EL IMPACTO DE LA INVESTIGACIÓN EN POLÍTICAS NACIONALES DE
ETNICIDAD E INCLUSIÓN SOCIAL: EL CASO DE LA CREACIÓN DEL COMITÉ
TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL DE ESTADÍSTICAS DE ETNICIDAD EN EL
PERÚ (CTIEE).
La presente publicación apunta a mostrar lo que puede considerarse como un ejemplo del rol que puede jugar la investigación en el desarrollo de políticas nacionales para la inclusión social, específicamente en términos de grupos étnicos que, en nuestro país, han venido existiendo como minorías sociales y como objeto de fenómenos de discriminación y exclusión social. En el caso que se presenta a continuación, veremos datos que reflejan dicha situación, la investigación desarrollada por GRADE en torno al tema, y a continuación, las acciones desarrolladas con miras a generar un impacto en dicho contexto, obteniendo como resultado de dichas acciones, entre otros, la creación del Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas de Etnicidad. Dicho comité dirigido por la autoridad nacional en censos y estadísticas en el Perú, representa el encuentro entre gestores, académicos y organizaciones étnicas, y la posibilidad de desarrollar labores que apuntan a que los grupos étnicos existentes en el país, sean visibles y adecuadamente identificados y reconocidos, primero, a través del recojo de datos administrativos en el sector público y, con ello, en el marco de políticas sociales que resultan ser verdaderamente inclusivas.
ETNICIDAD EN EL PERÚ
El Perú es un país de gran diversidad étnica y cultural. Lamentablemente, dicha característica no se ha visto reflejada en el desarrollo de un contexto en el que los derechos y demandas de ciudadanos indígenas o afrodescendientes se vean respectados o garantizados. De hecho, nuestro país es el escenario de un contexto histórico de exclusión y discriminación hacia estas poblaciones, lo cual tiene efectos no sólo en términos culturales – por ejemplo, en el uso peyorativo de los términos “negro” o “indígena” – sino también en términos de la provisión de servicios básicos, la inclusión en el mercado laboral, etc.
Relación entre etnicidad, pobreza, discriminación y exclusión
Este escenario ha llevado a diversos estudiosos e investigadores a querer entender la complejidad del tema étnico en el Perú. Por ejemplo, existen una serie de estudios que apuntan a analizar los enlaces entre pobreza, discriminación y exclusión. En el 2006, un documento publicado por el Banco Mundial arrojaba la existencia de un claro patrón, no solo en Perú sino también en otros cuatro países de la región, respecto a la situación de pobreza generalizada en población afro descendiente, reflejada en problemáticas de salud, nutrición, educación e ingresos. Como parte de dicha publicación, el estudio desarrollado por Benavides, Torero y Valdivia respecto a población afroperuana, mostró el grado de discriminación y, junto a ello, una percepción ambivalente respecto a la identidad étnica particular de este grupo que, por un lado, incluía el así llamado “orgullo negro” y, por otro, mas bien, cierto rechazo (Benavides, Torero, Valdivia 2006). Al año siguiente, un estudio complementario en torno al tema, desarrollado por el mismo grupo de investigadores, planteó la relevancia de tomar en cuenta la diversidad étnica al analizar problemáticas como las planteadas, considerando que en relación a ellas, existen importantes diferencias respecto a lo que sucede en el país en el caso de poblaciones indígenas y en el caso de poblaciones afro descendientes. Ello, según los autores, lleva a la necesidad de pensar en soluciones que, dirigidas a atender estos temas, deben ser también, distintas (Valdivia, Benavides, Torero 2007). Estudios recientes han seguido aristas más específicas en torno al tema, encontrando la persistencia de ciertas problemáticas planteadas años atrás. Este es el caso del estudio sobre la niñez afroperuana, publicado en el 2013 por el Centro de Desarrollo Étnico, Plan Internacional y UNICEF, el cual arroja que entre dicho sector poblacional, el derecho más vulnerado es el de la protección, a través de casos de discriminación racial y, con ella, de situaciones de violencia física y psicológica.
