeteros internacionales y la manera en la cual el entorno internacional afectó la industria cafetera. Luis Jorge Garay, en su libro Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967 – 1996, por su parte estudió los instrumentos para la promoción de exportaciones y su impacto, sobre todo, en la estructura productiva.

Además, existen diversos trabajos que evalúan la efectividad de los instrumentos para la promoción de exportaciones o los comparan con entidades similares en otros países. Algunos de estos trabajos

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4 son: Impacto de las Agencias de Promoción de Exportaciones (APE) sobre el comercio exterior: aplicado al caso colombiano, de Simón Velásquez que compara Proexport con organismos similares en el ámbito mundial. A pocos años de cumplir las bodas de oro: cuál ha sido el avance del Plan Vallejo de Paula González, que evalúa el desempeño del Plan Vallejo. El GRECO también publicó:

Comercio y actividad económica de Colombia en el Siglo XX: exportaciones totales y tradicionales, donde estudia el comercio exterior desde una perspectiva diferente a la de Villar y Esguerra. Hugo Pedro Martínez, en su libro Comercio exterior: un estudio sobre el CAT, los créditos de fomento de Proexpo y la devaluación como incentivos a las exportaciones menores de Colombia, evalúa el desempeño de algunos instrumentos creados con el Decreto 444 de 1967.

Esta revisión bibliográfica señala que el comercio exterior colombiano, y más específicamente los instrumentos para la promoción de exportaciones, se han estudiado desde distintos ángulos y a lo largo de varios periodos de tiempo. Dentro de estos estudios hay publicaciones que se aproximan al tema de una manera muy global y estudian periodos prolongados de tiempo, mientras otros se enfocan en instrumentos o políticas para la promoción de exportaciones puntuales. A pesar de la variedad de estudios hechos sobre el tema, la pregunta sería cuál fue el cambio que tuvo lugar al pasar de un régimen de sustitución de importaciones a uno de promoción de exportaciones en 1967, y luego, a uno de apertura económica en 1991 sigue siendo un interrogante, que en detalle, hace que este trabajo sea pertinente.

III. Metodología

Con el fin de evaluar el desempeño de los instrumentos para la promoción de exportaciones desde 1956 a 2010 se escogieron tres periodos, 1956 a 1966, 1967 a 1990 y 1991 a 2010, que se compararán para evaluar los instrumentos utilizados en cada uno. En 1956 se terminó un periodo de bonanza externa y luego, en 1967, se inició la política de promoción de exportaciones en Colombia con el Decreto 444, que definió los instrumentos e instituciones para llevar a cabo esta labor. Finalmente, en 1991 hubo un cambio de Constitución y se inició el periodo de apertura económica, que trajo cambios importantes en el comercio exterior colombiano.

Estos periodos se analizarán desde tres perspectivas. Para cada uno se observará el comportamiento de las exportaciones tradicionales, no tradicionales y finalmente los instrumentos utilizados para la

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5 promoción de exportaciones. Con base en este análisis se compararán los tres periodos para evaluar el impacto que tuvieron los instrumentos para la promoción de exportaciones usados en cada uno.

IV. Periodo 1956 – 1966

A. Evolución Exportaciones

Para empezar el estudio de este periodo se presentará una contextualización enfocada en las exportaciones tradicionales (café, oro, petróleo, banano) y no tradicionales en Colombia, para analizar después los distintos instrumentos. Para tener una visión más clara del comportamiento de los distintos rubros de exportación en estos años, es importante tener en cuenta las gráficas uno, dos y tres, que muestran el valor en millones de dólares, el porcentaje de las exportaciones totales y la tasa de cambio real para todo el periodo de estudio.

Café. A lo largo del siglo XX, el café jugó un papel fundamental en la economía del país; hasta 1986 fue el principal producto de exportación (Urrutia, Pontón, Posada, 2002, p. 227). A pesar de su gran importancia, a lo largo de los años cincuenta el volumen exportado de café se estancó como resultado de los pactos internacionales que limitaron la cantidad exportada por el país. Estos pactos, que se sucedieron entre 1940 y 1989, surgieron motivados por los temores de una supuesta tendencia a la sobreproducción del grano. (Urrutia et.al., 2002 p. 228) Adicionalmente, una helada en Brasil elevó el precio del grano a uno de los más altos del siglo entre 1950 y 1956 (Urrutia et al, 2002, p. 230), generando una primera “Bonanza Cafetera” en el periodo.

Gráfico 1.

Datos: GRECO 2002. El Crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX. 0,00

50,00 100,00 150,00 200,00 250,00 300,00 350,00 400,00 450,00

1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966

M

il

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Valor Exportaciones

Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras

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6 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 1 9 5 6 1 9 5 7 1 9 5 8 1 9 5 9 1 9 6 0 1 9 6 1 1 9 6 2 1 9 6 3 1 9 6 4 1 9 6 5 1 9 6 6 Po rc en ta je

Participación en Exportaciones Totales Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00 90,00 1 9 5 6 1 9 5 7 1 9 5 8 1 9 5 9 1 9 6 0 1 9 6 1 1 9 6 2 1 9 6 3 1 9 6 4 1 9 6 5 1 9 6 6

ITCR con respecto al dólar (base 1975=100)

ITCR con respecto al dólar

Gráfico 2. Gráfico 3.

Datos: GRECO 2002. El Crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX.

Entre 1959 y 1962 se firmaron nuevos pactos cafeteros. Sin embargo el precio del grano siguió bajando, a causa del incumplimiento de las cuotas y de la evolución de factores como la productividad (Urrutia, et. Al., 2002, p. 231). En 1962 se firmó el Convenio Internacional del Café en el que naciones consumidoras y productoras acordaron coordinar la oferta y la demanda con el fin de llegar a un equilibrio de largo plazo en el precio (Urrutia, et. al, 2002, p. 231), para lo cual se determinaron los “mecanismos económicos del Convenio: franja de precios, sistema de cuotas básicas; cuota anual;

sistema de revisión de cuotas anuales, mecanismos de ajustes de cuotas en función de la evolución de los precios; metas de producción y sistemas de regulación de importaciones” (Junguito, Pizano, 1993, p. 251).

Oro. A principios de los años cincuenta más del 70% de la extracción de oro en Colombia era realizada por compañías extranjeras. La participación de Colombia en el mercado mundial de este bien era bastante reducida, por tanto el contexto internacional determinó el comportamiento de este producto dentro del conjunto de exportaciones de la Nación. Un declive en el precio real del oro al inicio de la década condujo a que la inversión extranjera se redujera de manera notable, y la participación del oro cayó a menos del 5% de las exportaciones, cuando en 1940 había alcanzado niveles del 24,42% y en 1948 del 9,53% (Urrutia, et. al., 2002, p. 246).

Petróleo. El periodo de 1956 a 1966 fue sumamente importante, pues en 1951 se fundó la empresa estatal Ecopetrol para la explotación de este recurso, al terminar las concesiones otorgadas por el gobierno a compañías extranjeras a principios del siglo XX. La primeras dos concesiones, que

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7 llevaban por nombre De Mares(Barrancabermeja)y Barco (Norte de Santander), fueron otorgadas por el Gobierno Nacional en 1905; en 1919 la Strandard Oil (Exxon en la actualidad) adquirió los derechos de la primera, mientras la segunda fue adquirida por la Gulf, que la mantuvo en reserva hasta cederla a la Texaco en 1935. Al crearse Ecopetrol en 1951, esta asume el control de las operaciones de

Exxon en Barrancabermeja y en 1972 las de la alianza Texaco –Mobil en Norte de Santander.

