Sesión Ordinaria # 31-97 Acuerdo: Artículo Sétimo Expediente: 41-97
Fecha: 25-11-97 Hora: 17: 00
Denunciante: Agencia de Viajes Panamericana.
Denunciado: IATA.
Presidente Comisión: Ronald Rees Acevedo
Director Unidad Técnica: Lic. Randall Salazar Solórzano
COMISION PARA PROMOVER LA COMPETENCIA, San José, a las diecisiete horas del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete.
ARTICULO SETIMO:
Se conoce el informe preliminar elaborado por la Unidad Técnica referente a la denuncia interpuesta por la Agencia de Viajes Panamericana, contra la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y el Bank Settlement Plan (BSP) y el Panel Investigador (AIP).
SE ACUERDA:
Aprobar la recomendación de la Unidad Técnica y emitir la resolución correspondiente en los siguientes términos:
Resultando:
• El día 29 de octubre de 1996 la Sra. Ligia Víquez Martínez, en su calidad de apoderada generalísima sin límite de suma de la Agencia Panamericana de Viajes, presenta formal denuncia ante este órgano contra Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y el Bank Settlement Plan (BSP) y el Panel Investigador de Agencias(AIP). "por sus múltiples abusos y violaciones" ( Folio no. 1 del expediente público de marras :41-97)a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, solicitando a este órgano que se investiguen los hechos denunciados.
• El denunciante presenta como elementos probatorios los siguientes documentos: Copia de la demanda interpuesta por Panamericana de Viajes contra IATA, por incumplmiento contractual, cláusulas abusivas, daños y perjuicios ; copia sin traducción del contrato denominado "Passager Sales Agency Agreement" suscrito entre la denunciante e IATA; Copia del documento denominado "Manual de Agente de Viajes"válido desde el 1 de noviembre de 1994 ; Copia de una circular remitida por IATA a las Agencias de Viajes el 4 de julio de 1995 ; Copia de una circular remitida por IATA para las Agencias de Viajes el 14 de agosto de 1995 ; Copia de la carta remitida por IATA a Panamericana de Viajes el 11 de diciembre de 1995 ; Copia del Informe de Auditoraje de Rutina de Agencia de Viajes realizado por IATA a la denunciante con fecha 19 de diciembre de 1995 ; Copia de la carta enviada por IATA a la denunciante con fecha 17 de enero de 1996 ; Copia de la carta enviada por IATA a la denunciante el 18 de enero de 1996 ; Copia de la carta enviada a IATA por la denunciante con fecha 18 de enero de 1996 ; Copia de la carta enviada a la denunciante por IATA el 16 de enero de 1996; Copia de la carta enviada a la denunciante el 25 de enero de 1996 ; copia de la respuesta de la denunciante con fecha 15 de febrero ; copia de la carta enviada por Panamericana a IATA el 16 de febrero de 1996y del 21 de marzo del mismo año.
• Con base en la denuncia presentada y de conformidad con los artículos 24 y 64 de la Ley de Promoción de Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y 34 de su Reglamento, la Unidad Técnica de Apoyo de este órgano procedió a solicitar información a los diferentes agentes económicos involucrados : Instituto Costarricense de Turismo, IATA. El 28 de febrero del año en curso el representante de IATA presenta en las oficinas de la Unidad Técnica para hacer entrega de la información solicitada, realizando sus alegatos de descargo ; y aporta los siguientes documentos : carta en la que el Director General de IATA realiza una explicación del sistema BSP ; Copias certificadas y traducción oficial de la resolución del Sr. Procurador de la División de Antimonopolio del Gobierno de los Estados Unidos de América ; Constancia de la Gerencia de IATA Costa Rica de las deudas existentes de las empresa Panamericana de Viajes ; certificación Notarial de la existencia de un proceso judicial por incumplimiento contractual interpuesto por la denunciante contra IATA. Asimismo el día 10 de julio de 1997 IATA hace entrega de una copia del voto no. 0668-97 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia correspondiente al Recurso de Amparo interpuesto por la Sra. Yelba Mairena Bermúdez en su calidad de representante de la Agencia de Viajes Fiesta Tours, S.A. contra IATA.
• Realizada la investigación preliminar la Unidad Técnica remite el informe correspondiente para su resolución.
• No se observan vicios que puedan acarrear la nulidad del procedimiento.
