CAPACIDADES INSTITUCIONALES Y COMUNITARIAS EN TORNO AL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO AL AGUA. CASO DE ESTUDIO: SAN
ANTONIO DEL TEQUENDAMA, CUNDINAMARCA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2019
CAPACIDADES INSTITUCIONALES Y COMUNITARIAS EN TORNO AL GOCE EFECTIVO DEL DERECHO AL AGUA. CASO DE ESTUDIO: SAN
ANTONIO DEL TEQUENDAMA, CUNDINAMARCA
MICHELLE DANIELA VÁSQUEZ TOVAR
DIRECTORA DEL TRABAJO DE GRADO JENNY ELISA LÓPEZ RODRÍGUEZ
Doctora en Estudios Políticos y Relaciones Internacionales
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA BOGOTÁ D.C.
2019
Agradecimientos
A Dios, y a mis padres, Luz y Uval, por su amor. A todos los que contribuyeron con este proceso: a mi hermana Marcela por su incondicionalidad y por su guía indispensable; a Naydú y a Valentina por su valiosa compañía y aportes; a mi directora de tesis, por sus orientaciones y su compromiso; a todos los entrevistados que me recibieron con gran afecto y dedicación por este proyecto; al municipio de San Antonio del Tequendama.
En agradecimiento al agua, equilibrio natural que ordena la vida de todos los seres en la tierra.
El agua es la conciencia colectiva que contiene todas las memorias desde el principio de los tiempos – Carl Jung
Resumen Ejecutivo
Desde una perspectiva de omnijetividad (basada en lo propuesto por Izquierdo (1999) y López (2017)), el presente trabajo pretende valorar las capacidades institucionales y comunitarias en la garantía del goce efectivo del derecho al agua en el municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca, como caso de estudio. Para ello establece, en primer lugar la relación entre capacidades institucionales y comunitarias, y el goce efectivo del derecho al agua; en segundo lugar, caracteriza la tensión existente entre el agua como derecho y como servicio público domiciliario en Colombia; y por último, propone recomendaciones con base en los resultados obtenidos. En este estudio se desarrolla una metodología cualitativa que tiene en cuenta tanto elementos de orden institucional público como elementos de orden comunitario. Entonces, se parte de un elemento particular que puede dar luces para explicar un fenómeno nacional, rescatando la riqueza de lo local en un país como Colombia.
Palabras Clave
Capacidades institucionales – Capacidades Comunitarias – San Antonio del Tequendama – Derecho al agua – Acueductos comunitarios – Modelos de gestión del agua – Omnijetividad.
Contenido
Introducción 1
Descripción de la problemática 2
Justificación 5
Metodología 5
Tabla 1 6
Tabla 2 6
Capítulo 1: La omnijetividad como posibilidad de lectura de las capacidades institucionales y comunitarias locales 7
Capítulo 2: El agua desde una perspectiva de derecho 12
2.1 Su tensión con el modelo de gestión imperante 16
2.2 Modelos alternativos de gestión del agua 21
Capítulo 3: Desarrollo del caso de estudio: una primera mirada al municipio de San Antonio del Tequendama 23
3.1 Valoración de las capacidades institucionales y comunitarias de la gestión del agua en San Antonio del Tequendama 25
Conclusiones 44
Recomendaciones 49
Anexos 51
Anexo 1. Gráfico 1. Entidades encargadas de la gestión del agua en San Antonio del Tequendama, Cundinamarca. 51
Anexo 2. Tabla 3. Acueductos de San Antonio del Tequendama. 52
Anexo 3. Preguntas Entrevista Semiestructurada para la valoración de las Capacidades Institucionales. 53
Anexo 4. Preguntas Entrevista Semiestructurada para la valoración de las Capacidades Comunitarias. 55
Anexo 5. Preguntas Red de Acueductos Comunitarios. 58 Anexo 6. Entrevista #1. Auxiliar contable y atención al público Acueducto Aguas
de Santandercito E.S.P. 58
Anexo 7. Entrevista #2. Presidente Acueducto Aguas de Santandercito E.S.P. 76 Anexo 8. Entrevista #3. Alcaldía Municipal San Antonio del Tequendama,
Cundinamarca. 78
Anexo 9. Entrevista #4. Gerente Progresar S.A E.S.P. 96 Anexo 10. Entrevista #5. Acueducto Comunitario Cristales La Rambla (Adscrito
a Progresar) 110
Anexo 11. Entrevista #6. Acueducto Veredal Quebrada Grande. 123 Anexo 12. Entrevista #7. Acueducto Veredal Acuazaragoza. 143 Anexo 13. Entrevista #8 Acueducto Veredal Nápoles, Ponchos y Sebastopol. 161 Anexo 14. Entrevista #9 Red Territorial de Acueductos Comunitarios de Bogotá y Cundinamarca (RETACO) y Red Nacional de Acueductos Comunitarios de
Colombia (RNAC). 162
Bibliografía 181
Introducción
Si bien gracias a declaraciones internacionales ha empezado a mencionarse en los últimos años que el agua es un derecho esencial, es posible ver que en la realidad este no ha sido tratado como tal, debido a discusiones propias del modelo imperante de gestión del agua en la mayoría de países latinoamericanos, como Colombia desde los 90s. El rol del Estado en el cumplimiento de este derecho es vital, sin embargo, este se ha encargado de brindar garantías por medio de la prestación de un servicio de acueducto a través de empresas, limitando su accionar a principios de eficiencia y de mercantilización del agua, y negando o desconociendo las habilidades que han desarrollado las comunidades en función de la incapacidad del Estado para garantizar de forma efectiva este derecho.
Desde una perspectiva de omnijetividad (basada en lo propuesto por Izquierdo (1999) y López (2017)), el presente trabajo pretende valorar las capacidades institucionales y comunitarias en la garantía del goce efectivo del derecho al agua en San Antonio del Tequendama, como caso de estudio. Como objetivos específicos, se busca establecer la relación entre capacidades institucionales y comunitarias, y el goce efectivo del derecho al agua; caracterizar la tensión existente entre el agua como derecho y como servicio público en Colombia; y por último, proponer recomendaciones con base en los resultados obtenidos. Para ello, se desarrolla una metodología cualitativa que tiene en cuenta tanto elementos de orden institucional público como comunitario.
Se parte entonces de un elemento particular que puede dar luces para explicar un fenómeno nacional, considerando que, al igual que San Antonio, la mayoría de municipios en Colombia son de sexta categoría (Contaduría General de la Nación, 2019) y mayormente rurales, lo cual está fuertemente relacionado con la existencia de acueductos comunitarios. Teniendo en cuenta lo anterior es posible preguntarse ¿Cuáles son las capacidades institucionales y comunitarias en la garantía del goce efectivo del derecho al agua en el municipio de San Antonio del Tequendama, Cundinamarca?
Para responder a este interrogante, se realiza en primer lugar, una descripción de la problemática que motivó su desarrollo, continuando con la exposición de la metodología que se empleó para obtener los resultados. En segundo lugar, se da cuenta del marco
teórico que fundamenta el proyecto y da forma a la metodología utilizada, considerando los conceptos de capacidades institucionales y comunitarias, derecho al agua, y modelos de gestión del agua; todo esto comprendido desde una lógica de omnijetividad.
Posteriormente, se muestran los resultados obtenidos en la valoración de las capacidades institucionales y comunitarias para el caso de estudio de San Antonio, presentando la información y el análisis que dieron origen a la última parte del trabajo, compuesta por conclusiones y recomendaciones para el municipio y el departamento, y para las distintas organizaciones comunitarias que gestionan el agua en San Antonio.