En 1965 se descubrió petróleo en Putumayo. Aun así en ese momento la percepción era que las reservas nacionales de crudo se estaban agotando. Uno de los principales motivos para que esto sucediera era que se había abandonado la exploración como consecuencia de una caída en el precio internacional del crudo, lo cual trajo problemas para la producción de la siguiente década (Urrutia, Pontón, Posada, 2002, p. 250).

Banano. El banano también tuvo un cambio en la producción importante en este periodo pues, a comienzos de la década de los sesenta, el grueso de la producción se trasladó del Magdalena al Urabá antioqueño. Adicional a este cambio geográfico, que traería beneficios a los productores, una caída intensa en el precio inició en 1964 y se prolongó hasta 1970 (Urrutia, et.al., 2002, p. 260).

Exportaciones no tradicionales. Es importante resaltar que entre 1957 y 1972 el 84% del crecimiento de las exportaciones se dio gracias a productos distintos de café y petróleo crudo.

Las exportaciones no tradicionales se estudiarán en tres grupos, el primero consta de los productos agrícolas como el banano, el algodón, el azúcar y el tabaco1, el segundo de productos manufacturados y el tercero de otras exportaciones no tradicionales. El primero, gozaba de ventajas comparativas frente a otros productores al usar de manera intensiva la tierra y la mano de obra no calificada, éste redujo su participación del 64% al 36% de 1957 a 1970. Mientras el segundo, compuesto por manufacturas con uso considerable de capital para su producción o productos primarios procesados, y el tercero aumentaron su participación dentro del total. Estos últimos, en su mayoría, aprovecharon las rebajas arancelarias en países compradores y los bajos costos de transporte en la región para potenciar su crecimiento (Urrutia, et. al., 2002, p. 285).

El conjunto de las exportaciones de manufacturas hace referencia a textiles, algodón, zapatos, artesanías, combustibles, químicos y cemento, no todas son intensivas en el uso de mano de obra

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Se incluye el banano dentro del primer grupo de exportaciones tradicionales para poder usar las estadísticas de Díaz – Alejandro (1976) al igual que hicieron Urrutia, et.al (2002)

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8 (Díaz – Alejandro, 1976, p.102). El crecimiento de éstas a lo largo de este periodo fue positivo, pues “pasaron de un promedio anual de $10 millones de dólares durante 1957 - 59 a $80 millones durante

1968 – 70. Esa expansión representó el 43 por ciento del crecimiento total de las exportaciones menores registradas en esas fechas.” (Díaz – Alejandro, 1976, p.102). Por otro lado, el grupo de otras

exportaciones, compuesto por bienes como: flores, animales vivos, carne y madera, representó el 22% del incremento del total de exportaciones menores entre 1957 – 59 y 1968 – 70. (Díaz – Alejandro, 1976, p.106)

El desempeño de las exportaciones no tradicionales a lo largo de estos años se relacionó con el contexto económico de la región. Los productores se apoyaron en el acceso a mano de obra poco calificada, en el acceso a recursos naturales, o en la protección estatal para abastecer la demanda interna de bienes escasos en la región. También es importante aclarar que los bienes exportados por los países en Latino América tenían como destino países al interior de la región, con costos bajos de transporte y ventajas arancelarias (Urrutia, et. al., 2002, p. 280).

B. Instrumentos para la promoción de exportaciones

El principal impulso a las exportaciones no tradicionales durante este periodo se dio a través del “Plan Vallejo”, que se introdujo en 1959 y se empezó a usar de manera intensiva a partir de 1962. El Plan Vallejo es “un sistema de exención de aranceles y restricciones para las importaciones de insumos y bienes de capital usados en exportaciones” (Villar, Esguerra, 2005 p. 32), y surge, “en principio motivado por el deseo de utilizar el exceso de la capacidad industrial.” (Díaz – Alejandro, 1976,

p.118).

Este instrumento permitía una liberación de aranceles para insumos importados con el fin de producir bienes de exportación. Para obtener este beneficio, las firmas debían efectuar un contrato de exportación con el gobierno; luego, en 1967, el Decreto 444 especificó los tipos de contrato que se podían usar para acceder a los beneficios del instrumento, que principalmente fue usado por firmas manufactureras (Díaz – Alejandro, 1976, p.118). Iniciando 1965 se habían celebrado “127 contratos y se encontraban cinco más en tramitación” (Garay, 2004).

Es posible observar como el gobierno, a través de este mecanismo, buscaba reducir los costos para la producción de bienes de exportación no tradicionales en un momento de alta protección de la industria nacional, pues, como menciona Díaz – Alejandro (1976), “el impulso del Plan Vallejo desaparecería

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9 si se eliminaran todas las restricciones distintas de la tasa de cambio.” (Díaz – Alejandro, 1976, p.126). En este contexto, el instrumento permitía que los bienes de exportación llegaran a su lugar de destino a precios más competitivos, sobre todo aquellos intensivos en importaciones (Díaz – Alejandro, 1976, p.120). El número de contratos celebrados, o en proceso hasta 1965, mencionados por Garay, muestra la buena acogida del instrumento durante este periodo y el beneficio efectivo que recibieron las empresas colombianas.

Adicional al Plan Vallejo, a lo largo de este periodo “se mantuvo un sistema de tasas de cambio

múltiples, dejando las más bajas para las exportaciones cafeteras y las importaciones esenciales y permitiendo un diferencial a favor de las exportaciones no tradicionales.” (Villar, Esguerra, 2005 p. 32) Entre 1965 y 1966 se aplicaban dos tasas de cambio a los principales bienes de importación, una de 9 pesos por dólar y otra de 13.5 a la que finalmente se trasladaron todas las importaciones, además las transacciones de capital privado tenían una tasa libre de mercado. Entre 1958 y 1959 la política cambiaria del país se modificó para adicionar un impuesto de remesas del 10% a las importaciones, que también se transformó a lo largo del periodo (Díaz – Alejandro, 1976, p. 205). La tasa de cambio fue inestable durante estos años y junto con la constante variación en los mecanismos utilizados para administrarla, hicieron difícil imprimir estabilidad al comercio exterior del país.

El Plan Vallejo surgió como una necesidad para incrementar las exportaciones en un periodo de sustitución de importaciones. Era un instrumento eficaz en una economía cerrada, pues contrarrestaba el efecto negativo de la sustitución de importaciones sobre las exportaciones. Por tanto la facilidad para la importación que traerían los tratados de libre comercio, firmados recientemente el gobierno colombiano, reducen la necesidad del Plan Vallejo para la promoción de exportaciones.

V. Periodo 1967 – 1990

El periodo que va desde 1967 hasta 1990 fue muy importante para Colombia en términos de comercio exterior. Durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, se crearon instrumentos para la promoción de exportaciones mediante la expedición del Decreto 444, también conocido como “Estatuto Cambiario”. El cambio generó un gran dinamismo en las exportaciones colombianas. Para

mayor claridad en el estudio, este periodo se divide en do sub-periodos, de 1967 a 1980 y de 1980 a 1990.

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10 0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00 160,00 1 9 6 7 1 9 6 9 1 9 7 1 1 9 7 3 1 9 7 5 1 9 7 7 1 9 7 9 1 9 8 1 1 9 8 3 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9

ITCR con respecto al dólar (base 1975=100)

ITCR con respecto al dólar (base 1975=1000)

Es fundamental entender el contexto económico del país en esos años. Al igual que en la sección anterior, la contextualización se hará a partir de las exportaciones tradicionales y no tradicionales en Colombia para luego analizar los instrumentos para la promoción de exportaciones. De igual manera, es importante tener en cuenta las siguientes gráficas, en las que se muestra el valor en millones de dólares de las exportaciones de cada uno de los grupos estudiados, su porcentaje dentro de las exportaciones totales y la tasa de cambio.

