Liberalización de los mercados lecheros: Una perspectiva desde el sector lácteo español

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Liberalización de los mercados lecheros: Una perspectiva desde el sector lácteo español

Jorge SANTISO¹, Francisco SINEIRO²

1 Universidad de Santiago de Compostela - Ecoagrasoc

2 Universidad de Santiago de Compostela - Ecoagrasoc

Resumen

La culminación del proceso de desregulación del sector lácteo europeo abre un escenario de oportunidades y también de amenazas relacionadas con la pérdida de las condiciones de estabilidad. Con la perspectiva de la desaparición de las cuotas, el sector lácteo español aumentó la producción sin comprometer el equilibrio. Este equilibrio se rompe en la última campaña de la cuota, con una brecha entre la oferta y la demanda que se estima en alrededor del 5% de la producción. Una situación similar se registra en la UE.

Un retorno al equilibrio requiere una reducción de la producción de leche en toda la UE.

Esta reducción debe ser ordenada y equilibrada a fin de no poner en peligro la continuidad del sector en los distintos territorios de la Unión.

Palabras clave: Sector lácteo, Cuotas lecheras, Paquete leche, Organisaciones de Productores, Crise de sobreproducción.

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Liberalización de los mercados lecheros Una perspectiva desde el sector lácteo español

Introducción

Al igual que para otros sectores productivos el sector lácteo europeo ha registrado un proceso de desregulación con el fin de lograr una mayor orientación al mercado y competitividad de la agricultura europea (CEC, 2002, 2003). En una primera fase se han reducido los instrumentos de apoyo a los precios, que han dejado al sector lácteo muy dependiente de la evolución del mercado internacional. En la segunda fase se ha completado la desregulación con la eliminación de las cuotas tras un período denominado deaterrizaje suave, que comenzó en 2008 y finalizó con su abolición a partir de marzo de 2015.

Este proceso ha sido acompañado de varios estudios sobre sus posibles impactos a largo plazo que han estado basados en varios modelos de equilibrio parcial del mercado, estimando las variaciones en la producción y en los precios de la leche y de los produtos lácteos con respecto a un escenario base anterior a estos cambios (Bouamra-Mechemache et al, 2008, 2009; Lips et al, 2005). El resultado de estos estudios junto con las previsiones existentes sobre un aumento sostenido de la demanda de productos lácteos en terceros Países han servido de justificación para sostener que la eliminación de las cuotas tendría un efecto relativamente moderado en los precios y en el mercado europeo al poder ser canalizada a la exportación la mayor parte del aumento de la producción resultante de la abolición de las cuotas.

Sin embargo las limitaciones de estos estudios eran evidentes para sus propios autores por varios motivos. Estaban centrados en evaluar los impactos a largo plazo, no incluyendo por lo tanto un análisis detallado de los shocks incidentales, un asunto clave con el aumento de la volatilidad en el mercado internacional; sus resultados dependían de las asunciones realizadas, en especial sobre la demanda y los costes de producción y estimaban que los ajustes se realizaban de modo instantáneo, mientras que en la realidad llevan un tiempo incluso cuando las señales de mercado son claras (Bouamra-Mechemache et al, 2009). Estos modelos se han confrontado con otras visiones más críticas sobre el funcionamiento real de los mercados, por

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su elevada volatilidad en ausencia de regulación, así como por sus efectos desiguales en los distintos actores de la cadena o su impacto en el territorio (Trouvé et al, 2010, 2013).

Los objetivos de competitividad han relegado a un segundo plano las consecuencias de estos cambios para un sector lácteo europeo diverso, con grandes diferencias en los sistemas de producción o en la organización de la cadena productiva. La liberalización alinea las políticas europeas con las de países netamente exportadores y presta un interés más limitado al mercado interior, a pesar de que es a éste al que dirige el 90% de la producción.

El enfoque adoptado con la Reforma presenta dos problemas básicos relacionados con la pérdida de las condiciones de estabilidad que le aportaba la regulación: la variabilidad de los precios y el riesgo de desequilibrios entre oferta y demanda. Ambos aspectos se han manifestado ya con toda su crudeza, situándose en el origen de las graves crisis del sector desde que se inició el proceso: la de precios de 2009 y la actual de sobreproducción. Como respuesta a la crisis de precios se ha aprobado el denominado Paquete Lácteo, con unas medidas que pretendían contribuir a mejorar las condiciones de estabilidad en las relaciones entre ganaderos e industria. La respuesta a la crisis actual requiere un reajuste de la producción para la que muestran sus limitaciones las medidas residuales que quedan tras la Reforma.

