Propuesta para la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

Propuesta para la Ley Forestal y de Fauna Silvestre

Elaborado por: Cámara de Comercio, Industria y Turismos de Ucayali Fecha: Enero del 2010

Antecedentes:

Mediante Resolución Ministerial N° 544-2009-AG con fecha 31/07/2009 publicada en el Peruano el 01/08/2009 se declara prioritario el proceso de revisar y actualizar la legislación forestal y de fauna silvestre en el marco de un proceso participativo y descentralizado a nivel nacional. Este proceso está a cargo de la Dirección General Forestal y de Fauna Silvestre.

Desde la publicación de la Ley N° 27308 con fecha 16/07/2000 el tema de aprovechamiento sostenible de los recursos forestales tanto maderables como no maderables se discute con mucha controversia entre los diferentes usuarios del bosque. Sin lugar a duda la reforma realizada a inicios del siglo 21 tenia como finalidad de instalar en el Perú un régimen de aprovechamiento forestal industrial, mediante concesiones forestales relativamente grandes.

Esa apuesta de nuestro aparecer efectivamente ha sido oportuna.

Sin embargo varias fallas en el diseño general del sistema de aprovechamiento forestal, en combinación con una institucionalidad centralizada e incapaz de atender este nuevo desafió a lo largo de lo años han causado que hoy en día la Autoridad Nacional Forestal está vista como un obstáculo al desarrollo de la Selva Peruana. Las fallas en el diseño general del sistema se refieren (a) a la exclusión de las Micro y Pequeñas Empresas Forestales, las cuales bajo el enfoque de las concesiones forestales perdieron su acceso legal al bosque y (b) en la negligencia de descentralizar funciones hacía los Gobiernos Regionales, tarea que hasta el día de hoy no se concluye. Los resultados más notorios de esas fallas en el diseño son el comercio ilegal de madera y la falta de confianza de los actores del sector forestal en la capacidad gerencial de la Autoridad Nacional Forestal.

Es precisamente por eso que la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Ucayali (CCITU) felicita al Ministro de Agricultura por iniciar un proceso de consulta participativo y descentralizado con el fin de actualizar la legislación forestal peruana. Sin embargo lamentamos que esa iniciativa, aparentemente, solo ha sido posible por los terribles incidentes sucedidos en Bagua en el mes de junio del año anterior.

En las siguientes páginas, en concordancia con el Artículo 3 de la Ley N° 28611, Ley General

del Ambiente, la CCITU se permite participar responsablemente en el proceso de actualizar

la legislación forestal, al hacerles llegar su propuesta.

Análisis del taller descentralizado en la ciudad de Pucallpa

El 03 de diciembre del año pasado se realizó en la Universidad Nacional de Ucayali en Pucallpa el primer taller descentralizado sobre el “Proceso de Actualización de la Ley Forestal y Fauna Silvestre y Formulación de la Política Nacional Forestal” . La CCITU estaba presente con uno de sus asesores forestales. El equipo del MINAG, liderado por el Ing. Gustavo Suarez de Freitas presentó un inventario real de la situación actual del sector forestal y la CCITU coincide con la mayoría de sus puntos de vista y argumentos. A pesar de eso nos parece oportuno hacer un par de aclaraciones para luego llegar a una justificación de la propuesta.

1. La diversidad de usos y usuarios si implica una diversidad de intereses. Sin embargo la conclusión presentada por el Equipo MINAG, que eso lleva a conflictos, no nos parece obligatoria. Lo que si es causal de conflictos es el estado inadecuado de ordenamiento territorial y la inexistencia del respectivo organismo público competente en cuanto a las aplicaciones de las leyes y ordenanzas sean estos de carácter forestal u otros. Con tal que llevan a conflictos eso no significa que necesariamente se los tiene que considerar de manera negativa. Un conflicto en primer lugar indica que algún usuario no está conforme con una decisión tomada.

Tomando su opinión en serio y consensuar son buenos medios para la transformación de conflictos. Es por eso que las Mesas de Concertación que se han formado en diferentes lugares de la Selva Peruana cumplen un rol importante y en el futuro deberían estar tomadas mucho más en serio.

Asimismo discrepamos con que la gestión de recursos naturales sea una permanente gestión de conflictos. Podría serlo, si la población siente la ausencia del ente público regulador y la gestión se descontrola o si el recurso se caracteriza por ser escaso.

2. Estamos plenamente de acuerdo con la alegación que la gestión pública requiere de políticas de estado a largo plazo, leyes adecuadas, institucionalidad capaz y normatividad eficaz y eficiente. También concordamos que eso implica una cadena de cumplimiento obligatorio. Sin embargo de nuestro aparecer ahí no termina el asunto.