Gráfico 4.

Datos: GRECO 2002. El Crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX. 0,00 500,00 1000,00 1500,00 2000,00 2500,00 3000,00 3500,00 4000,00 M il lo n es d e D ó la re s Valor Exportaciones Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 1 9 6 7 1 9 6 9 1 9 7 1 1 9 7 3 1 9 7 5 1 9 7 7 1 9 7 9 1 9 8 1 1 9 8 3 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9 Po rc en ta je

Participación en Exportaciones Totales

Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras

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11 VI. Sub – periodo 1967 – 1980.

Café. Durante de este sub - periodo el café fue el principal producto de exportación de Colombia (Urrutia, et. al., 2002, p. 226) y, como se ve en los gráficos cuatro y cinco, en 1986 el grupo de otras exportaciones pasó a ser el principal. Por este motivo es importante estudiar el comportamiento del grano tuvo en estos años. Como se mencionó en la sección anterior, en 1962 se firmó el primer Convenio Internacional del Café que luego se renovaría en 1968 por un lapso de cinco años y con algunas modificaciones (Junguito, Pizano, 1993, p. 250). En estos convenios “se establecieron cuotas anuales de exportación ajustables en función de la evolución de los precios, y en general, de la coyuntura del mercado mundial del grano” (Junguito, Pizano, 1993, p. 251).

Los principales mecanismos del Convenio de 1968 fueron los mismos del de 1962: franja de precios, sistema de cuotas básicas, cuota anual, sistema de revisión de cuotas anuales, mecanismos de ajustes de cuotas en función de la evolución de los precios, metas de producción y sistemas de regulación de importaciones, pero además “se incorpora una sección relativa al Fondo de Diversificación.” (Junguito, Pizano, 1993, p. 251). Este Fondo pretendió fomentar la diversificación agrícola en zonas de producción cafetera para emplear la fuerza laboral disponible después de cumplir las metas de producción y estabilizar en materia económica estos sectores (Junguito, Pizano, 1993, p. 270).

Finalizado el Convenio de 1968, en 1975 se produjo una de las heladas más intensas en la historia de Brasil, cuyo efecto se puede ver en el gráfico cuatro por el aumento pronunciado de las exportaciones cafeteras. En el año siguiente, se firmó el Convenio Internacional del Café de 1976 (Junguito, Pizano, 1993, p. 293). La principal diferencia de éste último, con respecto a los anteriores, fue que “el instrumento se diseñó en forma flexible para poder enfrentar distintas situaciones de equilibrio o desequilibrio en el mercado mundial de café.” (Junguito, Pizano, 1993, p. 277). Por tanto “se crean y

definen los principios jurídicos de las cláusulas económicas, y se precisan los instrumentos administrativos con gran flexibilidad, con lo cual corresponderá al Consejo, como supremo órgano legislador, adecuar estos principios a las situaciones cambiantes del mercado y a las condiciones de orden económico que pueden ocurrir periódicamente.” (Junguito, Pizano, 1993, p. 277). Es decir, este

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12 antecesores, sino que también incorporó aspectos jurídicos y legislativos para contribuir al buen funcionamiento de los acuerdos.

En 1977 el café alcanzó el precio más alto de la historia; “sin embargo, el registro de exportaciones cafeteras fue menor que en los años anteriores. La razón de esta caída probablemente yace en factores de manejo de los instrumentos de control de la Federación, que no se adaptaron oportunamente a la coyuntura de bonanza y que implicaron que durante algunos meses se generaran pérdidas en las exportaciones legales privadas del grano” (Urrutia, et. al., 2002, p. 231). Entre 1967 y 1981 el

consumo mundial del grano aumentó de manera leve por encima de las existencias mundiales. A pesar de lo anterior, la causa básica del aumento en el precio fue la helada de 1975 en Brasil, que redujo la producción entre 1975 y 1977 (Urrutia, Pontón, Posada, 2002, p. 231).

Oro. El mercado mundial del oro también se transformó a lo largo de este periodo. En 1972 el “gobierno de Estados Unidos suspendió la convertibilidad dólar-oro con base en un precio (nominal)

fijo y permitió la creación de un mercado libre, alcanzando en 1980 el precio más alto de toda la historia moderna.” (Urrutia, et. al., 2002, p. 247).

Petróleo. En el mercado del petróleo es importante recordar que en 1965 parecía que la vida útil de reservas nacionales se acortaba, principalmente por una reducción en la exploración como efecto de una caída en el precio real, lo cual redujo el suministro nacional de combustible en los setenta. En este contexto, el gobierno buscó incentivar la exploración privada sin eliminar la participación de Ecopetrol (Urrutia, et. al., 2002, p. 250).

En 1969 Ecopetrol celebró contratos de asociación con empresas privadas para promover la exploración. Estos contratos se generalizaron desde 1974, cuando se abolieron los contratos de concesión que aun existían. Para este momento, el precio del petróleo se encontraba en un buen nivel, pues en 1973 el precio del petróleo se elevó, seguido de diversos aumentos hasta 1985, lo cual generó un choque positivo para la industria. Colombia, sin embargo, se mantuvo en niveles mínimos de exportación, e incluso hubo necesidad de importar en este periodo (Urrutia, et. al., 2002, p. 250). Como se verá en el siguiente sub – periodo estos cambios, junto con el descubrimiento de nuevos yacimientos, llevaron a que Colombia pasara a exportar nuevamente.

Banano. Analizado el comportamiento del café, el oro y el petróleo a lo largo de este periodo, podemos pasar a discutir lo sucedido con el banano. Para ello, es importante recordar a principios de

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13 los años setenta la producción de esta fruta se trasladó de Magdalena al Urabá antioqueño (Urrutia, et. al., 2002, p. 257).

Desde 1964 hasta 1972 hubo una caída en el precio del banano, que trajo consigo la salida de la

United Fruit Company de la zona de Urabá en 1970, liberando un espacio que ocuparían productores y comercializadores nacionales. Esto, junto con una migración hacia una variedad de fruta menos propensa a enfermedades, aumentó la productividad, e inició una etapa de crecimiento de las exportaciones en 1974. Lo anterior, y otros avances técnicos en la producción, llevaron a que la productividad colombiana llegara a situarse dentro de las mejores del mundo. Los aumentos en la productividad contribuyeron a que a partir de 1957 el precio real del banano disminuyera. En 1974 se creó la Unión de países exportadores de banano (UPEB) para regular los precios internacionales, que se mantuvieron hasta 1980, a través de impuestos. Colombia ingresó a esta unión pero aumentó el precio en menor medida que los demás países participantes; de esta manera, cuando aumentaron los precios en Centro América, los compradores se dirigieron a Colombia o a países fuera de la unión (Urrutia, et. al., 2002, p. 261).

Exportaciones no tradicionales. Como se mencionó en la sección anterior, para 1970 las exportaciones agrícolas habían reducido su participación al 36% dentro de las exportaciones no tradicionales, respecto a 1957 cuanto representaba el 64%, mientras las manufacturas y el grupo denominado como “otras exportaciones no tradicionales” aumentaron su participación (Urrutia, et. al., 2002, p. 250). Adicionalmente “se destaca el mayor nivel de participación logrado en 1970 por parte del grupo de las

manufacturas.” (Urrutia, et. al., 2002, p. 285) que pasaron de representar el 24% de las exportaciones no tradicionales en 1957 al 37% en 1970. A partir de este año, y hasta 1974, el conjunto de los bienes de exportación no tradicionales tuvo un crecimiento acelerado respecto a periodos anteriores, pasando de una participación del 2,7%, dentro del PIB, a una del 6,2% y pasaron de representar el 26% al 54% de las exportaciones totales, es importante tener en cuenta a lo largo de estos años el crecimiento del PIB real fue del 31% (Urrutia, et. al., 2002, p. 286). Esta tendencia finalizó en 1975.

