Ciudadano
Sr. Andrés Eloy Cárdenas Rojas Presidente de FUNSAZ-171 Presente.-
Honorable Presidente:
Luego de saludarle, la presente tiene el objeto, remitirle opinión o dictamen de este Despacho, en respuesta a comunicaciones Nº 2001-022 y Nº 2001-031 de fecha 22 de noviembre y 13 de Diciembre del año 2001, mediante la cual solicita el estudio de la viabilidad de efectuar cobro por gastos administrativos que origina a la Fundación en lo correspondiente a las planillas de retiro, reproducciones de la documentación que deben consignar los propietarios de los vehículos que han sido recuperados y requieren retirar de pantalla la denuncia formulada ante ese Organismo .
DICTAMEN SOBRE LA VIABILIDAD DE COBRO POR GASTOS ADMINISTRATIVOS POR PLANILLAS DE RETIRO, REPRODUCCIONES DE LA DOCUMENTACIÓN QUE DEBEN CONSIGNAR LOS PROPIETARIOS DE LOS VEHÍCULOS DENUNCIADOS
QUE HAN SIDO RECUPERADOS FUNDAMENTOS DE DERECHO
La Ley Orgánica de Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.305 de fecha 17 de Octubre de 2001, establece en su TÍTULO IV DE LA DESCONCENTRACIÓN, DE LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL, Capítulo II De la Descentralización Funcional, Sección Tercera, el régimen De las Fundaciones del Estado.
En tal sentido, y previo al pronunciamiento de este órgano consultor sobre la solicitud planteada en las comunicaciones arriba señaladas, resulta importante presentar un estudio sobre una de las instituciones que conforman la Organización de la Administración Pública Descentralizada de Derecho Privado, como lo son las Fundaciones del Estado.
Las Fundaciones del Estado, son personas jurídicas de derecho privado que forman parte de la organización administrativa descentralizada de los Estados y están sujetas al cumplimiento de ciertos requisitos o elementos esenciales legales para constitución. Al respecto, a mayor claridad, este Despacho Consultor, presenta divide el estudio de las mismas en dos etapas.
La primera, señala todos los elementos que debe contener el Acta Constitutiva de toda Fundación del Estado; y la segunda, establece los elementos necesarios para que se perfeccione su validez en el mundo jurídico, las cuales se detallan a continuación:
A) ELEMENTOS O PARTES QUE INTEGRAN EL ACTA CONSTITUTIVA: 1.- Definición: Según el artículo 17 del Código Civil venezolano, define a las fundaciones
2.- La Denominación: Constituye el principal elemento de identificación, representa la designación o nombre que se aplica a la Fundación, y con la cual se hace su inscripción en el Registro Público.
3.- El Objeto: La finalidad que persigue la Fundación. Las Fundaciones del Estado solamente pueden tener un objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico, social u otro. De conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
3.- La Duración: Es la permanencia en tiempo de tipo convencional de la Fundación que se expresa en años, y en la cual ésta va a cumplir su objeto. El Decreto con rango de Ley No.677 de fecha 21 de junio de 1985, que establece las normas sobre las Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado y El Control de Los Aportes Públicos a las Instituciones Civiles Similares, en su artículo 13, señala:
“Articulo 13.- Las Fundaciones del Estado tendrán la duración que establezcan sus estatutos , pero podrán ser disueltas en cualquier momento, a juicio del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio respectivo.
4.- Del Domicilio: Según el catedrático Busso citado por el Doctor Manuel Osorio en su obra, domicilio es “el lugar que la Ley fija como asiento o sede de la persona, para la producción de efectos jurídicos” (Diccionario de Ciencias Jurídicas y Políticas, 1981:265).
A este respecto, nuestro Código Civil vigente , en su artículo 28, señala: “Artículo 28.- El domicilio de las sociedades,
asociaciones, fundaciones y corporaciones cualquiera sea su objeto, se halla en el lugar donde esté situada su dirección o administración , salvo lo que se dispusiere por sus estatutos o leyes especiales. ...”
