642-99
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las quince horas del día veintiséis de junio de dos mil.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido iniciado mediante demanda presentada por el señor José Francisco López Beltrán, en su calidad de Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, nombrado por acuerdo ejecutivo número uno de fecha uno de junio de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Diario Oficial número cien del tomo número trescientos cuarenta y tres de la fecha señalada, contra actos dictados por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, que considera violatorios del derecho de audiencia, seguridad jurídica y debido proceso, del ramo que representa, justamente por la inobservancia de los artículos 1, 2 y 11 de la Constitución.
Han intervenido en el presente proceso, además de la parte actora, los Magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, como autoridad demandada; y el Fiscal de la Corte, doctor René Mauricio Castillo Panameño.
Leídos los autos y considerando:
I.- La parte actora manifestó en esencia: que reclama contra la sentencia definitiva debidamente ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada, proveída a las once horas y cuarenta minutos del día ocho de junio del año recién pasado, por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, en el proceso ordinario individual de trabajo promovido por la señora Alba Marina Fátima Avila Cortez, contra el Estado de El Salvador en el ramo de Salud; por la cual se condenó a éste a pagar cantidad determinada de colones por un presunto despido de hecho, propiciado por el Doctor José Salvador Sorto, en su calidad de Director de la Unidad de Salud México, departamento de La Libertad.
El punto es -dijo-"(…) Honorable Sala, que en nuestro medio judicial, se ha cimentado la mala práctica de demandar al Estado de El Salvador, única y exclusivamente por medio del Fiscal General de la República, a quien le atribuyen de hecho la totalidad de facultades como por ejemplo la potestad de darse legítimamente por emplazado en nombre del Estado de El Salvador, aún (sic) cuando la propia Constitución no lo dice expresamente (…)". En tal sentido –concluyó- se le ha violentado su derecho de audiencia, seguridad y debido proceso, pues nunca se le llamó al proceso, no obstante que al final fue el ramo que preside, quien resultó condenado. "(…) En resumen Honorable Sala, es preciso que se inicie una jornada de saneamiento procesal en casos como el que planteo, pues resulta contra toda lógica jurídica que los hechos atribuidos a un Ministerio (…) se demanden por medio del Estado en general, mandando a oír únicamente al Fiscal General (…)".
Por resolución de fs. 9 se admitió la demanda, se suspendió inmediata y
provisionalmente la ejecución del acto reclamado y se pidió informe a la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador.
Por oficio número doscientos noventa y tres, los Magistrados que integran la referida Cámara, enviaron el informe requerido. En él, no expresaron si eran o no ciertos
los hechos que les atribuyen en la demanda; limitándose únicamente a transcribir lo
medular de la sentencia que se pronunció y que constituye el acto reclamado en el presente proceso.
De conformidad al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se mandó a oír al Fiscal de la Corte, para la siguiente audiencia, quien no hizo uso de la misma. Se pidió nuevo informe a la autoridad demandada y se confirmó la medida cautelar adoptada.
La autoridad demandada, en su segundo informe, transcribió nuevamente lo medular de la sentencia objeto de reclamo en el presente proceso.
En este estado, y por corresponder así, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte y a la parte actora.
El Fiscal manifestó que "(…) Contrariamente a todo lo expresado por el funcionario demandante en su libelo de demanda, el Fiscal General de la República, si es el
representante legal del Estado por disposición de Ley Primaria y Fundamental a quien corresponde representar en toda clase de juicios como en efecto lo establece expresamente el artículo 193 numeral 5 Cn.; y por separado desarrolla la Ley Secundaria en la Ley Orgánica del Ministerio Público, en cuyo artículo 3 numeral 9 reitera y ratifica aquella facultad de representación (…)". La parte actora no hizo uso de él.
Por resolución de las once horas con diez minutos del día seis de marzo de dos mil, se resolvió que, por constar en antecedentes los distintos elementos de hecho necesarios para un juicio constitucional de fondo, era pertinente omitir el plazo probatorio, con lo cual el proceso quedó en estado de dictar sentencia definitiva.
II. Previo al análisis de fondo que debe realizarse en el presente proceso de amparo, debe destacarse el argumento esencial invocado por el actor en su pretensión constitucional: entiéndase la omisión de la Cámara Primera de lo Laboral, de mandar a oír al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, que él preside, en el proceso ordinario individual de trabajo, promovido por la señora Alba Marina Fátima Avila Cortez, contra el Estado de El Salvador; proceso en el cual se condenó al ramo relacionado a pagar cantidad
determinada de colones por un presunto despido de hecho, ocasionándose con ello –dice- violación al derecho de audiencia, a la seguridad jurídica y al debido proceso.