Entre 1967 y 1980 hubo cambios importantes en la economía mundial que afectaron directamente el comercio exterior colombiano. Por tanto se estudiarán las tasas de crecimiento de países de distintos continentes para entender el comportamiento de la economía del mundo a lo largo de este periodo. Entre 1950 y 1973 el PIB per cápita de Japón tuvo un crecimiento anual del 8%, el de Alemania

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14 creció un 5%, el de Estados Unidos un 2.4%, el de México un 3.08%, el brasilero un 3.76%, el de Taiwán un 6.2%, el de Hong Kong un 5.5% y el de Colombia un 2.32% (Urrutia, et. al., 2002, p. 48).

El desempeño de la economía mundial fue bastante bueno durante este periodo; países de distintas regiones del mundo y con economías de diferentes tamaños crecieron de manera pronunciada. Con la finalización de la Segunda Guerra Mundial el PIB per cápita aumentó a lo largo del globo, permitiendo niveles de crecimiento como los mencionados anteriormente.

Gráfico 7.

Los datos presentados anteriormente ponen en evidencia que entre 1967 y 1990 los cambios en materia de comercio exterior fueron muy importantes. Este comportamiento está relacionado con la expedición del Decreto 444 de 1967, y los nuevos instrumentos de promoción de exportaciones, que iban desde incentivos tributarios para favorecer a los sectores no tradicionales hasta la creación instituciones para extender crédito y asistencia a los exportadores. Además el auge en los precios del petróleo a principios de los setenta favoreció a Venezuela, y en consecuencia esta aumentó sus compras de productos colombianos (Villar, Esguerra, 2005 p. 33).

Uno de los instrumentos para la promoción de exportaciones introducido en 1967 fue el Certificado de Abono Tributario (CAT). Éste se otorgaba a quienes exportaban productos que no fueran café, petróleo, y pieles sin curtir, “sumaban el 15 por ciento del valor FOB de las exportaciones y se podían utilizar para pagar impuestos de renta, a las ventas y por importaciones.” (Díaz – Alejandro, 1976,

0,0 10000000,0 20000000,0 30000000,0 40000000,0 50000000,0 60000000,0 70000000,0 80000000,0 1 9 6 7 1 9 6 8 1 9 6 9 1 9 7 0 1 9 7 1 1 9 7 2 1 9 7 3 1 9 7 4 1 9 7 5 1 9 7 6 1 9 7 7 1 9 7 8 1 9 7 9 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0

(15)

15 p.114). Además, el CAT era expedido por el banco central y era un documento al portador que se podía negociar libremente (Garay 2004).

El crecimiento de las exportaciones no tradicionales entre 1967 y 1974 hizo que el valor total del CAT creciera de manera importante, tanto que en 1974, su costo fiscal representó el 8% de los ingresos tributarios del estado. A lo anterior se sumó el hecho de que algunos productos empezaron a escasear al interior del país, por tanto ese mismo año se adoptó un nivel del 1% de incentivo para ciertos productos. A pesar de ésta reducción, el costo fiscal no se redujo (Garay 2004). Entre 1975 y 1980 el precio internacional de los principales productos agropecuarios de exportación aumentó y hubo problemas de abastecimiento de insumos en este sector. Esto hizo que el porcentaje del valor de las exportaciones retribuido a los exportadores se redujera a niveles del 0,1% para algunos productos (Garay 2004).

Con el Decreto 444 de 1967 también se creó un Fondo de Promoción de Exportaciones (Proexpo) con el fin de suministrar “a los productores locales información sobre los mercados externos y asesoría

técnica en transporte, empaques, control de calidad, etc., así como sobre la producción de bienes exportables. En un país donde la ‘escasez de capital de trabajo’ es una queja empresarial permanente,

Proexpo canaliza crédito en términos favorables a las firmas exportadoras y, en circunstancias especiales, puede aportar capital social. También asegura contra riesgos políticos y no comerciales, que pueden afectar a la exportación, y ha contribuido a elaborar un plan cuatrienal de exportaciones.”

(Díaz – Alejandro, 1976, p.127).

Además de la asistencia técnica, el crédito y los seguros para las compañías nacionales exportadoras, Proexpo hacía publicidad para promover la exportación entre empresas colombianas, y en el exterior para promocionar productos colombianos. Este mecanismo, junto con las ferias que organizaba, según Díaz - Alejandro “tienen un valor neto menos claro y fácilmente pueden degenerar en despilfarro. Aún menos clara y menos fácil de cuantificar es la capacidad de tal institución para afectar las expectativas privadas acerca de la firmeza de los compromisos del gobierno para respaldar las actividades de exportación.” (Díaz – Alejandro, 1976, p.126).

Como se mencionó anteriormente, las “operaciones de crédito, son elogiadas con entusiasmo por los empresarios, que de no ser por ellas perecerían por falta de capital de trabajo barato.” (Díaz –

(16)

16 409 millones de pesos, a los cuales se les sumaban 6,8 millones de dólares. Como menciona Díaz – Alejandro (1976) los efectos de esta entidad sobre las exportaciones no tradicionales eran complicados de medir.

En este periodo también se da la subscripción del Acuerdo de Integración Subregional Andino, también conocido como Pacto Andino, en 1969. Con éste, se buscaba una integración de la región andina que permitiera aprovechar “las ventajas de la ampliación del mercado, promoviera el

desarrollo y la complementación industrial entre los países miembros y todo a través de la aplicación de programas sectoriales de desarrollo industrial bajo una estrategia de sustitución de importaciones subregional que fortaleciera el poder de negociación frente a terceros países” (Garay 2004). Para ello se crearon una zona de libre comercio y una unión aduanera entre Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela y Bolivia, que permitieran cumplir con los objetivos planteados anteriormente.

En 1976 el incumplimiento en los acuerdos y el incumplimiento de los plazos llevaron a que se dieran algunas modificaciones, y posteriormente en los años ochenta la crisis de deuda que afectó a la mayoría de los países de la región llevó a que se implantaran políticas proteccionistas entre los países miembros del Pacto, lo cual llevó a nuevas reformas en 1988. Finalmente en octubre de 1992 se logró la creación de la zona de libre comercio y se empezó la conformación de la unión aduanera con base en un arancel externo común y una coordinación en cuanto a la legislación de los distintos países miembros del pacto, en aspectos que afectan el comercio exterior (Garay, 2004).

El Decreto 444 no sólo creo nuevos instrumentos e instituciones para promover las exportaciones no tradicionales, también buscó imprimir estabilidad a la tasa de cambio real. Se estableció que la Junta Monetaria, creada en 1963, se encargaría de regular el mercado de divisas, actuando a través del Banco Central; además, el Presidente Lleras Restrepo vigilaba personalmente, y de cerca, el comportamiento la tasa de cambio (Díaz – Alejandro, 1976, p.210).

El régimen de devaluación gradual para intentar mantener el índice de la tasa de cambio equilibrado redujo la incertidumbre de exportadores e importadores al hacer sus negocios. A pesar del buen manejo de la devaluación en este periodo, la inflación podía llegar a anular la labor que se hacía devaluando el peso respecto al dólar, pues como dijo Díaz – Alejandro “Queda por ver si la tasa de devaluación gota a gota funciona tan bien en condiciones de inflación acelerada como cuando las tasas de inflación fueron bajas o decrecientes” (Díaz – Alejandro, 1976, p.212).