En esta comunicación se analizan algunos aspectos de la desregulación desde la perspectiva del sector lácteo de España. Con este objetivo se presentan en primer lugar las características de la cadena productiva, seguido de los puntos centrales de la evolución reciente de la producción, con un análisis más detallado de la aplicación de las medidas del Paquete lácteo y las perspectivas en relación a la reducción voluntaria de la producción.

1. La cadena productiva y el mercado de productos lácteos en España

El sector lácteo español tiene unas características específicas que se explican en buena medida por un déficit histórico, un desarrollo retrasado de la producción de leche y la debilidad del consumo de derivados lácteos hasta principios de los años 1980s. La posterior expansión del consumo, particularmente activa en quesos, se cubre sobre todo con importaciones en el contexto de una producción de materia prima limitada por las cuotas.

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En la producción ha habido un intenso proceso de ajuste, quedando hoy reducidas las explotaciones a unas 16.400 que son un 8% de las existentes al comienzo de la aplicación de las cuotas, con una producción media de 414 mil kg. La producción de leche de vaca ascendió a 6,8 millones de toneladas en el año 2015, concentrada en el Norte (55%), Castilla- León (10%) y Cataluña (10%).

En la industria, la mayor parte de las empresas están especializadas en una única familia de productos, con una fuerte concentración empresarial en derivados frescos y una elevada dependencia en la leche envasada a la que se destina un 53% de la recogida de leche de vaca;

los productos frescos absorben otro 20%, lo mismo que la elaboración de queso, unos 1.350 millones de litros de leche de vaca, a los que hay que añadir otros 830 millones de oveja y cabra, una particularidad del sector quesero español (Sineiro et Vázquez, 2014).. El escaso peso de los productos industriales (en torno al 7% de la recogida) resulta coherente con el déficit histórico del sector lácteo español, y señala una capacidad limitada para una eventual gestión de excedentes, como se ha comprobado en los últimos años. La integración cooperativa apenas representa el 21% de la industria láctea.

Las ampliaciones de cuota en el marco del conocido como “aterrizaje suave” han permitido un mayor desarrollo del sector y mejorar el balance de aprovisionamiento

2. Dinámica reciente

2.3 Aterrizaje suave y aumento de la producción

El aumento de las cuotas en el marco del aterrizaje suave (+7% sobre la cuota 2007/08) ha permitido un aumento importante de la producción de leche¹, un aumento que continúa en los dos años siguientes, a caballo de la supresión del sistema de cuotas. Como resultado, la producción en el periodo de 12 meses, abril 2015 a marzo de 2016, supera en más de un millón de toneladas la registrada en la campaña 2007/08.. Este crecimiento (+17,7%) ha tenido un ritmo desigual, siendo pausado al principio, con entregas muy por debajo de las

1 En este texto la expresión “producción de leche” debe entenderse equivalente a la de “entregas de leche a la industria”; el término “leche” se refiere a “leche de vaca”, salvo referencias expresas a otras especies.

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cuotas disponibles, y más fuerte en los dos últimos años, llegando a rebasarla en la última campaña del sistema.

Figura 1 Evolución de las cuotas y las entregas de leche a la industria en España

Fuente: FEGA, Ministerio de Agricultura El ritmo desigual de la producción, se puede relacionar con los resultados económicos de las explotaciones, dependientes de los precios de la leche y los costes de producción (¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.)

Figura 2 Evolución del precio de la leche, costes y renta de explotaciones en el Norte de España, y evolución de las entregas

5,2 5,4 5,6 5,8 6,0 6,2 6,4 6,6 6,8 7,0

07/08 08/09 09/10 10/11 11/12 12/13 13/14 14/15 15/16

Mill. Ton

Entregas a la industria Cuota industria

0 20 40 60 80 100 120 140

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

año 2007=100

Renta Leche Costes

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Fuente: Grupo de gestión explotaciones Cornisa Cantábrica, USC La crisis de bajos precios de la leche en el año 2009 frenó las expectativas de los ganaderos para aumentar su producción; en los siguientes años de lenta recuperación del precio de la leche el aumento de producción se siguió manteniendo por debajo de la cuota disponible porque la renta se seguía deteriorando por la subida de costes impulsada por el alza en el precio del concentrado. De modo que el mayor aumento de la producción se retrasó hasta la campaña 2013/14 bajo el doble efecto de unos precios favorables, elevados en la leche y con respecto al concentrado, y de las expectativas de un próximo final de las cuotas, que era percibido por gran parte de los ganaderos como una posibilidad de aumentar la producción.