Descripción de la Problemática
El Estado colombiano, en tanto Estado Social de Derecho, contempla a nivel constitucional los derechos humanos, y tiene el deber de trascender la provisión de servicios básicos y garantizar el mínimo vital en cuanto a dichos derechos (Jiménez, 2013), dentro de los cuales se encuentra el derecho al agua. Como lo afirma Tello (s.f.),
“El abastecimiento de agua potable constituye un servicio público que los Estados deben proveer de manera obligatoria a los individuos, ya que el acceso al recurso es una necesidad colectiva, básica o fundamental” (p.101), garantizando un acceso universal, sin discriminación, y dando prioridad a quienes más lo necesitan (UNESCO, 2019).
Todo esto, en un contexto en el que se evidencia una crisis en la que, según la ONU (2018) más de 2.000 millones de personas carecen de acceso a agua potable en la actualidad, y aproximadamente 4.000 millones sufren escasez grave de este recurso durante un mes al año por lo menos. Como lo revelan datos de esta misma fuente, para América Latina, alrededor de 25 millones de personas no cuentan aún con un servicio básico de agua, y 222 millones no acceden a estos servicios de forma segura. En su mayoría, estas personas habitan en zonas rurales y pertenecen a grupos de ingresos bajos (ONU, 2018). Como principales causantes de esta problemática aparecen la baja capacidad de pago, los altos costos de construcción y la corrupción (CEPAL, 2010).
En muchos de los países de la región, la descentralización como modelo de gestión del agua ha devenido en una estructura extremadamente fragmentada para el sector, pues al estar conformado por múltiples proveedores del servicio y al delegar responsabilidades a municipios sin recursos ni incentivos para llevar a cabo esta compleja labor, este no se
presta de forma viable, limitando las posibilidades de subsidios (ONU, 2018). Es una situación entonces que requiere de medidas por parte de los Estados, más aun teniendo en cuenta que
Hacia el año 2025 se estima que 1.800 millones de personas vivirán en regiones con escasez de agua y dos tercios de la población mundial residirá bajo condiciones de estrés hídrico. Esto dirigirá los conflictos hacia la competencia por el agua y propiciará enfermedades debidas a alteraciones en la calidad del agua, así como también se experimentarán pérdidas de biodiversidad y de los servicios de los ecosistemas (Míguez, 2015).
Sin embargo, podemos ver que esta crisis no corresponde necesariamente a la escasez de los recursos hídricos, pues como lo señala Tello (s.f.), la cantidad de agua dulce que hay en el planeta es suficiente para satisfacer las necesidades básicas de todos sus habitantes humanos. Más bien, se trata de un problema de gestión y de una distribución de los recursos que parece no ser la más adecuada. En Colombia, esto es algo que se refleja en las cifras de cobertura y calidad del servicio de acueducto, especialmente en ciertas zonas del país. Según cifras del DANE (cit. por Delgado, 2018), se presenta una cobertura del 92,3%, lo que se traduce en más de 3,6 millones de personas que no tienen acceso a dicho servicio aún en el país, agudizándose el problema en las zonas rurales, donde la cobertura alcanza apenas para un 73,2% del total de la población de este segmento (Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, 2018).
De igual forma, en lo correspondiente a la calidad del agua, la situación no mejora.
Al menos 6,2 millones de colombianos reciben en sus casas agua que representa un alto riesgo para la salud, y 368.000 de ellos están expuestos a que ese líquido contenga altas concentraciones de bacterias fecales, virus, parásitos y elementos no biológicos, como minerales y sustancias químicas, lo que lo hace inviable para el consumo (Fernández & Suárez, 2016).
Además, el agua contaminada está vinculada con el origen y transmisión del cólera, gastroenteritis y hepatitis A (Castro, cit. Por Fernández & Suárez, 2016), así como a otras enfermedades como diarrea y aquellas relacionadas con parásitos y amebas. Estas son
afectaciones generales para toda la población, pero quienes resultan más perjudicados son los niños, especialmente los menores de cinco años. Ocho de cada diez muertes de menores de un año, provienen de enfermedades relacionadas con el agua, por lo que una mejor calidad de esta podría reducir su mortalidad en aproximadamente un 34%
(Mayorga, cit. Por Fernández & Suárez, 2016).
También influyen factores económicos, pues en ocasiones muchas personas que no tienen acceso a agua potable, y/o cuentan con un recurso de mala calidad, se ven forzadas a pagar precios extremadamente altos con relación a sus ingresos. Deben adquirir agua envasada, o proveerse a sí mismos mediante baldes que les ayuden a transportarla (Fundación Avina, 2011). Esto empeora las condiciones de muchas familias en Latinoamérica, y Colombia no es la excepción. El Estado no ha garantizado el derecho al agua en la totalidad del territorio, y se observa que la mayoría de los operadores del servicio son acueductos comunitarios (Fundación Avina, 2011).
Con base en estos hechos y partiendo de lógicas de fractalidad propias del paradigma de omnijetividad, se considera relevante llevar a cabo un caso de estudio de este fenómeno en un municipio del Departamento de Cundinamarca: San Antonio del Tequendama. Se analiza esta problemática desde lo municipal principalmente, pero teniendo en cuenta las diferentes competencias de los niveles departamental, regional, y nacional en el tema, así como los modelos de gestión del agua que se emplean actualmente en el país. De igual forma, se consideran diversos actores que intervienen en el proceso de cobertura y calidad del agua potable, tales como actores institucionales, la comunidad y sus formas organizativas a través de los acueductos comunitarios, y los entes de control. Para el caso de San Antonio, dichas organizaciones comunitarias han jugado un papel fundamental, en tanto representan el 71,05% de los operadores (Cálculos obtenidos a partir de la información consignada en la Tabla 3).
Por último, es importante aclarar que, en cuanto al alcance del trabajo, la omnijetividad permite ganar profundidad por medio del caso de estudio; por lo tanto, a pesar de que puedan encontrarse elementos en común con la realidad de otros municipios del país (en parte porque San Antonio es un municipio de sexta categoría, al igual que la mayoría de municipios en Colombia), muchos de los aspectos estudiados no son suceptibles de
universalización. En los siguientes apartados se ahondará en su relevancia social y disciplinaria, y se dará cuenta de la apuesta teórica que envuelve dicha motivación.
Justificación
A través del caso de estudio de San Antonio, el presente trabajo puede valorar, a la luz de la ciencia política y otros saberes sobre la gestión de asuntos públicos y comunitarios, algunos aspectos relacionados con la problemática del acceso al agua en Colombia. Se valorará el rol político e institucional del Estado, así como el papel de las comunidades en la garantía del goce efectivo de este derecho fundamental, realizando aportes disciplinarios y sociales. Así mismo, este estudio se estima de importancia investigativa en tanto lleva a cabo una metodología cualitativa que combina elementos que valoran tanto la información formal e institucional, como aquella que se puede construir gracias a los servidores públicos locales, a la comunidad, y a sus formas de contemplar el derecho al agua. Además de poseer un carácter explicativo, este trabajo cuenta con un componente de recomendaciones, por lo que resulta relevante para el Departamento de Cundinamarca, para el Municipio de San Antonio, y para todos aquellos investigadores que estén interesados en estudios comunitarios, y en el derecho al agua.
