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Derecho Administrativo 1er Y 2o CURSOS - Rafael l. Martínez Morales

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Academic year: 2021

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(1)

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(2)

• CÓDIGO FEDERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES Eduardo Andrade Sánchez

• DERECHO FISCAL CONSTITUCIONAL -3/e Hugo Carrasco Iriarte

LEY FEDERAL DEL TRABAJO - 4/e Francisco BreñaGarduño

• LEY DEL SEGURO SOCIAL Francisco Breña Garduño

• LEY FEDERAL DE LA REFORMA AGRARIA José Ramón Mcdina Cervantes

• CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS IJNIDOS MEXICANOS -2/e

Rafael 1.MartfnezMorales

• MANUAL PRÁCTICO DEL EXTRANJERO EN MÉXICO -3/e Lconel Pereznicto Castro María Elena Mansilla y Mejía • LEGISLACIÓN EN MATERIA

DE CONTROL DE CAMBIOS Leonel Pcreznieto Castro Salvador Rocha Díaz • CÓDIGO FEDERAL DE

PROCEDIMIENTOS PENALES -3/e Jorge Alberto Silva Silva

• CODIFICACIÓN PROCESAL CIVIL Y MERCANTIL INTERNACIONAL Jorge Alberto Silva Silva

o DERECHO PENAL

Irma Griselda Amuchategui Requena • DERECHO CIVIL

Edgard Baquciro Rojas o DERECHO FISCAL

Hugo Carrasco lriarte o JUICIO DE AMPARO

Raúl Chávcz Castillo

o CRIMINALiSTlCA Y CIENCIAS FORENSES

Sergio H. Cunes Zúñiga

o DERECHO MERCANTIL: Conceptos Generales y Contratos

Arturo Dlaz Bravo

• DERECHO ADMINISTRATIVO Rafael l. Martinez Morales • DERECHO PROCESAL

Cipriano Gómez Lara (Coordinador) Colegio de Derecho Procesal

de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional A utónorna de México

o DERECHO BUROCRÁTICO Rafael I.Martínez Morales o DERECHO ROMANO

Marta Morineau Iduarte

o DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO

Leonel Pereznieto Castro o DERECHO PROCESAL

CIVIL Y MERCANTIL INTERNACIONAL Jorge Alberto Silva Silva

o DERECHO PROCESAL PENAL Jorge Alberto Silva Silva

• DERECHO CONSTITUCIONAL Elisur Arteaga Nava

Laura Trigueros Gaisman

COLECCIÓN JURISTAS LATINOAMERICANOS

o DERECHO CONSTITUCIONAL Elisur Arteaga Nava

o En preparación

• DERECHO PROCESAL Humbcrto BriscñoSierra

(3)

• INTRODUCCIÓN A LA CIENCIA POLÍTICA - 2/e

Eduardo Andradc Sánchez

• TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Eduardo Andrade Sánchez

• DERECHO ECONÓMICO Roberto Báez Martínez

o TEORÍA POLÍTICA Roberto Báez Martfnez

• DERECHO DE FAMILIA Y SUCESIONES

Edgard Baqueiro Rojas

Resalía Buenrostro Báez

• DERECHO CIVIL. INTRODUCCIÓN Y PERSONAS

Edgard Baqueiro Rojas

Rosalia Buenrostro Báez o DERECHO CIVIL. BIENES

Edgard Baqueiro Rojas Rosalía Buenrostro Báez

o DERECHO CIVIL. FAMILIA - 2/e Edgard Baqueiro Rojas

Rosalia Buenrostro Báez

o DERECHO CIVIL. SUCESIONES - 2/e

Edgard Baqueiro Rojas Rosalía Buenrcstro Bácz

• OBLIGACIONES CIVILES - 3/e

Manuel BejeranoSánchez • DERECHO INDIVIDUAL

DEL TRABAJO

Alberto Briceño Ruiz

o Enpreparación

Alberto Briccño Ruiz

• DERECHO CONSTITUCIONAL

Feliciano Calzada Padrón

o GuíA DE DERECHO PROCESAL CNIL Rcné Casoluengo Méndez

• JUICIOS MERCANTILES - 2/e

Eduardo Castillo Lara

• JUICIO DE AMPARO

Raúl Chávez Castillo

• DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte General- 2/e

Francisco José Contreras Vaca

o DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte Especial

Francisco José Contrcras Vaca

• TÍTULOS Y CONTRATOS DE CRÉDITO, QUIEBRAS

Carlos Felipe Dávalos Mejía

• TÍTULOS Y CONTRATOS DE CRÉDITO, QUIEBRAS - 2/e Tomo 1: Títulos de Crédito Tomo 11: Derecho Bancario

yContratos de Crédito

Tomo Ill: QuiebraySuspensión

de Pagos

Carlos Felipe Dávalos Mcjía

• CONTRATOS MERCANTILES - 5/e

Arturo Diaz Bravo

• FILOSOFÍA DEL DERECHO

(4)

• NOCIONES DE DERECHO POSITIVO Enrique Octavio Figucroa Alfonzc

• SOCIEDAD ANÓNIMA MEXICANA - 4/e Walter Frisch Philipp

o COMPETENCIA DESLEAL Walter Frisch Philippy otros

• SOCIEDADES MERCANTILES Manuel Garcia Rendón

• DERECHO PROCESAL CIVIL - 5/e Cipriano Górncz Lara

• TEORÍA GENERAL DEL PROCESO - 9/e Cipriano Gómcz Laca

• TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN JURÍDICA

Sandra Luz Hcmández Estévez Rosal¡o López Durán

o CRIMINOLOGÍA Mike Maguireyotros

• DERECHO ADMINISTRA TlVO I

y" -

3/e Rafael1.MartlnczMorales

• DERECHO ADMINISTRATIVO 111 y IV -2/e

Rafael1.MartfnezMorales • DERECHO AGRARIO

José Ramón Medina Cervantes

• DERECHO ROMANO - 3/e Marta Morineau Iduartc Román Iglesias González

• DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO - 2/e

Lorctta Ortiz Ahlf

o En preparación

• DERECHO PROCESAL CIVIL - 7/e José Ovallc Favela

• TEORÍA GENERAL DEL PROCESO - 3/e José Ovalle Favela

• DERECHO INTERNACIONAL PRIVADO-Parte General -6/e Lconel Pcrcznicto Castro

• INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL DERECHO - 3/e

Lconel Pereznicto Castro

• DERECHO fiSCAL - 2/e Raúl Rodríguez Lobato

• FILOSOFÍA DEL DERECHO Víctor Rojas Amandi

• DERECHO PROCESAL PENAL - 2/e Jorge Alberto Silva Silva

o SISTEMAS JURÍDICOS CONTEMPORÁNEOS Consuelo Sirvent G. Margarita Villanueva

• MEDICINA FORENSE Francisco Javier Tello

• DERECHO MONETARIO MEXICANO Fernando Alejandro Vázqucz Pando

• DERECHO TURÍSTICO MEXICANO José Luis Villascñor Dávalos

• INTRODUCCIÓN AL DERECHO ECONÓMICO

JorgeWitkcrVelásquez

Director académico

LEONEL PEREZNIETO CASTRO

Universidad Nacional Autónoma de México

(5)

DERECHO

ADMINISTRATIVO

ter.

y

20.

Cursos

Tercera Edición

Rafael

l.

Martínez Morales

Universidad Nacional Autónoma de México

w)w

G~i~ Oxford University Press

¡mua .

RarIa

México

(6)

Área de DerechoyCiencias Sociales

Dirección académica: Leonel Pereznieto Castro

Producción: Antonio Figueredo Hurtado

DERECHO ADMINISTRATIVO. Ier. y20. Cursos

Tercera edición

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra,

por cualquier medio, sin la autorización por escrito del editor.

DERECHOS RESERVADOS© 1998-1996, respecto a la tercera edición por

RafaelI. Martínez Moralesy

OXFORD UNIVERSITY PRESS-HARLA MÉXICO, S.A. deC.V.