Visto así, este Tribunal estima oportuno realizar un esbozo teórico sobre los derechos constitucionales que el actor aduce se han infringido con la actuación de la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador. Entiéndase el derecho de audiencia, la seguridad jurídica y el debido proceso.
III) ) El derecho de audiencia, adjunto a lo que abundantemente la jurisprudencia ha dicho, es un concepto abstracto en cuya virtud se exige que, antes de procederse a limitar la esfera jurídica de una persona o a privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida con arreglo a las leyes.
El artículo 11 de la Constitución lo prevé expresamente y de su tenor no queda, ni ha quedado, duda alguna acerca de su contenido estrictamente procesal. En efecto y por ello justamente constituye una categoría vinculada estrechamente con el resto de derechos tutelables a través del amparo, pues obviamente sólo respetando los límites que al respecto se establecen, pueden limitarse categorías subjetivas jurídicamente protegibles, sin que haya por ello vulneración a la Constitución. Contrario sensu, cualquier situación que conlleve a la existencia de un derecho constreñido de manera ilegal o inconstitucional, será, siempre que así se requiera, tutelable por la vía del amparo. Sin embargo, en este caso, la eventual invocación que pueda hacerse no lo será sólo por el derecho cuya privación se alega, sino también, por yuxtaposición, respecto de la categoría que a su vez se violenta con el incumplimiento del precepto constitucional. Entiéndase el artículo 11 Cn.
En este sentido tampoco es procedente afirmar que todo desemboca
ineluctablemente en el referido artículo, pues ello será así, sí y sólo sí, existe una conexidad clara e indubitable del contenido procesal del mismo con la privación. Es decir, siempre que la privación o limitación se haya efectuado, ya sea sin la instauración necesaria de un proceso o procedimiento, o, por la conformación de cualquiera de ellos pero de manera defectuosa.
Sucede entonces que, el derecho de audiencia puede verse desde un doble enfoque a saber: desde la inexistencia de proceso o procedimiento previo, o desde el incumplimiento de formalidades de trascendencia constitucional necesarias al interior del mismo. En el primer supuesto, la cuestión queda clara en tanto que la inexistencia de proceso o
procedimiento dá lugar, habiendo existido la necesidad de seguirlo, a la advertencia directa e inmediata de la violación a la Constitución. En el segundo supuesto, sin embargo,
necesario es analizar el porqué de la vulneración alegada pese a la existencia de un proceso, el fundamento de la violación y específicamente el acto que se estima fue la concreción de ella.
IV) La Constitución de El Salvador, con carácter novedoso en el año de 1983, introdujo la seguridad jurídica como categoría jurídica en el artículo 2. Esta, no obstante su autonomía y sustantividad propia, regularmente tiene un carácter genérico en cuya virtud se resguardan los demás derechos, ya sean previstos o no en la Constitución. Sus efectos se discurren sobre el ordenamiento jurídico de manera directa y en especial sobre el poder público, siendo por ello que funciona como garantía o coraza de protección de los gobernados y como instrumento de viabilidad jurídica institucional en la interactuación estatal.
Así, en la conjugación de voluntades entre el gobernado y el poder público, así como en las relaciones desventajosas en las que se encuentra uno con respecto al otro, surge la necesidad que se regule de manera expresa y palpable un derecho que garantice la
viabilidad de los demás. Mejor aún, que mantenga la interdicción de la arbitrariedad que puede ser usada indiscriminadamente.
La seguridad jurídica es un principio que informa a todo el ordenamiento jurídico en El Salvador. Se erige de manera genérica en nuestra Constitución a efecto de salvaguardar las relaciones de interactividad tanto de los ciudadanos entre sí, como las de estos frente al
Estado. Aunque su consagración resulta desde un enfoque aprioristico bastante genérica y abstracta, su concreción en labor de protección y garantía posee un carácter dinámico. Al respecto la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional español 126/87, del dieciséis de julio, a la letra expresó "(...) el principio de seguridad jurídica no puede erigirse en valor absoluto por cuanto daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente, siendo así que éste, al regular relaciones de convivencia humana, debe responder a la realidad social de cada momento como instrumento de perfeccionamiento y progreso (...)".