Metodología del proyecto
La metodología del presente trabajo es de caso de estudio, principalmente de tipo cualitativo. Para desarrollarla, se consideraron lógicas de fractalidad (propias de la perspectiva de omijetividad), las cuales aluden a que el todo está en la parte y las partes a su vez, están en el todo (López, 2017). Para su sistematización, se realizaron dos tablas que partieron de los conceptos de capacidades institucionales y capacidades comunitarias, a los cuales se les asignaron diferentes clasificaciones, categorías y dimensiones de valoración (Tablas 1 y 2). Las dos grandes clasificaciones de las capacidades institucionales, se distinguen entre capacidades políticas y capacidades gestiológicas y administrativas; mientras que las comunitarias, se dividieron en organizativas, técnicas y políticas. Este análisis se realizó teniendo en cuenta información documental y entrevistas semiestructuradas, y para este se clasificaron las capacidades en altas, medias, bajas y nulas. Las preguntas de base y las entrevistas realizadas a las personas que colaboraron con este proyecto se encuentran en los anexos.
Tabla 1. Fuente: Elaboración propia de los indicadores con base en los hallazgos del marco teórico.
Tabla 2. Fuente: Elaboración propia de los indicadores con base en los hallazgos del marco teórico.
Capítulo 1: La omnijetividad como posibilidad de lectura de las capacidades institucionales locales
El marco teórico y la metodología del presente trabajo se basan en la omijetividad, una aproximación epistemológica que “representa la síntesis que relaciona sujeto y objeto en una totalidad compleja e irreversible” (Prates, 2002), por lo que permite dejar de lado la distinción entre sujeto y objeto como quien conoce y quien es conocido, respectivamente, mostrando una unidad implícita entre los mismos. En este sentido, esta perspectiva se aleja de la objetividad, en la cual se sustenta la ciencia moderna, y de la mirada antropocéntrica de la subjetividad como paradigmas centrados en el sujeto congnoscente y en aspectos dicotómicos, superando las visiones todo/parte, individuo/sociedad, sujeto/objeto y hombre/naturaleza (López, 2017).
Siguiendo los postulados de Izquierdo (1999), este paradigma implica un campo multidimensional en el que confluyen construcciones simbólicas, voluntades y afectacciones de tipo bidireccional (Hernández, 2017). Es decir, que se habla de una forma de estudiar los procesos que tiene una tendencia a la complejización, y constituye una forma de explicar en la que el ser humano pasa de ser observador a ser un participante que configura la realidad de forma activa mediante la interacción (López, 2017). De esta forma, la omnijetividad plantea un sujeto reflexivo que es consciente de su implicación transformadora y transformada en la investigación (Ibañez, 1994).
La omnijetividad como paradigma del conocimiento se aleja de una perspectiva antropocéntrica e “implica la comprensión del ser humano como otra expresión de la existencia y, por tanto, mantiene un vínculo indisoluble con la naturaleza.” (López, 2017, p.267), por lo que permite ver al ser humano y a las demás especies existentes en su vínculo esencial con el agua. Este enfoque es primordial en este estudio, pues en primer lugar muestra que la racionalidad moderna es limitada en la comprensión de la realidad, valorando una perspectiva relacional y fractal; luego, reconoce la condición de lo humano; y por último, es útil en la comprensión integral del derecho al agua.
En primer lugar, la omnijetividad permite ver que las limitaciones de la racionalidad moderna en la comprensión de la realidad radican en la reducción de la complejidad a
decisiones orientadas únicamente por la racionalidad instrumental. En cambio, prefiere reconocer que son las relaciones las que configuran sus dinámicas, y sugerir que quien conoce y lo que conoce se afectan mutuamente (Izquierdo, 1999). Dicha perspectiva relacional está ligada a la complejidad, y a la comprensión de la realidad mediante lógicas de fractalidad (López, 2017), las cuales señalan que cada parte contiene un todo, y en tanto, cada parte conforma un todo a su vez; de ahí la importancia de un caso de estudio como el que pretende desarrollar el presente trabajo, que rescata la relevancia y la riqueza de la comprensión social a nivel local y a nivel del territorio en su dimensión relacional y de diversidad, así como su importancia explicativa en la sociedad.
En segundo lugar, la omnijetividad implica la comprensión de la condición de lo humano, reconociendo que si bien existe la racionalidad con la competencia, el antagonismo y el conflicto como formas de acción humana, esta última abarca más tipos de comportamiento como la aceptación, la solidaridad y la cooperación como procesos de vida y fuerzas que reconocen la unidad en la diversidad, la autonomía y el amor (López, 2017). Lo anterior, abre paso al reconocimiento que pretende hacer este proyecto, de la labor que realiza la comunidad para hacer valer su derecho fundamental al agua, desde una perspectiva compleja.
Por último, se considera que, teniendo en cuenta que este estudio está basado en lógicas de omnijetividad, es importante aclarar que, si bien variables como la cobertura, la continuidad y la calidad del agua (presentes en este trabajo) son formas de medición importantes a la hora de valorar el derecho al agua, sería limitado restringir el problema a dichas cifras. Estas resultan útiles para referirse a dimensiones específicas de las capacidades institucionales, pero no representan la totalidad de la complejidad del derecho fundamental al agua para las comunidades; en tanto, queda claro que se pretende ir más allá de dichas variables. De igual forma
Con respecto al marco conceptual, se desarrolla una construcción propia del concepto de capacidades institucionales que sea útil para su operacionalización en variables, facilitando su valoración; y de igual forma se procede con el concepto de capacidades comunitarias. Esta apuesta conceptual piensa las capacidades institucionales desde una
lógica de omnijetividad, en la que no puede considerarse una ruptura entre lo político y lo administrativo, sino que ambas partes se estiman de importancia dentro de la gestión de lo público. De esta manera, se pretende desarrollar principalmente dos grupos de capacidades institucionales: las gestiológicas y administrativas; y las políticas. Lo anterior, teniendo en cuenta que el sistema político abarca complejidades enormes que se extienden a otros niveles que permiten analizar las capacidades para garantizar el derecho al agua en un sentido mucho más amplio, por lo que también se tendrán en cuenta las capacidades comunitarias para la gestión del agua.
A partir de un diálogo con los textos del PNUD (2009), Kathryn Sikkink (1991), Hildebrand y Grindle (1997), y el Diccionario Internacional de Gerencia Pública y Gobernanza (Bhatta, 2005), se encontró que las capacidades gestiológicas y administrativas pueden valorarse considerando habilidades para: el desarrollo de las funciones; el cumplimiento de objetivos oficiales; la resolución de problemas; la realización efectiva, eficiente y sostenida de las labores; la ejecución de funciones específicas; y el cumplimiento de las reglas de juego.
Así mismo, fue valiosa la perspectiva de autores como Bertranou (2012); PROFIP (Programa de Fortalecimiento Institucional Provincial y de Gestión Fiscal) (cit. por Bertranou, 2012); y Hildebrand y Grindle (1997), pues permiten valorar las capacidades institucionales como una potencialidad de los organismos públicos para formular e internalizar los objetivos, identificando prioridades, servicios, procesos y beneficiarios.
De igual forma, resulta importante su aporte, pues pone sobre la discusión elementos como el aprovechamiento de los distintos tipos de recursos (técnicos, humanos, materiales y financieros), la respuesta a las demandas sociales, y la transmisión hacia la sociedad de lo que se puede hacer por ella. A esto se suman elementos de accionar conjunto de las dotaciones humanas, y uso de recursos organizacionales y de acción interorganizacional.
En esta misma línea, fue interesante descubrir lo propuesto por Tobelem (1992), quien desarrolla una herramienta de valoración llamada Sistema de Análisis de Capacidad Institucional, aportando elementos para construir un modelo de valoración propio. Todo lo anterior resultó de gran importancia entonces para determinar cuatro categorías
principales que reúnen lo expuesto por estos autores, y que componen el modelo a utilizar para valorar las capacidades gestiológicas y administrativas: Diseño institucional y organizacional; Capacidades de los funcionarios; Utilización adecuada de recursos; y Gestión organizacional.