5.- De los Miembros Fundadores: Sólo pueden ser miembros de las Fundaciones las “personas” naturales o jurídicas. A este respecto, los artículos 15, 16 y 19 del Código Civil Venezolano, señalan:
“Articulo 15: Las personas son naturales o jurídicas”. “Artículo 16: Todos los individuos de la especie
humana son personas naturales”
“Artículo 19: Son personas jurídicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y derechos:
1º.- La Nación y las Entidades políticas que la componen; 2º.- Las Iglesias, de cualquier credo que sean, las
universidades y, en general, todos los seres o cuerpos morales de carácter público.
3º.- Las asociaciones, corporaciones y fundaciones lícitas de carácter privado...”
Es esencial que las Fundaciones del Estado, tengan la participación de, por lo menos, una persona jurídica estatal, ya sea la República, los estados, los Distritos metropolitanos, los municipios o alguno de los entes descentralizados funcionalmente” y que aporten más del 50% del patrimonio inicial, todo de conformidad con lo establecido en el artículo 108 de la Ley de Orgánica de la Administración Pública.
En efecto, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, señala: “Artículo 108.- Son fundaciones del Estado los
patrimonios afectados a un objeto de utilidad general, artístico, científico, literario, benéfico, social u otros, en cuyo acto de constitución participe la República, los estados, los distritos metropolitanos, los municipios o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en aun porcentaje mayor al 50%.”
6.- Los Aportes: Las Fundaciones, según el administrativista venezolano Allan Brewer Carias, 1994, no son personas jurídicas de tipo asociativo, sino universalidades de bienes dotadas de personalidad jurídica para cumplir cometidos del beneficio colectivo.
Por lo que se hace necesario determinar y señalar los aportes que los miembros fundadores hacen a la Fundación. Es así, que las fundaciones del Estado deben contener en su patrimonio inicial aportes del Estado con un porcentaje mayor al cincuenta por ciento, los valores los bienes que integran este patrimonio deben constar en el acta constitutiva. A este respecto los Artículo 108 y 111 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, señala lo siguiente:
“Articulo 108.- Son fundaciones del Estado... , siempre que su patrimonio inicial se realice con aportes del Estado en un porcentaje mayor al cincuenta por ciento”
“Artículo 111.- En las actas constitutivas de las fundaciones del Estado se indicará el valor de los bienes que integran su patrimonio...”
7.- De la Administración: La administración de una Fundación se refiere al ordenamiento de los medios económicos que dispone y el uso conveniente de los mismos para proveer las necesidades y cumplir con el objeto de la Fundación. (Ossorio Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales).
En tal sentido, y a modo de garantizar lo antes señalado, el acta constitutiva de las Fundaciones del Estado deben señalar: 1) La estructura del órgano administrador, 2) el número de miembros que la integran y 3) las funciones administración que tiene atribuidas.
Los órganos que ejercen la Administración de la Fundaciones del Estado, están sujetas a normas especiales, por lo que resulta importante destacar que no solo se encuentran reguladas por el Código Civil y la Ley Orgánica de la Administración Pública, sino por todas las normas exorbitantes de carácter administrativo que se le relacionan, tal y como lo establece el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
En tal sentido, el Decreto con rango de Ley No.677 de fecha 21 de junio de 1985, que establece las normas sobre las Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado y El Control de Los Aportes Públicos a las Instituciones Civiles Similares, en sus artículos 5 y 6º, señala:
“Artículo 5.- En la composición de los órganos superiores y directivos de las Fundaciones constituidas por los organismos y personas a que se refiere el artículo 2º los representantes de dichos organismos y personas, constituirán mayoría.”
“Artículo 6.- Los representantes de los organismos públicos así como el Presidente de la Fundación serán de libre nombramiento y remoción por el organismo que ejerza la tutela”
8.- Del Control: Todas las Fundaciones del Estado debe estar adscrito a un determinado ministerio u órgano de la administración pública correspondiente y, en ningún
caso, podrá quedar adscrito al despacho del Presidente de la República, Gobernador del Estado o Alcalde.
