Gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en el Alto Magdalena:
Análisis institucional e implementación de la política pública en el periodo 2012-2019
Lisandro Penagos Chavarrio Manuel Alejandro López Rozo
Universidad Externado de Colombia
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales Maestría en Gobierno y Políticas Públicas
Bogotá D.C 2022
Gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en el Alto Magdalena:
Análisis institucional e implementación de la política pública en el periodo 2012-2019
Tutor
Héctor Andrés Macias Tolosa
Lisandro Penagos Chavarrio Manuel Alejandro López Rozo
Trabajo de grado para optar por el título de Magister en Gobierno y Políticas Públicas
Universidad Externado de Colombia
Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales Maestría en Gobierno y Políticas Públicas
Bogotá D.C 2022
DEDICATORIA
A Dios por ser el conductor de mi vida, a mi madre por forjar constantemente este camino, a mi esposa y mis hijos por ser mi soporte y quienes me impulsan a ser cada vez mejor. Sin alguno de ellos no hubiera sido posible este gran logro.
A mi amigo Manuel solo agradecimientos.
Lisandro Penagos Chavarrio
A la Memoria de mi papá: Noel Alberto López Flórez … a mi mamá, Martha Consuelo Rozo de López que me apoyó en toda esta tarea sin límites, hasta el final y Siempre a los amores de mi vida: mi esposa Ingrid Johana Neira Barrero e hijos Valeria Alejandra y Juan David López Neira, que siempre para todo, en todo y por todo, están para mí…
Gracias Lisandro Penagos por este camino de aprendizaje tan grato, pero ante todo la amistad.
Gracias Doctor Héctor Andrés Macias Tolosa por su dirección y enseñanzas.
En el verdadero Camino a las alturas.
Manuel Alejandro López Rozo,
Tabla de Contenido
1. Introducción ... 1
2. Políticas públicas y desarrollo institucional ... 16
2.1 Unas definiciones preliminares ... 16
2.2 El Neoinstitucionalismo y las políticas públicas ... 22
2.3 Análisis del Desarrollo Institucional (IAD) de Elionor Ostrom ... 28
3. La institución de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en Colombia. ... 36
3.1 Variables Exógenas de la Política Pública para la Gestión del Riesgo Contra Incendios y Atención de Emergencias ... 37
3.1.1 Condiciones Biofísicas y Materiales ... 37
3.1.2 Atributos de la Comunidad ... 39
3.1.3 Reglas ... 40
3.1.4 Sobre las instituciones ... 51
3.2 Actores y Roles desde los procesos de la política pública de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias ... 52
4. Implementación de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en la provincia del Alto Magdalena. Las arenas de acción ... 56
4.1 Variables exógenas particulares ... 57
4.2 Actores y roles en la ejecución de la política de gestión del riesgo ... 58
4.2.1 Mapeo de actores y sus roles en la implementación de la política de gestión del riesgo ... 63
4.2.2 Reducción del riesgo ... 68
4.2.3 Manejo de la emergencia ... 72
4.3 Situaciones de acción ... 74
5. Formalidad e informalidad en la implementación de la política. La visión desde los
actores... 86
5.1 Variables exógenas desde la perspectiva de los actores ... 87
5.2 Las arenas de acción e interacciones desde la perspectiva de los actores ... 93
5.3 Resultados desde la perspectiva de los actores ... 96
6. Conclusiones ... 97
7. Referencias Bibliográficas ... 114
ANEXO No. 1 Perfiles Personas Investigadas………..….121
Índice de Tablas
Tabla 1. Eventos de desastres a nivel nacional, periodo 1998-2019………... 3 Tabla 2. Hectáreas en amenaza a nivel nacional………... 3 Tabla 3. Documentos CONPES relacionados con la gestión del riesgo de desastres 1997-
2011………... 7
Tabla. 4. Eventos atendidos por cuerpos de bomberos en Cundinamarca 2015-
2019………... 12 Tabla 5. Amenaza, vulnerabilidad y riesgo en la Provincia del Alto Magdalena... 38 Tabla 6. Reporte de emergencias periodo 2012-2019. Provincia del Alto
Magdalena………. 38
Tabla 7. Reglas Constitucionales, Gestión del Riesgo en Colombia………... 41 Tabla 8. Reglas de acción colectiva contenidas en la Ley 1523 de 2012. Principio de
responsabilidad……….. 43
Tabla 9. Principios y reglas de acción colectiva presentes en la Ley 1523 de 2012.
Principios de protección, interés público, sostenibilidad e información oportuna……… 44 Tabla 10. Principios y reglas de acción colectiva presentes en la Ley 1523 de 2012.
Principios de precaución y enfoque sistémico……… 45 Tabla 11. Principios y reglas de acción colectiva presentes en la Ley 1523 de 2012.
Principios de subsidiariedad, coordinación y concurrencia………. 46 Tabla 12. Principales reglas de acción colectiva: La responsabilidad compartida como regla
derivada de la Ley 1575 de 2012……….. ………. 47
Tabla 13. Principales reglas de acción colectiva: Competencias derivadas Ley 1575 de 2012
……….. 48
Tabla 14. Principios comunes entre la Ley 1523 de 2012 y Ley 1575 de 2012……… 49 Tabla 15. Identificación de principales actores y roles relacionados en la política pública
para la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias……… 53 Tabla 16. Identificación de otros actores que coadyuvan en la política pública para la
gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias……… 55 Tabla 17. Identificación de Cuerpos de Bomberos con Jurisdicción en la Provincia del Alto Magdalena 2012-2019………... 59
Tabla 18. Actores identificados en la gestión del riesgo contra incendios y atención de
emergencias ……….. 60
Tabla 19. Inversión en conocimiento del riesgo en el Alto Magdalena del departamento de
Cundinamarca periodo 2012-2016……… 64
Tabla 20. Actores Mapeo de actores frente al proceso de conocimiento del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena Conocimiento del riesgo por incendios forestales
– CRIF……….. 65
Tabla 21. Mapeo de actores frente al proceso de conocimiento del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena - Evaluación y zonificación de susceptibilidad de bosques frente a incendios forestales – EZI………... 66 Tabla 22. Mapeo de actores frente al proceso de conocimiento del riesgo por incendios
forestales en el Alto Magdalena - Evaluación de riesgo por incendios forestales en áreas de importancia ambiental y diseño de medidas………. 67 Tabla 23. Mapa de actores frente al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena - Señalización de corredores de movilidad en áreas de importancia
ambiental……….. 69
Tabla 24. Mapa de actores frente al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en la Provincia del Alto Magdalena - Manejo silvicultural y control de especies invasoras
pirogénicas……… 70
Tabla 25. Mapa de actores frente al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena - Construcción de franjas de aislamiento y mantenimiento de
caminos………. 71
Tabla 26. Mapa de actores frente al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena - Divulgación pública sobre interacción hombre - bosque durante
temporadas secas medidas……… 71
Tabla 27. Mapa de actores Preparación para la coordinación de la respuesta frente a
incendios. ……….. 74
Tabla 28. Encargados municipales proceso de reducción del riesgo por incendios en el Alto