De igual forma, se valoran las capacidades políticas desde la omnijetividad, más allá de un enfoque hegemónico que se limite a una forma técnica y neutral de ver la gestión (López, 2017) política del agua, y que reconozca desde una perspectiva agregativa la diferencia y la diversidad de las formas locales, por lo que se tendrá en cuenta su definición como “la capacidad para construir de manera conjunta el sentido de la acción pública” (PNUD, 2007, p.5). Leer autores como Rosas (2008) ayudó a establecer que la capacidad política está relacionada con elementos de participación política (quiénes y cómo participan); la negociación, tenida en cuenta como voluntad política entre actores y formas de negociar; y por último, la lucha de poder, que se refiere a la aceptación de la distribución del poder por parte de los actores.
De la misma manera, Rey (2013) habla de dinamismo de recursos sociales dentro del gobierno, dando como aspecto central la conectividad social que mediante redes externas enlaza actores estatales con actores sociales. Por su parte, el diálogo con Repetto (2003) agrega que deben tenerse en cuenta las habilidades para plasmar el máximo nivel posible de valor social en las políticas considerando definiciones colectivas. En esta misma línea, Grindle (1996) se refiere a la capacidad política como la habilidad para tener en cuenta las demandas de la sociedad, enfatizando en cuatro aspectos relevantes: respuesta adecuada a demandas sociales; representación de intereses sociales; participación social en decisiones; y mediación en los conflictos. Esta noción es complementada con lo propuesto por Sotelo (2013), para quien la capacidad política implica solvencia y disposición del gobierno para direccionar conflictos de forma estratégica. Con base en el diálogo con estos autores, se contemplaron tres categorías en el modelo de valoración de capacidades políticas: traducción/lectura verdadera de las demandas sociales; mediación en conflictos; y construcción del sentido de la acción pública.
Ahora bien, para construir una definición propia de capacidades comunitarias para la gestión de lo público, se tendrán en cuenta algunos estudios sobre lo comunitario. Ware (Cit. Por Duque, 2017) sostiene que en la organización de la comunidad es importante el tema de la autogestión, en tanto es un proceso que promueve grupos de ciudadanos capaces de ser actores que participen de forma activa y responsable en su proceso, llevando a la comunidad a obtener por sí misma un bienestar total; todo esto a través de la investigación común de problemas locales, planteamientos y ejecuciones de aquellas soluciones que han resultado favorables con anterioridad, y la coordinación voluntaria con grupos y autoridades.
Duque (2017), propone reconocer la relevancia de las comunidades, su organización y trabajo en tres aspectos fundamentales: el apoyo social, que conduce hacia mejores condiciones de vida; la apropiación crítica y la producción de conocimiento, resaltando el hecho de que el trabajo comunitario se ocupa de generar y sistematizar conocimiento nuevo; y finalmente, la creación y reconstrucción de tejido asociativo en tanto vínculos sociales que orientan el trabajo social comunitario. En esta misma línea, Marchioni (1999), se refiere al trabajo comunitario como un proceso continuo de mejora de las condiciones de la comunidad, caracterizado por la implicación y participación de la población que va adquiriendo un rol importante en el proceso; la implicación activa de diversas administraciones, comenzando por la local; y, el uso coordinado y equilibrado de los recursos que se tienen para contribuir al desarrollo y globalización del proceso.
Otro gran aporte en esta materia, son las experiencias en países andinos y centroamericanos narradas por Aguilar (2011), quien relata que el éxito de las organizaciones comunitarias está en “el compromiso y convencimiento que tiene la comunidad sobre la necesidad de asegurar un sistema sostenible de agua potable”
(Aguilar, 2011, P.33); la satisfacción de la demanda de agua ante la incapacidad estatal;
la participación de usuarios en decisiones importantes; la satisfacción con el servicio como condición fundamental en su sostenibilidad; las posibilidades de cohesión comunitaria y una comunidad capacitada; las políticas de cobro adecuadas y tarifas que permitan cubrir la operación y mantenimiento.
Por último, la Fundación Avina (2011) señala elementos de capacidades comunitarias partiendo de las diferentes experiencias y modelos de gobernabilidad democrática para el acceso al agua en la región. Entre estos se destacan: participación y movilización de las comunidades por sus derechos; sentido de pertenencia ante sus logros, implementación de tecnología en los procesos; organización mediante asociaciones comunitarias, cooperativas, sindicatos de trabajadores rurales; desarrollo de conocimientos relativos al cuidado del agua y a su administración; capacidad de generar procesos de diálogo y participación activa; avances en la relación con el poder público; organización y ejecución de planes y acciones que intenten involucrar al Estado y control ciudadano en el cumplimiento de lo propuesto por el mismo; movilización de recursos; claridad en las responsabilidades de los actores involucrados; y trabajo sobre una agenda común. De esta forma, para el modelo de valoración de las capacidades comunitarias, se agruparon estos elementos en tres categorías de valoración: capacidades organizativas, técnicas y políticas.
Capítulo 2: El Agua desde una perspectiva de derecho
En este apartado se analizan diferentes aspectos que reflejan la importancia del agua para la vida, desde una perspectiva de derecho. En primer lugar, es importante rescatar su noción de derecho humano esencial, la cual ha permitido reconocer el agua más allá de su calidad de recurso económico, poniendo la discusión en el escenario mundial. Esta es la perspectiva de distintas organizaciones internacionales, como la ONU. En la cumbre del milenio del año 2000, se incluyeron avances importantes en cuanto al tema en la Declaración Final. Se estableció que para el 2015 se debía reducir a la mitad la población mundial que careciera de agua potable (ONU, 2000). Allí mismo aparece el tema de protección del entorno común, en el que se afirmó que se debía acabar con la explotación insostenible de los recursos hídricos, promoviendo acceso equitativo y abastecimiento adecuado. Sin embargo, ante el aumento de las cifras de personas sin acceso al agua, se decidió considerarla como Derecho Humano Fundamental, y clasificarla dentro de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, otorgándole la cualidad de imprescindible para una vida digna.
Desde la Resolución 64/292, expedida el 26 de julio de 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas reafirma como esencial el agua potable y limpia para la realización
de todos los derechos humanos (ONU, 2010), haciendo un llamado a Estados y organizaciones para asistir especialmente a “países en vía de desarrollo”, colaborando con recursos financieros y técnicos que brinden provisiones adecuadas de agua potable para todos.
El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Un abastecimiento adecuado de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica CDESC, (2002).
Adicionalmente, la Observación General No. 15 establece que los Estados tienen la obligación de respetar, proteger y garantizar este derecho, propiciando características de disponibilidad, calidad y accesibilidad física y económica. Esta última dimensión, supone la no discriminación, y acceso a la información. La subdimensión de no discriminación hace énfasis en que este derecho no debe denegarse a ningún hogar por razones de la tierra en que se encuentre, protegiendo a las zonas urbanas desfavorecidas, a los asentamientos humanos espontáneos y a las personas sin hogar. Además, destaca la especial protección que deben tener las zonas rurales en cuanto a sus fuentes tradicionales de agua (CDESC, 2002).
Al igual que dentro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se incluyó el tema del agua en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS número 6: Agua Limpia y Saneamiento) (PNUD, s.f.). Este último busca garantizar el acceso universal al agua potable en 2030, mediante inversión adecuada de infraestructura y fomentando prácticas de higiene. Así mismo, pretende mejorar la calidad del agua a través de la reducción de la contaminación, eliminación de vertidos y reutilización sin riesgos a nivel mundial (PNUD, s.f.). De igual manera, el ODS número 3, salud, pretende acabar con las enfermedades transmitidas por el agua, así como busca reducir de forma importante el número de muertes y de enfermedades asociadas a productos químicos peligrosos provenientes de la contaminación del agua (ONU, 2018).