En efecto, el Decreto con rango de Ley No.677 de fecha 21 de junio de 1985, que establece las normas sobre las Fundaciones, Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado y El Control de Los Aportes Públicos a las Instituciones Civiles Similares, en el artículo 19, y la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo 116, respectivamente, establecen:
“Artículo 19.- ...Cuando en la constitución de la fundación del Estado participen varios de los entes indicados en el artículo 2º”, la tutela la ejercerá aquel que tenga atribuida la coordinación o el control de las actividades que constituyan el objeto principal de la Fundación”.
“Artículo 116.- Todo Instituto autónomo, Empresa o Fundación, asociaciones y sociedades civiles del Estado se encontrarán adscritos a un determinado ministerio u órgano de la Administración Pública correspondiente y, en ningún caso, podrá quedar adscrito al despacho del Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente o Vicepresidente Ejecutiva, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa”
B) OTROS REQUISITOS LEGALES DE VALIDEZ PARA LAS FUNDACIONES:
1.- Autorización: La creación de Fundaciones del Estado deben estar autorizada respectivamente por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, los Gobernadores, los alcaldes, según corresponda mediante decreto o resolución, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo 109.
2.- Constitución: Cuando haya sido autorizada la creación de la Fundación mediante decreto o resolución, se elaborará el Acta Constitutiva, se protocolizará en la Oficina Subalterna de Registro correspondiente a su domicilio . Se archivará un ejemplar
autentico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación estadal o municipal correspondiente donde aparezca publicado el Decreto o Resolución que autoriza la creación de la Fundación.
Cumplidos estos requisitos la Fundación del Estado adquirirá personalidad jurídica, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo 109.
3.- Publicidad: Existe la obligatoriedad, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, de publicar los documentos de las Fundaciones del Estado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o en el respectivo medio de publicación oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación oficial estadal o municipal, con indicación de los datos correspondientes al registro, tales como: Acta Constitutiva, los estatutos, y cualquier reforma de dichos documentos
Con base a lo anteriormente señalado, esta Consultoría Jurídica pasa a dar respuesta a la consulta solicitada, en los siguientes términos:
FUNDAMENTOS DOCTRINARIOS
El administrativista venezolano Allan Randolph Brewer Carías (1994), en la obra que comenta las Leyes y Reglamentos para la Descentralización Política de la Federación, señala que “ Aparte de las competencias de los Estados enumeradas en el artículo 17 de la Constitución (hoy artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y como señalamos, son todas de carácter formal excepto por lo que se refiere a la policía urbana y rural, y de las competencias residuales, en el texto fundamental además, estimamos que podían identificarse otra serie de competencias que corresponden a los Estados, en forma concurrente con las competencias de los otros niveles territoriales (nacional y municipal), en el sentido de que se establecen en la Constitución sin que se reserven a ninguna de las ramas del Poder Público en sentido vertical, sino que se atribuyen en genérico al “Estado”.
En efecto, el Título VI De la Seguridad de la Nación, Capítulo IV De los Órganos de Seguridad Ciudadana, de la vigente Constitución Nacional, artículo 332 prevé la competencia concurrente del cumplimiento de las funciones de los órganos de seguridad ciudadana. Así, el citado artículo, señala:
“Artículo 332: El Ejecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden público, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfrute de las garantías y derechos constitucionales, de conformidad con la Ley, organizará:
... omissis ...
1. Una organización de protección civil y administración de desastres. La función de los órganos de seguridad ciudadana constituye una competencia concurrente con los Estados y Municipios en los términos establecidos en esta Constitución y la Ley (subrayado nuestro).
Igualmente, en este sentido, Allan Randolph Brewer Carías, estima que todas las veces que la Constitución utiliza la palabra “Estado” tiene que entenderse como comprensivo de la totalidad de los entes que conforman la organización política nacional (República, Estados y Municipios) -como sucede con el artículo 326 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- ; en cambio, cuando la Constitución ha querido hablar específicamente de la República, de los Estados o de los Municipios, lo ha hecho expresamente.
Por lo tanto, existe otro grupo de competencias de los Estados, que están por descubrirse, y que puede que no estén señalados como tales en el artículo 164 de la vigente Constitución, son los que resultan de las materias que se atribuyen en forma concurrente a la República, a los Estados y a los Municipios, en virtud de estar atribuidas por la Constitución al “Estado”, noción que abarca, como señalamos anteriormente, a todos los entes político-territoriales de nuestra organización federal, toda vez que la República Bolivariana de Venezuela es, según el artículo 4 eiusdem, “un Estado federal descentralizado en los términos consagrados por esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad” (subrayado nuestro).
