Rendición de cuentas en la administración pública : caso del Distrito Federal

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD D!E MÉXICO. RENDICIÓN DE CUENTAS EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CASO DEL DISTRO FEDERAL. LISA FERi~ANDA MONCADA MERCADO. PROYECTO DE INVESTIGACIÓN APLICADA MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA. ASESOR DR. Gl'STAVO LÓPEZ I\IONTIEL. MÉXICO D.F. A 1 DE MAYO DE 2009..

(2) Resumen Ejecutivo. El presente trabajo aborda la problemática de la rendición de cuentas en un contexto de apatía y desinterés por los asuntos públicos en la soci ~dad mexicana. El estudio se centra en la rendición de cuentas como mecanismo de panicipación ciudadana, a través del cual los individuos pueden ejercer una vigilancia y eri su caso una sanción a entes públicos que hayan fallado en su deber. Los primeros capítulos se centran en el análisis teórico del estado en su relación con la sociedad civil, para posteriormente analizar la evolu::::ión de la transparencia, la rendición de cuentas y la contraloría ciudadana como mecanismos de protección a los derechos de los individuos. Se hace una revisión de ,:asos exitosos de auditoría ciudadana en Argentina, Brasil y Costa Rica, con la finalidad de ofrecer otra visión del vínculo entre sociedad civil y gobierno. Finalmente, se presenta una propuesta de mejora a una pclítica pública que pone en el centro la relación Estado-sociedad, mediante un proceso deliberativo de toma de decisiones, que incluye a la academia para el fortalecimiento de planes y programas que están puestos en marcha en la Ciudad de México.. 4.

(3) ÍNDICE. Introducción. ............................... 6. Marco Teórico. ............................... 8. Capítulo l. El estado y el Pacto Social. .............................. 12. Capítulo 11. Estado y Sociedad. .....................•........ 16. CapítuJo 111. Transparencia, Rendición de Cuentas y Rendición de Cuentas Social. .............................. 21 ............................. 21. 3.1 Transparencia 3.2 Rendición de Cuentas 3.3 Rendición de Cuentas Social. ............................. 22 ............................. 25. Capítulo IV. Gobierno Local. ............................. 27. Capítulo V. Rendición de cuentas en el Gobierno del Distrito Federal. ............................. 33. 5. l Contraloría del Distrito Federal 52 Contraloría Ciudadana del Distrito Federal 5.3 Contraloría Social vs. Aa'OUnlílbility Social Capítulo VL Modeb de Rendición de Cuentas y Participación Ciudadana. ............................. 33 ............................. 35 ............................. 38 ............................. 42. 6.1 Modelo de Interfaz Socio-Estatal 6.2 Modelo de Auditoría Ciudadana 6.3 Modelo de Presu¡x1esto Participativo. ............................. 42 ............................. 44 ............................. 47. Capítulo VU. Propue.ta de mejora a la política Pública: Contra/orla Ciudadana del. ............................. 49. Disbib., Federal Conclusiones Bibliografía Anexos. ............................. 52 ............................. 54 ............................. 57. 5.

(4) INTRODUCCIÓN. Desde la caída del muro de Berlín, en 1989, ha habido cambios sustanciales tanto en la formas de gobierno como en las formas de participa,:ión ciudadana. La caída del socialismo dio paso aun sin número de expresiones democráticas en el mundo. La democracia como forma de gobierno se transformó y acopló a cada uno de los tipos de sociedades existentes. En algunos casos, la sociedad involucionó (la ex Yugoslavia) y en otros evolucionó para el beneficio de los ciudadanos y de la propia clase gobernante (Unificación Alemana). México no fue la excepción por lo que se refiere a los cambios políticos mundiales que se dieron después de 1989. La alternancia se volvió una constante en la vida política del país. Las fuerzas políticas tuvieron que evolucionar, hasta donde les fue posible, para dar paso a una nueva convivencia política y social de los mexicanos. Los partidos políticos y los grupos de presión modificaron algunas de sus prácticas, tendiendo hacia mecanismos más democráticos de elección y participación al interior, lo que dio como resultado que la confianza se elevara y disminuyera la incertidumbre en las prácticas políticas. La participación ciudadana se transformó en una participación más libre y razonada, en un ejercicio de observación y elección de la mejor opción y en un mecanismo de cscrntinio de la acción pública. El presente trabajo, explora algunos de estos cambios en la acción pública gubernamental y la participación ciudadana, a través de la transparencia y rendición de cuentas como instrumentos de injerencia en las políticas públicas gubernamentales. Escogí el sistema de rendición de cuentas del Gobierno de la Ciudad de México, pues se trata de uno de los modelos más acabados y, que cuenta con herramientas que facilitan la participación ciudadana a través de la vigilancia y el seguimiento de los planes y programas que ha puesto en marcha el gobierno capitalino. La presente investigación examina las fortalezas y debilidades del sistema, pues no es adecuado que la rendición de cuentas se realice desde un órgano que pertenece al gobierno capitalino; esta falta de autonomía e independencia no proporciona las características mínimas necesarias para un ejercicio de rendición de cuentas efectivo y certero. 6. V.