Lo que se tiene que tomar en cuenta es la confianza y/o desconfianza de la gente en el proceso y/o resultado. Un ejemplo aparte: El Congreso de la República cuente con una tremenda desaprobación por parte de la sociedad peruana. Elegir un nuevo Congreso de la República más seguidamente, como hoy en día se discute, no resuelve el problema porque el “nuevo Congreso de la República” hereda la desconfianza del anterior porque la desconfianza radica en la estructura y la tradición más no en la gente actualmente responsable. También en el sector forestal existe esa gran desconfianza de los diferentes actores en cuanto a la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Por un lado porque repetidamente se les ha puesto encima nuevas leyes pero independiente de eso la situación de los actores no mejoró y por otro lado porque existe esa gran desconfianza de la gente en la Selva Peruana que desde Lima salga un dispositivo legal que les favorece, porque en Lima “no conocen la realidad de la selva”. No importa si eso es cierto o completamente falso, la percepción de la gente es lo que manda.

Para salir de este circulo vicioso, es necesario romper por completo los paradigmas

de la gente. Es decir la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre no debería ser percibido como otro documento del gobierno central de Lima.

3. No estamos plenamente de acuerdo con la opinión de que existe un gran potencial forestal, ni estamos de acuerdo con el argumento de que el sector forestal no aporte a la economía nacional.

En cuanto al primero hay que decir que el gran potencial forestal radica más en la extensión de los bosques, que en su composición. En las pocas concesiones forestales operativas y vigentes en Ucayali los concesionarios como promedio no aprovechan más de 7m

de madera por hectárea en la parcela de corte anual, lo que significa un impacto efectivo de 0,35 m

de madera por hectárea y año en la concesión, tomando como base un ciclo rotativo de 20 años. Que no se aprovecha más no es porque el concesionario no entiende el concepto del gran potencial forestal del Perú o porque no quiere aportar a la economía nacional. La razón tan simple como impresionante de este aprovechamiento reducido es, que por diferentes razones no resulta económico aprovechar todas las especies disponibles y eso pone en duda la creencia del gran potencial forestal.

Muchas de las veces el Perú está mirando más allá de sus límites territoriales y se asombra como países como Brasil y Chile logran un aporte mucho más significativo del sector primario a la economía nacional. Es por sus plantaciones forestales más que nada que se logra este aporte. Mientras tanto en el Perú hay que manejar el bosque natural con sus 120 y más especies por hectárea. Honestamente hay que mencionar que no existe ningún modelo de manejo sostenible del bosque tropical con su sinnúmero de especies que ha comprobado a la vez su rentabilidad económica como la sostenibilidad ecológica y social. Es decir, intentar que los bosques de producción permanente, declarados e identificados por la Autoridad Nacional Forestal se puedan manejar económicamente rentables sin comprometer sus funciones ecológicas y sociales es un ideal aún no comprobado.

El aporte del sector forestal a la economía nacional no está dentro del sector

primario. El aporte está dentro del rubro manufactura y transporte y son aquellos

sectores que se benefician con la existencia del sector forestal. Por eso su alegación

que el sector forestal no aporte de manera significativa a la economía nacional a

primera vista parece cierta pero la generación de fuentes de trabajo en otros sectores

es un beneficio que se obtiene gracias a la existencia del sector forestal y eso amerita

un fortalecimiento del mismo sector y sus actores. Adicionalmente hay que mencionar

que fue decisión del gobierno central permitir la exportación de madera aserrada

cuando la Ley N° 27308 dice que no se permite la exportación sin valor agregado

(Tercera Disposición Complementaria). De hecho el valor añadido durante el aserrado

es lo más mínimo posible y no existen políticas de promoción como las tiene el

estado vecino de Bolivia. Así el Perú se ha convertido en un exportador de materia

prima que sirve a otros países enriquecerse.

4. Estamos plenamente de acuerdo de que se requiere una gestión eficiente de carácter descentralizada y participativa. Sin embargo no concordamos que el fin de esa gestión sea la conservación, el manejo sostenible y la distribución equitativa de costos y beneficios. De nuestro parecer el fin de una gestión eficiente y participativa es el involucramiento de los actores del sector forestal, en cuanto al respeto de sus derechos y deberes y en la formulación de propuestas consensuadas. Como ya dijimos antes el manejo sostenible es un ideal, que lamentablemente no se va a conseguir sin rentabilidad económica. En este aspecto el sector forestal no se diferencia de otros sectores productivos y sería injusto exigírselo, por eso, la conservación es algo que no es compatible con la declaración de bosques de producción permanente y no debería ser el objetivo principal, porque para eso existen las grandes áreas protegidas, las cuales sin lugar a duda necesitan una mejor protección ante posible invasores y extractores. Finalmente la distribución equitativa de costos y beneficios se refiere de pronto al bionegocio fuera del ámbito maderero y con involucramiento de comunidades campesinas e indígenas, más no al concepto de las concesiones forestales maderables.

5. Estamos plenamente de acuerdo con la manifestación que no ha sido política del estado el promover comportamientos positivos, sino el enfoque ha sido únicamente en el castigo por no cumplir conforme a la ley y su reglamento . Como resultado las regulaciones para los pocos concesionarios forestales que quedan vigentes promueven su desaparición y en cambio no existen mecanismos promocionales. En cambio los extractores ilegales no corren grandes riesgos de ser atrapados a causa de falta de mecanismos eficientes de control en todos los bosques de producción permanente y áreas protegidas del Perú y no solo en las áreas que actualmente albergan una concesión forestal vigente y operativa. Como resultado de un análisis profundo de esa situación esperamos que la nueva ley forestal y la política forestal del estado en primer instancia definan los comportamientos deseados para luego poder encontrar la forma de promocionar su implementación.