La respuesta de la producción a los precios, reiterada como argumento de equilibrio en un mercado liberalizado², se produce con un retraso temporal (time-lag). La producción de leche tiene una inercia que responde en parte a condicionantes técnicos del ciclo productivo y de la explotación y en parte al tiempo de maduración de las decisiones, que dependen de la situación y perspectivas particulares de cada ganadero (¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.)

Figura 3 Variations des prix et des livraisons chaque mois et le même mois l'an dernier.

Fuente: FEGA, DG-Agri

2 Comisión Europea (2013), p. 51.

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

'08m04 '09m04 '10m04 '11m04 '12m04 '13m04 '14m04 '15m04

Variations des livraisons

Variation des prix

Livraison n/n-1 Prix n/n-1

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2.4 Mejora del grado de abastecimiento

La reducción del déficit exterior ha permitido mantener el equilibrio en el mercado durante los años de ampliación de cuotas (2008/09 a 2013/14)

La información disponible permite una aproximación global al balance, expresado en términos de leche equivalente: la producción está documentada en las estadísticas de gestión de cuotas y posterior sistema de información láctea (Infolac³, Fega), y las importaciones netas en las estadísticas de comercio exterior (Comext, Eurostat); el consumo interior, en la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF, Ine), aunque limitada al consumo en hogares. No se dispone de información sistemática sobre las demás partidas del consumo (hostelería, restauración, colectividades) ni de variación de stocks, por lo que se recurre a su estimación conjunta por balance residual; las variaciones de este balance se toman como referencia del grado de equilibrio entre oferta y demanda.

Entre 2007 y 2013, la producción aumenta en 480 mil toneladas. La mayor disponibilidad de leche recogida en las explotaciones ha permitido sustituir parte de las importaciones de leche cruda y leche concentrada en el aprovisionamiento de la industria, así como impulsar una mayor producción de quesos, en parte destinados a la exportación. Con un consumo de productos lácteos estabilizado, la reducción del déficit exterior (-580 mil toneladas en leche equivalente) habría compensado el aumento de la producción, con el resultado de un relativo equilibrio del mercado.

2.5 Crisis de sobreproducción

En 2014 y 2015 se acelera el ritmo de crecimiento de la producción (+485 mil toneladas en los dos años), lo que permite continuar la sustitución de leche cruda importada y también una mayor producción de quesos y leche en polvo, así como una mayor exportación de quesos. El consumo, sin embargo, se debilita (-190 mil toneladas en hogares, de los que más de la mitad son de leche envasada). La mejora del déficit exterior refleja la mayor disponibilidad de leche,

3 INFOLAC: Sistema unificado de información del sector lácteo, creado por Real Decreto 319/20015, de 24 de abril, sobre declaraciones a efectuar por primeros compradores y productores de leche y productos lácteos de vaca, oveja y cabra.

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pero la caída (-300 mil toneladas) no es suficiente para compensar el aumento de la producción y el menor consumo.

En consecuencia, el equilibrio relativo que se había mantenido en los años anteriores, se rompe en 2014 con un desfase de unas 375 mil toneladas, que equivalen al 5,5% de la leche de vaca recogida en las explotaciones (Tabla 1) Este desfase podría ser algo más elevado al contabilizar la leche de oveja y cabra.⁴

Tabla 1 Balance de disponibilidades en el mercado lácteo español. 2013 y 2015 Miles de toneladas LE⁵

2007 2013 2015 Var.

2013/07

Var.

2015/13

Leche de vaca (FEGA) 5.825 6.305 6.790 480 485

Déficit exterior (Comext) 2.710 2.130 1.830 -580 -300

Total disponibilidades 8.535 8.435 8.620 -100 185

Consumo hogares (EPF, INE) 7.150 7.175 6.985 25 -190

Otros consumos y var. existencias (**) 1.385 1.260 1.635 -125 375 (*) LE: equivalente leche; (**) Consumos HORECA e industrias alimentarias.

Fuente: Estimaciones a partir de FEGA, INE, Comext-Eurostat Las cifras señaladas deben tomarse con cautela, dadas las limitaciones de algunas de las estadísticas utilizadas y la laguna de información relativa a los niveles de stocks en poder de la industria y demás operadores, lo que impide el contraste de las estimaciones realizadas.

