La Reforma Constitucional, en perspectiva histórica
Luis Fernando Mack
Luis Mack
Este artículo intenta establecer el horizonte conceptual y político en el que se desenvuelve la propuesta de reforma constitucional contenida en la iniciativa 5 179, la cual se enmarca dentro de la lucha contra la impunidad, impulsada por el Ministerio Público y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), entre otros actores relevantes.
Desde que se sancionó la Constitución Política de la República de Guatemala el 31 de mayo de 1985, ha existido un debate inacabado sobre las bondades y problemas de nuestra Carta Magna, de manera que durante estos 32 años de vigencia, se ha reformado en una ocasión (reforma de noviembre de 1993), y ha
habido varios intentos de hacerlo, entre los que se pueden mencionar los siguientes:
Consulta popular derivada del Acuerdo Socioeconómico y Agrario
Propuesta del grupo Pro-Reforma (2008-2009)
Propuesta del Consorcio URL-USAC-ASIES (2010-2011) Propuesta de Otto Pérez Molina (2012)
Propuesta de reforma impulsada por la CICIG, el MP, la PDH, el OACNUDH y el PNUD, presentada por los presidentes de los tres poderes del Estado en octubre de 2016.
La base sobre la que se sustentan todas estas propuestas es el convencimiento de que la Constitución de la República adolece de varios fallos que favorecen la cooptación de instancias clave del Estado, mediante el mecanismo de comisiones de postulación, lo que impide un adecuado fortalecimiento del sector justicia y promueve la exclusión sistemática de los grupos indígenas, entre otros defectos.
Las propuestas de reforma, por lo tanto, intentan en alguna medida mejorar el funcionamiento institucional de Guatemala, y a q u e t a l c o m o e s t á d i s e ñ a d o e l s i s t e m a , p r o d u c e periódicamente un escenario de concentración sistemática del poder, de manera que el funcionamiento de las instituciones guatemaltecas, frecuentemente, es anulado por esta matriz concentradora del poder; en ese sentido, lo que se intenta cambiar es el sistema de pesos y contrapesos del sistema guatemalteco, de manera que se garantice el adecuado funcionamiento de la democracia y, así, evitar los abusos derivados de la concentración del poder y la consecuente impunidad generalizada que ello implica.
Las propuestas de Reforma Constitucional del 2016
En 2015 se visualizó de forma más concreta el trabajo sistemático que la CICIG ha llevado adelante desde su
instalación en 2007 y la llegada de Carlos Castresana, primer c o m i s i o n a d o e n e n e r o d e 2 0 0 8 . E n e s e s e n t i d o , e l desmantelamiento de las estructuras criminales acuerpadas por las máximas autoridades del gobierno de Guatemala hizo evidente la crisis del sistema de justicia, por lo que en 2016 se inició un ambicioso proyecto de diálogos ciudadanos para retomar algunos de los aspectos contenidos en los acuerdos de paz, que sirvieron para la consulta popular de 1999, incluido el reconocimiento del sistema consuetudinario indígena (llamado pluralismo jurídico). Los temas de reforma contemplados en el proceso son:
Reformas a la Constitución (iniciativa 5 179) Área de
reforma Contenido
Principios de la carrera
judicial, ingreso y estabilidad en el cargo
Se adicionaron principios que regirán la carrera judicial. Enfoque de equidad étnica y de género en todos los procesos
de dicha carrera.
La carrera judicial comprende a todas las categorías de jueces y magistrados. No hay excepciones para la aplicación de la
ley.
Jueces, magistrados, personal
administrativo y técnico relacionado con la carrera judicial son seleccionados por
concursos públicos, abiertos y transparentes de oposición con
posibilidad de ejercer auditoría social.
Ingreso, evaluación y mecanismos de
exclusión de jueces y magistrados
Procedimiento público de convocatoria, evaluación, selección y nombramiento de
jueces.
Procedimiento de ascensos y traslados.
Mecanismos de exclusión de la carrera judicial.
Evaluación del desempeño profesional para todos los niveles de la judicatura. Sus resultados determinan la continuidad en el ejercicio del cargo y los ascensos.
Ley Orgánica del Organismo
Judicial
Creación de juntas de disciplina judicial y juntas de disciplina de
apelación, eliminando el juzgamiento por pares.
Fortalecimiento de la supervisión general de tribunales.
Revisión, actualización y fortalecimiento del catálogo de faltas y procedimiento.
Ampliación del plazo de prescripción, según la gravedad de la falta, de uno a
cinco años.