Para que exista seguridad jurídica, no basta que los derechos aparezcan en forma enfática y solemne en la Constitución, sino que es necesario que todos y cada uno de los gobernados tenga un goce efectivo y cabal de los mismos. Por seguridad jurídica se entiende, pues, la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente. Por ello, tal como lo afirma Sánchez Viamonte, "la seguridad jurídica crea el clima que permite al hombre vivir como hombre, sin temor a la
arbitrariedad y a la opresión, en el pleno y libre ejercicio de los derechos y prerrogativas inherentes a su calidad y condición de tal".
Existen diversas manifestaciones de la seguridad jurídica. Tal como se dijo anteriormente, una de ellas es justamente la interdicción de la arbitrariedad del poder público y más precisamente de los funcionarios que existen en su interior. Estos se
encuentran obligados a respetar los límites que la ley prevé de manera permisiva para ellos, al momento de realizar una actividad en el ejercicio de sus funciones. Un juez, está
obligado a respetar la ley y sobre todo la Constitución al momento de impartir justicia. Sus límites de actuación están determinados por una y otra. Obviar el cumplimiento de una norma o desviar su significado ocasiona de manera directa violación a la Constitución, y, con propiedad, a la seguridad jurídica.
Al respecto, este Tribunal en la sentencia de amparo 74-98 del quince de junio del año recién pasado a la letra expresó que "(…) De tal manera que para que exista seguridad jurídica no basta que los derechos aparezcan en forma enfática en la Constitución, sino que es necesario que todos y cada uno de los gobernados tengan un goce efectivo de los
mismos. Es decir, que desde la perspectiva del derecho constitucional, la seguridad jurídica es la condición resultante de la predeterminación hecha por el ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de una persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho.(…)".
La seguridad jurídica constituye, pues, un derecho constitucional que tiene toda persona frente al Estado y donde existe, respecto de éste, el correlativo deber primordial e insoslayable de cumplir real y efectivamente la materialización de sus actos tendentes a la concreción de las distintas manifestaciones que tal derecho posee. Claro está que ello entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido, no en un mero respeto o abstención, sino en el cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones, elementos o circunstancias exigidas por el propio ordenamiento jurídico. De tal suerte que, sólo así, la
afectación de la esfera jurídica del gobernado será válida. Es decir, que todos y cada uno de los gobernados deben tener un goce efectivo y cabal de sus derechos.
V) El debido proceso es una terminología de uso frecuente desde antaño en nuestro sistema jurisdiccional, pero de positivación reciente. Nuestra Constitución, en el año de mil novecientos noventa y seis, incluyó tal combinación terminológica en el artículo 14. No obstante ha sido la jurisprudencia la que ha ido matizando su significado y concretando sus manifestaciones. En la sentencia dictada a las nueve horas treinta minutos del día dos de julio de mil novecientos noventa y ocho en el proceso clasificado bajo el número de
referencia 1-I-96, se dijo que el derecho constitucional al debido proceso únicamente puede considerarse desde el punto de vista procesal, con exclusión del punto de vista material, porque el mismo, dentro de un Estado de derecho en el cual vive la independencia judicial a todo nivel jurisdiccional, rige sin vulneración al anterior principio si sólo se controla con relación a las garantías procesales y procedimentales de las personas, más no cuando se pretende llevar al espectro material y ser considerado como un mecanismo de control de la esfera discrecional que todo juzgador posee al momento de aplicar las leyes que sustenten sus decisiones.
Debe entenderse entonces que el derecho constitucional al debido proceso, en nuestro ordenamiento jurídico, se refiere exclusivamente a la observancia de la estructura básica que la misma Constitución prescribe para todo proceso o procedimiento, y no a la aplicación razonable, adecuada y motivada de las leyes materiales, labor exclusiva del juzgador ordinario al momento de dictar sentencia.
Desde un punto de vista exegético, hablar de debido proceso es hablar del proceso constitucionalmente configurado, establecido en el artículo 2 de la constitución. Desde un punto de vista lingüístico, hablar de debido proceso es impreciso y genérico, pues ni uno ni otro concepto concretan esencialmente lo que pretenden definir con su combinación. No obstante esto y lo anterior, en el tráfico jurídico se ha manejado y se entiende así, como derecho constitucional tutelable por la vía del amparo, colegido del artículo 2 precitado.