Magdalena ……….. 77
Tabla 29. Estado de aplicación de los instrumentos municipales proceso de reducción del
riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena ……….. 79
Tabla 30. Firma de convenios o contratos del municipio de Agua de Dios con los cuerpos
de bomberos ……… 81
Tabla 31. Firma de convenios o contratos del municipio de Girardot con los cuerpos de
bomberos ……… 82
Tabla 32. Firma de convenios o contratos del municipio de Guataquí con los cuerpos de
bomberos ………. 82
Tabla 33. Firma de convenios o contratos del municipio de Nariño con los cuerpos de
bomberos ………. 83
Tabla 34. Firma de convenios o contratos del municipio de Nilo con los cuerpos de
bomberos ………. 83
Tabla 35. Firma de convenios o contratos del municipio de Ricaurte con los cuerpos de
bomberos ……… 84
Tabla 36. Firma de convenios o contratos del municipio de Tocaima con los cuerpos de
bomberos ………. 85
Tabla 37. Condiciones biofísicas y materiales en la implementación de la política de gestión del riesgo, Provincia del Alto Magdalena 2012-2019: Hallazgos, implicaciones de política y
propuestas………. 99
Tabla 38. Atributos de la comunidad, en la implementación de la política de gestión del riesgo, Provincia del Alto Magdalena 2012-2019: Hallazgos, implicaciones de política y propuestas………... 100 Tabla 39. Reglas en la implementación de la política de gestión del riesgo, Provincia del Alto Magdalena 2012-2019: Hallazgos, implicaciones de política y propuestas……….. 103 Tabla 40. Participantes en la implementación de la política de gestión del riesgo, Provincia del Alto Magdalena 2012-2019: Hallazgos, implicaciones de política y propuestas………… 105 Tabla 41. Situaciones de acción, en la implementación de la política de gestión del riesgo, Provincia del Alto Magdalena 2012-2019: Hallazgos, implicaciones de política y propuestas.. 110
Índice de Gráficas
Gráfica 1. Número de eventos por incendios entre 1970 y 2020 región andina……….. 2
Gráfica 2. Ciclo de las políticas públicas……… 19
Gráfica 3. Marco General del Análisis Institucional de Elinor Ostrom……….. 30
Gráfica 4. Niveles de Reglas del Análisis Institucional de Elinor Ostrom………. 32
Gráfica 5. Estructura interna de una situación de acción de Elinor Ostrom... 34
Gráfica 6. Niveles de Reglas del Análisis Institucional de Elinor Ostrom aplicada al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena……... 50
Gráfica 7. Reglas institucionales de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en la Provincia del Alto Magdalena del Departamento de Cundinamarca. ………... 51 Gráfica 8. Mapa de la división política administrativa de la provincia del Alto Magdalena del Departamento de Cundinamarca……… 57
Gráfica 9. Porcentaje de inversión en Reducción del riesgo en el Alto Magdalena del departamento de Cundinamarca periodo 2011-2016……….. 68
Gráfica 10. Porcentaje de inversión en Manejo de emergencias en el Alto Magdalena del departamento de Cundinamarca periodo 2011-2016………. 73
Gráfica 11. Estructura interna de una situación de acción aplicada al proceso de reducción del riesgo por incendios forestales en el Alto Magdalena……... ………….. 76
1. Introducción
Cuando se habla de política de gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias, es imprescindible mencionar a sus principales ejecutores a nivel local, los cuerpos de bomberos, los cuales se definen en general como “instituciones organizadas para la prevención, atención y control de incendios, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades inherentes a su actividad y la atención de incidentes con materiales peligrosos” (Ley 1575, 2012).
Estos cuerpos, según esta normativa pueden ser de tres tipos; 1) los cuerpos de bomberos oficiales que son creados por los concejos municipales y distritales y dependen directamente de las administraciones territoriales. 2) Los cuerpos de bomberos voluntarios, los cuales son entidades sin ánimo de lucro, de utilidad común y con personería jurídica, independientes de las alcaldías y 3) los cuerpos de bomberos aeronáuticos que son organizaciones especializadas para la prestación de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en los aeropuertos. Estos cuerpos dependen directamente de los explotadores públicos o privados de las terminales aéreas y son vigilados en Colombia por la Aeronáutica Civil.
Los cuerpos de bomberos independientemente de su clasificación se enfrentan a eventos de incendios y emergencias. Según el IDIGER (2018)1, Un incendio se puede definir como la
“ocurrencia de fuego no controlada que puede afectar o abrazar algo que no está destinado a quemarse, en el cual se puede ver afectado estructuras y seres vivos.” Los incendios pueden clasificarse como incendios estructurales, los cuales están principalmente relacionados con los que afectan edificaciones, e incendios de cobertura vegetal, denominados también forestales, los cuales según la UNGRD (2019)2 son dinámicos en el tiempo y en el espacio y generan impactos en el medio ambiente y en el ámbito social.
Por su parte, la emergencia puede definirse como una:
“Situación caracterizada por la alteración o interrupción intensa y grave de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento adverso o por la inminencia del mismo, que obliga a una reacción inmediata y que requiere la respuesta de las
1 Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (IDIGER)
2 Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD)
instituciones del Estado, los medios de comunicación y de la comunidad en general. (ley 1523, 2012)
De acuerdo con Pérez (2021), quien desarrolló un análisis cronológico y de riesgo por incendios en bosques andinos y páramos en Colombia desde los años 70, el departamento que ha presentado la mayor cantidad de eventos por incendios entre 1970 y 1920 son en su orden Cundinamarca, Tolima y Boyacá de acuerdo con la siguiente gráfica:
Gráfica 1:
Número de eventos por incendios entre 1970 y 2020 región andina
Fuente: Pérez (2021)
Como se observa, el departamento de Cundinamarca presentó 3465 eventos por incendios durante este periodo lo que duplicó los eventos presentados por Tolima siendo el departamento con el segundo lugar en eventos por este tipo de emergencias con 1685 eventos, lo que muestra unos altos niveles de riesgo sobre todo en el departamento de Cundinamarca frente a este tipo de eventos comparado con los departamentos andinos colombianos.
Si se habla de emergencias el panorama es poco alentador. Segúnla Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres -UNDRR- (2019), los desastres por fenómenos naturales o antrópicos no intencionales en el mundo provocaron en 2018 más de 10.000 personas muertas. Los fenómenos más mortíferos, fueron los relacionados con actividades sísmicas (terremotos, tsunamis, volcanes), que causaron 5.199 muertos. Las inundaciones causaron 2.859 muertos y fueron los desastres que afectaron a más personas (35,4 millones), incluyendo 23
millones por las crecidas en India, que con este número se situó como la nación donde más personas vieron sus vidas alteradas por las catástrofes naturales.