Creación de registros públicos de jueces y magistrados.
Ley Orgánica del
Ministerio Público
Fortalecimiento de los principios para el proceso de selección del fiscal general.
Como única causa de remoción del fiscal general: condena por delito doloso.
Desarrollo de la carrera fiscal en el Ministerio Público (MP): Principios,
incompatibilidades e incapacidades;
ingreso y ascenso; formación y evaluación del desempeño.
Supresión del consejo del MP de la estructura orgánica.
Incorporación de las fiscalías de sección de reciente creación para dotarlas de
rango legal.
Creación de las juntas de disciplina Catálogo de faltas y sanciones acordes a
la gravedad de la conducta.
Reestructuración del procedimiento disciplinario.
Ampliación del plazo de prescripción a cinco años.
Regulación a nivel legal de la supervisión general.
Pluralismo Jurídico
Reforma del artículo 203, para que los pueblos indígenas puedan ejercer
funciones jurisdiccionales, de conformidad con sus propias normas,
procedimientos, usos y costumbres, definido como un sistema jurídico propio
con los cuales el sistema jurídico oficial debe coordinar.
Elaboración propia con base en (CICIG, 2016) Lamentablemente, en 2016, la historia de la consulta popular de 1999 parece repetirse. Las voces en contra de la propuesta siguen creciendo y los impulsores de la misma no logran
explicar con suficiente capacidad de comunicación, las bondades de la propuesta, especialmente en uno de los temas que se visualiza como el más controversial: el reconocimiento del pluralismo jurídico, lo cual augura en buena medida que la historia pueda volverse a vivir: una aprobación de las reformas por parte del Congreso de la República, pero una eventual derrota en las urnas cuando éstas se lleven a consulta popular, especialmente si en la aprobación del Congreso se le introducen cambios maliciosos, tal y como ocurrió en 1999.
Por lo tanto, el camino de la Reforma Constitucional sigue siendo complejo y lleno de obstáculos que pueden parecer insalvables.
Los desafíos de futuro
El balance concreto de 20 años de intentos de Reforma Constitucional es negativo, pues no existen las condiciones ideales para impulsar cambios en el ordenamiento político y jurídico de nuestro país, lo cual deja intactas los problemas de una sociedad que no ha podido ponerse de acuerdo para fortalecer la institucionalidad pública, democratizar a la sociedad y combatir la arraigada impunidad que ha sido alentada históricamente desde la misma fundación de la República.
Lamentablemente, en ese contexto, la única reforma realizada, la de 1993, fue negativa, ya que se inscribió en la línea de debilitar la institucionalidad del Estado, debido a que fue impulsada para solucionar problemas coyunturales y no con una visión de largo plazo, por ello, la urgencia para reformar la Constitución se mantiene vigente 24 años después.
Es más, en el mar de voces a favor y en contra, no existe consenso, ni siquiera entre los sectores progresistas, de la ruta que permitiría despejar el camino, de manera que, aún con las diferencias de matiz, exista un acuerdo sobre puntos
medulares y sobre la mecánica que permitiría alcanzar acuerdos. La historia ha demostrado que pese a que se realizan grandes debates sobre los aspectos concretos a reformar, en la práctica ninguno de esos ejercicios de diálogo llega a un acuerdo, por lo que la crítica más común es que ningún intento de reforma ha sido verdaderamente consensuado.
La ruta para desentrampar el camino:
Para construir los escenarios posibles a futuro inmediato –tomando en cuenta la experiencia acumulada de las propuestas de reforma realizadas desde 1996 a la fecha– es indispensable pensar las variables principales que pueden afectar el proceso; a saber:
La fortaleza del consenso que impulse el proyecto de la reforma electoral (claridad, cohesión y manejo del disenso).
El grado de apoyo político que consiga la propuesta en el Congreso de la República (aliados políticos).
Mientras no encontremos la ruta para consolidar un conjunto de actores e instituciones con un mínimo grado de consenso en t o r n o a l o q u e s e p u d i e r a l l a m a r e l “ n ú c l e o d u r o ” irrenunciable de la propuesta de reforma Constitucional, los i m p u l s o r e s d e c u a l q u i e r r e f o r m a s e t o p a r á n c o n l a desconfianza, la crítica y el disenso.
Para lograr el consenso, de hecho, la claridad sobre el universo de reformas mínimo es indispensable. El problema es que todos los actores impulsan siempre reformas máximas y no mínimas, por lo que las propuestas con consenso se diluyen en los muchos aspectos donde no existe consenso.