En esta forma también identificamos como competencia de los Estados de la Federación, por no ser por su índole o naturaleza de la exclusiva competencia del Poder Nacional, la señalada en la parte infine del artículo 332 y la señalada en el artículo 326 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, normas antes trascritas, referidas a la función de los Órganos de Seguridad Ciudadana, entre los cuales está Defensa Civil, y a los principios de Seguridad de la Nación.
En este orden de ideas, Juan Garay (2000) en su obra La nueva Constitución, afirma de que “Las competencias concurrentes pueden resultar de que dos poderes, el municipal y el estadal, o el central y el estadal, concurran en una misma función porque corresponda realmente a ambas y haya que delimitar la competencia de cada una, o bien porque se trate de que ambas potestades pretendan tener competencia exclusiva sobre alguna materia. El artículo 165 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé las leyes de bases dictadas por el poder central y leyes de desarrollo aprobadas por los estados, llamadas así porque deben desarrollar lo dispuesto en las leyes de bases”.
Así, encontramos como Leyes bases para el ejercicio de las competencias concurrentes en materia de Defensa Civil, el Decreto con Fuerza de la Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y administración de Desastres y el Decreto con Fuerza de Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana.
OPINIÓN DEL CONSULTOR
De acuerdo a los fundamentos en derecho expuestos y al principio de legalidad establecido en los artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela según el cual “la Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen” y que “toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, y al artículo 4 de la Ley Orgánica de Administración Pública según el cual “la administración pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las Leyes, ...”, y siendo que de las normas trascritas se observa, que la competencia legislativa en materia de defensa civil le corresponde al poder nacional en cuanto a lo que a la Ley base atañe, siendo que la función de los órganos de seguridad ciudadana, como lo expresa textualmente la parte infine del artículo 332 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se trata de una competencia concurrente con los Estados y Municipios, por lo que le es dado a los Estados aprobar leyes que desarrollen lo establecido en las Leyes bases, es decir, en este caso en específico, que desarrollen el contenido del Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, particularmente en lo referente a los artículos 15 y 17 contenidos en el Capítulo IV De la Organización Estadal y Municipal de Protección Civil y Administración de Desastres del Título III De los Componentes de la Organización Nacional de protección Civil y
Administración de Desastres del señalado instrumento legal, que tratan sobre el deber de contar los gobiernos estadales y municipales con sus propias Organizaciones de Protección Civil y Administración de Desastres y de estructurar y mantener un Comité Coordinador de Protección Civil y Administración de Desastres, dependencias de Defensa Civil que deberán adecuar su estructura y funcionamiento a la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, según lo establece la Disposición Transitoria Primera del mencionado Decreto Ley, el cual tiene por objeto, de acuerdo a su artículo 1º, regular la organización, competencia, integración, coordinación y funcionamiento de la Organización de Protección Civil y Administración de Desastres en el ámbito nacional, estadal y municipal.
Por lo que se concluye, de lo antes expuesto que el Estado Zulia es competente para aprobar las leyes que desarrollen el contenido de leyes bases dictadas por el Poder Nacional, tal como, el Decreto con Fuerza de Ley de la Organización Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, así como es competente para el ejercicio de la función de los órganos de seguridad ciudadana, entre los cuales se encuentran, la organización de protección civil y administración de desastres prevista constitucional y legalmente, por constituir la materia de Seguridad Ciudadana una competencia concurrente nacional, estadal y municipal, esto es, se trata de un deber conjunto y concurrente de la República, de los Estados y de los Municipios, en general es un deber del “Estado”, entendido en el caso específico de los artículos 332 y 326 de la Constitución Nacional vigente, como una noción que abarca, a todos los entes político-territoriales de la organización federal de nuestro País.
Sin otro particular, a que hacer referencia, se suscribe de usted. Atentamente,
Dr. Nestor Luis Rincón Fuenmayor Consultor Jurídico de la Gobernación del Estado Zulia