Por otra parte, el Departamento Nacional de Planeación (2018) plantea que 6,7 millones de colombianos que representan el 13% del total de la población se encuentran en riesgo y están expuestos a condiciones críticas de amenazas hidrometeorológicas. Otros datos que evidencian la problemática de la baja gestión del riesgo de desastres en los tres niveles de gobierno en Colombia son los siguientes:
De acuerdo con los reportes de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (2021), a través de los datos del reporte consolidado de emergencias en el periodo comprendido entre 1998 a 2019 la participación de los eventos en los desastres ha sido la siguiente:
Tabla 1
Eventos de desastres a nivel nacional, periodo 1998-2019
Evento Porcentaje
Inundaciones 26%
Movimientos en masa 15%
Avenidas torrenciales 3%
Sequias e Incendios 50%
Geológicos 6%
Otros 1%
Fuente: Elaboración propia con base en UNGRD 2021.
A continuación, en la Tabla 2, se muestra el número de hectáreas que por fenómeno se encuentran en amenaza a nivel nacional:
Tabla 2
Hectáreas en amenaza a nivel nacional
Calidad Unidades
Áreas Inundables 10,2 millones de hectáreas Inundación fenómeno niña 900 mil adicionales
Movimientos en masa 11,7 millones de hectáreas Avenidas torrenciales 12,4 millones de hectáreas
Fuente: Servicio Geológico Colombiano 2015
Según el DNP (2018), en 513 municipios colombianos, confluyen tres tipos de amenazas hidrometeorológicas (avenidas torrenciales, inundaciones lentas, movimientos en masa) en sus
condiciones más críticas. Teniendo en cuenta este panorama, adquiere relevancia analizar la respuesta que el Estado colombiano ha dado a este tipo de fenómenos a través de la gestión del riesgo de desastres.
La población colombiana ha sido testigo de la vulnerabilidad del país frente a los desastres generados por fenómenos naturales, dada la baja gestión del riesgo de desastres a nivel nacional y territorial (Sedano, 2013). Para entender esta problemática hay que tener en cuenta tres variables que están relacionadas entre sí; la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo. Éstas están definidas en la Ley 1523 de 2012 y en el estudio realizado por el Departamento Nacional de Planeación sobre el Índice Municipal de gestión del Riesgo de Desastres elaborado en el año 2018.
La amenaza se asocia con el peligro latente de ocurrencia de un evento de origen natural que puede tener un impacto físico, social, económico y ambiental en una zona determinada. Un caso representativo para el caso colombiano son las inundaciones, ya que según el Departamento Nacional de Planeación -DNP- (2018), existen 10,2 millones de hectáreas inundables periódicamente y 900 mil hectáreas adicionales que se inundan de manera recurrente con los fenómenos de La Niña. Este fenómeno causa el 15% de las muertes en desastres y una afectación a viviendas cercana al 85% del total reportado. A nivel nacional las regiones con mayor porcentaje de territorio en amenaza son, en su orden, la región andina con un 35,2%, la región de la Orinoquía con un 23,1%, la región del Pacifico con un 18,2%, la región Caribe con un 12% y, por último, la región de la Amazonía con un 11.5%.
La vulnerabilidad desde la Ley 1523 de 2012, es entendida como la predisposición de personas y bienes de verse afectados negativamente ante un evento físico peligroso. De acuerdo con el ranking elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- (2015), los departamentos más vulnerables y por ende que se ven más afectados por la ocurrencia de fenómenos naturales son, en su orden, la Guajira, Vichada, Vaupés, Guainía, Magdalena, Chocó, Cesar, Sucre y Córdoba, los cuales presentan un índice de pobreza multidimensional mayor al 55%.
En términos de Rosas & Sánchez (2019), la vulnerabilidad a la pobreza se entiende desde un punto de vista económico cuando la limitación de ingresos económicos no permite responder a cambios que se pueden generar en un contexto determinado o no puede hacer uso de las
oportunidades para mejorar un escenario presente. Desde este punto de vista, estos autores exponen como esta pobreza, influye en la capacidad que tienen los seres humanos y las instituciones para anticiparse, resistir y recuperarse de los efectos y consecuencias de una amenaza.
El riesgo es entendido, desde la Ley 1523 de 2012, como los daños o las pérdidas que pueden presentarse cuando en un mismo territorio y en un mismo tiempo coinciden eventos físicos peligrosos con elementos expuestos que están predispuestos a verse afectados. Para Narváez N.
Lavell, & Pérez (2009), el riesgo de desastres, se puede analizar desde dos enfoques. Por una parte, la definen desde un punto de vista naturalista como “la probabilidad de ocurrencia de un evento dañino” (p. 11) y, por otra parte, como una construcción social que involucra lo económico, como
“la probabilidad de daños y pérdidas futuras, asociadas con la ocurrencia de un efecto físico dañino” (p. 9); allí se pone el énfasis en los impactos probables y en la ocurrencia del hecho como tal. Este enfoque es traído a Colombia como base de la política pública de gestión del riesgo.
Gellert de Pinto (2012), pone en evidencia un cambio en la percepción de los desastres y el abordaje de su problemática a partir de la década de los noventa en América Latina, ya que el problema no está enfocado en la ocurrencia y la respuesta al desastre, lo que denomina la administración del desastre, sino en el riesgo que predispone los desastres, lo cual para esta autora es una construcción social. Es decir que el riesgo antecede al desastre y determina su alcance.
Entender esta situación, supone enfocar el análisis en cómo se construyen esos desastres y de esta forma poder actuar sobre sus causas de manera anticipada.
Siguiendo este nuevo enfoque, se habla de la gestión del riesgo de desastres, la cual, para la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (2015), se define como
un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible (p. 13).
Esta definición implica la anticipación al desastre a través de la gestión del riesgo como proceso social, en el cual es necesario conocer el riesgo con el fin de poder mitigarlo y atenderlo de forma integral, más aún en un país como Colombia que debido a su heterogeneidad física, social
y cultural, presenta una diversidad de riesgos asociados a fenómenos naturales y acciones antrópicas.
Para el caso colombiano, este tipo de eventos causados por fenómenos naturales y antrópicos necesitó de una política pública para la gestión del riesgo de desastres la cual fue adoptada en Colombia a través de la Ley 1523 de 2012. Esta última, ha sido un desarrollo de las acciones institucionales de entidades estatales por garantizar la atención de este tipo de eventos por parte del Estado. Antes de la implementación de la Ley 1523 de 2012, que adoptó la política nacional, había desarrollos institucionales caracterizados por tener un carácter reactivo el cual se enfocaba en la atención posterior a la emergencia (Sáenz,2019). Los principales antecedentes de estos desarrollos institucionales, según Sáenz (2019), datan de 1948 con la creación del Socorro Nacional, seguido de la creación de instituciones como la Defensa Civil en 1965 y la designación de los alcaldes, gobernadores y policías como responsables de la atención de desastres en el año 1970.