La información disponible no facilita una aproximación razonable al desglose de los productos en los que se estarían acumulando los stocks ni a la identificación de los puntos de la cadena en que se localizan. En términos de valor, la Encuesta Industrial de Empresas para

4 En estos mismos años se produce también un aumento importante de la leche de oveja y cabra, con el resultado de unas 170 mil toneladas más en 2015/16 que en 2013/14 (Encuesta Láctea Anual 2013 y Declaraciones obligatorias de leche de ovino y caprino, FEGA 2016)

5 Leche equivalente. Coeficientes aplicados: leche y nata (1.0); LDP (10.9); LEP (8.1); leche fermentada (0.93);

mantequilla (1,0); quesos (7,5, estimado en base al mix de diferentes tipos)

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2014 (INE 2016) señala un aumento de 60 millones de euros en existencias de productos, pero no aporta información relativa a volumen de productos.⁶

La acumulación de volúmenes significativos de productos lácteos refleja una situación nueva en el mercado lácteo español, en el que apenas se habían registrado problemas puntuales de recogida de leche en las explotaciones. Esta situación conecta con un escenario similar que se estaría generando en el conjunto de la UE, y que podemos analizarlo bajo una metodología paralela y para los mismos periodos considerados (2007-2013 y 2013-2015). Como en el caso de España, hay información relativa a disponibilidades (entregas de leche a la industria y exportaciones netas), y más limitada en el caso del consumo, por lo que el análisis inicial se limita a la evolución de la “producción no exportada”, que incluye tanto el consumo interior como la variación de stocks.

Figura 4 Variación de entregas y exportaciones netas en la UE28. Periodos 2009/07 y 2015/13 UE28 (millones ton LE)

Fuente: Short-term outlook for EU arable crops, dairy...,Winter 2016. DG Agri

6 Admitiendo que los aumentos de stocks se repartan entre los diferentes productos (leche UHT, quesos, leche en polvo y mantequilla), los 60 millones de euros podrían corresponder a unas 150-200 mil toneladas de leche equivalente.

7,8 4,5 3,3 10,0 3,1 6,9

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0

2013/07 2015/13

Entregas Exports netas Consumo interior y var. stocks

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En el periodo 2007-2013, la producción ha aumentado en unos 7,8 millones de toneladas a medida que se incrementaban las cuotas (“aterrizaje suave”). Un 58% de ese aumento fue canalizado a las exportaciones, quedando otros 3,3 millones de toneladas en el mercado europeo; un análisis por productos indicaría que este aumento en las disponibilidades netas habría sido absorbido por un mayor consumo, en particular de quesos. Así, entre 2007 y 2013 se habría mantenido un cierto equilibrio global entre oferta y demanda.⁷

Este equilibrio se rompe, igual que en el caso de España, con el fuerte aumento de la producción en 2014 (+4,4%) y 2015 (+2,5%), los dos años a caballo de la supresión del sistema de cuotas: las exportaciones, aunque aumentaron en 3,1 millones de toneladas equivalente leche, fueron insuficientes para absorber un incremento en la producción que en 2015 se situaba 10 millones de toneladas por encima de la de 2013; como resultado, la

“producción no exportada” aumentaría en unos 6,9 millones de toneladas. Este volumen se aproxima al 5% de las entregas de leche a la industria en 2015, porcentaje similar al desfase estimado que hemos señalado para el caso de España.

Aunque la información detallada por productos es limitada para establecer balances con ciertas garantías, esta producción adicional de leche se habría empleado básicamente en aumentar la fabricación de quesos y leche desnatada en polvo (LDP). El volumen adicional de queso se destinó, en parte, al aumento de la demanda interior, mientras que en el mercado exterior se encontró sin salida, debilitado por el impacto del embargo de Rusia, lo que forzó un programa de ayuda al almacenamiento privado de hasta 100 mil toneladas. La fabricación adicional de LDP tuvo mejores opciones en el exterior, aunque no en su totalidad, por lo que en parte terminó en los canales de intervención o en los esquemas de ayuda al almacenamiento privado.

Tabla 2 Variaciones en la producción y en la exportación de queso y LDP entre 2013 y 2015.