Considerando:
Primero :Que la empresa denunciante fundamenta su denuncia con los siguientes argumentos: A)La licencia otorgada por IATA -indispensable para la venta de boletos- es contrario a lo establecido en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ; B) No existe un plazo establecido para que IATA responda a la solicitud de licencia que efectúan las Agencias de Viajes, razón por la cual el trámite puede ser respondido meses después de solicitado; C) Con la licencia IATA se entregan los documentos de tráfico (boletos y MCO); sin embargo, para realizar la venta respectiva se requiere de una placa identificadora conocida como placa validadora, que es entregada por las líneas aéreas ; D)Las líneas aéreas para hacer entrega de estas placas, exigen requisitos adicionales entre ellos cortinas de hierro, caja fuerte con ciertas medidas mínimas y por lo menos dos personas con experiencia en el campo. E) Manifiesta la denunciante que como requisito para la acreditación debe firmarse un contrato de adhesión con IATA que viene en Inglés, al cual se incorporan las resoluciones conocidas como: Manual de Agente de Viajes. Indica la denunciante que dichas resoluciones son irrespetadas por IATA o incluso aplicadas arbitrariamente. F)Señala que además de la acreditación y obtención de la placa validadora es posible que se le someta en cualquier momento a un estado de revisión. G)Manifiesta que United y Continental Airlines retiraron las placas validadoras de pasajes a la denunciante aduciendo que la razón era por venderle boletos a otras agencia de viajes. H)Con las rresoluciones 800 Adendum del contrato de adhesión suscrito con IATA el Panel de Investigación de las Agencias se reúnen y toman decisiones que en ocasiones violan sus derechos sin que puedan participar en las mismas. I) A partir del 1 de abril de 1996 se exigió una garantía de 75 mil dólares y pago con cheque certificado, pero la denunciante manifiesta que a se le hizo este cobro desde febrero del 96. J) Indica que el 17 de enero de 1996 fue sometida a revisión, en estado de indefensión. El 2 de mayo del mismo año se levanta el estado de revisión pero notodas las líneas aéreas hicieron la devolución de las placas validadoras y en el caso de LACSA y UNITED AIRLINES condicionaron su entrega a nuevas garantías, con lo cual se causó un gran desprestigio a la empresa.
Segundo: Por su parte la empresa IATA argumentó que: A) Los objetivos de esta asociación son : 1) Promover formas seguras, regulares y económicas de transporte aéreo, para beneficio de los pueblos del mundo y alentar el comercio aéreo y estudiar los problemas relacionados con la actividad. 2) Promover fórmulas de colaboración entre las empresas participantes, directa o indirectamente, en el servicio de transporte aéreo internacional. 3) Cooperar con la Organización Internacional de Aviación Civil y otras organizaciones internacionales. Para ello IATA tiene diferentes programas, entre ellos están: el "Plan de Facturación y Liquidación" conocido como el BSP, utilizado para las Agencias de Viajes de Pasajeros y el "Sistema de Liquidación de Cuentas de Carga", conocido como el CASS, utilizado para las Agencias de Carga, entre otros. B)En relación con los hechos denunciados concluye que : 1)La actividad comercial que realiza IATA, en el programa de BSP, es de un ente de facilitación en los procesos informáticos y de pago en la Industria de la Aviación Comercial ; 2). IATA no otorga ningún tipo de licencia para los agentes de viajes ; 3) Los criterios de acreditación no tienen como fin el de excluir o limitar el giro comercial o de competencia de las empresas emisoras de tiquetes aéreos, ya que éstos son para fortalecer la capacidad profesional de las agencias, y asegurarse de buena fe, la remisión de dineros por parte del agente a la aerolínea. Asimismo, los criterios no ponen en situaciones insalvables a los agentes, ya que son de fácil cumplimiento, para una industria como esta. 4) La agencia de viajes tiene la plena potestad comercial de estar acreditada por IATA, o no. La no acreditación no limita el giro comercial de la agencia bajo ninguna circunstancia. 5). Dentro de la relación Agencia – BSP, existen procedimientos objetivos que buscan de fe, establecer formas claras de administración de los recursos, a un bajo costo económico.
Tercero: Con relación a los hechos alegados por la denunciante y numerados en el considerando primero de esta misma resolución esta Comisión considera que la misma información aportada por las partes, queda claro que IATA no da licencias de operación, lo que otorga es una acreditación como agente IATA, mediante la cual el Agente puede tener acceso a los servicios que brindan los diferentes programas que componen esta Asociación, y cualquier agencia de viajes, puede contratar libremente con cualquier aerolínea sin que tener que ser parte o estar acreditado a la Asociación de Transporte Aéreo. Por otro lado debe tenerse claro que de de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, "Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria...".
En el mismo sentido la Procuraduría General de la República en un análisis del artículo 6 del cuerpo legal citado, señala que :
"La expresión (....)"licencia" así como otra especie del género "autorización" supone un acto de la Administración por el que está consiente a un particular ele ejercicio de una actividad inicialmente prohibida constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente."(Eduardo García de Enterría. Curso de Derecho Administrativo, T.II, Madrid, Civitas, 1977, p. 123 ; citado por Luis Sobrado González, Dictamen de la Procuraduría General de la República, C-177-95, 11 de agosto de 1995, p.4.).