Eventos como el terremoto en la ciudad de Popayán en 1983, el desastre de armero en 1985 ocasionado por la erupción del volcán Nevado del Ruiz, dejaron en evidencia la incapacidad institucional del Estado para atender de forma oportuna y efectiva este tipo de emergencias y de recuperar y reconstruir lo perdido (Sáenz, 2019). Estas situaciones pusieron en la agenda pública la necesidad de establecer un marco institucional más fuerte que le diera herramientas al Estado para poder enfrentar este tipo de situaciones. Así es como en el año 1988 se crea el Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Desastres -SNPAD-, mediante la Ley 46. Ese sistema se creó con los siguientes objetivos:
a) Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas, privadas y comunitarias, en las fases de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre.
b) Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre y
c) Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos, económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre (Congreso de la República, 1988).
La creación de este sistema se convertía en un diseño institucional que le brindó una mayor relevancia pública a la atención de desastres a nivel nacional.
El gobierno nacional, a través del Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES-, expidió algunos documentos CONPES relacionados con lineamientos de política para la gestión del riesgo de desastres en el país; los más relevantes se encuentran en la Tabla 3:
Tabla 3
Documentos CONPES relacionados con la gestión del riesgo de desastres 1997-2011 Documento
CONPES
Asunto
2948 agosto de 1997
Orientaciones para prevenir y mitigar los posibles efectos del fenómeno del Niño 1997-1998
2985 febrero de 1998
Seguimiento de las acciones adelantadas para mitigar los efectos del fenómeno del Pacífico (El Niño)
3146 de diciembre de 2001
Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) en el corto y mediano plazo.
3318 noviembre de 2004
Autorización a la nación para contratar operaciones de crédito externo con la banca multilateral hasta por $260millones para financiar parcialmente el “Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente a los Desastres Naturales”
3501 diciembre de 2007
Lineamientos de política para implementar un proceso de gestión integral del riesgo en la zona de amenaza volcánica alta del volcán Galeras
3570 febrero de 2009
Estrategia de mitigación del riesgo en la cuenca del río Combeima para garantizar el abastecimiento de agua en la ciudad de Ibagué 3667 junio de 2010 Lineamientos de política para la reducción del riesgo ante la amenaza
de flujo de lodo(avalancha) en el volcán Nevado del Huila
3700 julio de 2011 Estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia
Fuente: Elaboración propia.
De estos documentos CONPES, y para el objetivo del presente trabajo, se resalta el 3318 de 2004, que estableció el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, el cual tuvo como objetivo “fortalecer la capacidad nacional para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado frente a fenómenos naturales adversos” (Consejo Nacional de Política Económica y Social, 2004). Este programa dio un viraje a la gestión del riesgo de desastres, al darle importancia a los procesos de planeación, conocimiento y reducción del riesgo, como estrategia financiera para el manejo de las emergencias, así como el fortalecimiento la capacidad institucional y financiera del SNPAD3 (UNGRD, 2016).
Así mismo, como se pudo evidenciar en la Tabla 3, el gobierno nacional emitió lineamientos para reducir el riesgo de desastre, frente a poblaciones puntuales, como es el caso de Nariño, Tolima y Huila, así como acciones encaminadas a frenar los efectos del cambio climático en el país.
Posteriormente, como consecuencia de los estragos del fenómeno de La Niña, generados por la ola invernal que sufrió Colombia en el año 2010 y que llevó a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, se evidenciaron algunas limitaciones del SNPAD. Éstas se resumen en las siguientes: 1) insuficiencia de los medios de acción para prever emergencias graves; 2) carencia de mecanismos eficientes y eficaces de financiación; y 3) limitación de instrumentos para la adopción de medidas tributarias, presupuestales, contractuales e institucionales para enfrentar las crisis que se presenten (Ministerio del Interior, 2012). Esta situación, puso en evidencia la necesidad de implementar una política pública para la gestión del riesgo de desastres que fuera integral, que brindara herramientas idóneas a las autoridades públicas para planificar, reducir y atender los riesgos de forma efectiva y oportuna, coordinando las capacidades del Estado para generar sinergia institucional en la prevención.
Las respuestas institucionales generadas a estas deficiencias permitieron, por una parte, crear un organismo rector en materia de gestión del riesgo de desastres y por otra modificar las reglas institucionales formales que regían la gestión del riesgo. Fue así como a través de la Ley 1444 de 2011, se creó la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres -UNGRD-, y
3 El Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD) fue organizado mediante la Ley 46 del 2 de noviembre de 1988 y estructurado en el Decreto Extraordinario 919 del 1º de mayo de 1989.
se presentó el proyecto de ley que posteriormente permitió la introducción de la política pública para la gestión del riesgo de desastres.
La Ley 1523 de 2012 a través de la cual se adoptó la política de gestión del riesgo de desastres, la definió como:
una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible (Ley 1523, 2012, art. 1)
Pero dicha política, no podría estar a cargo únicamente de la recién creada UNGRD, sino que necesitaría de todas aquellas instituciones llamadas a la atención de emergencias y prevención de desastres, las cuales deberían coordinarse de manera eficiente.
Es por esto, que, en esta misma norma, se crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres -SNGRD-, el cual se define como:
el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. (Ley 1523, 2012, art. 5).
Como bien se observa en esta definición del SNGRD, se identifican un conjunto de instituciones, que no solo pertenecen al ámbito público, sino que involucra también a organizaciones privadas e incluso, como se verá más adelante, a los ciudadanos. A la par de estas organizaciones, el sistema incluye a todo un entramado institucional formal, conformado por políticas, normas, y procesos, entre otros, que definen cómo deben interactuar dichas instituciones.
Calderón y Frey (2017), pone en evidencia esta nueva perspectiva en el sistema de gestión del riesgo de desastres, teniendo en cuenta la existencia de unos acuerdos de cooperación entre múltiples actores de diversos ámbitos. Señala que hay un giro respecto a los paradigmas tradicionales en los cuales se analizaba el riesgo como un aspecto técnico y burocrático manejado desde el Estado central. Desde esta nueva perspectiva, se evidencia un rol fundamental de la sociedad civil y de los ciudadanos en los procesos de conocimiento y reducción del riesgo; es decir
que dicha gestión comienza a ser una construcción social (Espinoza, 2016), por lo cual estos autores hablan de un nuevo paradigma de la gobernanza del riesgo.
Este nuevo paradigma en materia de gestión del riesgo es un tipo de arreglo institucional que según Calderon y Frey (2017), empezó a ser implementado sobre todo en ciudades, principalmente por la afectación que tienen los desarrollos urbanos sobre el medio ambiente y la exposición de las comunidades a múltiples riesgos. De allí la importancia que esta temática esté estrechamente ligada a la planificación del ordenamiento territorial e incluya todas las dinámicas sociales, económicas y culturales de sus poblaciones.
Este elemento es relevante en la medida en que determina el marco en el cual se desarrolla la gestión integral del riesgo contra incendios, que es el objeto de este trabajo de investigación, el cual, por su naturaleza, se encuentra estrechamente relacionado y hace parte de la gestión del riesgo de desastres.
La dirección del Sistema Nacional es descentralizada y se convierte en uno de sus principios de funcionamiento (Calderón & Frey, 2017). Desde el nivel nacional está a cargo del presidente de la República y del director de la UNGRD; a nivel departamental, está a cargo del gobernador y a nivel municipal a cargo del alcalde municipal (Ley 1523, 2012).