Un grado de consenso social bajo garantiza un bajo nivel de incidencia en el sitio donde se concentran todos los males de la institucionalidad del país: el Congreso de la República, el cual es el espacio más politizado y menos atento a las demandas ciudadanas del país. Lo cual da como resultado la
imposibilidad de garantizar que cualquier propuesta seria sea tomada en cuenta por las redes clientelares que actualmente cooptan los pasillos del Organismo Legislativo,
En la actual coyuntura, es claro que ninguna de las dos variables se ha movido hacia la posibilidad de la aprobación.
Las propuestas no han logrado generar consensos amplios y el grado de apoyo político para que avance un proyecto más integral es aún muy bajo. De ahí que, 20 años después de la firma de los Acuerdos de Paz, las posibilidades de
“democratizar la democracia” siguen siendo prácticamente nulas. Una combinación perfecta, para que, pese a que hemos hecho de todo para cambiar, en realidad, muy pocos problemas hemos resuelto en estos 32 años de vida democrática.
Lecciones aprendidas:
reflexiones sobre la segunda
vuelta electoral
Como si hubiera sido un mal sueño, el proceso electoral 2015 llegó y se fue con más pena que gloria, dejando atrás un cúmulo de interrogantes muy grande a las que será muy difícil darles respuestas; algunas de éstas son las siguientes: ¿Qué catapultó a Jimmy Morales a una contundente victoria? ¿Por qué Sandra Torres y la UNE tuvieron tan mal desempeño en segunda vuelta? ¿Por qué no creció el voto nulo y la abstención?
Al igual que con la primera vuelta, reflexionaremos en voz alta, intentando dar respuesta a las interrogantes arriba formuladas y a otras que nos permitan valorar cómo se entiende el proceso electoral 2015, en el contexto de una de las peores crisis institucionales que ha padecido Guatemala en los últimos años.
¿Voto de castigo o de esperanza? El significado de la victoria de Jimmy Morales
La primera pregunta que flota en el ambiente, no solo para la sociedad guatemalteca, sino para el mundo entero (que, por cierto, no termina de salir del asombro), es qué permitió la aplastante victoria de un aparentemente inexperto Jimmy Morales frente a una muy experimentada Sandra Torres. ¿Cómo pudo colocarse en segunda vuelta y de esa manera un personaje que no figuraba en los vaticinios políticos hace apenas seis meses? Y lo más sorprendente, ¿cómo fue ello posible, frente a un partido que lo que ha cultivado en los últimos años es una estructura territorial del voto, basada en la red de contactos obtenida a través del programa Mi Familia Progresa y el Consejo de Cohesión Social?
Por la mente más audaz de entre mis colegas analistas, ninguno se atrevió a pronosticar un resultado como el que empezó a aparecer en las pantallas del Tribunal Supremo Electoral
(TSE), la noche del 25 de octubre: una aplastante victoria del pequeño partido FCN-Nación y de su líder, el empresario de la comedia y político poco experimentado, Jimmy Morales.
Un segundo factor de sorpresa fue el comportamiento de la abstención, así como del voto nulo y blanco. El primero no creció en forma significativa: lo hizo levemente; y el segundo y el tercero se mantuvieron prácticamente invariables respecto de los últimos procesos electorales, tal y como se aprecia en las gráficas 1 y 2.
Una parte importante del voto útil de la primera vuelta se dispersó entre las tres opciones disponibles (abstención, nulo y en blanco), siendo el mayor beneficiario de ello Jimmy Morales: el voto del FCN-Nación creció 136 % respecto del obtenido en segunda vuelta; la abstención creció 52 %, y el voto para Sandra apenas creció 37%; eso significa que buena parte de los electores que perdieron su opción inicial, migró hacia la opción Jimmy Morales (gráfica 3).
Pero sorprende aún más la forma e n q u e l o h i z o : d e s d e h a c e muchos años, Guatemala no se v e s t í a d e u n s o l o c o l o r partidista, tal como ocurrió en la segunda vuelta. Jimmy ganó en 2 1 d e l o s 2 3 d i s t r i t o s electorales, y en 260 de 338 municipios. Lo más relevante es que triunfó en todas las cabeceras departamentales y en todas las ciudades importantes del país, tal como se aprecia en la gráfica 4.
Igualmente, Jimmy Morales triunfó de forma contundente en los dos departamentos clave: Sacatepéquez y Guatemala, donde obtuvo más del 70 % de los votos, tal como se aprecia en las gráficas 5 y 6.