UE28 (Miles de ton)

7 La crisis de 2009 habría sido una crisis puntual de precios, consecuencia de la depresión en los mercados mundiales, más que una crisis de volúmenes. Las estadísticas señalan para 2009 unas entregas 0,4 millones superiores a las de 2007, un aumento inferior al que registraron las exportaciones en el mismo periodo (+1,0 millón de toneladas). El carácter puntual de la crisis explicaría la rapidez del ajuste tras las compras por intervención (274 mil ton de LDP y 218 mil de mantequilla)

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Queso LDP

Producción +311 +444

Exportaciones netas -55 +278

Producción no exportada +366 +166

Fuente: Short-term outlook...Winter 2016. DG Agri

Los stocks en régimen de intervención o en almacenamiento privado acogidos a esquemas de ayuda alcanzaban a finales de marzo de 2016 las 139 mil toneladas de LDP, 69 mil de mantequilla y 30 mil de queso Los stocks totales en los almacenes de los operadores, con o sin ayudas públicas, superaban las 320 mil toneladas de LDP, 140 mil de mantequilla y 250 mil de queso en enero de 2016 (EDA, 2016) Estas cantidades equivalen a unos 6 millones de toneladas de leche, el doble de los stocks considerados como “normales” en el sector.

Figura 5 Evolución stocks en el mes de enero, UE28 (Miles de ton)

Fuente: MMO Economic Board, Meeting of 26 April 2016

2.6 Continuidad de las tendencias en 2016

Las perspectivas, entrada ya la primavera de 2016, confirman la tendencia del aumento de la producción, tanto en el conjunto de la UE como en el caso particular de España. Para la UE28, las últimas proyecciones de la Comisión⁸ prevén 2 millones de toneladas adicionales

8 Short-term outlook for EU arable crops, dairy and meat markets, Winter 2016. DG Agri. Estas previsiones a corto plazo parecen excesivamente conservadoras, en la línea de la ya extensa serie publicada. Ver, a modo de

0 50 100 150 200 250 300 350

LDP Mantequilla Queso

Ene'13 Ene'14 Ene'15 Ene'16

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en las entregas, 2016 sobre 2015, cifra que ya se ha rebasado en el primer trimestre del año, tras un aumento medio del 7,2%, compartido por la mayor parte de los países europeos, aunque en distinta medida (+33% en Irlanda, +20% en Bélgica-Holanda-Luxemburgo; 2-3 % en Francia y Reino Unido). En estos tres primeros meses del año se constata una recuperación de las exportaciones, con unas 260 mil toneladas adicionales, expresado en equivalente leche.

Este aumento es importante, aunque apenas representa un 10% del aumento de la producción en el mismo periodo; además, el comportamiento favorable de las exportaciones se habría concentrado en quesos, ya que las leches en polvo apenas se han movido de los niveles de 2015 mientras buena parte de la leche adicional que entraba en la industria se transformaba en polvo (+18% sobre 2015) En el caso de España la tendencia en estos meses de 2006 es muy similar, con un aumento de 90 mil toneladas de leche recogida en las explotaciones enero- febrero 2016 sobre enero-febrero 2015 (+8%), que no se compensan con la reducción del déficit, estimada en unas 55 mil toneladas

2.7 Efectos sobre el mercado de la leche en origen

La mayor disponibilidad de leche ejerce un impacto directo en el funcionamiento de los mercados de la leche cruda en una triple vertiente: 1) complica una gestión de volúmenes y refuerza el problema de la baja capacidad industrial de secado de leche; 2) favorece el crecimiento del mercado spot, y 3) induce prácticas discriminatorias en los precios.

Algunas industrias lácteas sustituyen parte de la recogida directa tradicional por la compra spot a intermediarios, por la falta de previsibilidad de sus necesidades de aprovisionamiento y como reacción a la firma de contratos a un año. Estas estrategias se explican en buena medida por la debilidad organizativa de los productores y falta de una dinámica de contractualización que hubiera aconsejado adoptar un contrato indexado y flexible “doble precio-doble volumen”

como se había propuesto desde la Interprofesión (INLAC, 2011, 2014)

Los precios pagados al productor reflejan este escenario de excedentes. Las diferencias de precios entre ganaderos y dependen de factores como el volumen de las entregas, la tipología

ejemplo, las previsiones de entregas de leche a la industria para el año 2015: 146,3 millones de toneladas en febrero de 2014, revisadas a 149,4 millones un año más tarde y ya iniciado 2015, para resultar al final 151,6 millones de toneladas de entregas efectivas.

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del comprador (industria transformadora vs primeros compradores intermediarios) o la proximidad a la planta de transformación. La concentración de la producción en el Norte, apartada de buena parte de la industria trasformadora se traducen en diferencias de precios territoriales importanbtes. La evolución de los precios en Galicia (cerca del 40% de la producción) en relación con los del resto de España, pone de relieve cómo la brecha de precios se ensancha a medida que aumentan los excedentes.