Paralelo a la formulación de la política pública de gestión del riesgo de desastres, en Colombia surgió la necesidad de reformar el marco institucional a partir del cual se gestionaba de manera particular el riesgo contra incendios, la atención de rescates en todas sus modalidades y de incidentes con materiales peligrosos (en adelante, gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias), que tradicionalmente había sido ejecutado por los cuerpos de bomberos oficiales, voluntarios y aeronáuticos. De allí que el gobierno del presidente Juan Manuel Santos presentara, en el año 2011, el proyecto de ley que reformaba la Ley 322 de 1996; esta ley creó el sistema nacional de bomberos, que tenía como fin último, fortalecer la institucionalidad, autonomía y financiamiento de la gestión del riesgo contra incendios y sus falencias de tipo estructural y organizacional (Congreso de la República, 2011).
A pesar de que el proyecto de Ley para reformar el sistema nacional de bomberos fue radicado en la Cámara de Representantes en abril de 2011, la norma fue expedida en el mes de agosto de 2012, posterior a la expedición de la política pública de gestión del riesgo de desastres,
que fue sancionada el 24 de abril de 2012; lo anterior, teniendo en cuenta la necesidad de contar con el marco general que proporcionaba la primera.
Estos antecedentes, muestran cómo la política pública de gestión del riesgo contra incendios se desprende necesariamente de la política pública de gestión del riesgo de desastres, sin que ello limite su especificidad institucional frente a las reglas formales particulares que lo regulan.
Las definiciones expuestas, así como el contexto de amenaza, vulnerabilidad y riesgo y los antecedentes de la política de gestión del riesgo de desastres y de manera específica de gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias, tiene como fin presentar el panorama sobre el cual se desarrollará el objeto de estudio de la presente investigación, el cual es la implementación de la política pública de gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias, de manera particular en la Provincia del Ato Magdalena en Cundinamarca, en el periodo 2012-2019. La pregunta que se pretende resolver es la siguiente:
¿Cómo se caracterizó la implementación de la política de gestión del riesgo contra incendio, rescates y atención de incidentes con materiales peligrosos en la provincia del Alto Magdalena en el periodo 2012-2019?
Al revisar el SECOP I4, para el periodo de estudio, se evidenció que ninguno de los ocho municipios pertenecientes a esta provincia, ha contado con la prestación continua e ininterrumpida de quienes ejecutan la política; en este caso los cuerpos de bomberos. Por esa razón, la implementación de la política pública de gestión del riesgo contra incendio, rescates y atención de incidentes con materiales peligrosos se ha hecho de forma parcial, poniendo en riesgo la vida de sus habitantes y su entorno físico.
Esta provincia, es una zona geográfica que, según estadísticas de la UNGRD, se caracteriza por presentar un gran número de incendios forestales por su clima y cubierta vegetal (UNGRD, 2019). A continuación, se muestran algunos datos que evidencian la problemática en el departamento y la provincia del Alto Magdalena:
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Tabla No. 4
Eventos atendidos por cuerpos de bomberos en Cundinamarca 2015-2019
Año No. eventos de incendios forestales
No. emergencias atendidas
No.
hectáreas afectadas
No municipios afectados de la
Prov Alto Magdalena
2015 958 4928 12859 8
2016 831 4742 6852 5
2017 254 7372 1980 5
2018 296 6446 Sin Infor. 5
2019 136 2542 Sin Infor. 2
Fuente: Elaboración propia con datos de la Dirección Nacional de Bomberos
Como se evidenció al inicio, los incendios forestales representaron el 37% y las inundaciones el 35% de las emergencias reportadas entre el año 1998 y 2016 a nivel nacional; a nivel regional Cundinamarca es uno de los departamentos con más eventos de este tipo (Dirección Nacional de Bomberos, 2019), teniendo como consecuencia la pérdida de miles de hectáreas al año, de vegetación y fauna (IDEAM, 2018), y el riesgo potencial de pérdidas de vidas humanas ante una emergencia.
La pregunta de investigación surge por el interés de sus autores de indagar, las razones por las cuales no se ha garantizado de forma continua e ininterrumpida la prestación del servicio público esencial del riesgo contra incendios y atención de emergencias en esta provincia.
Esta situación resalta la relevancia de estudiar el proceso de la implementación de la política desde dos puntos de vista: por un lado, desde las dificultades que presenta el marco institucional formal, es decir desde el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Ley 1575 y 1523 de 2012 frente a las formalidades de los instrumentos, la contratación, el alcance, la financiación y los actores que deben ejecutar la prestación de este servicio, y, por otro lado, desde los arreglos institucionales informales que se generan desde las interrelaciones de los actores e instituciones que en ocasiones no permiten su correcta implementación en los municipios.
En ese sentido, el objetivo principal del presente trabajo es analizar, desde un enfoque neoinstitucional, la implementación de la política pública de gestión del riesgo contra incendios, rescates y atención de incidentes con materiales peligrosos5, en la provincia del Alto Magdalena, en el periodo 2012-2019. identificando sus características y dificultades.
Para poder llevarlo a cabo, se pretende en un primer momento, establecer el marco teórico que guía la investigación a partir de una aproximación al neoinstitucionalismo, las políticas públicas y al modelo de análisis del desarrollo institucional propuesto por Elinor Ostrom, en un segundo momento, analizar la política de la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias, a la luz del análisis de reglas constitucionales y de acción colectiva, identificando actores y roles en la implementación de la política. En un tercer momento, se analizará la implementación de la política de manera específica en la Provincia del Alto Magdalena, y, por último, analizar los aspectos formales e informales que han dificultado su implementación de la política en el periodo de estudio, desde el punto de vista de los actores.
La hipótesis propuesta es que la implementación de la política pública de gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en la Provincia del Alto Magdalena para el periodo de estudio fue parcial y discontinua y se caracterizó por presentar dificultades de orden formal e informal. Las de orden formal, tienen que ver con la omisión parcial o total de las responsabilidades establecidas a los mandatarios locales de la provincia por la Ley 1575 de 2012 frente a: 1) la disponibilidad de los cuerpos de bomberos en sus municipios, 2) apropiación de recursos y fuentes de financiación para funcionamiento e inversión, 3) Planificación y ejecución de instrumentos de gestión del riesgo, 4) el alcance de las funciones que desarrollan y 5) la vigilancia y control a los prestadores. Los de orden informal tienen que ver específicamente con las relaciones políticas que se establecieron entre los mandatarios locales y los cuerpos de bomberos que se concretaron de acuerdos incluso sin tener un vínculo contractual.
La metodología que se utilizó para el desarrollo de la investigación fue un estudio de caso, basado en la provincia de Alto Magdalena en Cundinamarca. La escogencia de este caso se fundamenta principalmente, en el gran número de eventos y atención de emergencias que se
5 Si bien en la Ley 1575 de 2012, se habla de la “gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales peligrosos”, para efectos de simplificar el lenguaje en presente trabajo de investigación la denominaremos gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias.
presenta en esta zona del país, y las deficiencias que presentaron los municipios de esta provincia para garantizar la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias en el periodo de estudio. Además de estas variables, esta provincia está compuesta por ocho municipios que presentan diversidad en la forma en la que han implementado la política pública de gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias, lo que la hace interesante para analizar el caso particular.