Antonio Caso 142, Col. San Rafael, Delegación Cuauhtémoc

c.r,

06470 México, D.F., Tel. 592-42-77 Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, Reg. N úm. 723

ISBN970-613-163-9

Impreso en México

2345678901

Printed in Mexico 9076543218

Esta obra se terminó de imprimir enelmes de julio de 1998 en

Impresora Candíani Av. Taxqueña No. 1784 CoL Paseos de Taxqueña 04250, Coyoacán, México, D.E

(7)
(8)

íNDICE CAPITULAR

CAPiTULO UNO NOCIONES PREVIAS

1 Ciencia del derecho administrativo 3 2 Concepto del derecho administrativo 5

3 Ramas especializadas del derecho administrativo 10 4 Fuentes del derecho administrativo 12

5 Codificación del derecho administrativo 14

CAPITULO DOS ESTADO V GOBIERNO

6 Las personas jurídicas de derecho público. Su estructuray formas

de organización 22

7 El estado 24

8 Personalidad jurídica del estado 26 9 Formas de estado y formas de gobierno 29

10 Forma de estado y de gobierno del estado mexicano 31

CAPiTULO TRES LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

11 Concepto de administración pública 36 12 Formas de organización administrativa 40

13 Centralización administrativa 42

CAPiTULO CUATRO LA CENTRALIZACiÓN FEDERAL

J4 Laadministracióncentral federal 51

15 La secretaría de estadoy el secretario de estado 55

16 Competencia de cada secretaría de estado en particular 60

(9)

18 19 ~O

rJ21

~2 23 24

Estructura interna de las secretarías de estado (régímen de suplencias) 89

El departamento administrativoy su titular 91

Reglas comunes a las unidades de la administración pública centralizada federal 94

La procuraduría general de la repúblicay su titular El Distrito Federaly su gobierno 100

La desconcentracián administrativa 109 Órganos administrativos intermedios. La reforma

__.ninistrativa 112

CAPiTULO CINCO ,..,pESCENTRALlZACIÓN ADMINISTRATIVA

25 Descentralización lidministrativa federal 123

26 Las empresaspúblicas,Las sociedades mercantíles de estado

o empresas de participación estatal. Las sociedades nacionales

de crédito 130

27 El fideicomiso público o fideicomiso de estado 141 28 Controly vigilancia del estado sobre los organismos

descentralizadosy empresas de participación estatal 150

CAPiTULO SEIS LAS PARTES DE LA FEDERACiÓN

29 Las entidades federativas, su gobiernoysu administración

pública 161 30 El municipio 171

CAPiTULO SIETE LAS FUNCIONES DEL ESTADO

31 La actividad de la administración pública 183

32 Distinción entre las funciones o cometidos legislativos, judiciales y administrativos 187

CAPiTULO OCHO EL ACTO ADMINISTRATIVO

33 Teoría general del acto administrativo 200

34 Análisislógico de los elementos del acto administrativo 203

35 Modalidades o requisitos del acto administrativo y de sus elementos 205

36 Requisitos constitucionales del acto administrativo 207 37 Efectos del acto administrativo 209

38 La falta del acto administrativoyel silencio de la administración 211

39 Ejecución, cumplimientoyextinción del acto administrativo 213

(10)

Índice capitular xiii

CAPiTULO NUEVE CONCESiÓN Y SERVICIO PÚBLICO

41 Teoría general de la concesión 231 42 El servicio público 242

CAPiTULO DIEZ REGLAMENTACiÓN ADMINISTRATIVA

43 Teoria general del reglamento 257

44 Decretos, circularesyacuerdos administrativos 265

45 Permisos, licencias y autorizaciones 269

CAPiTULO ONCE DISCRECIONALlDADy COACCiÓN ADMINISTRATIVAS

46 Facultad discrecional y acto discrecional. Facultad reglada y acto reglado. Delegación de facultades 275

(11)

íNDICE GENERAL

Prólogo

.

Prefacio

.

Abreviaturas

y

siglas

.

xxxv

xxxvii

xli

CAPíTULO UNO

NOCIONES PREVIAS

1

Ciencia del derecho administrativo 3

1.1 Evolución histórica 3

1.2 Objeto de conocimiento 3

1.3 Concepto... 4

1.4 Técnica del derecho administrativo 4

1.5 Metodología y sistematización del derecho

administrativo 4

2 Concepto del derecho administrativo ,.. 5

2.1 Concepto de derecho 5

2.2 Diversos criterios teóricos que explican el concepto

de derecho administrativo. . . . 6 2.3 Concepto amplioyestricto del derecho

administrativo 6

2.4 Concepto restringidoyformal del derecho

Bdrnjnjstrativo .... . . . 7

2.5 Derecho público y derecho privado . . . 7

2.6 Especificaciones del derecho público 8

(12)

xvi DERECHO ADMINISTRATIVO

2.8 Opiniones sobre la privatización del derecho

público y la publificación del derecho privado 9 3 Ramas especializadas del derecho administrativo. . . . 10

3.1 La ciencia del derecho administrativo y las ramas

especializadas que tienden hacia su autonomía 10

3.2 Enumeración de los diversos derechos que sin dejar

de ser administrativos han adquirido autonomía 10

3.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo

con otras ramas del derechoycon otras ciencias. . . . 10

3.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho .... 10

3.3.2 Relaciones con ciencias no jurídicas. . . . 11 4 Fuentes del derecho administrativo. . . . 12

4.1 Explicación de los vocablos fuentes del conocimiento

juridico y del derecho . . . 12 4.2 Fuentes del derecho. Creación y supletoriedad 13 4.3 Fuentes del derecho administrativo . . . 13 5 Codificación del derecho administrativo. . . . 14

5.1 Concepto de codificación 14

5.1.1 Multiplicidad de las disposiciones jurídico

administrativas. . . 15 5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo .... 16

5.1.3 Falta de orden en la legislación

administrativa. . . 16

5.1 .4 La codificación es contraria a los principios

del derecho público, del que forma parte

el derecho administrativo . . . 17 5.1.5 El derecho administrativo carece

de madurez parB; la codificación, o ésta

es imposible debido a que tal disciplina posee perfiles muy propios y distintos

a las otras ramas del derecho que sí son

codificables 17

5.2 Codificación parcial por materia. . . 18

5.3 Sistema seguido por nuestro país. . . 19 5.4 Codificación local en las entidades federativas 19

CAPíTULO DOS ESTADO Y GOBIERNO .

21

6 Laspersonas jurídicas de derecho público. Su estructura

(13)

6.1 Comentario introductorio 22

7 El estado 24

7.1 Su realidad socialyjurídica 24

7.2 Concepto de estado 25

7.3 Análisis de los elementos del concepto. . . 25

8 Personalidad jurídica del estado. . . . 26

8.1 Concepto de persona 26 8.2 Clasificación de las personas. . . 26

8.3 Nacimiento de la personalidad del estado 26 8.4 Teorías que explican la personalidad jurídica del estado. Dos personalidades, o una sola provista de dos voluntades 27 8.5 Crítica a las teorías anteriores 27 8.6 Personalidad jurídica de derecho público del estado. . . . 27

8.7 Características de laspersonas jurídicascolectivas de derecho público 28 9 Formas de estadoyformas de gobierno 29 9.1 Formas de estado. . . 29 9.1.1 Federal... . . 29 9.1.2 Central o unitario 29 9.2 Formas de gobierno . . . 30 9.2.1 Régimen parlamentario 30 9.2.2 Régimen presidencial 30 10 Forma de estadoyde gobierno del estado mexicano 31 10.1 Laforma del estado mexicano. . . 31

10.2 La forma de gobierno del estado mexicano. . . 31

10.3 Competencia: federal, localy municipal . . . 32

10.3.1 El gobierno de la federación . . . 32

10.3.2 La competencia local, o de las entidades federativas. . . 33

10.3.3 La competencia municipal 33

CAPíTULO TRES

LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA . . . .

35

11 Concepto deadministración pública 36 11.1 Breve evolución histórica 36 11.2 Problemática que presenta la administración pública moderna. . . 37

(14)

xviii DERECHO ADMINISTRATIVO

11.3 11.4

11.5

Diferentes concepciones de la administración pública

Puntos de vista para el estudio

de la administración pública .