(17)

17 Gráfico 8.

Al analizar las exportaciones tradicionales a lo largo de este trabajo se tuvo en cuenta el contexto del mercado mundial de cada uno de los bienes. Dado el tamaño de la economía colombiana, es importante tener en cuenta el comportamiento de la economía mundial para entender el nacional.

Como se mencionó anteriormente el comportamiento de la economía mundial mejoró notablemente con la finalización de la Segunda Guerra Mundial, lo cual se puede observar en el crecimiento del PIB per cápita de los distintos países a lo largo del mundo y el de Colombia (Gráfico 7). Esto aumentó la oferta de bienes colombianos y la demanda en el exterior, a lo cual se sumó el auge petrolero en Venezuela. En el Gráfico 4 se puede observar cómo, desde 1967 las exportaciones no tradicionales mostraron un crecimiento importante, desde el mismo año en el cual se crearon los distintos instrumentos para la promoción de exportaciones con el Decreto 444. Lo anterior puede llevar a pensar que la creación de estos instrumentos fue el impulso fundamental para el crecimiento de las exportaciones no tradicionales, pero es importante considerar el impacto del contexto económico mundial y nacional en el comercio exterior colombiano.

VII. Sub – periodo 1980 – 1990.

Café. Entre 1979 y 1980 Colombia negoció un aumento en las cuotas de café acordadas en el pacto cafetero anterior, buscando exportar once millones de sacos al año, dado que sus exportaciones habían aumentado a este frente a los siete y medio millones anteriores (Junguito, Pizano, 1993, p. 295). Sin

-10,00 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00

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19

99

Tasa de cambio nominal vs. Inflación

Tasa de devaluación nominal efectiva

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18 embargo, el volumen exportado se redujo a nueve millones en los años siguientes (Urrutia, Pontón, Posada, 2002, p. 232). Posteriormente, la oferta mundial aumentó y dio lugar a una reducción del precio real, que se mantuvo hasta 1985, como se puede observar en el Gráfico 9. En 1986 el precio aumentó, se eliminaron las cuotas y la exportación colombiana aumentó a niveles de 11.3 millones de sacos (Urrutia, et. al., 2002, p. 232).

Entre 1987 y 1989 las cuotas se reestablecieron pero la falta de un acuerdo entre países consumidores y productores con respecto al patrón de cuotas establecido condujo a que el nuevo pacto fracasara. De este modo, a partir de 1987 el precio del grano cayó, como lo muestra el Gráfico 9, hasta alcanzar su precio mínimo en 1993 (Urrutia, et. al., 2002, p. 232).

Gráfico 9.

Oro. En 1980 el precio real del oro alcanzó su nivel más alto tras la eliminación de la convertibilidad dólar – oro hecha por Estados Unidos en 1972. La exportación se recuperó pero ya no por cuenta de empresas extranjeras sino de pequeñas y medianas explotaciones nacionales que, para 1990, representaron el 91,4% de la extracción total (Urrutia, et. al., 2002, p. 247). Como se dijo en la sección anterior, Colombia tiene una participación bastante reducida en el mercado mundial de oro, lo cual hace que choques externos como el que produjo Estados Unidos en 1972, afecten de manera importante la industria nacional.

Petróleo. A pesar del bajo nivel de exportaciones de petróleo e, incluso, la necesidad de importar, los cambios que experimentó esta industria en el sub – periodo anterior fueron positivos para el sector. El más importante fue el paso de los contratos de concesión a los de asociación, implantado por la necesidad de aumentar la productividad de la industria en un momento en que el precio internacional había subido y Colombia estaba importando. “Con los contratos en asociación la producción comenzó a ascender a comienzos de los años ochenta y, gracias al descubrimiento del yacimiento de Arauca

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

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19 por la Occidental (Caño Limón), el país pasó nuevamente de importador a exportador de crudo en 1986, precisamente cuando el precio real internacional comenzó a decaer” (Urrutia, Pontón, Posada,

2002, p. 251). A principios de los noventa se encontraron dos nuevos yacimientos, Cusiana y Cupiagua, y Ecopetrol los explotó en conjunto con la British Petroleum, con lo cual se duplicó la cantidad exportada de petróleo en la segunda mitad de ésta década (Urrutia, et. al., 2002, p. 250).

Banano. La productividad del banano, que venía en aumento desde el sub – periodo anterior, en 1985 disminuyó, como sucedió a nivel mundial y en países con mayores niveles de producción, hasta 1995, cuando la productividad retomó su senda de crecimiento (Urrutia, et. al., 2002, p. 260).

Con la creación de la UPEB en 1974 se regularon los precios internacionales, que se mantuvieron hasta 1980 por medio de impuestos. Colombia, dentro de esta unión, aumentó el precio en una menor magnitud que los demás países, de modo que cuando los precios transaccionales para comprar en Centro América los aumentaron, los compradores se dirigieron a Colombia o a países fuera de la unión (Urrutia, et. al., 2002, p. 261).

Al finalizar el siglo XX, Colombia era el tercer exportador de banano del mundo. Entre 1961 y 1999 Colombia pasó de contribuir con un 2.7% a la producción mundial a un 3.9%; en términos de exportaciones pasó de representar un 3.8% en 1975 a un 11.6% en 1990 (Urrutia, et. al., 2002, p. 261).

Exportaciones no tradicionales. Los niveles de exportación de bienes no tradicionales se estancaron, con respecto a 1975 y en 1982 representaban el 3.5% del PIB. Luego en 1986 la participación volvió a aumentar hasta representar el 31% de las exportaciones totales, mostrando un crecimiento inferior al que hubo entre 1970 y 1974 (Urrutia, et. al., 2002, p. 286).

Entre 1973 y 1996 el PIB per cápita de distintos países a lo largo del mundo creció, aunque en menor proporción al crecimiento registrado entre 1950 y 1973. Japón tuvo un crecimiento anual del 2.5%, Alemania de 1.8%, Estados Unidos de 1.6%, México de 1.05%, Brasil de 0.9%, Taiwán de 6.1%, Hong Kong de 5.1% y Colombia de 1.86% (Urrutia, et. al., 2002, p. 48).

A pesar de la disminución en la tasa de crecimiento de estos países, el crecimiento fue positivo. El PIB per cápita siguió aumentando a nivel mundial y local, como se puede ver en el Gráfico 7. Por tanto, es importante tener en cuenta este crecimiento económico, que lleva a un aumento en la oferta y la

(20)

20 demanda de bienes de exportación no tradicionales en Colombia, lo cual influye en el crecimiento pronunciado de estas exportaciones dentro del total, que se ve en los Gráficos 4 y 5.

En 1981 se modificó el CAT, y se eliminó el incentivo para ciertos productos de exportación tradicionalmente beneficiados por este mecanismo. El valor real de las exportaciones comenzó a decrecer, pero, la aplicación de niveles del 15% y el 20% para otros productos hizo que los niveles efectivos del CAT se elevaran para ubicarse entre el 7.2% y el 8.2% del valor de las exportaciones (Garay 2004).

Tras dieciséis años de existencia, en 1983 se eliminó el CAT para dar paso al Certificado de Reembolso Tributario (CERT). Este cambio se dio, pues el primer mecanismo demostró ser desordenado para la promoción de exportaciones (Consultores Asociados, 1987); además en su asignación, la presión ejercida por distintos sectores de la economía fue un factor determinante (Proexpo, 1988). La estructura del nuevo instrumento y sus objetivos eran bastante similares a los del anterior. Se buscaba: estimular las exportaciones a través del reembolso total o parcial de impuestos indirectos, u otras contribuciones pagadas por los exportadores y promover actividades que incrementaran el volumen sobre la base del valor exportado (Garay 2004).