Políticas públicas para la inclusión
En los últimos años, el gobierno peruano ha venido brindándole relevancia al tema de la inclusión social, lo cual se traduce en la inserción del tema en la agenda nacional y, en concreto, en la creación a una institución pública enfocada en el tema. A pesar de ello, un importante obstáculo en términos del desarrollo de políticas de inclusión que consideren elementos claves como es la diversidad étnica, reside en el hecho de que, actualmente, no sea posible contar con una adecuada identificación ni una adecuada descripción de grupos étnicos mediante el uso de encuestas y censos. En la línea de lo señalado, una reciente publicación sobre discriminación en el Perú señala que si bien el adecuado registro y categorización de ciudadanos es un claro requisito para la identificación de brechas y el establecimiento de políticas dirigidas a reducirlas y cerrarlas, es clara también la inexistencia de un acuerdo sobre la mejor forma y momento para cumplir con dicha labor (Sanborn 2012). La idea planteada claramente describe el contexto en el que esta historia se desarrolla: la falta de consenso, entre gestores de política, academia y sociedad civil, en torno a un importante elemento para el diseño de políticas que podrían llevar a importantes mejoras en las condiciones sociales de grupos étnicos: su visibilización a través de registros estadísticos y administrativos.
ETNICIDAD COMO TEMA CENTRAL DE INVESTIGACIÓN EN GRADE
La producción de investigación en GRADE en torno a temas de etnicidad se inició aproximadamente hace diez años. Destacan el estudio desarrollado en el 2004 por Martín Benavides y Martín Valdivia en torno a las Metas del Milenio y problemáticas de exclusión de poblaciones indígenas, o el estudio desarrollado en el 2002 por Máximo Torero, Jaime Saavedra, Hugo Ñopo y Javier Escobal respecto exclusión social y etnicidad, vistos específicamente en términos de acceso a educación, crédito e ingresos.
Así, estudios como los mencionados anteriormente, han arrojado luces importantes no solo en términos de las condiciones de vida de grupos étnicas y el nivel de ejercicio de sus derechos, trátese de niños, adolescentes, o adultos, sino también respecto a sus propias percepciones sobre identidad étnica y pertenencia a un determinado grupo. Dichos hallazgos han permitido dejar en claro la necesidad de plantear políticas públicas dirigidas a atender estos temas. Pero de la misma manera, han permitido entender que para que ello suceda, existe la necesidad de cubrir importantes retos a nivel metodológico, ya que de no hacerlo, las soluciones propuestas podrán no ser efectivas al no ser acordes a la complejidad implícita en la etnicidad en el Perú.
En torno a este último punto, resulta clave un estudio realizado por Néstor Valdivia, en el marco del proyecto “Nuevos dilemas en el análisis y seguimiento público de la desigualdad étnica en el Perú”. Dicho estudio, centrado en el uso de categorías étnicas en censos y encuestas en el Perú, plantea la persistencia de dificultades conceptuales y metodológicas , las cuales se basan en la falta de acuerdo alrededor de tres aspectos: la definición del objetivo detrás del uso de estas categorías, definiciones conceptuales clave, y el desarrollo de técnicas e instrumentos adecuados para el estudio de estos temas (Valdivia 2011, GRADE 2012). De acuerdo a estos hallazgos, era claro que un cambio en las situaciones planteadas no iba a llegar sólo con la generación de estudios adicionales. Ciertamente, algo tenía que hacerse en términos de la interacción de los actores relevantes en torno al tema.
ENLAZANDO INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS EN TORNO A
ETNICIDAD: CONTEXTOS FAVORABLES Y ESTRATEGIAS DE DISEMINACIÓN,
DIÁLOGO Y CONSENSO.