11.4.1 Orgánico .

11.4.2 Dinámico o funcional .

Clasificación de la administración pública .

37 38 38 38 39

12 Formas de organización administrativa. . . . 40

12.1 Organización administrativa. Su importancia. . . 40

12.2 Formas de organización administrativa. . . 40

13 Centralización administrativa 42

J

~

Centralización administrativa. Concepto. . . 42

13.2 La relación jerárquica. Los efectos de ésta. . . 42

1. Poderes que implica la relación jerárquica 42 13.4 Poder de decisión . . . 42 13.5 Poder de nombramiento 43 13.6 Poderdemando... 43 13.7 Poder de revisión .. . . 43 13.8 Poder de vigilancia. . . 43 13.9 Poder disciplinario. . . 43

13.10 Poder para resolver conflictos de competencia. . . 43

13.11 Órganos que integran la administración pública centralizada 44 13.12 Su númeroy composición 44 13.13 Evolución de la administración pública 44

CAPITULO IV

LA CENTRALIZACiÓN FEDERAL

47

14 La administración central federal 51 14.1 Organización administrativa centralizada federal 51 14.2 Organismos que la integran 51 14.3 El presidente de la república como funcionario políticoyadministrativo 52 14.4 Requisitos para ser presidente de la república 52 14.5 Facultades del presidente de la república, como jefe de estadoyjefe de gobierno 53 14.5.1 En su carácter de jefe de gobierno 53 14.5.2 El presidente de la república como jefe de estado, tendrá las siguientes facultades . . 54 14.6 Unidades administrativas directamente

(15)

15 La secretaría de estadoyel secretario de estado. . . . 55

15.1 La secretaría de estado. Concepto 55

15.2 El secretarío de estado. Concepto . . . 55 15.3 Diferencia entre secretario de estado y ministro. . . 55

15.4 Las secretarías de estado en México 56

15.5 Antecedentes: federalista y centralista. . . 56 15.6 Evolución histórica de las secretarías de estado 57 16 Atribuciones de cada secretaría de estado en particular. . . . 60

16.1 Secretaría de agricultura y ganadería y desarrollo rural

(art. 35) . . . 60 16.2 Secretaría de comercío y fomento industrial (art. 34) .,. 61 16.3 Secretaría de comunicaciones y transportes (art. 36) ... 63 16.4 Secretaría de contraloríay desarrollo administrativo

(art. 37) . . . 65 16.5 Secretaría de la defensa nacional (art. 29) . . . 67

16.6 Secretaría de desarrollo social (art. 32) 68

16.7 Secretaría de educación pública (art. 38) 70

16.8 Secretaría de energía(art, 33) 72

16.9 Secretaría de gobernación (ar-t. 27) 73

16.10 Secretaría de hacienda y crédito público (art. 31) 75 16.11 Secretaría de marina (art. 30) . . . 76 16.12 Secretaría del medio ambiente, recursos naturales

y pesca (art. 32 bis) 77

16.13 Secretaría de la reforma agraria(art,41) 81 16.14 Secretaría de relaciones exteriores(art, 28) . . . 81

16.15 Secretaría de salud(art,39) 82

16.16 Secretaría de trabajo y previsión social (art. 40) . . . 84

16.17 Secretaría de turismo (art. 42) 85

17 La secretaría de estadoysu titular. . . . 86

17.1 Los secretar-ios de estado. Concepto 86

17.2 Carácter político y administrativo del secretario

de estado. . . 86

17.3 Elrefrendo ministerial 87

17.4 Efectos del refrendo ministerial '" '" .. .. 87

17.5 El secretario de estado como funcionario administrativo 88

18 Estructura interna de las secretarías de estado

(régimen de suplencias) . . . . 89 18.1 Estructurainterna. . . . 89

18.2 Régimen de suplencias 90

(16)

xx DERECHO ADMINISTRATNO 19.1 19.2 19.3 Antecedentes . Crítica .

Organización interna de cada departamento .

91 93 94

~o

Reglas comunes a las unidades de la administración

pública centralizada federal .

20.1 Enumeración . 94 94 97 96 96 97 98 98 99 ...-215 21.6

La procuraduria general de la repúblicaysu titular .

21.1 Antecedentes .

-21.2 Fundamentos para considerarlo como parte

J

~ de la organización centralizada federal . ~ Carácter politico, jurídicoy administrativo

del procurador .

21.4 Funciones administrativas del procurador

y de la procuraduría general de la república . Facultades del procurador general de la república .

Estructura interna de la procuraduría .

Jt21

22.11 ... 22.12

El Distrito Federalysu gobierno .

22.2 -22.3 _22.4

1-_

22.5 _22.6 _22.7 22.8 22.9 22.10

~22

22.1 Antecedentes de los distritos federales en el derecho

comparado .

Antecedentes en México .

El Distrito Federal como entidad federativa . Personalidad Jurídica del Distrito Federal .

Actual marco jurídico .

Admims ración. . t " ~°bl'ica .

Las delegacjopes poiíticas del Distrito Federal .

Los delegados .

Competencia de las delegaciones del Distrito Federal .. Competencia de la administración pública del Distrito

Federal , '" ., " " .

Órganos administrativos del Distrito Federal .

Función legislativa . 100 100 101 101 102 102 103 104 104 105 105 107 107 )/;23 La desconcentración administrativa ., ... '.'_\'.' l ' .. , 10"1

2 13. NQClOneS genera es. I lo <.4!-\<>I ~~<lc.~'""'"t . . . .v-r "'<.rU{·c~~"t':~:>109

23.2 Desconcentración política 109

23.3 La desconcentracíón administrativa. . . 109 23.4 Imprecisión doctrinaly legal. . . 109 23.5 Ventajas de la desconcentración . . . 110

23.6 La desconcentraciónysus variantes 110

23.7 Desconcentración en estricto sentido o funcional 110

(17)

23.10 23.11 - 23.12 _23.13 _23.14 Base constitucional . Base legal ,. '" . Desconcentraciónvertical ., . Desconcentración regional . Desconcentracián horizontal .

Órganos administrativos intermedios.Lareforma

d . . t t' C~"'<.4-'>'V>l~~<''l>,rL1o«l""- c¡.e-~""', a rrumsrarva ...•...•...

.Jt'24

- 24.1 -24.2 24.3 24.4 24.5 24.6 24.7 24.8

Las comisionesintereecretar-ialee .

Consejo de ministros .

Acuerdo colectivo .

Gabinete , , .

Oficinas de la administración pública en las entidades

. federativas .

La coordinación y agrupamiento de las entidades

del sectorparaeetatal .

Normas básicas de operación sectorial .

La reforma administrativa . 112 112 113 114 114 115 115 116 116

CAPíTULO CINCO

DESCENTRALIZACiÓN

ADMINISTRATiVA

119

124 124 125 125 126 126 127 127 128 128 128 129 25.4 25.5 25.6 25.7 25.8 25.9 25.10

foft'J.',"-l....kot

'-'-fo'"l:,.I.,-~~')

\-.