El principal cambio se dio en los criterios de asignación fue la ampliación respecto a los del mecanismo anterior. De este modo, con el CERT, se aumentó la flexibilidad respecto a la fijación anual que se daba con el CAT; ahora este podía ajustarse de mejor manera a la coyuntura económica (Garay 2004).

Entre 1984 y 1985 el nivel efectivo del CERT se mantuvo en el mismo rango que tuvo el CAT en sus últimos años, elevados y aumentando el costo fiscal. En estos dos años se ejecutó un programa de ajuste que sumado a “la devaluación real de la tasa de cambio – de unos 25 puntos en 1985 -, entre

otras razones, a partir de 1986 se redujo el monto del incentivo y en 1987 se establecieron los niveles básicos que regirían durante los tres años siguientes. En estos años se observó un costo fiscal creciente: con tasas reales de crecimiento del valor de los certificados expedidos entre el 8% y el 20% al año, y se observó un nivel del CERT efectivo entre el 6.2% y el 7.3%” (Garay 2004).

(21)

21 Junto con el instrumento, se creó el Comité Asesor del CERT para “garantizar el cumplimiento de los criterios de asignación del nuevo incentivo y de los lineamientos que debía seguir el instrumento”

(Garay 2004). Los principales temas que trató este comité fueron: la concepción del instrumento como incentivo de corto o largo plazo, los objetivos que se perseguían al asignar el CERT, si se debía hacer diferenciación entre productos agrícolas e industriales, el costo fiscal y la conveniencia de asignación dependiendo del monto del valor de exportación o del valor agregado. Nunca se llegó a un acuerdo definitivo respecto a estos temas, lo cual no permitió que existieran criterios claros para la estructura del mecanismo y los distintos niveles que componían a éste; por tanto, en el año 1991 este comité se eliminó (Garay 2004).

A lo largo de este periodo Proexpo continuó con sus actividades de promoción de exportaciones a través de crédito, asistencia técnica y promoción en el exterior del país sin sufrir mayores cambios. El Plan Vallejo también continuó operando, sin sufrir cambios de la magnitud de los que se dieron con el Decreto 444.

La tasa de cambio también fue un aspecto fundamental en la determinación del comportamiento de las importaciones y exportaciones. A lo largo de estos años se continuó con el proceso de devaluación, que se intensificó en 1983 y en 1985. Además se puede observar una relación positiva entre la tasa de cambio real y las exportaciones entre 1981 y 1993 (Garay 2004).

VI: Periodo 1991 – 2000

Al inicio de este periodo tuvo lugar el proceso generalmente conocido como “Apertura Económica” en el gobierno del Presidente César Gaviria. A continuación se encuentran las gráficas del comportamiento de los distintos productos de exportación en millones de dólares, como porcentaje de las exportaciones totales y la tasa de cambio real, bastante útiles para complementar el análisis.

(22)

22 0,00 20,00 40,00 60,00 80,00 100,00 120,00 140,00 160,00 180,00 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9

ITCR con respecto al dólar (base 1975=100) ITCR con respecto al dólar (base 1975=100) Gráfico 10.

Café. En los gráficos cinco y seis se puede observar que, en 1991, el café ya no era el principal producto de exportación en Colombia; a lo largo de este periodo no alcanzó a superar el 25% dentro de las exportaciones. Este periodo inicia con una tendencia decreciente en el precio café del que viene desde 1986 y termina en 1993 cuando finalmente llega a un mínimo (Urrutia, et. al., 2002, p. 233).

Adicional a la tendencia negativa del precio del grano, en 1992 Colombia, con el fin de reducir inventarios, exportó su mayor volumen de la historia, contribuyendo a que esta tendencia a la baja continuara. Luego, entre 1994 y 1998 los precios tuvieron una recuperación parcial pero las exportaciones colombianas no respondieron a ésta de manera muy pronunciada (Urrutia, et. al., 2002, p. 233). 0,00 1000,00 2000,00 3000,00 4000,00 5000,00 6000,00 7000,00

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

M il lo n es d e D ó la re s Valor Exportaciones Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 Po rc en ta je

Participación en Exportaciones Totales Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras

(23)

23 Una de las diferencias más importantes de este periodo respecto a los anteriores fue la ausencia de pactos internacionales, en 1989 terminó la era de los acuerdos que se había iniciado en 1941 y los países productores podían exportar a su voluntad. El precio osciló libremente en estos años y Colombia aumentó su cantidad exportada, pero el precio empezó a disminuir. A pesar de que el mercado mundial opera de manera libre desde la finalización de los pactos, los esfuerzos para mantener el precio interno del café continuaron, pero las dificultades financieras del Fondo Nacional del Café hicieron menos cuantiosas sus compras (Urrutia, et. al, 2002, p. 244).

Adicional a esto, “las ventajas comparativas colombianas en la producción de café probablemente se

han estado deteriorando” (Urrutia, et. al., 2002, p. 233) con lo cual se hace referencia a que la disminución de mano de obra poco calificada y la menor disponibilidad de tierras han afectando negativamente la industria. Los factores externos a la economía colombiana también han sido claves para determinar este comportamiento; el surgimiento de nuevas zonas caficultoras en Brasil, África y el sudeste asiático, con menores costos de producción a los colombianos, afectaron negativamente la exportación del país.

Oro. E el caso del oro, este periodo no fue muy relevante. Como se puede ver en los gráficos diez y once éste no representó una cantidad importante de las exportaciones colombianas y tampoco hubo cambios de la magnitud de periodos anteriores. En 1990, el 91,4% de la extracción era hecha por pequeñas y medianas firmas nacionales (Urrutia, et. al, 2002, p. 248).

Petróleo. A diferencia del café y el oro, las exportaciones de petróleo aumentaron de manera significativa en este periodo. Tanto que superaron las de café, como se puede ver en los gráficos diez y once. Este aumento, con el cual se duplicó el volumen exportado, está directamente relacionado con el hallazgo y el inicio de la explotación de los yacimientos de Cusiana y Cupiagua por la asociación de Ecopetrol y British Petoleum. A pesar del buen rendimiento de estos nuevos yacimientos en la segunda mitad de la década de los noventa, en el año 2000 la producción empezó a declinar (Urrutia, et. al., 2002, p. 251).

Banano. Colombia pasó de representar el 3,8% al 11,6% de las exportaciones mundiales de banano entre 1975 y 1990. La producción colombiana se favoreció del aumento en la demanda del mercado europeo, combinada con una mayor penetración de las firmas comercializadoras. Es importante recordar las ventajas comparativas, mano de obra abundante pero poco calificada y recursos naturales,

(24)

24 las cuales junto con el desarrollo de capacidades gerenciales y comerciales, contribuyeron de manera significativa en la expansión de la producción y las exportaciones (Urrutia, et. al., 2002, p. 262).

Los gráficos diez y once muestran que para el inicio de este periodo, las exportaciones no tradicionales eran el grupo con mayor participación dentro del total, con una diferencia bastante amplia respecto al resto. Desde 1986 la participación de este grupo dentro del PIB y el total de las exportaciones empezó a aumentar. La participación dentro de las exportaciones totales era del 31% en 1986 y en la década de los noventa se ubicó entre el 55% y el 60%, mientras la participación dentro del PIB real aumentó hasta 1991 y a partir de éste año decreció para ubicarse en el 6,7% en 1997 (Urrutia, et. al., 2002, p. 286).