Propuesta para la Ley Forestal y de Fauna Silvestre de la CCITU

Nuestra propuesta no se enfocará en los diferentes títulos y capítulos de la nueva ley forestal y tratará el tema de contenidos solo de una manera muy general. De nuestro aparecer, mucho más allá de los contenidos, es de suma importancia que la nueva legislación forestal permite una gestión eficiente en el ámbito forestal con los diferentes actores públicos y privados involucrados.

Adicionalmente no nos parece oportuno solamente enfocar en el la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre sin tomar en consideración la Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley N° 26821) y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (Ley N° 27867) y ver la mejor forma de como estos otros dispositivos legales pueden y deben influir en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

Finalmente se tiene que estar consciente que la constitución del Grupo Nacional de

Coordinación para el desarrollo de los Pueblos Amazónicos, mediante RS N° 117-2009-PCM

con fecha 11/06/2009 ha traído una propuesta concreta de ley que se debería considerar de

alta importancia para la paz social en el Perú.

Consecuentemente nuestra propuesta contempla lo siguiente:

1. En vista de los diferentes usos del bosque, sus diferentes grupos de usuarios y la consecuente existencia de una gran diversidad de intereses sobre el recurso nos parece oportuno proponer que la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre solamente sería una Ley Marco con la cual se precisa las generalidades sobre el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales ya trazadas en la Ley Orgánica respectiva, aterrizando así en el ámbito forestal y fauna silvestre. Adicionalmente esa ley marco debería precisar las responsabilidades de los diferentes actores públicos involucrados en los temas administrativos, promoción y de extensión entre otros y más que nada como se logra la coordinación entre el nivel nacional y regional.

Finalmente se requiere que la ley marco indica las diferentes modalidades de acceso al bosque para los diferentes actores tomado en cuenta los diferentes usos del bosque.

2. A nivel regional, los Consejos Regionales elaboran la ordenanza regional forestal y de fauna silvestre. Este acto legislativo se realiza en estricta concordancia con la ley marco. Posteriormente mediante Decretos Regionales se elabora el reglamento regional de manera diferenciada por modalidad de acceso y grupo de actores, por ejemplo: se requiere un Decreto Regional de acceso al bosque para comunidades indígenas, uno para concesiones forestales y otro para pequeños extractores forestales entre otros. Este acto administrativo requiere de coordinación entre el Gobierno Regional y el respectivo grupo de actores y se asegura la inclusión de los actores mediante sus respectivos gremios.

Justificación:

Como mencionado más antes, la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, entre otros, tiene que permitir una gestión eficiente sobre los recursos. Sin lugar a duda las leyes anteriores fracasaron ante esa necesidad. Adicionalmente es necesario que los actores del sector tengan confianza en la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, por eso tomamos en cuenta su activa participación a nivel regional durante la formulación de los reglamentos correspondientes.

Estamos conscientes que esas negociaciones entre los Gobiernos Regionales y los actores del sector forestal representan un gran desafío para todos los involucrados, sin embargo los riesgos nos parecen aceptables, sobre todo considerando que, de no ser una ley con enfoque regional y verdaderamente participativa se corre el peligro que los actores del sector forestal nuevamente rechazan la ley forestal y siguen sus propias reglas como hoy en día está sucediendo.

Los resultados de esas negociaciones serán vinculantes para los usuarios y al no cumplir se aplican sanciones drásticas.

La Autoridad Nacional Forestal (ANF) acompaña el proceso de negociación y de ser necesario/requerida, asesora a los Gobiernos Regionales. Para poder cumplir con esa tarea la ANF crea las instancias pertinentes.

Esa modalidad de formulación de la nueva ley forestal responde a los resultados del

Grupo Nacional de Coordinación para el desarrollo de los Pueblos Amazónicos, el cuál

ya ha presentado su propuesta de ley, desde el punto de vista de los pueblos

amazónicos. Nos parece un documento válido y bien elaborado, sin embargo no todos sus componentes se ajustan a la realidad del aprovechamiento sostenible de madera desde el punto de vista de los concesionarios forestales en los bosques de producción permanente. Así nos parece oportuno resaltar que de ser aplicada nuestra propuesta será más probable que los pueblos amazónicos, en el futuro, pueden desarrollar el manejo de sus bosques de acuerdo a sus propias propuestas, sin comprometer el aprovechamiento de la madera en las concesiones forestales y viceversa.

Finalmente, estamos conscientes que la ANF tiene una alta responsabilidad en la

gestión de los recursos naturales renovables del Perú, y queremos resaltar que lo

consideramos como bueno y necesario que sea así, sin embargo el principio de la

subsidiariedad dispone que un asunto debe ser resuelto por la autoridad más cercana

al objeto del problema y eso en términos de geografía y tomando en cuenta la Ley

N° 27876 son los Gobiernos Regionales.