VI. Sobre la base de tales consideraciones teóricas es procedente analizar lo
ocurrido, demandado y probado en el presente amparo. El enfoque central del demandante lo hace, a partir de la necesidad que haya un saneamiento procesal, en tanto que no tiene lógica que cuando se demanda a una Secretaría de Estado el proceso deba ventilarse exclusivamente teniendo en el extremo pasivo de la relación jurídica procesal, al Fiscal General de la República. De tal suerte, la prelación analítica en su orden, debe partir de: por un lado si en efecto existió un proceso ordinario individual de trabajo en el cual se
condenó al Estado de El Salvador en el ramo de Salud, a pagar determinada suma de dinero; y, de haberlo, saber respecto de quién se verificó la concreción del derecho de audiencia en el extremo pasivo de la relación procesal configurada al interior del mismo proceso; y por otro lado, sólo como consecuencia de lo anterior, esto es, que haya habido proceso y a su vez una persona natural esgrimiendo la defensa del Estado, si ésta estaba suficientemente legitimada para intervenir como para entenderse que no hubo violación al derecho de audiencia, dado lo que pretensor ha invocado en este amparo. Caso contrario deberá ampararse.
1. En cuanto a lo primero, ha quedado plenamente establecido en autos que la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, inició, siguió y concluyó, un proceso ordinario individual de trabajo, promovido por la señora Alba Marina Fátima Avila Cortez, contra el Estado de El Salvador en el ramo de Salud, por un presunto despido de hecho, propiciado por el Doctor José Salvador Sorto, en su calidad de Director de la Unidad de Salud México, departamento de La Libertad. Asimismo, consta, de folios 6 a folios 8 del presente proceso de amparo, que se pronunció sentencia definitiva a las once horas y cuarenta minutos del día ocho de junio del año recién pasado, la cual quedó debidamente ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada.
En dicha sentencia se condenó a pagar al Estado de El Salvador, en el Ramo de Salud, determinada suma de dinero a favor de la trabajadora Alba Marina Fátima Avila Cortez.
Ahora bien, probada la existencia del proceso, es preciso determinar quién ostentó al interior del mismo la representación del Estado. Aparece de los informes rendidos por la autoridad demandada, así como de la misma demanda presentada por el pretensor, que en todo momento tuvo participación, o por la menos la posibilidad de ella, el Fiscal General de la República. Es más, a folios 2 del presente proceso, la concreción declarativa del
pretensor se funda precisamente en su descontento por el hecho de haberse oído nada más al Fiscal General de la República y no al Ministerio que él preside, si al final éste iba eventualmente a resultar perjudicado.
En tal sentido, el hecho es que se siguió el proceso y se mando a oír al Fiscal General; sin embargo, si éste atendió al llamado o no, si éste estuvo pronto o no para la incorporación de probanzas al interior del proceso; o, si estuvo atento a lo que ocurría al interior del proceso a efecto de salvaguardar los intereses del Estado, ya no es asunto que deba analizarse en el presente proceso.
2. En cuanto al segundo punto y teniéndose por establecidos los extremos
relacionados, es dable en primer lugar hacer una referencia a la función del Fiscal General de la República, desde la Constitución. En seguida, la legitimación procesal y la eventual extensión de ésta, respecto del funcionario aludido, cuando ocurre a un tribunal en representación y defensa del Estado.
A) El artículo 193 de la Constitución en su ordinal quinto a la letra establece "Corresponde al Fiscal General de la República (…) 5°- Defender los intereses fiscales y representar al Estado en toda clase de juicios y en los contratos sobre adquisición de bienes inmuebles en general y de los muebles sujetos a liquidación, y los demás que determine la ley; (…)".
La Ley Orgánica del Ministerio Público de forma semejante establece en el artículo 3 número 9, que es atribución del Fiscal General, justamente, representar al Estado en toda clase de juicios. Claro está que tanto ésta como la previsión constitucional, es adjunta a la multiplicidad de atribuciones que tal funcionario tiene en su rol de defensor de la legalidad y constitucionalidad de cualquier Estado de Derecho. De acuerdo a nuestra
en el cargo, para fungir conforme al mandato que se le impone, es por un lapso
determinado. Durante él, tiene la obligación de representar al Estado en aras de proteger y defender los intereses de éste. Regularmente sucede que los gobernados, por alguna circunstancia o actuación negativa atribuible al Estado o a cualquiera de sus dependencias que existan y subsistan a partir de él, deciden demandarlo ante juez competente y reclamar de él la retribución, declaración o constitución de una situación. De tal suerte, surge así la necesidad que, por el carácter abstracto de cualquier persona jurídica como lo es el Estado, una natural lo represente y se concrete por su medio, el pleno e irrestricto cumplimiento de las garantías procesales.
En otras palabras, la persona del Fiscal General de la República es quien por mandato constitucional está obligada a representar al Estado, sin importar cual sea la dependencia de éste que al final resulte vencida o condenada. Esto en el entendido que toda unidad, como lo es el Estado individualmente considerado, tiene dentro de sí a su vez una pluralidad de entes, dependencias e instituciones, que subsisten y dependen de la
personalidad jurídica de que está dotado cualquier Estado de Derecho.