A partir de 1984 las exportaciones totales mostraron un crecimiento que se mantuvo hasta 1999. A este contribuyeron tanto las exportaciones tradicionales como las no tradicionales. La gran diferencia con respecto a periodos anteriores fue que el café fue reemplazado por el petróleo crudo como el producto que aportó un mayor dinamismo a las exportaciones tradicionales, que llegaron a representar el 39% del crecimiento. Por otra parte, las exportaciones no tradicionales aportaron el 61%, con una participación destacada de productos químicos, carbón, flores y confecciones, mientras que el crecimiento se vio afectado negativamente por el oro y el café (Urrutia, et. al, 2002, p. 296).

El comportamiento de las exportaciones no tradicionales, de los sectores minero, agropecuario e industrial, “estuvo acompañado de una menor especialización en la composición de las exportaciones

totales, medida como la suma de las participaciones al cuadrado de las diferentes ramas productivas exportadoras en las exportaciones totales.” (Urrutia, et. al., 2002, p. 287) Lo anterior implica que las

exportaciones colombianas se diversificaron con el paso del tiempo, sobre todo entre 1970 y 1974 y posteriormente entre 1984 y 1999 (Urrutia, et. al., 2002, p. 290).

En 1989, finalizando la administración de Virgilio Barco (1986 a 1990) se inició un proceso de apertura económica. En línea con esto se inició una reducción gradual de las tarifas arancelarias y las licencias para importar bienes se empezaron a asignar mediante el sistema de subastas (Villar, Esguerra, 2005 p. 35).

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25 Tras la posesión de César Gaviria como Presidente de la República, la “apertura” se aceleró aún más y al finalizar el 1990 las restricciones cuantitativas a las importaciones ya no existían; “para fines de 1990 se habían eliminado virtualmente todas las restricciones cuantitativas a las importaciones y un año después el promedio de las tarifas arancelarias era del 11%. Esto coincidió con una apreciación real del peso y un deterioro en la balanza de pagos, lo cual aumentó la vulnerabilidad de la economía colombiana” (Villar, Esguerra, 2005 p. 35).

En el marco de este proceso de apertura económica, los instrumentos para la promoción de exportaciones tuvieron que adaptarse. Por tanto Proexpo, la institución encargada del fomento a las exportaciones, se dividió en dos entidades: la financiera, para lo cual se creó Bancoldex, y la no financiera, para lo cual se creó Proexport. A partir de 1992 Bancoldex inició operaciones como banco de segundo piso al prestar servicios financieros a exportadores a través de intermediarios, mientras Proexport continuó con las actividades no financieras para promover la diversificación de las exportaciones (Garay 2004).

Con este cambio, se buscaba una mayor diversificación de las exportaciones, a través de una ampliación en la cobertura de los créditos. La división entre lo financiero y no financiero no fue la única transformación que sufrió la institución en este periodo. El gasto hecho por las nuevas entidades, que creció un 1% entre 1992 y 1996, se disminuyó respecto al que hacía Proexpo, que creció en un 6.9% entre 1982 y 1991 (Garay 2004).

También hubo cambios en otros elementos que afectaron directamente la economía y el comercio exterior. El CERT se acabó, dejando al Plan Vallejo, Proexport y Bancoldex como los únicos instrumentos para promover las exportaciones no tradicionales. Adicionalmente la política cambiara se transformó respecto a los periodos anteriores. En 1991 se inicia un proceso de revaluación del peso que se combinó con la implementación de las bandas cambiarias, contrario a las políticas anteriores, sistema que se prolongó hasta 1995 y estuvo acompañado de un estancamiento en los niveles de exportación. Finalizado 1995 las exportaciones volvieron a crecer de manera significativa, a pesar de la tendencia a la revaluación que se prolongó hasta 1997 (Garay 2004).

Adicional a la revaluación del peso, la política cambiaria del país experimentó cambios bastante profundos en este periodo. A partir de 1994 se estableció el sistema de bandas cambiarias, mediante el cual el Banco Central debía mantener la tasa de cambio dentro de un rango determinado, pero que

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26 sirvió como un mecanismo de transición hacia la liberación de la tasa de cambio, sistema que inició en 1999 para que el Emisor pudiera establecer el manejo monetario bajo el esquema de “inflación objetivo”. Esta liberación trajo consigo un cambio muy importante dado que, desde el Decreto 444 de

1967, la tasa de cambio venía siendo fijada por el Emisor.

Es importante resaltar que la tendencia creciente de las exportaciones no tradicionales se mantuvo en este periodo a pesar de la eliminación del CERT y, de la transformación de Proexpo. Esto indicaría que los incentivos tributarios eran relevantes para éste tipo de exportaciones en el marco de una economía cerrada. Con la apertura económica se mantuvo el crecimiento de exportaciones no tradicionales sin usar este tipo de instrumentos. También es importante cuestionar el papel de Proexport dentro de una economía abierta, en una época en la cual la globalización y el acceso a la información ya se habían generalizado.

VII. Conclusiones.

Con base en las secciones anteriores y el Gráfico 12 se puede concluir que a partir de 1967 se promueven efectivamente las exportaciones no tradicionales en Colombia. En este año se expidió el Decreto 444, que creó instrumentos para incentivar la exportación de bienes que tradicionalmente no se exportaban en el país (ver Tabla 1). Estos instrumentos jugaron un papel importante al incentivar la exportación de bienes distintos a café, petróleo, oro y banano, pues como menciona Díaz – Alejandro (1976) el crédito otorgado por Proexpo tuvo un impacto positivo para el sector, Garay (2004) además señala los altos costos fiscales del CAT, lo que indica que este instrumento era usado un buena medida por los exportadores.

A pesar del buen uso que se le dio a estos instrumentos, el crecimiento pronunciado de las exportaciones no tradicionales desde 1967 no se le puede atribuir en su totalidad a éstos. A lo largo de este trabajo se ha mostrado el crecimiento económico a lo largo del mundo y en Colombia, tras la finalización de la Segunda Guerra Mundial, fue bastante bueno lo cual aumentó la oferta de bienes de exportación no tradicionales en Colombia y la demanda agregada a nivel mundial. Por tanto no se puede decir que los instrumentos creados con el Decreto 444 fueron los únicos responsables del crecimiento de las exportaciones no tradicionales desde 1967; pero es importante resaltar que, en el marco de una economía cerrada, estos instrumentos permitieron aprovechar de mejor manera las circunstancias de la economía mundial.

(27)

27 Gráfico 13.

Tabla 1.

Periodo Instrumentos Rasgos generales de las exportaciones 1956 - 1966

(Sustitución Importaciones)

Plan Vallejo Tasa de Cambio

- Mayor rubro de exportación: Café.

- Poco dinamismo en los demás bienes de exportación.

1967 - 1990 (Promoción de Exportaciones)

Plan Vallejo CAT/CERT Proexpo Tasa de Cambio Integración Andina

- 1967: despegue de exportaciones no tradicionales. - 1986: recuperación exportaciones petroleras aumento de tendencia creciente en exportaciones.

-1987: exportaciones no tradicionales, rubro mayoritario.

1991 - 2010

(Apertura Económica)

Plan Vallejo Proexport Bancoldex Tasa de Cambio

-Continúa crecimiento de las exportaciones no tradicionales sin cambios importantes de tendencia.

-Petróleo aumenta y supera al café.

Gráfico 14.

Los instrumentos creados en 1967, vigentes hasta que se dio la apertura económica en 1991, Proexpo y el CAT, que luego pasaría a ser el CERT, contrarrestaban el efecto negativo sobre las exportaciones

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 M il lo n es d e D ó la re s Valor Exportaciones Periodos Sub - periodos Café Petróleo Crudo Banano Oro Otras 0,00 50,00 100,00 150,00 200,00

ITCR con respecto al dólar (base 1975=100)

ITCR con respecto al dólar (base 1975=100)

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28 que tenían las políticas de sustitución importaciones. A través del CAT/CERT e instrumentos anteriores a 1967, como el Plan Vallejo, fue posible reducir los costos de los insumos importados para la producción de bienes de exportación. Una vez se abrió la economía estos instrumentos perdieron su relevancia, pues adicional a la eliminación de un efecto negativo que afectaba directamente las exportaciones la productividad aumentó, asociada a mayores niveles de importación y bajos aranceles como producto de la apertura (Echavarría, Arbeláez, Rosales, 2006, p. 112).