Condiciones internas y externas necesarias para el impacto
La creación de un enlace entre la investigación que se desarrolla en torno a una determinada temática y el debate, el diseño e implementación de políticas públicas implica la necesidad de ciertas condiciones. Primero, en torno al contexto interno de instituciones dedicadas a labores de investigación, implica la necesidad de que estas manifiesten una clara voluntad y objetivos de incidencia, tales como los que son planteados en GRADE. Asimismo, elementos a favor para la concreción de dicha voluntad y objetivos, residen en el prestigio con el que pueden contar los centros de investigación respecto a la calidad de la información producida; sobre todo, respecto a la imparcialidad con la que esta es desarrollada
y asimismo, respecto al el hecho de que dicha información se desarrolle de manera acorde a los temas y preocupaciones centrales en la agenda pública nacional. Por otro lado, en términos del contexto externo existen una serie de condiciones que favorecen el enlace. En el caso de la investigación sobre etnicidad, y lo referido a la creación del CTIEE, resultó favorable la preocupación central, en el gobierno actual, por el tema de inclusión social, así como la promoción de temas de interculturalidad. Estos elementos, presentes en el contexto externo fueron propicios para que la investigación desarrollada en GRADE, genere eco en los espacios, actividades y preocupaciones de gestores públicos laborando en torno al tema, y para que investigadores de la institución, incluyendo a Néstor Valdivia y Martín Benavides, puedan trabajar de manera cercana a ellos.
Estrategias específicas para el impacto: producción de investigación de calidad, espacios de discusión, y difusión.
El impacto desarrollado por GRADE ha implicado no solo la existencia de las condiciones previamente mencionadas sino junto a ello, el establecimiento de diversas estrategias. En primer lugar, el desarrollo de estudios en torno al tema de etnicidad, cuyos enfoques y resultados resultan relevantes para las preocupaciones actuales en el país. A continuación, mecanismos más directos implicaron el desarrollo de acciones dirigidas a la discusión y el debate de dichos temas, incluyendo la participación en diversos eventos así como su organización, y junto a ello, un importante componente de difusión, sea de la investigación producida o de los espacios establecidos, a través de redes sociales y diversos medios de comunicación.
De esta manera, entre los eventos más importantes pueden mencionarse los siguientes: en el 2011, la organización del taller sobre “Desigualdades territoriales y exclusión social de pueblos indígenas en el Perú: producción y uso de indicadores para políticas y programas”, cuya inauguración se dio en el marco de la presentación, organizada por GRADE, CELADE y CEPAL, del “Atlas Sociodemográfico de los Pueblos Indígenas del Perú”, editado por CEPAL, y el cual consiste en un diagnóstico sociodemográfico de poblaciones indígenas en el país, en base a datos del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en el año 2007; en enero del 2013, la organización del Seminario Regional “Hacia los Censos Nacionales de Colombia (2015) y Perú (2017) desde una Perspectiva Étnica: Retos y Desafíos”, cuyo objetivo era el de generar una adecuada preparación de los censos nacionales de ambos países. Es importante recalcar que al término de este evento se logró establecer un acuerdo para la creación de un grupo de trabajo en torno a la inclusión de la variable étnica en el censo del 2017 en el Perú; en mayo del 2013, la participación de Martín Benavides en el panel “(In) Visibilización Étnica en los Censos Nacionales de América Latina: Política, Movimientos Sociales e Impacto”, como parte del XXXI Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos - LASA 2013, presentando la ponencia “Dilemas conceptuales y metodológicos para la inclusión de la variable étnica en el censo peruano”. Como se dijo anteriormente, todos estos eventos y logros fueron acompañadas por acciones de difusión ya sea en el sitio web de GRADE, o a través de sus cuentas en redes como Facebook y Twitter. De la misma manera, los eventos realizados contaron con la participación de funcionarios públicos de oficinas centralmente ligadas a temas de etnicidad y recojo de datos administrativos como son el Ministerio de Cultura y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
En el marco de todo lo planteado, y dada la relevancia de la investigación producida en GRADE y de los eventos desarrollados, se dieron también una serie de encuentros más directos con la gestión públicas, a través de reuniones de trabajo y asesorías técnicas con los funcionarios mencionados y contando nuevamente con la participación de Néstor Valdivia o de Martín Benavides. Todos estos eventos y actividades llevaron a que en el año 2013 se concrete un importante logro de GRADE en términos del impacto en políticas públicas sobre etnicidad y recojo de datos administrativos en el Perú