Por otra parte, las fuentes primarias de información abarcaron autoridades de los diferentes niveles de gobierno nacional a través del Director Nacional de Bomberos de Colombia, departamental a través del Delegado Departamental de Bomberos de Cundinamarca y municipal a través de la Alcaldía Municipal de Girardot, la Corporación Prodesarrollo, y las autoridades bomberiles de los municipios pertenecientes a esta provincia.
Así mismo, se analizaron los datos estadísticos de emergencias atendidas generadas por la Dirección Nacional de Bomberos, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el SECOP I y II, y el registro nacional de operaciones militares aéreas (SIIO) para sustentar con cifras las apreciaciones de implementación de la política.
A partir del desarrollo y análisis de las entrevistas semiestructuradas, la información estadística disponible, el análisis de la normatividad, los contratos, actores, intereses, recursos, interrelaciones y especificidades de los municipios de la Provincia del Alto Magdalena a la luz del modelo de análisis institucional de Elinor Ostrom se caracterizó el proceso de implementación de la política para la gestión del riesgo contra incendios y atención de emergencias de esta provincia del departamento de Cundinamarca
El análisis y la caracterización de la implementación de la política pública de gestión contra incendios y atención de emergencias se justifica en la medida en que, por una parte, la literatura académica sobre la materia es muy limitada, algunos de los pocos trabajos desarrollados son a nivel de especialización: (Martínez, 2017) y (Valencia et al., 2019) y de artículos de investigación (Orozco et al., 2020). y por otra parte, porque es fundamental evidenciar la importancia de garantizar la prestación de este servicio esencial a nivel municipal a través de los cuerpos de bomberos voluntarios u oficiales y su articulación con las capacidades del Estado en otros estamentos.
El tema es relevante para los actores nacionales y territoriales públicos y privados, en la medida en que identifica los puntos críticos sobre los cuales deben trabajar las instituciones para lograr garantizar una prestación oportuna, eficiente y eficaz frente a la atención de este tipo de emergencias y salvaguardar de esta manera la vida de los habitantes de los municipios que componen la provincia del Alto Magdalena en Cundinamarca.
2. Políticas Públicas y Desarrollo Institucional 2.1 Unas definiciones preliminares
Como parte del análisis neoinstitucional de las políticas públicas, es importante y necesario hacer algunas precisiones de orden conceptual, respecto al significado de política pública, implementación de política pública e instituciones. Hay múltiples definiciones y acercamientos a estos conceptos, los cuales se diferencian en general por la capacidad que le dan a un actor u otro en el ciclo de vida de la política pública.
Salazar (2012), destaca las políticas públicas como “un conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas como problemáticas” (p. 18). Esta definición pone el énfasis en el poder del Estado, sin considerar a los ciudadanos y la sociedad civil en el proceso de formulación, implementación y evaluación. Vargas (1999), por su parte, las define como un
“conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político, frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”.
Por su lado, Eslava (2010), propone que las políticas públicas pueden ser asumidas como
“instituciones creadas por estructuras de poder que se imponen como directrices para abordar las prioridades de la agenda pública” (p. 115). Desde este punto de vista, el conflicto de intereses está inmerso en las decisiones sociales y es una determinante de las mismas, allí pueden prevalecer los intereses privados, pero a su vez, una política pública puede ser un instrumento cooperativo y una institución favorable a la sociedad.
Desde un punto de vista operacional, Ordoñez (2013), propone una definición operacional de política pública a partir de tres criterios; 1) un criterio procedimental (conjunto de decisiones), 2) un criterio orgánico (acciones y decisiones de actores públicos y posible participación de otra naturaleza) y 3) un criterio material (tiene objetivos, recursos y produce resultados). A partir de la conjugación de estos su definición es:
La política pública es el conjunto de acciones implementadas en el marco de planes y programas gubernamentales diseñados por ejercicios analíticos de algún grado de
formalidad, en donde el Conocimiento, aunado a la voluntad política y los recursos disponibles, viabilizan el logro de objetivos sociales. (p.32)
En una línea similar, Roth (2002), desde una visión mucho más pluralista, define las políticas públicas como
un conjunto conformado por uno o varios objetivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con el fin de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. (p. 27)
Esta última definición le da tanto a la sociedad como al Estado, posibilidad de ser protagonista en el ciclo de las políticas públicas, lo que de manera intrínseca genera un interés por investigar cuales son las dinámicas que condicionan la formulación e implementación de una política, no solo desde los aspectos formales de la misma, sino también desde todo aquello que se transa en la sociedad de forma habitual y que comienza a configurar normas y reglas de cumplimiento socialmente aceptado. Es por esto que cobra importancia el neoinstitucionalismo como un paradigma que permite el análisis de las políticas públicas.
Meny & Thoenig (1992), plantean la existencia de tres modelos teóricos que intentan conceptualizar las políticas públicas; el primero de ellos, se caracteriza por ser un modelo que se centra en un enfoque social, en el cual se privilegia al individuo y al pluralismo social y se le da al Estado un rol funcionalista que atiende demandas sociales a través de políticas públicas. El segundo grupo de teorías privilegia el papel del Estado por encima de lo social, aunque sigue estando al servicio, pero ya no de una mayoría como sucede en el primer grupo, sino de una clase o grupos específicos, en estas teorías se instrumentaliza al Estado, con fines particulares y su autonomía se ve limitada. Para estos autores, este tipo de argumentos se encuentran en las teorías neomarxistas en donde el Estado representa intereses del capital y teorías neoweberianas, en las cuales el Estado representa intereses de los burócratas.
Un último grupo, representa una perspectiva mixta respecto al Estado y las políticas públicas, interpretando equilibrios y desequilibrios entre el Estado y la sociedad. Este grupo de teorías se caracteriza porque les da a ambos actores la capacidad de influir en el ciclo de vida de las políticas. En este grupo se encuentra el Neonstitucionalismo, Neocorporativismo y policy communities.
En complemento de lo anterior, Meny & Thoenig (1992), plantean que estas últimas teorías, establecen un rechazo al racionalismo economicista de los dos primeros grupos, en el que el Estado es un instrumento de las minorías, acercándose un poco más a los paradigmas pluralistas.
Sin embargo, en cada uno de los enfoques que se ubican en este grupo, se evidencian matices que los diferencian unos de otros. Estas perspectivas han hecho variar la forma en que se concibe la relación entre la sociedad y el Estado y la forma en que se conceptualizan las políticas públicas.