Hasta 1967 se benefició de manera directa a los exportadores, aumentando así los niveles de exportación, pero el costo fiscal era alto (Garay 2004). Por tanto es importante preguntarse si ésta era la mejor manera de gastar los recursos del Estado, puesto que el beneficio era para una fracción de la población muy puntual, de modo que estos recursos se habrían podido usar en proyectos que generaran un impacto positivo más generalizado.

Además, con este Decreto se priorizó la estabilización de la tasa de cambio, que había sido muy volátil anteriormente, y para lograr esto se sacrificó el control de la inflación. De este modo vuelve a aparecer el problema de la generalización del impacto positivo de los instrumentos, pues la estabilidad en la tasa de cambio afectó de manera positiva el comercio exterior, pero el haber estabilizado la inflación habría afectado positivamente al total de la economía. La apertura económica solucionó el problema de la poca generalización en el impacto de las políticas, pues desde los años cincuenta los distintos gobiernos priorizaron el desarrollo de un sector líder, como sucedió con las exportaciones en 1967, y tras la apertura se beneficiaron todos los sectores (Hommes, Montenegro, Roda, 1994, p. x).

Tras el punto de quiebre que se da en 1967 en materia de exportaciones, cuando empezó el crecimiento acelerado de los bienes no tradicionales y se creó el Decreto 444, vino la apertura económica en 1991. El Gráfico 12 muestra que en este año la tendencia creciente de las exportaciones no tradicionales no cambia de manera importante, lo cual puede parecer curioso, pues no solo se abrió la economía sino que los instrumentos para la promoción de exportaciones fueron modificados. Proexpo se dividió en Bancoldex, que se encargó de las actividades crediticias, funcionando como banco de segundo piso, y Proexport, que se enfocó en las actividades no financieras para la diversificación de exportaciones. Además, el CERT se eliminó, dejando a Bancoldex, Proexport y el Plan Vallejo como únicos instrumentos de promoción de exportaciones.

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29 La continuidad en la tendencia creciente de las exportaciones no tradicionales antes y después de 1991 pone en evidencia que incentivos tributarios, como los que daba el CERT, eran relevantes en una economía cerrada, pero que con la apertura eran innecesarios. La apertura de la economía también lleva a preguntarse por el papel de Bancoldex y Proexport en cuanto al comercio exterior. Díaz – Alejandro (1976) muestra que el papel crediticio de Proexpo era valorado por los exportadores y que el impacto positivo de estas actividades sobre el comercio exterior era relevante, en cambio al hablar del beneficio de las actividades no crediticias de esta entidad mencionaba que eran más complicado de medir y menos evidente. Por tanto, con una economía abierta y en una época de mayor integración internacional y globalización, el papel de Proexport es cuestionable.

Para 1991 el acceso a la información y la integración internacional son fenómenos evidentes que se aceleraron con el uso masivo de internet y las facilidades para el acceso a éste. De modo que, sí en 1976 Díaz – Alejandro ya cuestionaba las actividades de promoción de exportaciones como las ferias y el mercadeo, en 1991 este tipo de actividades se hacen aún menos eficientes, pues para esta época los exportadores colombianos y los clientes potenciales en el extranjero tiene la posibilidad de comunicarse y acceso a la información sin necesidad de asistir a ferias ni de campañas publicitarias que se lo informen.

El proceso de apertura no solo eliminó la necesidad de los instrumentos para la promoción de exportaciones, sino que también redujo los costos de los insumos importados para la producción y permitió un mayor acceso a los mercados internacionales para los exportadores. De este modo aumentó la productividad junto con los clientes potenciales, reduciendo los precios al consumidor y beneficiando a un sector amplio de la población. Con la reducción de los costos de los insumos importados y el aumento en productividad, la producción doméstica se hizo más competitiva en los mercados internacionales y con la eliminación de los excesos arancelarios se logró que la industria nacional dejara de enfocarse sólo hacia el mercado interno, promoviendo la diversificación y el aumento de las exportaciones (Hommes, et, al, 1994, p. 45).

Finalmente, se puede decir que la estrategia para promover el comercio exterior en Colombia vino refinándose desde 1956. Ésta permitió afrontar de manera efectiva fenómenos mundiales para impactar de manera positiva la economía local, al aumentar los niveles de exportación y diversificar los bienes exportados. El análisis histórico permite también tener una visión optimista del futuro colombiano en materia de comercio exterior, pues la reducción de los aranceles y la apertura

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30 económica generaron impactos positivos. De modo que la firma de nuevos tratados de libre comercio amplificará este proceso de apertura, que si es bien aprovechado traerá resultados positivos para las exportaciones y la economía en general.

VIII. Referencias.

Díaz-Alejandro, C (1976). Regímenes de comercio exterior y desarrollo económico: Colombia. Nueva York: National Bureau of Economic Research. Traducción Alberto Supelano – Astrid Núñez.

DECRETO-LEY NUMERO 444 DE 1967 Sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior, DIARIO OFICIAL. AÑO CII. N. 32189. 6, ABRIL, 1967. (marzo 22). Presidencia de la República de Colombia.

Villar, L. Esguerra, P. (2005) Comercio Exterior Colombiano en el S.XX. Bogotá: Banco de la República – Subgerencia de Estudios Económicos.

Urrutia, M. Pontón, A. Posada, C. (2002) El Crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX. Bogotá: Banco de la República – Fondo de Cultura Económica.

Junguito, R. Pizano, D. (1993) El Comercio Exterior y la Política Internacional del Café. Bogotá: Fedesarrollo, Fondo Cultural Cafetero.

Garay, J. (2004) Colombia: Estructura Industrial e Internacionalización: 1967 - 1996. Bogotá: DNP. Tomado de: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/indice.htm

Consultores Asociados (1987) Estudio sobre el marco administrativo e institucional de las exportaciones. El certificado de reembolso tributario. Bogotá.

Proexpo, Secretaría Técnica del Cert (1988) El certificado de abono tributario -CAT- y certificado de

reembolso tributario –Cert. Bogotá.

Velásquez, S. Impacto de las Agencias de Promoción de Exportaciones (APE) sobre el comercio exterior: aplicado al caso colombiano (Tesis inédita). Universidad de los Andes. Bogotá. Colombia.

Martínez, H. Comercio exterior: un estudio sobre el CAT, los créditos de fomento de Proexpo y la devaluación como incentivos a las exportaciones menores de Colombia. (Tesis inédita) Universidad de los Andes. Bogotá. Colombia.

González, P. A pocos años de cumplir las bodas de oro: cuál ha sido el avance del Plan Vallejo. (Tesis Inédita). Universidad de los Andes. Bogotá. Colombia.

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31 (2013) 20 Días que cambiaron la historia de la economía y los negocios en el país – Adiós a la banda cambiaria. Revista Dinero N. 428. Página 222.

Hommes, R. Montenegro, A. Roda,P. (1994) Una Apertura Hacia el Futuro. Balance Económico 1990 -1994. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Departamento Nacional de Planeación.

Echavarría, J. Arbeláez, M. Rosales, M. (2006). La productividad y sus determinantes: el caso de la industria colombiana. Desarrollo y Sociedad no. 57. Bogotá. Colombia.