(5) La propuesta realizada al final del trabajo, pretende encausar hacia un espacio deliberativo la participación ciudadana en las 16 delegaciones que conforman el Distrito Federal, con la finalidad de involucrar a los individuos en procesos de acción pública gubernamental que les permitan el apropiamiento de políticas públicas que se ponen en marcha en sus colonias, barrios y delegaciones. El trabajo examina experiencias internacionales exitosas de auditoría ciudadana; mecanismo deliberativo que proporciona mayor certidumbre a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones que afectarán su entorno inmediato. Finalmente, el presente trabajo es una propuesta novedosa para la implementación de políticas públicas en el ámbito local y que permitirá mejorar la vinculación entre gobierno y sociedad.. 7.

(6) MARCO TEÓRICO. Para analizar el desenvolvimiento de cualquier gobierno democrático es necesano observar si sus acciones son congruentes con el bien social o no. En la acción pública lo que hacen las agencias gubernamentales es dirigir la acción colectiva (Cabrero, 2005), esta dirección tiende más hacia la gobernanza, corriente en la cual la participación de las personas es mucho más activa, a través de redes decisionales mixtas entre lo público. y lo privado.. Kiser y Ostrom caracterizan la acción pública como un modo específico de condensación de tres modos de acción: el nivel operacional de estrategias de actores, el nivel elección colectiva en el que las autoridades gubernamentales construyen itinerarios de acción y, el nivel constitucional que estructura las opo:tunidades de acción. (Cabrero, 2005, p. 19). Para Enrique Cabrero es primordial el análisis bajo la óptica de la acción pública, pues se trata de un modelo que hace explícita la lógica de acción, porque en primer lugar posibilita identificar qué actores participan y cómo emergieron y, en segundo término da la oportunidad de entender cuál es la lógica de articulación de esos actores para producir una acción eficaz. Ciertamente la medición de esta eficacia no siempre deja satisfechos a todos los actores de un democracia representativa como en la que vivimos, la representatividad de los gobiernos crea márgenes tanto de un lado como del otro, pues los políticos y gobernantes al actuar dejan espacios sin información para los ciudadanos (votantes potenciales), creando incertidumbre y dando lugar a la especulación. Por otra parte, los ciudadanos no siempre mandan señales veraces a los gobernantes para que estos modulen su actuar. Man in, Przeworski y Stokes ( 1999) señalan que un proceso político comienza con los. mandatos. éstos no son otra cosa que, señales emitidas por los políticos que están en campaña. Estas señales son recibidas y decodificadas por los votantes, quienes se agregan para formar una mayoría y llevar a buen puerto a su candidato. Una vez que éste ganó y comienza su gestión, los mandatos se transformaran en políticas, mismas que se 8.

(7) convierten en resultados para los ciudadanos-votantes. Finalmente, estos resultados son evaluados por los ciudadanos-votantes, quienes refrendarán o no su voto por el políticogobernante a fin de que pennanezca o no en su cargo. En países como Francia e Italia donde la reelección es parte del sistema de partidos, en el proceso de evaluación de las actuaciones de los políticos gobernantes, puede existir una sanción (no reelegir al político) o una recomp,~nsa (ser reelegido) tras haber puesto en marcha las propuestas de campaña, sin embargo, en México al no existir la reelección como mecanismo en los procesos electorales, la sanción o recompensa se hace a un partido político, a un colectivo, no a los individuos que tuvieron a su cargo la puestá en marcha de las políticas públicas. Los autores (Przerworski, Stokes, Manin, 1999) señalan tres etapas en un proceso de política: 1. Interés; entre las señales y la política. 2. Mandato-interés; entre mandatos y política~. 3. Rendición de cuentas; entre resultados y sanciones. De acuerdo a estas etapas, un gobierno está interesado en lograr los resultados prometidos si adopta las políticas que fueron señaladas por los votantes como sus preferidas o las mejores para resolver los problemas, es decir, cumple con el mandato por el que fue elegido. En este proceso, las preferencias juegan un papel importante, pues para que un gobierno pueda considerarse transparente, queda en función de sus ciudadanos, ya que en la medida en que éstos puedan di:,cemir entre un gobierno que actúa representando a la mayoría que votó por él o si sólo actúa en función de los intereses de unos pocos, podrá decirse que el gobierno está interesado en cubrir las preferencias de los votantes, luego entonces los votantes tomaran los procesos electorales como la principal arena de medición de las acciones políticas de sus gobiernos. La rendición de cuentas se convierte en una acción de first-hest, es decir, tomar la mejor decisión para los votantes, sea o no del agrado de éstos, pues el deber del político es tomar las mejores decisiones para llevar a buen término los planes y programas gubernamentales. (Przerworski, Stokes, Manin. 1999) Adicionalmente, los mecanismos de vigilancia de los gobiernos democráticos están centrados en la participación ciudadana, pero para que sea efectiva dicha participación el espectro de instituciones públicas debe ser fuerte y con una institucionalidad fuera de dudas. También los sistemas sancionatorios deben ser justiciables, es decir, que las. 9.