Tello (s.f.) señala que problemas como la corrupción, el déficit de inversiones, la falta de compromiso político y de instituciones adecuadas son los principales causantes del acceso inadecuado al agua potable (Tello, s.f.). En este sentido, la perspectiva del agua como un derecho humano es imprescindible si tenemos en cuenta que se debe proteger a aquellos sistemas de gestión comunitaria del agua que han resultado como producto de
“desarrollos propios de las comunidades, que dan respuesta a una necesidad que el Estado no atendió” (Borda, comunicación personal, 12 de noviembre, 2019), pues su reconocimiento por parte de la ONU es un logro que se constituye como una herramienta política capaz de empoderar a las comunidades, propiciando la protección de las necesidades de las personas en vez de favorecer intereses comerciales (Franco & Kay.
2012).
Sin embargo, muchas de estas organizaciones han planteado ir más allá del punto de vista del agua como derecho humano, para contemplarla como derecho fundamental, pues lejos de caer en antropocentrismos, esta concepción permite observarla como un derecho para la vida, no exclusivo de las necesidades humanas (Urrea y Pinzón, 2013). Con respecto a esto, Rafael Borda miembro de la Red Territorial de Acueductos Comunitarios de Bogotá y Cundinamarca (RETACO) y de la Red Nacional, afirma:
el agua es de todos, el agua no es...el agua está, está en la naturaleza, no es verla como un recurso más o como algo que yo utilizo, sino que es la vida misma, y no es la vida solo de nosotros los humanos, es la vida del planeta, de todos los seres vivos y muertos del planeta. Entonces el derecho humano al agua es la supervivencia de nuestra condición humana en el planeta. Ahí yo veo que hay que seguir luchando porque se reconozca. Aquí tenemos ejemplos cerquita: en Uruguay se declaró el derecho humano al agua, en Bolivia […], en Ecuador […], hay varios países que después de muchas condiciones, en contra de todas las políticas internacionales promotoras de la privatización, se han dado la pela para establecer el agua como un derecho fundamental (Borda, comunicación personal, 12 de noviembre, 2019).
La Red Nacional de Acueductos Comunitarios (RNAC)1 habla de 3 factores que envuelven este derecho (RNAC, 2019): El derecho colectivo al agua, que definen como el derecho de las comunidades organizadas a que se garantice (y a auto garantizarse) la protección de fuentes hídricas y su conservación en un contexto del agua como parte del ecosistema; el derecho individual al acceso y suministro de agua, al cual consideran como el derecho de todas las personas, a “disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico” (RNAC, 2019); y por último, el derecho a la gestión comunitaria del agua, del cual sostienen que es aquel que tienen las comunidades en zonas rurales y urbanas a organizarse, y a acceder y suministrase del agua de forma colectiva, contando con sistemas propios de abastecimiento y gestión.
Entonces, el agua, en tanto se concibe como fundamental para la vida supone compromisos. La Academia del Agua (cit. por Bernal 2010: p.161), señala que es un derecho imprescriptible, que implica a su vez deberes y obligaciones. Entre estos se encuentra la obligación de protección, contra desperdicio y contaminación, teniendo en cuenta su preservación para generaciones venideras; la obligación de compartir, que tiene en cuenta que el agua como bien común debe estar disponible para todos y repartirse de la misma manera; la obligación de pago, que muestra que los costos deben provenir del esfuerzo de cada persona; y por último, la obligación de solidaridad, que muestra que dichos costos no pueden constituirse como obstáculos de acceso, por lo que deben repartirse de forma equitativa bajo principios de solidaridad.
El agua se funda como vital en la existencia, y debe ir más allá de ser considerada como un recurso. La palabra “valor” viene del latín valere, que significa ser fuerte o digno. Sin embargo, en la actualidad, la mercantilización del agua hace que su valor se reduzca al aspecto comercial, alejándolo de su función y su carácter de fuerza que da vida (Shiva, 2003). Incluso, el diccionario define aquel término (valor) como algo meramente económico: “Grado de utilidad o aptitud de las cosas para satisfacer las necesidades o proporcionar bienestar o deleite; cualidad de las cosas, en virtud de la cual se da por poseerlas cierta suma de dinero o equivalente” (RAE, 2014).
1 Es una organización conformada por diversos procesos regionales de acueductos comunitarios, y
Dicha propuesta de asignar valores de mercado a algo tan valioso como el agua para solucionar sus crisis resulta contraproducente, y como lo señala Shiva (2003), ideas que reconozcan que la vida es sagrada, y que está ligada a recursos vitales como el agua, deben complementarse con una recuperación de lo común para lograr su verdadera protección. Entonces, los derechos del agua deben interpretarse más allá de los derechos de propiedad privada, los cuales anulan o niegan formas alternativas de su uso, asignación y administración, como las colectivas y comunitarias (Franco & Kay. 2012).
Lo anterior, está relacionado con uno de los niveles de confrontación propuestos por Boelens, Gaybor et al. (2010), quienes consideran de importancia los lenguajes y prácticas que priman a la hora de formular derechos y leyes en torno al agua y sus formas ideales de conceptualizar los problemas que la envuelven. Esto determina la manera en que se regulan las distintas formas de acaparamiento del agua (Franco & Kay. 2012) en manos de unos pocos, que como veremos en el siguiente apartado, son generalmente empresas en el caso de países como Colombia.
2.1 Su tensión con el modelo de gestión imperante
Según Zurbriggen (2014), la prestación de los servicios de agua en los 90’s en Latinoamérica se derivó de la influencia de la Nueva Gerencia Pública, la privatización y el mercado, que dieron origen a una gobernanza neoliberal que no brindó los resultados deseados en cuanto a cantidad, calidad y acceso democrático a los servicios de agua en la región. Lo anterior, refleja una problemática en la que coexisten las debilidades históricas y estructurales de los Estados y la falta de apoyo a la gestión comunitaria.
Este modelo da origen entonces a la tensión existente entre el agua concebida como servicio público y como derecho. Con respecto al primer aspecto, hablamos de un modelo que en el país parte de una política neoliberal, en la que la privatización hace parte fundamental de las reglas de juego de la gestión del agua (Castro, 2009). Más específicamente, hablamos de un modelo que plantea una descentralización económica, según la cual es posible obtener mayor concordancia entre la demanda y oferta de bienes
y servicios públicos, como el de acueducto en los niveles locales, permitiendo a su vez condiciones para la competencia que lleven a la eficiencia (Wiesner, 1995).
Esta perspectiva proviene de las recomendaciones del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, quienes señalan como principales justificaciones las siguientes: por naturaleza, las empresas públicas son ineficientes, al contrario de las empresas privadas; el sector privado es la solución a la incapacidad del sector público para financiar el mantenimiento y crecimiento de la infraestructura necesaria; el sector privado es la mejor opción para expandir los servicios hacia la población aún no atendida;
la privatización reduce el déficit público producto de los subsidios del Estado a los servicios públicos (Castro, 2009). Estas condiciones reproducen formas de apropiación y gestión del agua inmersas en lógicas de producción, propiedad, acumulación privada y ganancia, que generan la mercantilización de la gestión del agua (Castro, 2009). Por lo tanto, hablamos de usuarios de servicios que pasan a ser consumidores, accediendo a los mismos en condición de clientes (Badia & Basteiro & Gris, 2009), lo que lleva a las personas a tener que firmar un contrato con una empresa para disfrutar del agua (Castro, 2009).