LA CREACIÓN DEL COMITÉ TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL DE
ESTADÍSTICAS DE ETNICIDAD EN EL PERÚ
Como hemos podido ver, diversas actividades se dieron con el objetivo de desarrollar procesos de encuentro, diálogo y consenso entre diversos actores interesados en el adecuado recojo de datos administrativos sobre poblaciones étnicas en el Perú. Uno de los principales resultados de dichas actividades, fue alcanzado en el año 2013, cuando bajo el respaldo de un dispositivo de política pública, tal como es la Resolución Jefatural No. 167-2013-INEI, se creó el Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas de Etnicidad en el Perú (CTIEE)
Contando con la participación de funcionarios de las entidades previamente mencionadas así como representantes de la sociedad civil y organizaciones étnicas, y de entidades académicas, su objetivo es el de “elaborar una propuesta metodológica que permita identificar a la población indígena y afroperuana para la construcción de un Sistema de Estadísticas Étnicas en el Perú” (INEI 2012). De manera más específica, en el dispositivo legal que lo fundamenta se establecen como funciones específicas del comité: “Generar estadísticas étnicas continuas a través de las investigaciones étnicas del Sistema Estadístico Nacional (SEN) y de los registros administrativos. Revisar y evaluar los lineamientos técnicos y metodológicos de las variables étnicas a ser incorporadas en las investigaciones étnicas (censos y encuestas) y registros administrativos. Promover la realización y participación, en talleres, cursos y pasantías sobre auto identificación étnica en el Perú o en el extranjero (…). Definir estrategias de comunicación y difusión para concientizar a la población del país sobre la importancia de la auto identificación étnica y la generación de las estadísticas relacionadas al tema” (Op. Cit.)
Es importante mencionar que, en términos legales, este dispositivo cuenta con antecedentes como la Ley de Incorporación de la Medición de la Medición del Componente Étnico en la Ejecución de Censos de Población y Vivienda (Ley 27778). Sin embargo, y tal como el propio dispositivo lo señala, resulta necesaria, en primer lugar, la disponibilidad de información estadística en torno a la población indígena y afroperuana, y por ende, la creación de un Sistema de Estadísticas Étnicas ya que ello permitirá la contabilidad y el conocimiento de las características sociodemográficas de dicha población y, con ello, el análisis, evaluación y diseño de políticas adecuadas a ella
La relevancia de este logro queda se ha visto respaldada, además, por su presencia en términos mediáticos, por ejemplo en notas desarrolladas por la Agencia SERVINDI, en Radio y Comunicación Indígena – ambos de Perú – o en Prensa Indígena, de México.
Asimismo, nuevos eventos se han realizado en el marco de este tema, como por ejemplo, el conversatorio “Identidad y autoidentificación étnica en los censos y medios de comunicación”, realizado aproximadamente dos meses después de creado el Comité. Dicho conversatorio, realizado en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya, en el marco de las Jornadas sobre Comunicación Intercultural y Democracia, contó con la participación del INEI, la presidenta de la Organización Nacional de Mujeres Amazónicas y Andinas del Perú (ONAMIAP, miembro del CTIEE), y de GRADE, Martín Benavides.
Como resultado de la creación de este comité, se puede señalar que, hoy, en el Perú se cuenta con una espacio de discusión y decisión legalmente establecido y conformado por actores relevantes en torno al tema, cuyo objetivo central es la elaboración de una propuesta metodológica para la mejor identificación de poblaciones indígenas y afro peruanas
Miembros del Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas Étnicas
Presidencia
◌ Sub Jefe de Estadística del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) Dos representantes de las siguientes entidades públicas:
◌ Ministerio de Cultura
◌ Defensoría del Pueblo (observadores) Un representante de las siguientes organizaciones:
◌ Culturas Indígenas del Perú
◌ Organización Nacional de Mujeres Indígenas, Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP)
◌ Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú
◌ Centro de Desarrollo Étnico
◌ Centro de Desarrollo de la Mujer Negra Peruana Un representante de las siguientes instituciones:
◌ Grupo de Análisis para el Desarrollo
◌ Pontificia Universidad Católica del Perú
◌ Universidad del Pacífico
◌ Fondo de Población de las Naciones Unidas
◌ Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Secretaría Técnica del Comité
en el país, lo cual llevará finalmente a una adecuada descripción y análisis de sus características sociodemográficas y así, a la adecuada atención de sus demandas por parte del Estado.