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CP,:,"O

~~~

Descentralización administrativa federal. . . . 1:13 ,~ ; : 25.1 D ·,HerenCIa con a. 1 descen ra IzaClOn pot li " líti1 lca . . . . 123.e:Akt...C.J¡..':;;.~cr¡'-""J 25.2 Origen de la descentralización administrativa 123 c...~"""'o~.

25.3 Constitucionalidad de los organismos .1:.«- .

descentralizados, los desconcentrados

ylas empresas de participación estatal .

Derecho comparado .

Concepto de descentralización administrativa

en sentido estricto .

Características de los organismos descentralizados .

Régimen jurídico propio .

Personalidad jurídica .

Denominación .

La sede de las oficinasydependenciasy ámbito

territorial .

Órganosdedirección, administración yrepresentación .

, Estructura administrativa interna .

Patrimonio propio. Objeto .

Finalidad ~ . 25.11 25.12 25.13 25.14 .f25

(18)

xxii DERECHO ADMINISTRATIVO

Las empresas públicas. Las sociedades mercantiles de estado o empresas de participación estatal. Las sociedades

nacionales de crédito . 25.15 25.16 26.1 -26.2 " 26.3 26.4 26.5 26.6 -26.7 26.8 26.9 26.10 26.11 26.12 26.13 26.14 ...26.15 26.16 26.17 26.18 26.19 26.20 26.21 26.22 ._26.23 26.24 Régimen fiscal .

Organización descentralizada en las entidades

federativasy en los municipios .

Antecedentes en México .

Fundamentación de las empresas de estado . El concepto de empresa pública como género

ycómo Institución política administrativa . La noción de empresa en derecho mexicano

y en particular en derecho mercantil .

La empresa en la legislación mexicana .

La empresa públicaysus diferencias con la empresa

privada .

Características de la empresa pública .

ta empresa pública en el derecho comparado . Diversas formas jurídicas de organización que puede

adoptar la empresa pública .

La sociedad mercantil de estado, empresa

de participación estatal .

Las sociedades mercantiles de estado .

Diversos grados de participación del estado

en las sociedades anónimasysus consecuencias . Objeto de las sociedades mercantiles de estado . Su regulación en cuanto al funcionamiento

yorganización .

Procedimiento para su creación .

G

derivación de la personalidad de estas sociedades . La administración pública como accionista

de sociedades mercantiles .

árganos de decisióny administración de la sociedad

anónima de estado .

Asambleas generales, concepto, clasesycaracteres. Asambleas ordinarias. Asambleas extraordinarias .

Consejo de administración .

Poderesyfacultades de la administración . Directores generales, gerentes generalesyconsejeros

delegados , "

Aportación de capital social .

Las instituciones nacionales de crédito,

las organizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de segurosyfianzas ...

129 130 130 130 131 131 132 132 132 133 133 134 134 134 135 135 135 136 136 136 137 137 137 137 137 138 138

(19)

26.25 La nacionalización de labanca y las sociedades

nacionales de crédito ... . . . .. . . 138

26.26 Sociedades mercantiles de participación minoritaria del estado. Sociedades mercantiles de participación

estatal mayoritaria 139

- 26.26.1 Empresas de participación estatal

mayoritaria . . . 139

_ 26.26.2 Empresas de participación estatal

minoritaria 140

_ 26.27 Extinción y liquidación de los organismos descentralizadosylas empresas de participación

estatal. . . 140 El fideicomiso público o fideicomiso de estado .

27 27.1 27.2 27.3 27.4 27.5 27.6 27.7 27.8 27.9 27.10 27.11 27.12 27.13 27.14 27.15 27.16 27.17 27.18 27.19 27.20 27.21 27.22 27.23 27.24

Breve noción sobre el fideicomiso .

Clasificación de los fideicomisos .

Patrimonio fiduciario, sujetos, forma .

Obligaciones de los fiduciarios .

Facultades del fiduciario .

Derechos y obligaciones del fideicomitente .

Derechosyobligaciones del fideicomisario .

Extinción del fideicomiso .

Las instituciones fiduciarias .

El fideicomiso público, gubernamental o del estado .

Concepto de fideicomiso público .

Elementos del fideicomiso pú blico .

Regulación legal .

Bases de los fideicomisos públicos conformealdecreto

de 27 de febrero de 1979 .

Comités técnicos y delegados fiduciarios especiales .

27.15.1 Comité técnico .

27.15.2 Delegados fiduciarios especiales .

Registro del fideicomiso público .

El fideicomiso no poseepersonalidad jurídica propia .

Los delegados fiduciarios .

Delegados fiduciarios especiales .

Diferencias entre105delegados fiduciarios normales

y los delegados fiduciarios especiales .

Comité técnico del fideicomiso .

Antecedentes en el derecho estadounidense . El comité técnico del fideicomiso en la ley bancaria

de 1941 .

Su carácter estrictamente potestativo

en105fideicomisos privados . 141 141 141 142 142 142 143 143 143 144 144 144 144 145 145 146 146 146 146 146 147 147 147 147 147 148 148

(20)

xxiv DERECHO ADMINISTRATIVO 27.25

27.26 27.27 27.28

Normas que rigen al comité técnico en el fideicomiso

privado .

Normas que rigen al comité técnico en los fideicomisos

públicos ...•...

Concepto de comité técnico .

Estudio comparativo entre el comité técnico de los fideicomisosyel consejo administrativo

de las sociedades anónimas '- .

148 148 149

149

28 Controlyvigilancia del estado sobre los organismos

descentralizadosyempresas de participación estatal. . . . 150

28.1 28.2 28.3 28.4 28.5 28.6 28.7 28.8 28.9 28.10 28.11

El control, la vigilanciayla coordinación del sector

paraestatal a partir de 1977 .

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal .

Acuerdo que agrupa por Sectores a las Entidades

de la Administración Pública Paraestatal .

Ley de Presupuesto, Contabilidady Gasto Público

Federal '" .

Ley General de Deuda Pública .

Ley de Adquisiciones y Obras Públicas .

Ley de Información Estadísticay Geográfica .

Ley General de Bienes Nacionales .

Ley Federal de las Entidades Paraestatalee .

Decreto de fideicomiso .

Acuerdos de reforma administrativa .

151 151 153 153 153 154 154 155 155 156 156

CAPíTULO SEIS

LAS PARTES DE LA FEDERACiÓN, .

159

29 Las entidades federativas, su gobiernoysu administración

pública .

29.1 Las entidades federativas .

29.2 Administración pública de los estados

de la federación .

29.3 El órgano superior jerárquico dentro de los estados

de la federación .

29.4 Unidades administrativas que integran

la administración pública local .

29.5 Secretaría general de gobiernoy su titular .

29.6 El secretario general de gobierno

en las constituciones de los estados .

29.7 La similitud Ylas diferencias con un secretario

de estado federal .

29.8 Tesorería general del estado .

161 161 163 164 165 166 166 168 168

(21)

29.9

29.12 29.13

Facultades del titular de la tesorería general

del estado .

Oficialía mayor .

Procuraduría general de justicia y ministerio

público local .

Unidades administrativasde jerarquíamenor .

Organismos descentralizados, desconcentrados y empresas y sociedades mercantiles de las entidades

federativas . 168 169 169 169 170 El municipio . 30 30.1 30.2 30.3 30.4 30.5 30.6 30.7 30.8 309 30.10 30.11 30.12 Antecedentes en México .

Ubicación del municipio dentro del sistema federal .

Carácter político administrativo .

El municipio como órgano político administrativo

dentro del estado, pero sin dependencia

administrativa del ejecutivo. Gobierno municipal . El municipioylas formas de administración

pública .

Sus características de acuerdo con el arto 115

constitucional .

Autonomia del municipio .

Ingresos del municipio. Facultades, atribuciones

ycometidos de los municipios .

30.8.1 Ingresos del municipio .

30.8.2 Competencia municipal .

La legislación municipal .

Estadísticayrealidad municipal en México .

Relaciones entre el municipio, la federaciónylas entidades

federativas .

Órganos del municipio. El ayuntamiento. Presidente municipal. Organización interna de la administración municipal. Estructura orgánica municipal .

171 171 171 172 173 173 173 174 174 174 175

177

177 178 179

CAPíTULO SIETE

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

181

31 La actividad de la administración pública 183

31.1 Aspecto dinámico de la actividad de la administración

pública 183

31.2 Su expansión y sectores a los que se orienta 184

(22)

xxvi DERECHO ADMINISTRATIVO

32.5

J

32.6

.~

32 Distinción entre las funciones o cometidos legislativos,

judicialesyadministrativos .

32.1 Criterio orgánico, formal y material .

32.1 .1 Poderlegislativo .