Figura 6 Diferenciales de precios de la leche entre Galicia y Resto España

Fuente: INFOLAC, FEGA 2.8 El Artículo 222

La “crisis 2015” se presenta así como una crisis de larga duración con el foco en la generación de excedentes estructurales derivados de una sobreproducción; la propia Comisión reconoce

“un período prolongado de grave desequilibrio en el mercado”⁹, para el que resultan insuficientes las herramientas residuales que persisten tras el proceso de liberalización del sector lácteo europeo. Las medidas de intervención pública o de ayuda al almacenamiento privado apenas podrían absorber parte de los stocks generados, mientras el problema se agrava con nuevos aumentos de la producción.

9 Considerando (1) del Regl. (UE) 2016/559 por el que se activa el Arttículo 222 de la OCM Única.

-15%

-10%

-5%

0%

5%

200 250 300 350 400

2013-04 2013-10 2014-04 2014-10 2015-04 2015-10

EUR por 1000 litros

Dif G-RE (%) Galicia España, exc. Galicia (RE)

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Una reducción de la producción de leche se señala como única salida al problema. El modo en cómo puede abordarse esta reducción centra buena parte del debate sobre el presente y el futuro del sector lácteo. Tras la supresión del sistema de cuotas y el rechazo a propuestas de gestión pública de la oferta en situaciones de crisis las herramientas disponibles se limitan a la potestad de aislar de la normativa de competencia acuerdos y decisiones relativos a la planificación temporal de la producción. Este recurso, previsto en el Artículo 222 del Reglamento de la OCM Única y activado recientemente por la Comisión, deja en el campo de las organizaciones del propio sector (OP, Interprofesión, Cooperativas y similares) las opciones de acordar o no una reducción de la producción.

La ausencia de referencias a una compensación económica y el carácter voluntario de los acuerdos o decisiones son limitaciones que pueden determinar la eficacia del Artículo 222.

Algunos países ya han anunciado que no van a hacer uso de esta opción, mientras en otros continúan las discusiones sobre su viabilidad y oportunidad. Dada la condición de no menoscabo del buen funcionamiento del mercado interior, reducir la producción implica abrir un hueco a la de otros países que obtendrían así un doble beneficio: mejorar los precios al reducir la oferta y mejorar sus opciones de penetración en el mercado.

En el caso de España está en discusión en el seno de INLAC la oportunidad del Artículo 222 para retornar al equilibrio en el mercado de la leche cruda, pero a las limitaciones ya señaladas se suman dificultades relativas a la viabilidad de su aplicación práctica (Santsio e Sineiro, 2016)

3. Aplicación del Paquete Lácteo en España

El “Paquete Lácteo” ha tenido un rápido desarrollo normativo en España¹⁰, anticipándose casi un año a su aprobación por las instancias comunitarias¹¹. Esta regulación, que incluía las condiciones de reconocimiento de las Organizaciones de Productores (OP), las funciones de la Organización Interprofesional y la obligatoriedad de los contratos, no se corresponde con su aplicación y alcance, que han sido muy limitados.

10 Real Decreto 460/2011, de 1 de abril

11 Reglamento (UE) n.º 261/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo

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Algunos factores han sido decisivos en la aplicación real de los contratos y la operatividad de las OP, en un proceso lastrado por una limitada trayectoria de vertebración sectorial, una difusa distribución de competencias entre las Administraciones Públicas implicadas (Administración del Estado y Gobiernos Autonómicos) y la presión de la Autoridad de la Competencia Santiso et Sineiro, 2014).

3.3 Los contratos

La contractualización en el mercado de la leche cruda en origen es obligatoria y con una duración mínima de un año; este requisito legal no ha ido acompañado de un proceso de negociación de los términos del contrato, por lo que éste pasó a ser más un trámite burocrático que una herramienta de estabilización de las relaciones entre productores y compradores.

La volatilidad que ha caracterizado la evolución de de los mercados lácteos en estos años ha contribuido al rechazo a contratos con la duración mínima de un año, a pesar de los modelos de indexación elaborados y publicados por la Interprofesión INLAC, con cláusulas y garantías suficientes para asumir las variaciones en los precios. Así, la renuncia a la duración legal del contrato ha sido la norma, de modo que a finales de marzo 2016 apenas un tercio de los contratos estaban firmados por un año ó más, mientras que el 48% no llegaba a los seis meses (Ministerio de Agricultura, 2016)

En 2015, con la supresión de las cuotas, la contractualización se ha encontrado con la dificultad añadida de introducir la variable volumen, una dificultad a la que una normativa modificada¹² no ha acertado a dar respuesta. La renovación de los contratos, que a finales de marzo de 2016 afectaba al 52% del total se produce en un contexto de excedentes en el mercado que ha agravado la ya precaria situación de la contractualización.