Se desprende claramente del criterio citado que la licencia es un acto producto de las potestades de imperio que se le confiere a la Administración Pública. Este órgano considera que siendo la Asociación de Transporte Aéreo un sujeto de Derecho Privado está absolutamente imposibilitado para otorgar cualquier tipo de licencia o autorización para el ejercicio de las actividades propias de una Agencia de Viajes. Sin embargo es claro de la información aportada por las partes, tal y como se mencionó anteriormente, que IATA sólo otorga una "acreditación o afiliación" al agente de viajes y no una "licencia o autorización" para el ejercicio del giro comercial, tal y como lo alega el denuniante. Por lo tanto las agencias de viajes se encuentran en absoluta libertad de negociación, como cualquier sujeto de derecho privado, y no es indispensable su acreditación a IATA para la venta de boletos aéreos; cada agente puede realizar la contratación directa con las aerolíneas siempre que cumpla con las condiciones financieras y crediticias que se requiera en el proceso mismo proceso de negociación Cuarto:Esta Comisión considera que la venta de boletos aéreos puede ser considerada como una actividad de alto riesgo por el el valor económico que estos representan y su facilidad de transmisión, por lo que es económicamente lógico que IATA exija a los agentes cumplir con ciertos requisitos, tales como los mencionados por la denunciante : cortinas de hierro, mediddas de seguridad establecidas, caja fuerta con características mínimas y al menos dos personas con experiencia, con lo cual este órgano considera que no se infringe la Ley 7472..
Por otro lado esta Comisión considera que con la participación de IATA los agentes económicos pueden obtener las siguientes eficiencias: a) Se facilita la entrada de nuevos agentes al mercado dado que se reducen los costos de operación y de mercadeo, tanto de las aerolíneas como de los agentes de viajes ; b) Se evita que cada Agencia de Viajes haga solicitudes a las aerolíneas por separado para la venta de los boletos respectivos; c) permite realizar un solo reporte de ventas y no uno por aerolínea ; d)Los agentes de viajes pueden tener acceso al crédito, razón por la cual se exigen requisitos financieros, que garanticen al transportista que el agente es responsable por los boletos en blanco, por las placas validadoras de tiquetes y por los fondos cobrados a los consumidores. Por todo lo anterior puede decirse que, con el proceso de acreditación a IATA y la obtención de la placa validadora de cada aerolínea por parte de las agencias de viajes, no tiene ningún efecto restrictivo, por lo que se presume que no se está infringiendo la Ley 7472, por el contrario todo esto constituye un medio para asegurar la responsabilidad de los valores manejados por las Agencias de Viajes y para garantizar la liquidez de las mismas.
En el mismo orden de ideas, la División Antimonopolio, del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, sobre el caso de la "Asociación de Transporte Aéreo de América", institución que es similar IATA en su funcionamiento y en los programas que la integran, en relación con el sistema que aplica que ACR similar al BSP , utilizado por IATA, establece lo siguiente:
"Nuestra evaluación global de la propuesta global de ARC nos ha llevado a concluir que logrará eficiencia substancial en la acreditación, las ventas de tiquetes y el reporte de ventas así como la remesa de fondos. Al igual que con cualquier asociación empresarial, sin embargo, hay aspectos particulares del plan de ARC que en cierto sentido pueden ser vistos como una restricción en el plan a la libertad de los participantes para actuar. Hemos evaluado estas restricciones de conformidad con un análisis del tipo de regla de la razón, y hemos concluido que independientemente de las restricciones, el objetivo y el efecto globales del plan de ARC es mejorar la eficiencia en la distribución de los servicios al detalle de las aerolíneas, no restringir el comercio. Además, hemos concluido que los pocos aspectos restrictivos del plan de ARC se relacionan razonablemente con el logro de metas deseables de la asociación empresarial y no limitan la competencia...". (Ver folios 29 en adelante del expediente de marras)
Quinto:En relación con el procedimiento de revisión al que son sometidas las agencias de viajes y los efectos o consecuencias del mismo, debe decirse que se trata de un procedimiento establecido en el mismo contrato suscrito entre la parte denunciante e IATA, del cual forma parte la llamada "Resolución 800" (Ver Sección 9), en el que claramente se establece que IATA está facultada para rescindir un contrato con un agente y recuperar los tiquetes en blanco, así como las placas validadoras de los transportistas, ante un incumplimiento de las obligaciones del Agente de Viajes. Lo anterior no puede ser considerado como una limitante el ejercicio de la libre competencia, dado que la agencia que es
sometida a "revisión"puede acudir a otros mecanismos para continuar con el ejercicio de la actividad.
Es decir, la aplicación de esta cláusula contractual entre las partes no violenta el Derecho de la Competencia, al no desprenderse de la misma efectos anticompetitivos.