32.1.2 Poder ejecutivo .

32.1 .3 Poder judicial. .

32.2 Clasificación de los actos jurídicos. Características .

32.2.1 Unilateral .

32.2.2 Bilateral .

32.2.3 Actos colegiados .

32.2.4 Actos colectivos .

32.2.5 Acto unión .

32.3 Acto creador de situación jurídica general. Ley

orgánica.Leyreglamentaria. Diferencias formales

ymateriales. Imperioysanción .

32.4 Acto creador de situación jurídica particular

o concreta , .

Acto condición. Crítica .

Los actos administrativosy judiciales .

Característicasy diferenciación .

Los actos de gobierno. Los actos políticos. Los actos

públicos . 32.8.1 Actos de gobierno . 32.8.2 Actos políticos . 32.8.3 Actos públicos . 187 187 188 189 189 189 189 190 190 190 190 190 192 192 193 193 194 194 194 194

CAPíTULO OCHO

EL ACTO ADMINISTRATIVO

.

197

33 Teoría general del acto administrativo. . . . 200 33.1 Problemática para establecer un concepto del aeto

administrativo 200

33.2 Distinción entre hecho y acto jurídico. . . 200 33.3 Aspectos que abarca el acto administrativo. . . 201

33.4 Características del acto administrativo 201

33.5 Concepto del acto administrativo. Su explicación 201 34 Análisis lógico de los elementos del acto administrativo 203

34.1 Los elementos constitutivos y su fundamento.

Sujeto , " .. .. . 203

34.2 Concepto de autoridad. . . .. . . 203

34.3 La manifestación externa de la voluntad. Objeto.

Forma ···... 204

(23)

34.3.2 34.3.3 Objeto , , . Forma . 204 204 35 Modalidades o requisitos del acto administrativo

yde sus elementos. . . . 205 35.1 Crítica a la doctrina que sostiene el motivo

y la finalidad como elementos estructurales

del acto administrativo 205

35.2 Las modalidades del acto administrativo. Motivo.

Finalidad 206

35.2.1 Motivo... 206 35.2.2 Finalidad... 206 35.3 Conceptos que no constituyen, ni elementos,

ni requisitos del acto administrativo 207

35.3.1 El mérito, su crítica;y la oportunidad

como principio general del acto

administrativo. . . 207 36 Requisitos constitucionales del acto administrativo .

36.1 La competencia ..

~

La forma escrita .

V

Ji Fundamentación . . Motivación . .5 Principio de legalidad . 36.6 No retroactividad . 207 208 208 208 208 209 209 37 Efectos del acto administrativo. . . . 209 37.1 Distinción entre acto perfecto y acto eficaz 210

37.2 El acto administrativo como creación de derechos

personales. . . 210

37.3 Efectos frente a terceros 210

38 La falta del acto administrativoyel silencio

de la administración. . . . 211 38.1 Diversas posibilidades teóricas que explican

el silencio adrninietr-ativo 211

38.2 El silencio administrativo en materia fiscal. . . 212 38.3 Distinción entre silencio administrativo y derecho

de petición 212

38.4 El silencio administrativoy el ejercicio de la acción

ante el tribunal de lo contencioso administrativo

del Distrito Federal . . . 213 39 Ejecución, cumplimientoyextinción del acto administrativo. . 213

(24)

xxviii 39.1 39.2 39.3 39.4 39.5 39.6 39.7 39.8 39.9 39.10 39.11 39.12 39.13 39.14 39.15 39.16 39.17 39.18 39.19 39.20 39.21 DERECHO ADMINISTRATIVO Ejecución . El cumplimiento .

Extinción del acto administrativo .

Medios normales . Medios anormales . Revocación administrativa . La rescisión . La prescripción . Caducidad . El término y la condición . La renuncia de derechos .

Irregularidades e ineficacias del acto administrativo .

Problemática de105conceptos de inexistencia

y nulidad en el derecho civil .

La nulidad absoluta y la nulidad relativa en elCódigo

Civil para el Distrito Federal .

Estudio del sistema de nulidades en el derecho

comparado. Crítica de la teoría civilista .

Irregularidades e ineficacias del acto jurídico

y de sus elementos en el derecho administrativo.

Ineficacia total o parcial del acto .

Nulidad de pleno derecho .

Irregularidades e ineficacias en el derecho

administrativo .

La irregularidad del acto administrativo en el refrendo

ministerial .

Autoridad que debe decretar la ineficacia

y,en su caso, la anulación .

Extinción por decisiones dictadas en recursos

administrativoso en procesos ante tribunales

federalesyadministrativos en materia de amparo

213 214 214 214 214 214 215 215 216 216 216 217 217 218 219 219 220 220 221 221 221 40 El procedimiento administrativo. . . . 222

40.1 Diferencia entre procesoypr-ocedimiento 222

40.2 Proceso administrativo. Concepto. . . 223 40.3 Procedimiento administrativo. Concepto '" . . . 223 40.4 Procedimiento internoyexterno . . . 223 40.5 Procedimiento previoy de ejecución . . . 224 40.6 Procedimiento de oficioy a petición de parte. . . 224 40.7 Característicasyrequisitos del procedimiento

administrativo. El procedimiento externo

y las formalidades constitucionales 224

40.8 Las formalidades esenciales del procedimiento - . . . 225 40.9 La notificación Y sus efectos .... . . 225

(25)

40.10 LaLey Federal de Procedimiento Administrativo 225

CAPíTULO NUEVE CONCESiÓN Y SERVICIO

PÚBLICO " 229

41 Teoría general de la concesión. . . . 231 41.1 Introducción... 231 41.2 Variabilidad según la postura política del estado 231

41.3 Evolución histórica 232

41.4 Concepto de concesión . . . 232

41 .5 Naturaleza jurídica de la concesión 232

41.6 Los elementos subjetivos de la concesión. . . 233

41.7 El régímenjurídico positivo 233

41.8 Principios que rigen la concesión 234

41.9 Capacidad del concesionario. . . 234

41.10 Limitaciones de las actividades sujetas a concesión .... 234

41.11 Capacidad técnica del concesionario. . . 234

41 .12 Capacidad financiera. Plazo 235

41.13 Derechos del concesionario 235

41.14 Propíedad de los bienes afectados a la explotación

de la concesión ... . . 235 41.15 Tarifa... 236 41.16 Relaciones entre el concesionarioy los usuarios 236

41.17 Obligaciones del concesionario 236

41.18 Rescate... 237 41.19 Derecho de reversión. . . 237 41.20 Proeedimiento para otorgar la concesión . . . 237 41.21 El título de la concesión. . . 238 41.22 Extinción de la concesión. . . 238 41.23 Cumplimiento del plazo. . . 238 41.24 Falta de objeto o materia de la concesión. . . 239 41.25 Rescisión... 239 41.26 Revocación... 239 41.27 Caducidad... 239 41.28 Rescate... 239 41.29 Renuncía... 239

41.30 Quiebra o muerte del concesionario 240

41.31 Concesionario... .. . . .. . . 240 41.32 Concesiones de las entidades federativas

y delos municipios. . . . 240

41.33 La as~gnac~?n.C?ncepto 240

41.34 Laasignaciónmmera 241

(26)

..: :

-xxx

DERECHO ADMINISTRATNO

41.36 La asignación para la explotación de materiales

y la ocupación de terrenos. . . 241

42 Elservicio público 242

42.1 Nociones generales 242

42.2 Evolución del servicio público en el derecho francés .. . . 244 42.3 Análisis de las teorías acerca del servicio público 245

42.3.1 Criterio subjetivo u orgánico 245

42.3.2 Criterio material ; . . . 246

42.3.3 Criterio formal 246

42.4 Concepto de servicio público. . . 247 42.5 Sistema de prestación de los servicios públicos . . . 247 42.6 Clasificación de los servicios públicos. . . 248

42.7 Crisis actual del concepto 250

42.8 La noción del servicio público en la legislación

yjurisprudencia mexicanas. . . . 251

CAPíTULO DIEZ REGLAMENTACiÓN ADMINISTRATIVA

255

Teoría general del reglamento .

43 43.1 43.2 43.3 43.4 43.5 43.6 43.7 43.8 43.9 43.10 43.11 43.12 43.13 43.14 43.15 43.16

Concepto genérico de reglamento .

Los reglamentos de particulares. Su fundamento . El reglamento de autoridad. Su fundamento . Los reglamentos internos de los órganos del estado .

La doctrina de los reglamentos autónomos .

Los reglamentos de necesidad. Crítica .

El reglamento administrativo. Concepto. Requisitos

teóricosyformales .

Diferencias entre el reglamento y la ley .

Finalidad del reglamento .

Facultad reglamentaria del presidente

de la república .

Derecho comparado .

Proliferación de reglamentos emitidos por otras

autoridades .

Reglamentos, facultad del presidente de la república

para expedirlos .

Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación .

Reglamentos administrativos. Naturaleza

que deben tener .

Reglamentación de las leyes .

257 257 257 258 258 259 259 260 261 261 262 262 262 263 263 264 264

(27)

-Índice general xxxi

44 Decretos, circularesyacuerdos administrativos 265

44.1 Decreto. Concepto 265

44.2 Diferencias entre ley y decreto 265

44.3 Decretos legislativos 266

44.4 Decretosjudiciales... 266 44.5 Decretos administrativos. . . 266

44.6 Decretos del ejecutivo 266