(8) sanciones o castigos sean imputables y castigados con acciones punitivas senas y duraderas. El esquema de acción pública no está completo si no hay un interés por lo público, interés que se transforma en prácticas ciudadanas consistentes con mejorar el entorno colectivo. Para lograr la participación ciudadana efectiva, la democracia en la que se sustente el actuar ciudadano debe ser una democracia fuerte, Benjamín Barber nos dice lo siguiente al respecto:. La solución de la democracia fuerte a la condición política descansa en una dialéctica auto-suficiente de actividad participativa cívica y en una constante construcción de la comunidad en la que la libertad y la igualdad son protegidas y reciben identidad política. La comunidad crece desde la participación y al mismo tiempo la hace posible; la actividad cívica educa a los ciudadanos para pensar en un sentido público, del mismo modo que la condición ciudadana nutre la actividad cívica del sentido de justicia y del carácter público requerido. (:2004, p. 222). El pensar en sentido público nos lleva a evaluar las acciones del gobierno y orientar hacia donde se deben dirigir, para lograr la eficacia de la acción pública. Son los canales confiables de comunicación, los que darán mayor certidumbre a los ciudadanos para obtener información de las acciones gubernamentale5 y estar en posibilidades de hacer recomendaciones certeras y viables. En la medida que la información fluya, el proceso de toma de decisiones de ambos lados estará orientado en mayor medida a lograr el bien común, dejando satisfechos a un mayor número de ciudadanos. Por otra parte, un régimen que se diga democrático debe contar, de acuerdo con O'Donnell (2007,pp.43,61,73), con tres características mínimas para su funcionamiento, y que ayuden al desarrollo tanto de instituciones como de individuos. Son las siguientes:. l. Llecciones limpias e institucionalizadas, junto con ciertas libertades concomitantes, (lo cual conformaría) una definición realista y restringida de un régimen democrático (o poliarquía o democracia política). 2. La ciudadanía política consiste en la asignación legal y el goce efectivo de los derechos y obligaciones implicados por la apuesta democrática: participación en elecciones limpias e institucionalizadas y libertades "políticas" concomitantes. 10.

(9) 3. La democracia política tiene cuatro características específicas que la diferencian de lodos los demás tipos políticos: 1) elecciones limpias e institucionalizadas; 2) una apuesta incluyente y universalista, 3) un sistema legal que promulga y respalda -al menos- los derechos y libertades incluidos en la definición de un régimen democrático, y 4) un sistema legal que excluye la posibilidad de !egibus so!utus. 1 •. El planteamiento teórico presentado hasta aquí, permite que la investigación se sustente en dos corolarios:. l. La acción pública del estado depende en gran medida del interés y participación de los ciudadanos en los asuntos que les atañen o que son sensibles para su desarrollo en la comunidad.. 2. Los ciudadanos y los gobiernos democráticos deben tener un marco legal sólido y un sistema de instituciones capaces de dar respuesta oportuna y veras a las solicitudes que de los ciudadanos emanen.. 1 "Legih11.1· Solutus", quiere decir la condición en la cual el soberano de una ciudad o estado se desliga de tener que cumplir las leyes civiles, las leyes para los ciudadanos, porque son leyes que él mismo tiene el poder de crear.. 11.