Lo anterior, hace que se pierda la condición de ciudadano, lo cual se traduce en la pérdida de derechos fundamentales que el mercado no reconoce (Arrojo, 2009), y en tanto, la medida del acceso equivale a la capacidad adquisitiva de las personas (Barlow, s.f.). Esto resulta aún más problemático debido a que las Instituciones Financieras Internacionales han impulsado procesos de mercantilización como la mejor forma de alcanzar los Objetivos de Desarrollo (Badia & Basteiro & Gris, 2009). Vemos de esta forma que, para el caso colombiano, se han presentado trayectorias de política pública coherentes con dicho sistema entonces naciente y ahora imperante en el mundo.
Para el año 1974, el contexto mundial daba paso al Programa Hidrológico Internacional, el cual tuvo repercusiones en Colombia, originando el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, cuyos esfuerzos estuvieron orientados a identificar y contabilizar los recursos hídricos, a favorecer el aprovechamiento sectorial del agua, y a posicionarla como un bien público que salvo
excepciones era administrado por el Estado (MinAmbiente, 2014). En este Código, se establecieron planes de protección del agua, integrados a programas económicos y sociales, así como se instituyó la cuenca hidrográfica como área de manejo especial y como criterio imperante en la administración del agua (Zamudio, 2013).
En contraste, lo que dejaría el final de esta década, cambiaría de manera importante el rumbo de la gestión del agua en el país. A finales de los 70’s, hubo una crisis del entonces modelo de Estado predominante, el cual había sido impuesto por los llamados “países desarrollados” luego de la Segunda Guerra Mundial (CLAD, 1998). En dicha crisis, los países capitalistas cayeron en problemas de déficit fiscal y estanflación. Como primera respuesta a estos problemas, aparecen las propuestas neo-liberales y conservadoras, cuyas necesidades más imperiosas radicaban en el restablecimiento de las medidas macroeconómicas y aumento del capital financiero (CLAD, 1998).
La gestión del agua en Colombia desde los 80’s ha presentado transformaciones que la sitúan en los principios mencionados anteriormente, poniéndola en el centro de múltiples discusiones, pues si el agua es un bien público, como se estableció en 1974, debería ser un derecho, en vez de ser susceptible de entrar en lógicas mercantiles reguladas por el precio. La aplicación de este modelo da origen a una prestación del servicio de agua por parte de empresas, y se evidencia en la Ley 142 de 1994, Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. A partir de esta, el agua comienza a ser vista un bien económico (Moncada, Pérez, & Valencia, 2013), y hay una clara tendencia a la privatización de su gestión, pues se da luz verde a empresas privadas para que presten servicios públicos.
En ella también se establece que las organizaciones prestadoras del servicio de acueducto deben cumplir una serie de requisitos, orientados a que éstas funcionen bajo lógicas empresariales (Ley 142, 1994). Este carácter se refuerza con lo estipulado en los Planes Departamentales de Agua (PDA), los cuáles se orientan al mejoramiento del servicio bajo los mismos parámetros (Decreto 3200, 2008). Además, el modelo de descentralización, que llega a Colombia a finales de los 80’s y se consolida en la Constitución Política de 1991 (Const., 1991), se limita a una descentralización por eficiencia, que atada a lógicas de elección pública local, hace que los costos de asociación se conciban como un mal necesario. Según esto, se debe descentralizar en tantos niveles como sea necesario para
alcanzar la eficiencia, basándose en criterios de optimización paretianos (Harmon y Mayer, 1999). Esto da paso a una descentralización por funciones que simplifica la estructura jerárquica, planteándose una mayor productividad de los funcionarios, sin suponer una pérdida real de poder por parte de la administración central (García, 2007).
Como resultado, la formalidad del proceso de descentralización sumada a su debilidad, genera “reformas que se erigen como contrarreformas al proceso descentralizador en el plano fiscal, en plano de asignación de funciones y competencias (como por ejemplo en el sector de agua potable), y en el desarrollo de la política social” (PNUD, 2007, p.17).
Esto conduce a un diseño institucional que de manera ambigua asigna y define competencias y funciones a los municipios, los cuales terminan erigiéndose como eje central de la estructura descentralizada en el país, inmersa en limitaciones institucionales, fiscales, legales y normativas, que se añaden a una reducida autonomía territorial, producto de la descentralización concebida como operacional y no como constructora de las colectividades territoriales (PNUD, 2007, p.17).
Este modelo trajo como consecuencia que aquellas inversiones ahora privadas en materia de agua, se expandieran exclusivamente a aquellos lugares donde las utilidades pudieran sostenerse, por lo que su presencia es escasa en aquellas regiones donde no resultan rentables estas actividades, por ejemplo, en zonas suburbanas y rurales (Ávila, 2015). De esta forma, la expresión territorial del neoliberalismo del agua se basa en lógicas de acumulación y en el nivel de redituabilidad que asegure o no un determinado sector socioeconómico. En el caso de Colombia, la normatividad “está muy orientada hacia los sectores urbanos, por lo cual, muchos comités de agua comunitarios enfrentan dificultades para cumplir sus disposiciones. Es así, como muchos de ellos están operando sin ningún registro como entidad legal” (García, cit. Por Aguilar, E, 2011).
Entonces, el modelo de gestión del agua dominante en Colombia está basado en presupuestos propios de la Nueva Gerencia Pública, que delega autoridad y responsabilidades, desconcentrentando y descentralizando; inyecta competitividad en sus procesos; busca las mejores opciones en términos de mercado; mide el éxito mediante la satisfacción del ciudadano entendido como un cliente; y cree firmemente en que la eficacia del sector público puede incrementarse si se aplican técnicas y valores del sector
no tiene en cuenta la discusión sobre el cliente, sino sobre el ciudadano; por tanto, el agua es inalienable y no es susceptible de transformarse en mercancía (Castro, 2009); por tanto, debe ser tratada como un bien público fundamental para la vida y la salud, un bien social y cultural, y no uno de naturaleza económica. El agua no es una mercancía, pues es indispensable para vivir de forma digna y da condiciones para la realización de otros derechos humanos (CDESC, 2002).
El Estado colombiano no tiene en cuenta el derecho al agua consignado explícitamente en el orden constitucional o reglamentario, a excepción de la Sentencia T-740/11, en la cual se habla del agua en una doble connotación que expresa dicha tensión: el agua como derecho fundamental y como servicio público domiciliario (Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, Sentencia T-740, 2011). Con respecto a esto, Borda (Comunicación personal, 12 de noviembre, 2019) señala:
Aunque la ley 142 recogió algo de la constitución política en el artículo 365 donde se habla de los servicios públicos […esta] tiene un perfil más privatizador de lo que se quiso dejar en la Constitución. En la Constitución dice que el servicio público puede ser prestado por el Estado, o por privados, o […] por comunidades organizadas. La ley 142 dejó un articulito, casi escondido, donde habla de comunidades organizadas, de resto la orientación es privatización.
Lamentablemente las leyes después de la constitución, en educación, en salud, en servicios públicos tuvieron un enfoque más privatizador. Entonces nosotros pensamos que se abandonó un poco en el desarrollo reglamentario y en las leyes, el reconocimiento a la gestión comunitaria del agua.