3.4 Las Organizaciones de Productores

El Paquete Lácteo configura inicialmente las organizaciones de productores (OP) como una herramienta de negociación para reducir las asimetrías en relación a la industria;

12 Real Decreto 125/2015, de 27 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1363/2012, de 28 de septiembre, por el que se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores de leche y de las organizaciones interprofesionales en el sector lácteo y se establecen sus condiciones de contratación.

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posteriormente se ha reforzado su papel potencial en otros aspectos relacionados con la gestión de la oferta y/o situaciones de crisis; en el caso de España las OP deberían jugar un papel importante como alternativa a la débil integración cooperativa.

La normativa española ha optado por establecer requisitos muy elevados para el reconocimiento de las OP, un volumen mínimo de 200 mil toneladas, una exigencia que contrasta con la trayectoria organizativa del sector lácteo en España o con los requerimientos más modestos de los demás países (por ejemplo, Francia, con 60 mil toneladas con carácter general, o Alemania) Estas exigencias responderían a una decisión política de evitar los riesgos de una dependencia o control de las OP por las industrias lácteas; como contrapartida, han dificultado su constitución. Por otra parte, y a pesar del importante volumen requerido, la regulación de las OP obvia la cuestión de recursos necesarios para llevar a cabo sus funciones.

Estas condiciones de partida han limitado, por una parte la cobertura del sector, y por otra, la operatividad en la canalización de las negociaciones de precios. A finales de 2015 había ocho OP reconocidas que agrupaban el 35% de la producción, pero su función negociadora se reducía a poco más de 600 mil toneladas de leche, apenas el 10% de la producción, un volumen que había caído significativamente por debajo de las 840 mil toneladas negociadas en 2014 ¹³. La implantación de un modelo de negociación de precios y de las condiciones de los contratos a través de las OP presenta dificultades diversas, derivadas sobre todo del cambio de unas relaciones personales entre cada productor y los agentes de la industria compradora a una transferencia de la responsabilidad a un ente nuevo. Este cambio requiere vencer reticencias de las partes y ciertas condiciones de las OP, relacionadas con la gestión, el liderazgo o la confianza.

El desarrollo de las OP está basado en un grado de cooperación que puede no ser fácil de aceptar por ambas partes; por industrias que no quieren perder su poder de negociación y por parte de los productores que no desean integrarse en ellas. En la situación actual es posible que el principal problema para su desarrollo sea una falta de confianza en su capacidad actual para conseguir unos resultados tangibles y sostenibles.La situación de las OP en España

13 La reciente disolución de una de la OP reduce todavía más el campo de actuación real de las OP en el mercado de la leche de origen.

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obliga a una reflexión profunda sobre la validez del modelo y los factores que han impedido su desarrollo. Esta reflexión debería detenerse en los factores que han determinado su relativo fracaso y diseñar una estrategia para dinamizar una herramienta que está llamada a ser la alternativa posible a la integración cooperativa en la construcción de un modelo organizativo con capacidad para suplir las carencias en la vertebración del sector lácteo español.

3.5 La Organización interprofesional láctea

La organización interprofesional, INLAC, se constituye en 1997, como órgano de encuentro entre la producción y la transformación de leche en España. Su actividad ha estado limitada por la carencia de recursos propios que no ha permitido desarrollar una estructura técnico- administrativa estable. Esta debilidad estructural se ha suplido con aportaciones de las organizaciones que integran INLAC y que le han permitido al menos mantener las funciones básicas estatutarias. Sus principales iniciativas han girado en torno a los sistemas de información y modelos de indexación de precios en apoyo a los contratos.

En 2003 INLAC elabora el primer modelo de indexación de precios de la leche en origen.

Este modelo sería rechazado por la Autoridad de la Competencia¹⁴, que en este expediente marcaba su posición contraria a las iniciativas que deberían aportar transparencia en un mercado tradicionalmente opaco.