Desde 1985, otros tres presidentes gozaron de un apoyo popular similar al de Morales: Vinicio Cerezo en 1985, Jorge Serrano en 1990 y Alfonso Portillo en 1999. Desde entonces, en las contiendas electorales de 2003, 2007 y 2011, la disputa fue mucho más reñida, tal como lo demuestra la gráfica 7.
Por el contrario, Sandra Torres tuvo un desempeño favorable únicamente en 78 municipios, de los cuales, sólo en 20 tuvo un porcentaje arriba de 65 %; en el resto de ellos, la victoria fue sumamente reñida, incluso hubo un empate exacto del 50% en San Sebastián Coatán, Huehuetenango, en donde ambos candidatos obtuvieron 3,310 votos, con una participación inferior a 50 % de los empadronados (gráfica 9).
¿Cómo pudo pasar tal descalabro? ¿De qué sirvió el trabajo de casi cuatro años de Sandra al frente del Consejo de Cohesión Social y del programa estrella del Consejo, Mi Familia Progresa? Los aliados y partidarios de la UNE confiaban, igualmente, en el trabajo organizativo y territorial que se estructuró a partir de los contactos y la participación de la UNE en dichos programas, por lo que en la práctica, nadie esperaba tan magro desempeño.
Una primera hipótesis en la que se puede aventurar es que, precisamente, el trabajo al frente de los programas sociales y el señalamiento de su objetivo clientelista y eminentemente electorero pasó factura a Sandra Torres, porque fueron vistos por muchos como un acto anti ético; además, siempre hubo
sospecha de que dichos fondos fueron usados en forma discrecional y poco transparente.
La segunda hipótesis es el desgaste electoral de la UNE, pues el comportamiento del voto en las elecciones del 6 de septiembre significó una lucha voto a voto entre los partidarios de Sandra y los de Manuel Baldizón, ya que contaban con trabajo organizativo y despliegue partidario similar. De ello se desprende la idea de que ambos se disputaron prácticamente al mismo sector del electorado. En consecuencia, los partidarios de Manuel Baldizón podrían haber estado francamente enemistados (territorialmente hablando), con los partidarios de Sandra Torres, lo cual indudablemente benefició a Jimmy Morales.
Una tercera hipótesis es la que habla de un terrible
“accidente”, la elección de un personaje que por su carisma y su trayectoria se visualizaba como “limpio”, políticamente hablando. En ese sentido, los ciudadanos guatemaltecos prefirieron al calificado como “inexperto” Jimmy, pero al que le daban mayor credibilidad que a la de Sandra de la que muchos decían, ya había tenido la oportunidad, y no había hecho mayor cosa. Por ello, el mismo Jimmy Morales habla más bien de un voto de esperanza, aquel que busca oxigenar las viciadas prácticas políticas vigentes, incluyendo el trabajo clientelista de la UNE a través de los Programas Sociales.
Mi Familia Progresa y el voto de la UNE
Una lectura superficial de los resultados electorales minimizarían a Sandra Torres y su partido; una lectura muy cuidadosa demostraría que pese a la derrota, Sandra Torres se visualiza como el partido del futuro, si es que sigue cuidando el caudal y el trabajo realizado a partir de los programas sociales (gráfica 9).
El examen de los 78 municipios donde la UNE tuvo un desempeño favorable nos habla de un caudal de votos que se comportó de
una forma sorprendentemente paralela a los beneficiarios de Mi familia Progresa, de manera que existe una clara relación entre el programa MIFAPRO, y el apoyo electoral a la UNE, tal como se aprecia en las siguientes gráficas 10 y 11.
Es de esperarse que éste trabajo de muchos años y ese apoyo político siga vigente en el futuro, especialmente si consideramos que la forma en que se articularon los programas sociales de la UNE estaban diseñados para beneficiar a un tipo de personas y áreas geográficas que tradicionalmente no habían sido cubiertas por la acción del Estado, por lo que hablamos aquí de una deuda histórica que empezó a ser saldada por el trabajo de los programas del Consejo de Cohesión Social. Sólo así se explica esa fidelidad de 4 años, aun cuando Sandra nunca fue la candidata favorita ni de los medios de comunicación, ni de los analistas políticos. La prestigiosa revista ContraPoder, por ejemplo, en su edición Número 120, tituló su portada: “Y Ahora, ¿A quién le toca? Jimmy Morales y Sandra Torres emprenden la segunda vuelta de elecciones presidenciales. Él arrasó y ella paso de milagro”, sugiriendo de hecho, una victoria de Jimmy en segunda vuelta. El hecho, entonces, es que nadie esperaba que la UNE desplazara del segundo lugar a Manuel Baldizón, por lo que pese a la derrota, Sandra Torres sigue teniendo un caudal y un apoyo territorial que cualquier partido político envidiaría: a diferencia de su contrincante, el voto a Sandra ha demostrado tener un grado de adhesión y coherencia que ni la mitad del voto de Jimmy siquiera aspira a tener.