En este orden de ideas, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha manifestado en un caso similar que el contrato mismo no violenta los derechos fundamentales al indicar que:
"A juicio de esta Sala, de conformidad con los documentos que obran en el expediente, la relación entre recurrente y recurrida es meramente contractual y comercial. De modo que, en el fondo, lo alegado en el recurso no es más que un incumplimiento contractual en que supuestamente incurrió la gestionante y lo que motivó, en virtud de las cláusulas del contrato suscrito entre ambas partes, la declaratoria de
"default" de la empresa recurrente y su consecuente intervención por parte de IATA. Así las cosas, en la especie no se trata de un procedimiento sancionatorio –como lo alega la recurrente-, sino de la simple aplicación de las cláusulas contractuales en virtud del acusado incumplimiento de los términos del contrato, razón por la cual no había ningún debido
proceso que cumplir. Tampoco se ha lesionado la libertad de comercio a la recurrente, toda vez que nos e le está impidiendo continuar con su actividad comercial, sino que únicamente, por las supuestas irregularidades en que incurrió, no se le prestan los beneficios derivados del contrato comercial firmado entre ella y la recurrida, de modo que su actividad comercial deberá ejercerla por medio de otros mecanismos. Por lo demás, si la recurrente estima que no ha incurrido en incumplimiento alguno o que las irregularidades de que la acusa la recurrida son justificables y, por lo tanto, no cabía la declaratoria de "default", ello son aspectos de mera legalidad que, como tal, deben ser discutidos no en esta vía, sino ante la civil. En consecuencia, no se han producido las alegadas violaciones a los derechos fundamentales del amparable, por lo que el recurso resulta improcedente y así debe declararse".(Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Voto. No. 668-97 del 31 de enero de 1997. Recurso de amparo de la Sra. Yelba Mierena B. Represenrante de la Agencia de Viajes Fiesta Torus, S.A.
/Asociación de Trnsporte Aéreo).
En este mismo sentido manifiesta la denunciante que las resoluciones que forman el contrato suscrito entre las partes son "irrespetadas por ellos mismos o aplicadas arbitrariamente"-refiriéndose a IATA-.
(Folio 000002 del expediente de marras). Este órgano considera que en aplicación al principio de legalidad y y de conformidad con los artículos 11 de la Constitución Política , 11 de la Ley General de Administración pública y 24 de la Ley de Promoción de Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, carece de competencia para conocer de estos asuntos; la vía para impugnar tal argumento sería la judicial a la cual, tal y como lo ha manifestado el denunciante se ha apersonado desde el 24 de setiembre de 1996, contra la empresa IATA. (Ver folio 000004 del expediente de marras) Por lo que este argumento resulta evidentemente improcedente.
Sexto : En otro orden de ideas considera este órgano que si la empresa IATA estuviera de alguna manera infringiendo los principios de razonabilidad y proporcionablidad en sus actuaciones, (aún cuando éstas se encuentren sustentadas en un contrato), y si de éstas se puede inferir que el objeto o efecto sea o pueda ser el desplazamiento indebido de un agente económico del mercado, el impedimento sustancial de acceso a ese mercado, o el establecimiento de ventajas exclusivas en favor de uno o varios agentes económicos, este órgano podría considerar el caso como una posible violación a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. En el caso de subexámine, dentro del expediente administrativo no obra prueba o indicio alguno que presuponga una actuación de esta naturaleza, por lo que la denuncia resulta evidentemente improcedente.
Sétimo: Por todo lo anteriormente mencionado y considerando los hechos denunciados y documentos de prueba aportadas por las partes que corren al expediente de marras, este órgano concluye que no existen indicios suficientes que hagan presumir la infracción a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. Por lo tanto y de conformidad con el artículo 34 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, y a los artículo 227 de la Ley General de Administración Pública, este órgano rechaza de plano la presente denuncia por ser evidentemente improcedente.
Por tanto:
Se rechaza de plano la denuncia presentada por la Agencia de Panamericana de Viajes contra Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) y el Bank Settlement Plan (BSP) y el Panel Investigador de Agencias(AIP). Archíevese el expediente en su momento procesal.
De conformidad con los artículos 61 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumido, y 31 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se le confiere a las partes el plazo de dos meses contados a partir de la notificación de la presente resolución para interponer ante este órgano el recurso de reconsideración o de reposición, si así lo consideran
conveniente.(Referirse a expediente 041-97. Panamericana de Viajes/ Asociación de Transporte Aéreo Internacional y otras)
Notifíquese.
Ronald Rees Acevedo, Percival Kelso Baldioceda, Claudio Donato Monge, Jaime Carvajal Vicenti, Luis Diego Vargas Chinchilla, Ana Cristina Rojas Soto, Allan Thompson Chacón y Juan Rafael Vargas Brenes.
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