Ordoñez (2013), presenta un modelo secuencial para el análisis de las políticas públicas, que, si bien le identifica falencias, lo plantea como el modelo más comprensivo que se ha propuesto para abordar las políticas públicas. Se caracteriza por tener una secuencia lógica compuesto por ocho etapas, las cuales se presentan a continuación:
Gráfica 2
Ciclo de las políticas públicas
Fuente: Ordoñez (2013)
Frente a la implementación de las políticas públicas, Ordoñez (2013) considera que es un proceso en el cual se analizan las fallas y riesgos que puede tener la política pública, así como los prerrequisitos políticos, legales, administrativos, técnicos y financieros que requiere, con el fin de establecer objetivos claros y ejecutarlos desde una coordinación interinstitucional. A partir de este concepto señala que existen dos modelos de implementación: Modelo Top – Down y Bottom – Up.
El modelo Modelo Top – Down, parte de una concepción básica de la implementación de las políticas públicas, en donde la administración o el Estado es quien se encarga directamente de la formulación y evaluación de los elementos que componen la implementación de una política pública, proyectando su ejecución en un modelo centro – periferia, en donde el acto principal es el
Estado quien asigna diferentes funciones, competencias y actividades a los demás sectores de la periferia.
Por su parte, el modelo Bottom – Up, parte de una concepción más moderna de la implementación de las políticas públicas en donde la ciudadanía y el Estado son actores esenciales en la implementación. Ello quiere decir que la evaluación de los elementos políticos, legales, administrativos, técnicos y financieros que requiere la política pública, son analizados y proyectados desde un inicio por la ciudadanía a través de mecanismos de participación que buscan dar una solución más cercana a los intereses de quienes son destinatarios de la política pública (Ordoñez, 2013).
Otros autores como Hill y Hupe (2009) proponen un debate entre las ventajas y desventajas que tienen los modelos de políticas públicas de top – down y Bottom Up. Para estos autores el modelo de implementación de políticas públicas Top – Down, de arriba hacia abajo, aún se mantiene vigente desde la década de los años 80’, desde los escenarios de implementación como de ejecución. Ello se debe a que esta forma de implementación de la política pública presenta estas características:
• La coherencia de la implementación de la política pública, especialmente cuando el análisis de la implementación se basa en criterios de éxito – fracaso.
• En este modelo la formulación de la política habla por sí sola, debido a que los objetivos de la política son definidos claramente, y el reto de la implementación de ésta se limita simplemente a la aplicación de las habilidades requeridas y al ejercicio de habilidades técnicas. Así mismo este modelo permite una lectura de objetivos como instrucciones claras de cómo deben realizarse cada uno de los pasos y ciclos señalados en la política pública (Hill & Hupe, 2009).
De acuerdo con este modelo Hill y Hupe (2009) se prioriza el diseño de la política pública y la manera como esta es transmitida desde quien diseña la política a las instituciones que deben implementarla. Una de las críticas que se hace de este modelo es la ausencia de real de interacción de los destinatarios finales de la política pública, pues bajo este modelo no son tomados en cuenta
sus intereses. la inclusión de lo que denominan “los burócratas de la calle y grupos de interés”
(May & Winter, 2009), es vital a la hora de estructurar y ejecutar la implementación de una política pública, pues son ellos quienes conocen de primera mano las dinámicas sociales que se pretenden solucionar con la política pública.
Bajo este esquema de gobernanza propuesto por Hill y Hupe (2009) se debe entender la política pública y todas sus fases como el resultado de una acción colectiva en la que deben intervenir variables y actores, pero que debe centrar su implementación desde el nivel público. En esta perspectiva el gobierno central requiere del acompañamiento y y cooperación de diferentes actores. En palabras de Hill y Hupe (2009) el éxito de una política pública y sobre todo de su implementación, radica en la eficiencia que debe existir en la relación principal – agente, basadas en un principio de autoridad, así como también depende de mantener una buena relación de reciprocidad y estabilidad en las relaciones de cooperación que se presenten en cada uno de los niveles de implementación de la política pública.
Por su parte May & Winter (2009) consideran que este debate entre la procedencia o no de diferentes modelos de implementación de la política pública ha generado una tercera ola de propuestas o análisis, desde lo que se denomina un modelo integrado en el que busca fusionarse las ventajas de los modelos clásicos de implementación de las políticas públicas (top-down y bottom up). Dentro de este modelo integrado May & Winter (2009) rescata del modelo top – down la forma de evaluación de objetivos, pero la modula indicando que dicha evaluación debe centrarse no solo el cumplimiento de los objetivos y metas (como tradicionalmente lo señala el modelo top – down), sino que por el contrario esta evaluación de la implementación de una política pública debe cimentarse en variables como productos/resultados e impacto de la política pública en sus destinatarios.
Para ello May & Winter (2009) propone unos elementos básicos que se deben tener en cuenta en la fase de implementación de una política pública. El primero de ellos se desarrolla en la primera fase y se refiere a la evaluación previa que debe hacerse a cuatro puntos: i) a mayor existencia de conflictos, es más plausible que se afecte la implementación ii) para que la implementación sea exitosa es necesario que exista una verdadera voluntad de resolver el
problema, iii) la atención que debe prestarse a la formulación de la política, pues ello determinará el impacto que generaran los programas y actividades que se deriven de los objetivos que deben cumplirse.
La segunda variable que propone May & Winter (2009) está relacionada con el comportamiento organizacional e interorganizacional de los agentes que intervienen en la implementación de la política. Este comportamiento debe estar orientado por los principios de cooperación institucional y armonía en el desarrollo de las actividades que se relacionan con la implementación.
La tercera variable es denominada por May & Winter (2009) como el “comportamiento burocrático de primer nivel”. A partir de esta premisa, indican los autores, que dentro del proceso de implementación de la política pública es de vital importancia incorporar la acción de los actores locales y regionales, pues con ello se garantiza que exista una prevención en resultados no esperados que luego puedan afectar a los destinatarios finales de la política pública. Finalmente, May & Winter (2009) propone como ultima variable la reacción e impacto que tiene la implementación de la política pública en los destinatarios, y la evaluación de los productos obtenidos antes que el cumplimiento de metas.
2.2 El Neoinstitucionalismo y las políticas públicas
Un último concepto para revisar antes de hablar de neoinstitucionalismo y políticas públicas es el de institución. Farfán (2007) citando a Peter Hall (1998), plantea que las instituciones son
“los procedimientos formales e informales, las rutinas, las normas y las convenciones incrustadas en la estructura organizacional de la sociedad política o economía política.
Desde esta perspectiva, las instituciones van desde las reglas de un orden constitucional o los procedimientos ordinarios de la burocracia, hasta las convenciones que gobiernan el comportamiento sindical o las relaciones banca-empresa. En general, el institucionalismo
histórico asocia las instituciones con las reglas o convenciones promulgadas por la organización formal” (p.17).
Esta concepción se basa en la corriente del nuevo institucionalismo histórico, el cual indaga y tiene su interés en hallar explicaciones que se basen en microfundamentos a través de la historia, con el fin de explicar la forma en que se originan las instituciones y explicar el proceso desde su temporalidad. En Paralelo, se encuentran los neoinstitucionalistas que se ubican en la elección racional y los cuales encuentran un interés más profundo en entender los mecanismos de coordinación que generan las instituciones (Ortega, 2004).