Ha muerto el rey, que viva el Rey
Los ecos de la campaña electoral han pasado, y lo sucedido, a partir de ahora, solo podrá alimentar análisis políticos, fundamentar capítulos para historia de Guatemala y ser destinada a ser relatada en anécdotas que se repetirán una y otra vez en las pláticas informales de muchos guatemaltecos;
lo importante ahora es qué nos depara el futuro.
Jimmy Morales tiene ante sí un reto descomunal:
El primer gran reto es recuperar la confianza ciudadana, que le dio un apoyo masivo, pero que no tendrá mucho margen de paciencia para exigir resultados, especialmente si Jimmy empieza a cometer los mismos errores de sus antecesores. La prueba contrareloj está en marcha.
La crisis institucional del 2015 demostró el grado de penetración de las mafias y redes criminales en la institucionalidad del Estado, la cual está en una franca crisis. Jimmy no llega en una época “normal”, llega en una situación de emergencia, y por ello, el saber administrar la crisis, pero también, avanzar en las medidas necesarias para reconstruir la institucionalidad estatal y combatir las redes criminales y de corrupción es un desafío para nada despreciable.
Hablar de Jimmy, indudablemente, es recordar a otro personaje que llegó en circunstancias similares, y que no logró terminar su período de gobierno: Jorge Serrano Elías. En particular, el paralelismo crítico es el número de diputados con que cuenta Jimmy, incluso menor, proporcionalmente, a los de Serrano Elías. La gravedad de la crisis demanda que Jimmy debe cogobernar con el Congreso, especialmente para promover cambios institucionales y reformas impostergables, reducidas en una primera etapa a 4 (Ley de Contrataciones, Ley del Servicio Civil, Ley Electoral y de Partidos Políticos, y cambios al sector Justicia), pero que se extiende a una muy grande variedad de proyectos legislativos. ¿Contará
Jimmy con la suficiente capacidad para superar el posible bloqueo político de los partidos a los que derrotó en el proceso electoral? Esa es la pregunta clave.
Por otro lado, Jimmy tiene condiciones inmejorables: su bajo nivel de gasto político le garantiza pocas ataduras y compromisos previos, y el hecho de que la transición se realice bajo el mando de un Presidente de transición, le augura un traspaso de mando más ordenado y expedito que si hubiera sido realizado con el gobierno del Partido Patriota.
De la capacidad de Jimmy Morales para encontrar los aliados correctos y las figuras políticas adecuadas que le garanticen que toma las decisiones correctas, depende en gran medida el hecho de que su gobierno pueda sortear con gallardía las muchas pruebas a las que seguro tendrá que enfrentar, o por el contrario, que pronto tengamos otra gran crisis institucional de dimensiones desconocidas. La articulación de un movimiento ciudadano que ya le prometió al nuevo gobierno una vigilancia estrecha garantiza que quizá más pronto que tarde, las plazas de muchas ciudades de Guatemala serán el escenario de nuevas y renovadas protestas en pos del cambio real que la sociedad demanda.
¡La esperanza es lo último que muere!
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NOTA EDITORIAL
Lecciones aprendidas: reflexiones sobre la segunda vuelta electoral
Diez apuntes iniciales sobre la crisis, el ciclo de protesta social y el proceso electoral 2015
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aportes”
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Ana Silvia Monzón nombrada por la UNESCO como integrante del Comité Científico Asesor del programa MOST (Management of
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II Coloquio de Antropología Feminista
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Luis Fernando M a c k
lmack@flacso.
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Doctor en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-México. Profesor-investigador de FLACSO-Guatemala. Especializado en investigación y docencia en sociología política. Docente universitario en pregrado y postgrado en ciencias sociales en universidades de Guatemala, Centroamérica y de México. Especializado en temas como políticas públicas, partidos políticos, democracia, ciudadanía, poder local, entre otros.