Dichas concepciones han llevado a una crisis de gestión del agua en Colombia, la cual se ha presentado por mecanismos basados en concepciones conceptuales y metodológicas disimiles, que sumadas a disparidades en criterios operativos han generado la aparición de nuevos actores sociales en la administración del vital líquido. Se ha fallado en tanto se desconoce una experiencia y un contexto internacional útil para establecer demandas y oportunidades en la mejora de la gestión; se presenta dispersión, descoordinación y falta de armonía en la política pública del agua en relación a normas, entidades y demandas;
se desconocen las diversas formas locales de gobierno del agua; se posee una percepción
errónea en torno a la riqueza hídrica del país; y finalmente, se muestra un desinterés ante las presiones que envuelven el tema (Zamudio, 2013). Entonces, el modelo de gestión del agua en el país se ha concentrado en los factores económicos y productivos que determinan su institucionalidad, descuidando alternativas locales que realmente poseen información y conocen sus contextos sociales y culturales propios, a diferencia de los funcionarios técnicos que ignoran la complejidad de las realidades en las cuales deben intervenir (Zamudio, 2013)
2.2 Modelos alternativos de gestión del agua
La llegada del modelo de Nueva Gerencia pública a Latinoamérica ha conducido a una gestión ineficiente del agua, por lo que se ha empezado a destacar el rol de las comunidades en la constitución de sistemas de agua propios, aprovisionados por distintas fuentes que son administradas por organizaciones de la misma comunidad (Zurbriggen, 2014). Como lo señala Borda (Comunicación personal, 12 de noviembre, 2019) “Los acueductos comunitarios son desarrollos propios de las comunidades, que dan respuesta a una necesidad que el Estado no atendió […la mayoría] son rurales o de veredas, son de campesinos, o zonas indígenas u otros desarrollados por las comunidades; aunque hay acueductos comunitarios que […] están en territorios urbanos; hay unos muy grandes y unos muy pequeños, pero todos se identifican en que se juntaron pa’ responder a eso”.
En contraste al modelo imperante en Colombia, el adoptado para la gestión del agua en Ecuador desde 2008 en el Título VI en su Constitución, Régimen de Desarrollo, Capítulo V, establece en su Artículo 318 que el agua es patrimonio nacional estratégico de uso público y un elemento vital para la existencia de los seres humanos. En este sentido, se prohíbe toda forma de privatización del recurso, y se afirma que la gestión del agua será exclusivamente pública o comunitaria; lo anterior, teniendo en cuenta que es deber del Estado fortalecer las iniciativas comunitarias en torno a este tema a través de alianzas entre lo público y lo comunitario (Const., 2008).
En Colombia, muchos acueductos comunitarios han logrado que en distintas zonas se desarrolle un sistema que capte, potabilice y distribuya el agua, y en muchas ocasiones incluso cumplen con la función de saneamiento. Esto, sumado a que eligen líderes,
trabajan mancomunadamente y dirigen todos sus esfuerzos al trabajo por el agua de forma abierta, democrática y autogobernada. Existen en toda la región latinoamericana más de 80.000 Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento, que le brindan agua más de 40.000.000 de habitantes y poseen capacidades potenciales para hacerlo con 18.000.000 de personas más (Fundación Avina, 2011). En Colombia hay presencia de más de 12.000 organizaciones de este tipo, que brindan el servicio a 7.000.000 de personas aproximadamente (Rojas, Tamayo y García, 2011).
Dichas organizaciones en el país, se han encargado de auto garantizarse el derecho al agua y se han constituido como movimiento político estableciendo acuerdos comunes, a los cuales RNAC llama inamovibles. Estos se basan en el trabajo por la gestión comunitaria, el apoyo al desarrollo de estas organizaciones como prestadoras del servicio de acueducto y alcantarillado, el trabajo con enfoques de solidaridad y economía popular, y el reconocimiento del agua como un derecho (Borda, comunicación personal, 12 de noviembre, 2019). Según Pinzón, miembro de RNAC y RETACO (Comunicación personal, 12 de noviembre, 2019), estas son importantes porque funcionan bajo formas de democracia directa mediante asambleas en las que se decide de forma colectiva; porque son el aporte de un grupo que da valor a su mano de obra; porque son una fuente de identidad cultural que genera apropiación del territorio incluso en el marco de un modelo económico extractivista; y porque representan una dimensión ambiental y de cuidado de mucha potencia, pues “generan una relación directa con la fuente de agua, y su práctica cotidiana es cuidarla, reforestarla, ordenarla de alguna manera, impedir que se siembre ahí al pie o inclusive han tenido que asumir papel de resolución de conflictos, de mediar con los vecinos para que se cuide el agua y eso es bien distinto a la ciudad […] en la ciudad uno no sabe de dónde viene el agua” (Pinzón, comunicación personal, 12 de noviembre, 2019).
Los modelos de gobernanza alternativa del agua buscan una provisión más segura del recurso, y han surgido debido a distintos factores de índole ecológica, económica, política y social. Estos, además de proveer el servicio vital al agua, promueven la participación de los ciudadanos y destacan sus habilidades de autogobierno, organizativas y técnicas (Fundación AVINA, 2011). Estas discusiones llevan a recordar lo señalado por Smets
(2006), quien manifiesta que en la lucha contra las exclusiones es necesario que se adopten leyes que instauren solidaridades y favorezcan la ayuda mutua entre los pueblos.
Capítulo 3: Desarrollo del caso de estudio: una primera mirada al municipio de San Antonio del Tequendama
San Antonio del Tequendama es un municipio ubicado en la provincia del Tequendama, Departamento de Cundina- marca (Gobernación de Cundinamarca, 2014). Tiene una población de 13.272 habitantes, compuesta en un 92,09% por población rural, y un 7,91% por la urbana.
Fotografía 1. Casa a la entrada de San Antonio del Tequendama. Fuente: Autora
(DNP, 2017). Ubicado en la región Centro Oriente, San Antonio cuenta con una superficie de 86 Km2 (DNP, 2017), y está conformado por 24 veredas en su zona rural, a saber: Chicaque, Laguna Grande, Cubsio, Caicedo, Patio de Bolas, Quebrada Grande, Santa Fe, La Unión, La María, Arracachal, Las Angustias, Vancouver, La Rápida, Nápoles, La Rambla, Sebastopol, Quintas Colombia, El Cajón, San José, Ponchos, San Agustín, Santivar, Zaragoza y San Isidro; las cuales ocupan 60 kilómetros cuadrados del territorio (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2012).
Así mismo, está conformado por una zona urbana que ocupa alrededor de 22 Km2, y posee una cabecera municipal constituida por el casco urbano de San Antonio, y las inspecciones de Santandercito y Pradilla (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2012). La mayoría del territorio es quebrado, principalmente compuesto por cimas, lomas y valles, y se destaca por poseer una gran biodiversidad y presentar todos los pisos térmicos (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2016).
Pertenece a la sexta categoría municipal y cuenta con un presupuesto aprobado para el 2019 de $10’073.881.065 (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2018). Sus
principales actividades económicas son de tipo agropecuario, pues a ellas se dedica un 70% de la población (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2012). Se destacan especialmente cultivos de café, mango, cítricos, guayaba, mora, granadilla, plantas aromáticas y medicinales. También se realizan actividades como la porcicultura, ganadería, avicultura, piscicultura y turismo. En el comercio priman los restaurantes, la venta de frutas, viveros de plantas ornamentales, e insumos agropecuarios.
Según la Contraloría Departamental de Cundinamarca (2016) el municipio de San Antonio registra una cobertura urbana de acueducto del 99%, y una rural del 3%. Estas cifras, además de expresar un valor muy bajo de cobertura estatal en el territorio local, demuestran una diferencia enorme con respecto al promedio general del Departamento, que revela una cifra de 79,89% para el sector urbano, y un 48,50% para el rural (Mapas y Estadísticas de Cundinamarca, 2016). Lo anterior denota otra problemática en torno al goce efectivo del derecho al agua en San Antonio, y es la enorme brecha entre la cobertura urbana y la rural en el municipio. Incluso, en el 2014 este se posicionó como el municipio con menor cobertura en acueducto en el departamento (Gobernación de Cundinamarca, 2014).