Douglas North (1995), plantea desde el neoinstitucionalismo una definición que intenta contemplar la totalidad de los fenómenos económicos y políticos. Para él las instituciones son
las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico. El cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionen a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para entender el cambio histórico (p. 13).
Desde esta definición de instituciones North plantea que las instituciones fueron inventos para establecer un orden y reducir la incertidumbre en el intercambio. Desde este punto de vista, las restricciones impuestas por las instituciones definen un conjunto de elección y determinan costos de transacción, lo que determina la rentabilidad de una actividad económica (Ortega, 2004).
Un último acercamiento a la definición de institución, que es fundamental para esta investigación es la desarrollada por la autora Elinor Ostrom. Para Ostrom (2015), las instituciones son
prescripciones que los seres humanos usamos para organizar todas las formas de interacciones repetidas y estructuradas, incluyendo las que acontecen en familias, barrios,
mercados, empresas, clubes deportivos, iglesias, asociaciones privadas y gobiernos a todas las escalas (p. 39).
Esta definición visibiliza todo tipo de relaciones e interacciones y no las limita a las que se configuran a partir del Estado, lo que hace interesante su conceptualización por la difusa línea de separación entre la naturaleza de lo público y lo privado.
El neoinstitucionalismo, se originó como respuesta a las limitaciones del institucionalismo para entender las nuevas dinámicas globales que se presentaron a nivel mundial después de la década de 1970. En palabras de Mendíaz (2007), se generó una revolución conductista en la ciencia política entre los años 1950 y 1970, que criticó duramente el formalismo de las leyes, las reglas y la estructura para entender el comportamiento social y político de las sociedades.
Desde este punto de vista, surge la necesidad de que los análisis políticos deban enfocarse en la distribución informal del poder, más que en los aspectos formales del Estado, desde este enfoque se apunta a analizar los actores individuales y colectivos de manera concreta, entendiendo así, la existencia de instituciones informales, que eran capaces de estructurar decisiones individuales y colectivas.
Las críticas a este enfoque no se hicieron esperar y se centraron en que este no era capaz de explicar los comportamientos y actitudes políticas y la distribución de los recursos entre grupos (Mendíaz 2007). Tampoco daba respuesta a por que los grupos de interés no podían en todos los casos, influir en las decisiones políticas en todos los espacios sociales.
Por otra parte, en palabras de De la Hoz (2016), se pueden resumir las críticas al institucionalismo en los siguientes puntos: primero, la ausencia de una teoría o la mínima contribución a ella. Segundo, la idea de que las instituciones son las que determinan el comportamiento humano y que no necesariamente buscan siempre su propia utilidad y tercero, desde un punto de vista sistémico, se critica que no se aborden los procesos y sus complejidades y que se reduzcan los análisis a los insumos y los resultados.
Ortega (2004), evidencia que solo hasta 1984, con March y Olsen, se introdujo el concepto de nuevo institucionalismo, a pesar de la existencia de autores que coincidían con esta corriente de pensamiento, estas corrientes tenían un común denominador que era el tomar a las instituciones como unidad de análisis, y la importancia de las reglas a lo largo de la historia para analizar y entender fenómenos políticos
La corriente de nuevo institucionalismo, critica a los enfoques individualistas como el conductismo (Eslava, 2010), al omitir dentro de sus análisis aspectos tan fundamentales como la dependencia mutua que existe entre la política y la sociedad, en donde los fenómenos políticos, no están subordinados al contexto social y por otra parte, que el comportamiento colectivo, no se puede reducir al comportamiento individual desconociendo la influencia de normas y reglas.
Córdova (2017), plantea la necesidad de abordar el neoinstitucionalismo en plural, debido a la multiplicidad de marcos teóricos explicativos y de metodologías que se consolidan alrededor de este paradigma. Desde la economía, por ejemplo, se entiende desde una aproximación contractual y de reducción de incertidumbre, desde la sociología se le da una mayor importancia a la perspectiva cultural, en la cual las instituciones se convierten en convenciones sociales que guían acciones. Para Fontaine (2015), desde el punto de vista sociológico, las instituciones son productos de la cultura y a su vez, vectores que la estructuran. Las instituciones obedecen a una estructura formal e informal que tiene la capacidad de establecer reglas en la sociedad.
El aporte de la ciencia política, al estudio de las instituciones se enfoca en analizar el ciclo de vida de una institución en lo que se refiere a la estabilidad de estas, su transformación y las razones del diseño institucional. El análisis de las políticas públicas adquiere relevancia en este contexto, al analizar la estabilidad de reglas formales e informales, los conflictos entre ellas y la influencia sobre los actores (Eslava, 2010).
North (1995), en su análisis institucional tiene en cuenta tres variables, los costos de transacción, los derechos de propiedad y las relaciones que se presentan entre las instituciones y la economía. Allí se analizan no solo las instituciones formales sino todas aquellas que hasta el
momento no eran tenidas en cuenta y que se presentan en una esfera cultural y social, las cuales son definidas como las instituciones informales.
Asimismo, Fontaine (2015), muestra las particularidades del enfoque neoinstitucional en el análisis social y político e identifica tres; la existencia de las instituciones no solo como organizaciones, sino como reglas escritas o no. Las asimetrías de poder en las instituciones, reparto desigual entre los actores, y entre las mismas instituciones y por último, el cambio institucional, como alteraciones en momentos particulares, basados en coyunturas críticas y variables exógenas.
El neoinstitucionalismo plantea entonces un interesante análisis, al escapar del tradicional estudio general de las instituciones desde el nivel macro de la sociedad, para involucrarse en las implicaciones que estas tienen en la vida común de los ciudadanos. Esta, al ser dinámica y heterogénea, implica que las reglas generales impuestas desde instituciones como el Estado, varían en su adopción, cumplimiento e implementación, en cada grupo social concreto y en cada individuo, es decir en cada sector especifico de decisión social (Eslava, 2010).
En este sentido, las reglas que se emplean en el ámbito político tienen una influencia parcial en las acciones y sus resultados en entornos específicos. Las políticas pueden llegar a hacer cambios en las reglas de cierta sociedad, pero sin embargo deben concebirse como experimentos ya que los distintos escenarios o sistemas son cambiantes y ningún conjunto de reglas producirá la misma distribución de costos y beneficios (Ostrom, 2015, p. 333).
Esta concepción necesariamente implica dos elementos fundamentales; por una parte, entender que las sociedades son heterogéneas y por otra parte, asignarle un rol fundamental a los individuos en el éxito de la implementación de cualquier política pública. De acuerdo con Eslava (2010), los arreglos y acuerdos institucionales para una política pública específica, están afectados necesariamente por las decisiones particulares en una sociedad, las cuales son el resultado de la interacción de actores e instituciones, que tienen que ver con dicha política.
Eslava (2010), llega a una premisa clave en el análisis que hace del Neoinstitucionalismo y es que los problemas sociales no se resuelven necesariamente con la expedición de normas