En este sentido y sabiendo entonces que debe necesariamente intervenir éste
funcionario en representación del Estado, debe esbozarse la vinculación de él con el objeto del proceso, esto es, la legitimación.
B) Previamente y para efectos omnicomprensivos de este apartado, debe señalarse la diferencia de dos conceptos que se tienden a confundir al interior de un proceso. Estos son, la capacidad para obrar y la legitimación. Ambos conceptos, si bien pueden coexistir, cada uno tiene su propio significado. La capacidad para obrar es la facultad que tiene una persona para poder actuar válidamente al interior de un proceso como sujeto de derechos y obligaciones. En cambio, la legitimación es una figura jurídica por medio de la cual se exige que los sujetos intervinientes en un proceso, entiéndase actor y demandado, estén vinculados con el objeto del mismo.
Para el caso de autos no hay duda alguna que el Fiscal General es un sujeto con capacidad para obrar al interior de un proceso, pues ella se adquiere en nuestro
ordenamiento jurídico a los dieciocho años, siempre que no concurra alguno de los supuestos normativos de incapacidad que prevé el Código Civil vigente.
Ahora bien, debe establecerse si adjunto a esa capacidad también estaba legitimado. Para este efecto debe analizarse la calidad que ostenta este funcionario al defender los intereses del Estado.
Sabido es que un proceso puede ser iniciado, sustanciado y concluido no
necesariamente por el sujeto procesal o la parte, vinculada con el objeto de la pretensión, sino que perfectamente por medio de su representante. Esta representación suele depender, en cuanto a su configuración y efectos jurídicos, de si la persona respecto de quien se verificará es natural o jurídica. Si se trata de una persona natural, quien regularmente puede en tales casos intervenir en nombre y representación de ella, es un procurador. Si en
cambio es persona jurídica la que ha de ser representada al interior de un proceso, bien puede ser un procurador quien lo haga, o, en su caso, un representante legal. Éste ha de
entenderse que es aquel quien por disposición de ley está facultado para representar a otro y que no es, precisamente, un procurador, pues éste a diferencia de aquél, debe
necesariamente ser abogado.
Ahora bien, tampoco debe entenderse, en el presente caso, que por ser el Estado una persona jurídica el cual por disposición constitucional y legal es representada por el Fiscal General al interior de cualquier proceso, sea éste de forma general y abstracta el
representante legal del Estado; mas si es cierto que está habilitado para representarlo, pero exclusivamente en lo que permite al respecto la Constitución y la ley. En tal sentido, la vinculación que posee el Fiscal con el objeto reclamado, le es inherente por disposición constitucional y legal y no puede por lo mismo decirse que haya violación al derecho de audiencia de determinada institución, que al final resultó directamente perjudicada por la sentencia del juez ordinario, porque no se le haya oído al interior del proceso, por medio de quien la preside, siempre que respecto del Fiscal si se hayan respetado las garantías
procesales. Esto en el entendido, como se acotó antes, que quien tiene personería jurídica con sustantividad y autonomía es El Estado y no sus dependencias, y quien lo representa a él en todo proceso jurisdiccional es el Fiscal General de la República.
Siendo entonces que no ha existido violación a los derechos constitucionales de audiencia, seguridad y debido proceso, invocados por el pretensor, en virtud de haberse establecido que el Fiscal General tenía plenas y amplias facultades para intervenir en defensa de los intereses del Estado, sin que por ende haya habido necesidad de mandar a oír al Ramo de Salud, es procedente desestimar el amparo solicitado.
POR TANTO: A nombre de la República, y en aplicación de los artículos 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) declárase que no ha lugar el amparo solicitado por el señor José Francisco López Beltrán, en su calidad de Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, nombrado por acuerdo ejecutivo número uno de fecha uno de junio de mil novecientos noventa y nueve, publicado en el Diario Oficial número cien del tomo número trescientos cuarenta y tres de la misma fecha señalada, contra actos dictados por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, por haberse estimado que no existe violación al derecho de audiencia, seguridad jurídica y debido proceso, del ramo que representa; (b) déjase sin efecto la orden de suspender la ejecución del acto reclamado, así como su confirmación que corre a folios 20; (c) condénase en costas a la parte demandante; y (d) notifíquese.----J. E. TENORIO---R. HERNANDEZ VALIENTE---MARIO SOLANO---O. BAÑOS P.---E. ARGUMEDO---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---A. E. CADER CAMILOT---RUBRICADAS.