El servicio de acueducto en San Antonio, por un lado, es prestado por Progresar S.A E.S.P, una empresa de carácter mixto, cuyo socio principal es el municipio, y a la cual se encuentran adscritos 10 acueductos comunitarios, más el que abastece a la cabecera municipal. Dicha asociación cuenta con un total de 3.895 usuarios (Tabla 3. Anexo 2), y fue creada bajo una política municipal que, siguiendo lo exigido por la Ley 142 de 1994, busca centralizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios mediante una empresa, como la manera más adecuada para el buen funcionamiento y administración del servicio (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2012). Progresar funciona desde 2008, y trabaja en concordancia con el PDA.
Por otro lado, 27 acueductos veredales y comunitarios se encargan de proveer el servicio, y son administrados y operados por asociaciones de usuarios (Contraloría Cundinamarca, 2016). El municipio cuenta con un gran número de pequeños afluentes hídricos, cuyo cauce suele reducirse en verano, y de los cuales se abastecen los diferentes acueductos existentes (Tabla 3. Anexo 2). De igual forma, se reporta un difícil manejo del comportamiento de los cuerpos de agua en épocas de pluviosidad alta (Concejo Municipal
San Antonio del Tequendama, 2012), y es importante destacar que en el casco urbano y en Santandercito existe una continuidad de 24 horas del servicio, mientras que en el sector rural dicha característica se reduce a 20 horas en promedio.
Por último, el porcentaje de acueductos legalmente constituidos se estima en un 69,8%, mientras que el 27,2% restante capta agua de las quebradas de manera informal (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2016). Así mismo, es importante mencionar que los problemas de cobertura en el municipio se agudizan por el uso irracional del agua, provocado por la deforestación, el desperdicio y la informalidad en el abastecimiento.
Este último presenta un caso extremo en la Quebrada La Cuy, en donde se encuentran alrededor de 200 mangueras que obtienen agua para uso agropecuario en un tramo específico entre su cauce y una vía (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2016).
3.1 Valoración de las Capacidades Institucionales y Comunitarias de la Gestión del Agua en San Antonio del Tequendama.
Llegados a este punto, cabe recordar que en la valoración de las capacidades institucionales se tuvieron en cuenta dos grandes clasificaciones: las capacidades gestiológicas y administrativas; y las capacidades políticas, las cuales están profundamente relacionadas. Cada una de ellas contó con instrumentos de recolección de información (Tabla 1) que permitieron llegar a lo consignado en el presente capítulo. Lo anterior se llevó a cabo valorando el estado actual de la situación, es por esto que se tuvieron en cuenta las cifras más recientes, y la labor del último gobierno, el cual corresponde a la Alcaldía de Luis María Gordillo (2016-2019) y a la gerencia de Jorge Olmos dentro de Progresar. Además, se evaluó el rol general que desempeña el municipio en tanto entidad territorial, y en su relación con los demás niveles de gobierno.
De igual forma, para la valoración de las capacidades comunitarias se analizaron las clasificaciones de capacidades organizativas, técnicas, y políticas. En la recolección de esta información, además de la revisión documental, se contó con la participación de diferentes líderes de acueductos comunitarios en la construcción del conocimiento a través de las entrevistas semiestructuradas (Tabla 2). Para estas, se trabajó con los
acueductos: Aguas de Santandercito, Los Cristales La Rambla, Asociación de Usuarios Acueducto Vereda Grande, Asociación de Usuarios del Acueducto Ponchos y Zaragoza (Acuazaragoza), y Asociación de Usuarios del Acueducto Nápoles, Ponchos y Sebastopol.
Entonces, se encontró que San Antonio ha recibido competencias y funciones con respecto a la gestión del agua (Ley 142, 1994) que superan sus capacidades como municipio de sexta categoría, tanto a nivel financiero como organizacional, por lo que sus capacidades gestiológicas y administrativas son medias y bajas. El municipio presenta una escasez de recursos económicos que ha conllevado a una gestión organizacional en torno al agua que se limita al beneficio del casco urbano, el cual representa a una parte mínima de la población. Dichos recursos han ocasionado que se cuente con personal insuficiente en la empresa prestadora del servicio de acueducto, lo cual se ha intentado compensar mediante la contratación de personal competente.
Así mismo, se encontró que existe un diseño institucional y organizacional que si bien presenta una estructura interna clara y definida, no incluye a los acueductos comunitarios como entidades encargadas de la gestión del agua, lo cual se agrava si se tiene en cuenta que estos son los prestadores mayoritarios en el municipio. Este diseño ha generado a su vez, una gestión organizacional que demuestra relaciones complicadas con instituciones de otros niveles de gobierno, pues si bien hay claridad en sus funciones y competencias, la gestión es excesivamente burocrática.
Hablando concretamente del diseño organizacional del municipio en torno a la gestión del agua, se encuentra que este demuestra claridad en las diferentes funciones de sus dependencias (Gráfico 1. Anexo 1), y de las mismas en relación con otros niveles de gobierno, así como tiene definidos sus programas y proyectos. Esto se evidenció a partir de su Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019 Lucho por San Antonio. Avanzamos con el nuevo liderazgo e inclusión, el cual cuenta con programas específicos orientados a mejorar el servicio desde una perspectiva de protección ambiental y desarrollo territorial.
La dimensión número 2 de dicho Plan, San Antonio Protector Ambiental y con Desarrollo Territorial, comprende una serie de programas y subprogramas que contienen estrategias,
metas de producto, indicadores y metas de resultado claros. Más específicamente, el programa Vivienda Digna y Servicios para todos y todas incluye un subprograma llamado Agua para todos, el cual se enfoca de manera exclusiva en el tema (Concejo Municipal San Antonio del Tequendama, 2016).
De igual forma, se pudo evidenciar que desde la empresa de servicios públicos Progresar, se adelantan programas de uso y ahorro eficiente del agua, en concordancia con las políticas nacionales frente al tema, y en coordinación con las distintas entidades municipales y de otros niveles de gobierno encargadas de la gestión del agua. Así mismo, se han venido invirtiendo recursos en la realización de capacitaciones para los acueductos veredales adscritos a Progresar, invitando a aquellos acueductos independientes que quieran asistir, así como se ha invertido en programas de reforestación de las cuencas hídricas que involucren a dichos acueductos. Sin embargo, este es el único vínculo que relaciona a los acueductos comunitarios con la gestión institucional del agua en el municipio, pues estos no son tenidos en cuenta dentro de las entidades formales que se reconocen en el diseño organizacional (Gráfico 1. Anexo 1).
Igualmente, otro hallazgo importante en cuanto a las capacidades administrativas y de gestión, fue que el municipio cuenta con funcionarios del sector agua competentes que, según su manual de contratación, son personas que están en capacidad de ejecutar su objeto de contrato, demostrando idoneidad y experiencia relacionadas de forma directa con el área en cuestión (Progresar S.A. ESP, 2011, Art. 34). Según Jorge Olmos, gerente de Progresar, la empresa se ha encargado de crear estas necesidades de personal de acuerdo a su capacidad, por lo que se han tenido que enfrentar a algunos obstáculos con respecto a este tema. Se señala desde la misma empresa que por limitaciones financieras no se cuenta con personal suficiente para la operación del acueducto urbano, y que no ha sido posible contratar a alguien de tiempo completo por dichos factores (Olmos, Comunicación personal, 6 de septiembre, 2019).
Por su lado, la parte administrativa de la empresa ha presentado permanencia de sus funcionarios, y cada uno ha cumplido una serie de requisitos propios de su cargo para llegar a ocuparlo, según el manual de funciones y requisitos de la entidad (Progresar S.A.