44.7 Circulares. Concepto 267

44.8 Principios que rigen esta materia. . . 268 44.9 Efectos de la circular . . . 268 44.10 Acuerdo. Significado semántico. Diversos conceptos. . . . 268 45 Permisos, licenciasyautorizaciones. . . . 269 45.1 Actos de aprobación. . . 269

45.2 Autorizaciones, permisosy licencias 270

45.2.1 Autorización... 270

45.2.2 Permisos 270

45.2.3 Licencias... 270

45.3 Diferencias con la concesión 270

45.4 Régimenjurídico... 271

CAPíTULO ONCE

DISCRECIONAL/DAD Y COACCiÓN

ADMINISTRATIVAS

.

273

46 Facultad discrecional yacto discrecional. Facultad reglada

yacto reglado. Delegación de facultades 275

46.1 La facultad discrecional. . . 275 46.2 Facultad vinculada o reglada y acto reglado 276 46.3 Clasificación de las facultades discrecionales 276

46.4 La facultad discrecional libre 276

46.5 La facultad discrecional obligatoria 277

46.6 Facultad discrecional técnica 277

/~Discrecionalidad y arbitrariedad 278

V

6.8 Límites a la facultad discrecional. . . 278 . La facultad discrecional y las garantías individuales . . . 279 46.10 Conveniencia de otorgar facultades discrecionales ... 280 46.11 Delegación y avocación de facultades. . . 280

47 Derecho de JasInfraccionesadministrativas. . . . 282 47.1 Crítica a la denominación de derecho penal

administrativo 283

(28)

xxxii DERECHO ADMINISTRATIVO 47.3 47.4 47.5 47.6 47.7 47.8 47.9 47.10 Infracciones administrativas .

Poder sancionador de la administración pública .

Diferencias entre el procedimiento para averiguar y perseguir los delitosy el de las infracciones .

Procedimiento de la infracción administrativa .

Naturaleza de las sanciones que se aplican

a las infracciones administrativas .

Infracciones procesalesysu sanción .

Diferencias entre la metodologia del derecho penal y la del derecho de las infracciones administrativas. Necesidad de la autonomía de esta rama del derecho ... Crítica al sistemaypropuesta de reformas. Justicia

igualitaria . 285 285 286 287 287 288 288 289

(29)

PRÓLOGO

Las obras Derecho administrativo, primer y segundo cursos, 'lue se publican debido a la autoría de Rafael1. Martínez Morales, y que ahora prologo desarrollan los programas de estudios de la materia, que la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México publicó en 1986, para la formación de licenciatura. El autor adopta para la exposición de sus obras, una sistemática que parte de la tradición administrati vista francesa, la cual en la primera brillante etapa de su historia, la llenaron las figuras de Maurice

Hauriou

y Leon

Duguit,

con su discípulo Gaston Jeze, y después, en el hundimiento de los

dogmas duguitianos, los grandes nombres:

De

Laubadéro,

Rivero,

Vedel, Waline,

en su segunda proyección histórica. Recoge también el

autor de estas obras, el bagaje de la doctrina española

(Oliván, Royo

Villanova, Villar Palasí, García de Enterría,

etc.), y finalmente

arriba a las concepciones mexicanas

(Lares, Fraga, Serra Rojas,

etc.), ya que éste es el itinerario teórico que ha seguido la conformación de nuestro actual orden jurídico en materia administrativa. Desde

lu~go,

Martínez

Morales se vio en la necesidad de introducir ciertos cambios

entre el orden adoptado por los programas y la organización de su material, y lo hizo de forma armoniosa; son ejemplos de lo anterior los puntos referidos a las funciones del estado y la función pública. Este hecho, aunado al manejo de una metodología eminentemente

pedagó-gica las convierteen valiosos

textos

para el proceso enseñanza apren-dizaje de la asignatura, ya que provee un extenso repertorio de soluciones.

(30)

xxxiv DERECHO ADMINISTRATIVO

A lo largo de los dos libros, se incorporan conceptos doctrinarios y aspectos de derecho positivo sumamente actualizados, los cuales se estudian con un novedoso abordamiento, configurado por la nueva administración. Es de señalarse la labor de síntesis que les confiere una gran plenitud de tratamiento de la materia, no obstante que cada tema es considerado exhaustivamente. Además, la sencillez expositiva adop-tada en los mismos se traduce en una extraordinaria facilidad de com-prensión de algunas cuestiones de por sí sumamente complejas, entre ellas se puede mencionar el análisis del acto administrativo, expuesto con enorme vitalidad, y que en algunos tratadistas nubla los demás puntos.

Por otro lado, encontramos remisiones a puntos jurídicos conexos al que se trata y a figuras de derecho comparado. Como apéndice impor-tante de cada tema, se incluye una rica y oportuna bibliografia, que habrá de ayudar al estudioso a profundizar en la cuestionjuridica de su

interés.

En la obra mencionada se tratan los puntos fundamentales siguientes: 1 Base teórica del derecho administrativo;

2 Nociones relativas al estado y su carácter jurídico; 3 Administración pública en cuanto organización estatal; 4 Acto administrativo;

5 Concesión y servicio público; 6 Reglamento y figuras afines; 7 Facultades de la autoridad; 8 Infracciones administrativas; 9 Dispersión legislativa;

10 Economía y orden jurídico;

11 Patrimonio estatal y derecho financiero; 12 Contratos públicos;

13 Política y policía administrativas; 14 Población, salubridad y ecología; 15 Interés y orden públicos;

16 Protección al débil, propiedad intelectual, energéticos, turismo y fuerzas armadas;

17"

Función

'pÚblica, y 18 Justicia administrativa.

Al prologar esta obra, que contiene grandes inquietudes teóricas y prácticas, damos la bienvenida a su autor,joven brillante en la cátedra, y estimo que seguirá captando la experiencia diaria e incluirá en sus futuras ediciones los frutos de su hacer docente; pero sobre todo, como

(31)

dice el Anuario de 1986 en la presentación del mismo por el licenciado Jaime Torres Bodet, "Servidumbre y grandeza del abogado": llevar al respeto de la justicia, la realidad de la democracia y la humanidad de la inteligencia aunados la libertad ylos principios del derecho administra-tivo, que permitirá a la administración cumplir plenamente, como dice Prosper Wefl, su misión de interés general.

JORGEOLIVERATORO

Ministro jubilado Suprema Corte de Justicia de la Nación

(32)

PREFACIO

En 1971, empezamos a impartir la asignatura de derecho administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México; desde entonces a la fecha, y de manera ininterrumpida, hemos tenido el privilegio de abordar los temas de esta vasta disciplina jurídica frente a grupos de alumnos que, con más seriedad e interés de

lo

que se piensa a veces, asisten a las aulas.

Desde el primer día de clases, fue evidente la grave situación provo-cada por la falta de libros de texto que se apegarán al programa oficial de la materia, programa que, por otro lado, ha sufrido múltiples modifi-caciones a lo largo de los años de nuestro ejercicio docente. Dicha situación resulta especialmente alarmante los cursos tres y cuatro. Fue esta carencia la que nos llevó a pensar en preparar un instrumento didáctico que auxiliará a los estudiantes, el cual les permitiera tener a mano la información pertinente, sin necesidad de recurrir a estar tomando notas que, por lo general, son de muy dudosa veracidad y, además, provocan una constante distracción tanto a la clase que da el profesor como al tratamiento de ejemplos y dudas, en la que la participación de los alumnos resulta insustituible para el mejor aprovechamiento de la cátedra.

Lo anterior quiere decir que estoscrzrsos

de derecho administrativo,

están dirigidos primordialmente a los estudiantes de la carrera de licenciado en derecho; desde luego, si resultasen de utilidad al profesio-nal o al especialista, enhorabuena, habrán rebasado su objetivo origiprofesio-nal. Los conocimientos que se vierten en estos volúmenes, se los debo, en lo que tengan de valioso, a la Universidad Nacional Autónoma de México,

(33)

arto (s) BANRURAL cap. (s) cfr. Col. comp.(s) Conasupo cccrd.(s) CPEUM dir. (s) DO ed. (s) etal. FICART fig.(s) FIRA FONATUR frac. (5)

ABREVIATURAS

Y SIGLAS

artículo, artículos

Banco Nacional de Crédito Rural, S. N. C. capítulo, capítulos

confrontar con, confróntese con

Colección

compilador, compiladores; compilado por

Compañía Nacional de Subsistencias Populares

coordinador, coordinadores; coordinado por

Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos" director, directores; dirigido por

Diario Oficial de la Federación edición; editor, editores; editado por