RELEVANCIA DEL CASO
La importancia de un espacio como el que representa el Comité Técnico Interinstitucional de Estadísticas Étnicas
“Necesitamos involucrarnos en los censos, de estos dependen las políticas públicas”. Estas fueron las palabras de la presidenta de la Organización Nacional de Mujeres Amazónicas y Andinas del Perú (ONAMIAP, miembro del CTIEE), y representan el cambio relevante e implícito en el caso presentado. Claramente, el primer impacto de la creación del CTIEE recae en la esfera de la administración pública en el Perú. Por un lado, en el desarrollo de estrategias nacionales en torno a aspectos metodológicos para la colección de datos sobre etnicidad, en el desarrollo de capacidades técnicas en servidores públicos en torno a estos temas y finalmente, en la generación de datos que estarán disponibles como una fuente clave para la toma de decisiones en torno a poblaciones étnicas.
Sin embargo, estos efectos están relacionados a otros, más importantes, en términos de lograr que estas poblaciones sean visibles en el marco de data administrativa y, por ende, visibles en términos de procesos de inclusión social y reconocimiento a ser desarrollados por parte del Estado peruano y finalmente, por toda la sociedad. Asimismo, ello puede llevar a la identificación de particularidades en términos de grupos étnicos, no sólo en el marco de la diversidad étnica implícita y, en ese sentido, las diferencias entre grupos indígenas y afroperuanos, sino también en términos de, por ejemplo, las demandas existentes en el caso de la niñez o la adolescencia. En el caso de este sector poblacional, queda claro también que la escasez de información estadística representativa y actualizada, obstaculiza la identificación de problemáticas centrales y de limitaciones en el ejercicio de derechos fundamentes. Y en dicho caso se sugiere precisamente que, un cambio en dicha situación podrá darse cuando la “variable étnica o racial sea incorporada en las encuestas, los censos y en el registro de los datos administrativos de los servicios de salud, educación y protección. Esto es indispensable para que las autoridades y funcionarios de los sectores y del nivel nacional, regional y local planteen el efectivo diseño e implementación de políticas, programas y presupuestos que respondan al perfil, características y necesidades de las niñas, los niños y adolescentes afroperuanos y contribuyan a la mejora de su calidad de vida” (CEDET et al 2013, p. 88)
La posibilidad de generar un impacto desde la academia
Otro aspecto que fundamenta la relevancia de esta historia, sobre todo en términos de su sistematización, reside en el hecho de hacer visible que en algunas ocasiones para crear cambios en temas en los que no existe acuerdo, como es el tema ligado a la inclusión de grupos étnicos en procesos de inclusión, se necesita más que evidencia de corto plazo. Así, el desarrollo de evidencia de largo plazo, y el liderazgo desplegado por instituciones de prestigio y con conocimiento sobre el tema, puede ayudar a producir el necesario consenso para la implementación del cambio. En GRADE, consideramos que esta historia es un ejemplo de ello: nuestra institución jugó un rol fundamental no solo en términos del desarrollo de evidencia de largo plazo, sino también promoviendo el enlace y acuerdo entre actores que contaban con opiniones discordantes en torno al tema, tratándose así de un caso en el que un centro de investigación expende sus capacidades hacia afuera de sus muros, enfrentando obstáculos ideológicos y políticos, liderando una iniciativa, tomando ventaja de oportunidades presentadas, y estableciendo escenarios con el objetivo de crear cambios ahí donde deben y pueden ser creados, todo ello alineado al objetivo final de desarrollar una contribución a la implementación de relevantes políticas de inclusión en el Perú.
SOBRE GRADE: INVESTIGACIÓN APLICADA PARA CONTRIBUIR CON EL
DEBATE Y EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
El Grupo de Análisis para el Desarrollo es un centro de investigación que desarrolla sus acciones desde hace más de tres décadas, con el objetivo de desarrollar estudios relevantes a fin de que estos puedan alimentar el debate en torno a temáticas fundamentales en la agenda nacional, así como a los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. En el marco de dichos objetivos, GRADE ha visto importante el desarrollo de publicaciones en las que se ilustre el logro de dicho objetivo. Ello, con miras a difundir información respecto a las acciones que se vienen desarrollando en la institución, y así permitir que esta se encuentre al alcance de otros centros o profesionales
dedicados a la investigación, en general y en torno al tema analizado, gestores y decisores en el sector público y privado, entre otros.
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