La normativa que desarrolla el Paquete Lácteo asigna a INLAC un papel central en la gestión de los contratos, con funciones de implantación, gestión y custodia de los contratos y también de arbitraje.Para ello, en 2011 presenta un sistema de indicadores de evolución de los mercados de leche y productos lácteos, como apoyo a la contractualización, con los índices mensuales que serían incorporados a la mayor parte de los contratos.¹⁵

En 2012 se pone en marcha la extensión de norma, un plan trienal con tres ejes de actuación:

gestión de contratos lácteos obligatorios; sistema de información de mercados, e innovación tecnológica en el sector lácteo. El plan incluye un modelo de financiación compartida entre productores y compradores de leche cruda, con unas previsiones de recaudación de unos 900

14 Tribunal de Defensa de la Competencia (2004). Resolución autorización singular 346/2004

15 Un Sistema de información láctea, SiLac (http://silacinlac.es/referenciacion-lactea/vacuno)

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mil euros anuales a partir de una “tasa” de 0,12 euros por mil litros de entregas, compartida entre productores y primeros compradores.¹⁶

Conclusión

La culminación del proceso de desregulación del sector lácteo europeo abre un escenario de oportunidades para un mayor desarrollo y también con mayores amenazas ligadas a la pérdida de las condiciones de estabilidad.

En los años previos a la desaparición de las cuotas, España ha aprovechado su ampliación para aumentar la producción de leche. La producción adicional ha permitido una reducción de las importaciones y cierto aumento de las exportaciones. Como resultado, España ha mejorado su grado de autoaprovisionamiento sin comprometer el equilibrio en el mercado de la leche cruda.

Este equilibrio se rompe en la última campaña de cuotas, cuando un fuerte aumento de la producción no tiene la contrapartida necesaria en la demanda, con un consumo en ligero descenso y una reducción insufiente en el déficit exterior. El desfase entre oferta y demanda se agrava en 2015 y se estima en torno al 5% de la producción. Este desfase se corresponde con una situación similar en el sector lácteo de la UE, consecuencia también de un aumento de la producción sin la contrapartida de un crecimiento equivalente en la demanda.

La ruptura del equilibrio genera una acumulación de stocks que distorsionan el funcionamiento de los mercados lácteos europeos. En el caso de España, el sector se enfrenta a un doble problema, que afecta al mercado de leche cruda y al mercado finalista. En el mercado de leche cruda, la amplia disponibilidad de leche está favoreciendo estrategias de aprovisionamiento de la industria que pueden derivar en una reestructuración desordenada del sector, un riesgo agravado por la debilidad organizativa y la escasa capacidad industrial para derivar excedentes. En el mercado finalista se constata un riesgo creciente de penetración de productos lácteos procedentes de excedentes acumulados que no han encontrado salida en las exportaciones a terceros países.

16 BOE, 13 de septiembre de 2012

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Un retorno al equilibrio exige una reducción de la producción de leche en el conjunto de la UE. Esta reducción deberá ser ordenada y equilibrada para no poner en riesgo la continuidad del sector en los diferentes territorios de la Unión. Las herramientas residuales que quedan tras la Reforma son limitadas y cuestionadas por los diferentes intereses en juego. La eficacia potencial del Artículo 222 de la OCM Única viene debilitada por su aplicación voluntaria, la carencia de dotación presupuestaria y una gestión al margen de los poderes públicos; su reciente activación será una buena ocasión para evaluar su viabilidad, así como sus riesgos de contribuir a una renacionalización de la política láctea europea.

Las medidas previstas en el Paquete Lácteo deberían contribuir a la estabilidad y la transparencia en el mercado de la leche en origen, tanto en materia de precios como en gestión de la oferta. España ha adoptado un desarrollo normativo temprano la regulación de los contratos obligatorios, las organizaciones de productores y la interprofesión. Este desarrollo resulta coherente con su potencial como alternativa posible para superar las carencias en vertebración sectorial; su aplicación real, sin embargo, ha sido muy limitada.

Las Organizaciones de Productores pueden ser la referencia organizativa que en otros países el sector ha construído en torno a las cooperativas. El escaso avance que se ha dado en su implantación, estructura operativa y funciones de negociación obligan a una reflexión que debería llevar a una estrategia de impulso.

Como comentario final, resulta oportuno recordar las dudas que la Comisión Europea se planteaba en junio de 2014 sobre la capacidad del cuadro reglamentario vigente para dar respuesta a situaciones de crisis y volatilidad de los mercados. La Comisión se proponía entonces proseguir el debate sobre los instrumentos en vigor y la necesidad de adoptar otros nuevos, un debate que debría llevarse a cabo “…sin demora, antes del próximo informe de la Comisión sobre la aplicación del Paquete lácteo y sobre la evolución del mercado previsto para 2018”. ¹⁷

Bibliographie

17 Comisión Europea (2014), p. 13.

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