et alii: y otros, y colaboradores

Fideicomiso para Créditos en Áreas de Riegoy de Temporal figura, figuras

Fondo de Garantíay Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura

Fondo Nacional de Fomento al Turismo

fracción, fracciones

* [N.del E.: Hemos usado la letrainclinada (cursiva, bastardilla o itálica), para transcribir el textoy nombrar, ya sea por su título o por su sigla o abreviatura, los códigos, leyes y reglamentos vigentes de los Estados Unidos Mexicanos.]

(34)

xlii DERECHO ADMINISTRATIVO trago (s) inc. (s) inéd. INFONAVIT infra ISSEMyM ISSSTE loe. cit. N. delE. núm.(5) OEA op. cit. p., pp. párr.(5),§ prgt.(s) reimp. rev. S. A. de C. V. S. N.C. 5.,55. s.d. seco (s) supra t.(s) tit.(s) trad. (s) UNAM vol. (s) fragmento, fragmentos inciso, incisos

inédito: no editado, no impreso, no publicado Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los

Trabajadores

adelante, abajo, después [adverbio que remite a un contenido anotadoposteriormente]

Instituto de Seguridad Social del Estado de México

y Municipios

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

loco citato: en el lugar citado

Nata del Editor

número, números, numeral, numerales Organización de los Estados Americanos

opus citato: obra citada

página, páginas

párrafo, párrafos

parágrafo, parágrafos

reimpresión, reimpreso por revisado por

Sociedad Anónima de Capital Variable Sociedad Nacional de Crédito

siguiente, siguientes

sin data: sin fecha; sin dato, de casa editora o de lugar

de publicación

sección, secciones

atrás, arriba, antes [adverbio que remite a un contenido

anotadoanteriormente]

tomo, tomos

titulo, títulos

traductor, traductores; traducido de, traducido por

Universidad Nacional Autónoma de México volumen, volúmenes

(35)

DERECHO

ADMINISTRATIVO

(36)

CAPíTULO

UNO

NOCIONES PREVIAS

SUMARIO

1 CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1 Evolución histórica

1.2 Objeto de conocimiento 1.3 Concepto

1.4 Técnica del derecho administrativo

1.5 Metodologíay sistematización del derecho administrativo 2 CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1 Concepto de derecho

2.2 Diversos criterios teóricos que explican el concepto

de derecho administrativo

2.3 Concepto amplioyestricto del derecho administrativo 2.4 Concepto restringidoyformal del derecho administrativo 2:5 Derecho públicoy derecho privado

2.6 Especificaciones del derecho público 2.7 Especificaciones del derecho privado

2.8 Opiniones sobre la privatización del derecho público

y la publificación del derecho privado

3 RAMAS ESPECIALIZADAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 3.1 La ciencia del derecho administrativoy las ramas

especializadas que tienden hacia su autonomía 3.2 Enumeración de los diversos derechos que sin dejar

de ser administrativos han adquirido autonomía

3.3 Relaciones de la ciencia del derecho administrativo

con otras ramas del derechoy con otras ciencias 3.3.1 Relaciones con otras ramas del derecho 3.3.2 Relaciones con ciencias no jurídicas

(37)

4.1 Explicación de los vocablos fuentes del conocimiento jurídico y del derecho

4.2 Fuentes del derecho. Creación y supletoriedad 4.3 Fuentes del derecho administrativo

5 CODIFICACiÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 5.1 Concepto de codificación

5.1.1 Multiplicidad de las disposiciones jurídico

administrativas

5.1.2 Mutabilidad del derecho administrativo 5.1.3 Falta de orden en la legislación administrativa

5.1.4 La codificación es contraria a los principios

del derecho público, del que forma parte

el derecho administrativo

5.1.5 El derecho administrativo carece de madurez

para la codificación, o ésta es imposible debido a que tal disciplina posee perfiles muy propios y distintos a las otras ramas del derecho que sí son codificables

5.2 Codificación parcial por matería 5.3 Sistema seguido por nuestro país

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OBJETIVOS

El alumno contará con elementos para:

• Definir la ciencia del derecho administrativo • Distinguir entre derecho públicoy derecho privado • Proponer un concepto del derecho administrativo

• Conocer las ramas y relaciones del derecho administrativo • Diferenciar las diversas fuentes del derecho administrativo • Opinar acerca de la codificación administrativa

• Citar ejemplos de códigos administrativos.

1

CIENCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1

Evolución histórica

Si bien el fenómeno de la administración pública surge en lasprimeras socieda-des políticas, el derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es relativamente nuevo.

Sería prolijo señalar los antecedentes históricos del derecho administrativo, además, ello es materia de otros textosyno de nuestro curso. Sin embargo, para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos del pensamiento político de los siglos XVIIy XVIII sientan las premisas de los futuros estudios; la escuela francesa (sigloXIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Lean Duguit, Gastan Jeze; Posada, en España; y Teodosio Lares (mediados del XIX)y Gabino Fraga (1934) en México.

Al referirnos a esta disciplina podamos afirmar que estamos en presencia de una rama nueva del derecho, cuya breve evolución ha ido pareja al crecimien-to de las estructuras del poder ejecutivoyal incremento de la actividad de éste, y que ha acompañado al poder público en su tránsito desde el estado po licia al estado social de derechoyen el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX, con matices aún por definir.

1.2

Objeto de conocimiento

Durante largo tiempo, se consideró que el derecho administrativo tenía por objeto regular la estructura del poder ejecutivo,y que la actividad de ese poder y los organismos que lo integran era materia de la ciencia de la administración pública. En torno a esta idea y sustentando una opinión contraria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer, Gerber,etcétera.

La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurídicas relacionadas con la acción administrativa del estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivoysus relaciones. En otras palabras, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenómenos jurídicos

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(leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.) relacionados con la

estructura y actividad del poder ejecutivo (federal, local -provincial o esta-dual- o municipal).

1.3

Concepto

La ciencia del derecho administrativo es el estudioy conocimiento metodológico

relativos al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecu-tivo, o administración pública,yque regulan sus actos.

1.4 Técnica del derecho administrativo

La existencia de una técnica específica del derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Refiérese a los instrumentos, así como al modo o

manera de generar y ejecutar las reglas de derecho administrativo.

Consideremos un poco exagerado hablar de técnica del derecho

administra-tivo, pues llegados a ese extremo habria que hablar de estética, gramática,

axiología, historia, epistemología, etc., del derecho administrativo.

1.5

Metodología

y

sistematización del derecho administrativo

Todo método de conocimiento es adecuado cuando conduce a entender el objeto de estudio; cualquier método científico implica una sistematización, la cual será acertada en la medida que nos conduzca a la cognición de la materia investigada.

Opinamos que el estudio del derecho administrativo en abstracto ha de

arrancar de las ideas generales, es decir, de una teoría general, para llegar a

explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el método deductivo. Al lado de esto, es válido indicar que la subsunción de las normas

jurídicas administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto, para buscar

la regla aplicabley escalando la jerarquía de ordenamientos se llega hasta la

ley y el artículo constitucional, correspondientes. Esto no excluye la eventual utilización de otros métodos, como el experimental, el dialéctico o el histórico,

lo cual dependerá fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar.

La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptuar son claras, ya que, y lo ha dicho Boquera Olivero

Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas jurídicas equivale a renunciar al conocimiento científico del derecho.

Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden

públicoy policía administrativa), desarrollan el estudio de la parte especial del

derecho administrativo.

Habremos de seguir en la exposición de estos cursos puntualmente los

programas oficiales de la materia, vigentes en la Facultad de Derecho de la

Universidad Nacional Autónoma de México; programas que implican también cierta metodologíaycierta sistematización del conocimiento jurídico. N os

(40)

abs-Nociones previas 5

tenemos de hacer comentarios a ese sistema, por no estar ello contemplado en

los objetivos de estos textos.

BIBLIOGRAFíA DEL TEMA

BIEL.':lA, Rafael, Derecho ndnuuietratino, t. I, 6a. ed., LaLey,Buenos Aires, 1964. BOQUERA OLIVER, José María, Derecho odminietrauvo, vol. 1, 3a. ed., Instituto de

Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.

HAURIOU, Maurice,Obra escogida, Instituto de Estudios Administrativos, Col. Clásicos de la Administración, serie A, núm. 2, Madrid, 1976.

MEYER, J., La administración y la organización administrcuina, 2a. ed., La España Moderna, Madrid, s.d.

ORLANDO,V.E.,Principios de derechoudniinietratiuo,Instituto Nacional de Administr-a-ción Pública, Col. Clásicos de la AdministraAdministr-a-ción, serie A, núm. 5, Madrid, 1978. SILVA CIMMA, Enrique,Derecho administrativo chilenoycomparado,t. 1,2a. ed., Jurídica

de Chile. Santiago. 1962.

2

CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

2.1

Concepto de derecho

Conceptuar el derecho plantea una problemática de carácter filosófico muy

compleja, de la cual se han ocupado innumerables teóricos sin que hayan podido llegar a la unanimidad en lo referente a qué comprende el término. Lo que sí es innegable, es que su desarrollo como polémica resulta relativamente reciente, pues se remonta a los orígenes del estado moderno, en que el principio de sobe-ranía es trasladado del monarca a la generalidad, es decir, al conjunto de

in-dividuos que conforman a toda la sociedad, a quienes coloca en un plano de

igualdad ante la ley, sin importar la posición económica o social que guardan

dentro de aquella.

Hay quienes sostienen que cualquier sistema de normas de conducta

dirigidas a los individuos de una población dada, garantizado por el uso de la

fuerza para el caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho, posiblemente en razón de que este arquetipo lo encontramos desde las primeras formas humanas de organización.

Nuestra opinión, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho, como lo conocemos en la actualidad, y para su aceptación, observa un

requisito sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes está dirigido;

circunstancia que históricamente aparece con el fin de los sistemas que

resguar-dan a los privilegios de unos pocos (Revolución francesa).

Esta idea, bosquejada por los contractualistas (Hobbes, Locke y

Rous-seau), adquiere conKantuna inmejorable claridad al sostener que la coacción ejercida por el sistema de derecho debe ser "general, recíproca e igual", de tal suerte que este pensador, introduce el génesis de nuestra moderna tradición legal, ya que preconiza la total autonomía de la organización jurídica frente a

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los intereses económicos particulares y la actuación política discrecional y

espontánea de los individuos o ambos.

No pretendiendo profundizar acerca del tema, sino más bien puntualizar

su complejidad, debemos, para los efectos del curso, adoptar un concepto que delimite una categoría esencial para proseguir nuestro estudio.

A dicho efecto, entendemos por derecho alsistema de normas de conducta dirigidas, por igual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecer las bases de su convivencia, mediante la imposición de obligaciones y el

otorgamien-to de facultades (derechos) tanotorgamien-to entre sí y como con respecotorgamien-to al estado, y fijando

sanciones para el incumplimiento de las obligaciones, las cuales pueden ser

impuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga.

Para Hans Kelsen, el derecho "es un orden coactivo, ...método específico

que pennite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada".

2.2

Diversos criterios teóricos que explican el concepto

de derecho administrativo

Según Villar Palasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo,

provenientes de otros tantos autores; este dato ilustra lo difícil que resulta

determinar los criterios que permitan conceptuarlo, así como elegir alguna

definición o algún concepto que sean los mejores para la comprensión del tema. Los autores Álvarez-Gendín, Boquera Olivery Olivera Toro, entre

otros, realizan una sistematización de los criterios teóricos que determinan el concepto de nuestra disciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:

a) Criterio orgánico: hace hincapié en los entes administrativos; b) Corriente que lo considera como conjunto de leyes administrativas;

e) Criterio de la actividad administrativa;

d) Teoría de la función administrativa como nota determinante(Fraga);

e) Corriente que atiende a las relaciones del poder ejecutivo con otros entes

públicosy con los particulares;

f) Criterio del servicio público(Duguít,Rolland, Jeze);

g) Criterio teleológico. Insiste en los fines de interés general de la

admínis-tración (Gascón y Mario, Manuel Colmeiro, Teodosio Lares);

h) Sistema de principios jurídicos,y

i) El criterio que pone la nota esencial en los medios de defensa con que cuenta

el partícular frente a la autoridad administrativa.

2.3

Concepto amplio

y

estricto del derecho administrativo

En este apartado se aspira a proporcionar un concepto de nuestra disciplina,

en el cual se contengan todas las notas importantes p~opias de ella y las

diferenciadoras en relación con las otras ramas jurídicas. Esta, desde luego, es una aspiración ambiciosa, pues todas las opiniones respecto del punto son

válida", "egún las

razonamientos

de sus auÍl:\ye¡;.

(42)

Nociones previas 7

No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del derecho administrativo.Éstapretende expresar el contenido de la disciplinajurídi-ca; aquel servirá de punto de partida para conseguir un sistema científico.

Citamos como representativos de una amplia producción científica en nuestra disciplina, los conceptos de derecho administrativo siguientes:

Parte del derecho público que regula la estructurayfuncionamiento de la adminis-tracióny el ejercicio de la función administrativa.

EnriqueSayagués Laso

Rama del derecho público que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa.

GabinoFraga

Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativay la protección judicial existente contraésta.

AgustínGordillo Por nuestra parte, resumirnos diciendo que derecho administrativo eS el conjunto de reglas-juridicas relativas a la acción adíiiinistrativa del estado,Ja estructura de los entes del poder ejecutivoy sus relaciones.- - - . ---- --- - - --. - Cabe indicar las características que la doctrina lena atribuido al derecho

administrativo: rama jurídica interna del derecho público, generalmente no codificada, escrita, en evolución y de una enorme extensión y variedad de asuntos.

1f2.4

Concepto restringido

y

formal del derecho administrativo

Como conceptos formales y restringidos, se pretende encuadrar a aquellos que resulten insuficientes por omitir algún aspecto regulado dentro del derecho administrativo; este encuadramiento es totalmente subjetivo y lo hacemos únicamente para seguir al programa. ASÍ, tenemos:

El derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderesy

deberes de la autoridad administrativa.

IvorJennings Es el conjunto de reglas quedeterminanen qué condiciones los entes administrati-vos adquieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, mediante la acción de sus agentes en interés de la satisfacción de las necesidades públicas.

Marcel Waline

2.5

Derecho público

y

derecho privado

La idea de dividir al derecho, en públicoy privado se remonta a los romanos, quienes así distinguieron entre la normatividad dirigida a conservar "la cosa romana" y la referida a la utilidad de cada persona, considerada ésta en particular e independiente del cuerpo social.

Muy posteriormente, Kant retoma la ideay la incorpora a su sistemática del derecho, idea que ha evolucionado desde entonces muy tenuemente hasta

Referencias

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