(10) CAPÍTULO I El Estado y el Pacto Social. Para entender mejor la relación entre Estado y Sociedad, es necesario revisar el origen contractualista que existe entre estos dos actores fundamentales del estado moderno. El contractualismo se sustenta bajo el supuesto de independencia y autonomía pero interdependencia entre el Estado y la Sociedad Civil. También parte de la noción de cormpción de los individuos y del propio Estado, por lo que es necesario generar un acuerdo para normar la conducta de ambos actores y establecer mínimos de bienestar colectivo. En este capítulo analizaremos la importancia del Contrato Social como cimiento para la relación de los individuos con el Estado, con la finalidad de que, posterionnente, se entienda la importancia del involucramiento de ambos ac10res para la acción pública y la puesta en marcha de políticas públicas basadas en la interdependencia.. El contrato social. El nacimiento del Estado como ente unificador de individuos y regiones geográficas se remonta como sabemos, a la época llamada Renacimiento en los siglos XVll y. XVIII, principalmente en Europa. Durante esta época se gesta lo que sería una corriente fundamental para la fundación de los Estados modemm., el contractualismo. Éste se define por la existencia de un pacto entre los súbditos/ciudadanos (contratantes) y los soberanos/gobernantes (contratados), para que estos últimos tomen decisiones que beneficien a los contratantes. Hay diversos autores contractualistas, nosotros tomaremos la visión de Juan Jacobo Rousseau, filósofo que discrepa de la tesis de Thomas Hobbes y John Locke respecto a la fundación de un Estado por medio de un pacto (contrato) social. Este filósofo basa su tesis en una perspectiva tricotómica, estado de naturnleza-sociedad civil-República (Femández, 2001 ), dentro de esta tesis, el hombre en el e~.tado de naturaleza es un huen. salvaje, es decir, un hombre dotado de buenas prácticas y hábitos, donde el respeto es un baluarte, pues la relaciones sociales son pasajeras y sólo se llevan a cabo cuando los hombres tienen necesidad de otros, lo cual es poco frecuente. La naturaleza ha provisto. 12.

(11) de lo necesario al hombre y no requiere más que de sí mi:;mo para vivir. Es cuando las relaciones humanas se vuelven permanentes que el buen salvaje pierde su pureza. La sociedad civil (relaciones humanas permanentes) se convierte para el autor, en un fenómeno negativo, pues los hombres dejan de ser felices, y entran en una comparación constante con otros hombres, dando lugar a pasiones y luchas entre ellos, es decir, un estado de guerra, como el que describió Hobbes. Para Rausseau, el hombre tiene dos sentimientos: uno a priori; amor de sí mismo, y otro ,, posteriori; amor propio. El primero es connatural al hombre y el segundo es adquirido en la sociedad que lo convierte en un ser egoísta y ambicioso. El hombre en la sociedad es un ser dependiente; esta dependencia, nos explica Femández Sa1tillán (2001, p. 67), implica: a) el tener necesidad de los demás hombres; b) el estar subordinado al mandato ajeno. Esta subordinación tuvo dos momentos claves para lo que sería la estipulación del pacto (contrato) social, el primero de ellos tiene que ver con un sentimiento de autoconservación de los hombres, los cuales forman conjuntos de familias para defenderse en grupo de otros grupos de familias, aún aquí el contrato no es permanente, pues dura hasta que pasa la amenaza. El segundo pm::eso se da lugar cuando las relaciones humanas temporales se vuelven más duraderas y se establecen cadenas de trabajo al interior del grupo, es decir, el contrato se vuelve más concreto, pues cada individuo que forma parte del grupo tiene tareas asignadas específicas, las cuales permiten el funcionamiento y sobrevivencia de grupo. La división del trabajo trae consigo la división de la tierra y la apropiación de sus productos, lo que da origen a la formación de la propiedad. Para conservar esta propiedad la sociedad instaura un pacto más duradero (contrato. de los ricos lo llama Rousseau, 1996), donde la lucha por los productos de la tierra se detiene y se hace un reparto de dichas tierras, no necesariamente uno justo, sin embrago, para Rousseau este pacto sólo corrompe más c. la sociedad pues fomenta la opresión y la desigualdad, ya que llevar a cabo el pacto par medio del cual se terminan las disputas por la propiedad sólo legitima la desigualdad entre propietarios y no propietarios. Por lo tanto, Rousseau propone un pacto en el que participen todos los hombres en el dictado de éste; que las leyes sean hechas por los hombres y para los hombres bajo dos principios fundamentales: la libertad y la vida.. 13.

(12) El Dr. José Femández Santillán, señala lo siguiente respecto al contrato social de Rousseau:. El contrato social que instituye la República ya no está orientado a profundizar las desigualdades y el dominio (cual era el contenido del contrato de los ricos), sino resolver las causas del conflicto, eliminando la injusticia, es decir, a permitir el ejercicio de la libertad e instaurar la igualdad: igualdad y libertad para el pensador de Ginegra son los valores fundamentales que inducen a los hombres a construir una verdadera asociación política. (Femández, 2001, p.83) Sólo la libertad y la igualdad darán lugar a un pacto social político que permita la preferencia libre y voluntaria para crear el poder político, con el fin de dar paso a una asociación de individuos que se manifestarán a favor de lograr el ejercicio de la libertad civil en un marco de derechos y poderes pensados a favor de la colectividad. En el contrato social de Rousseau, el ser libres e iguales implica participar en la colectividad, ésta se traduce en un poder soberano, " ... el cual es la manifestación de la unión y. sumisión de todos al todo" (Bobbio, 1979, p. 93), en el cor,trato se es a la vez soberano, ciudadano y sujeto. Para que los valores anteriormente expuestos sean idtntificados y respetados por todos los miembros de la sociedad, es necesario que exista un marco normativo que regule y sancione las acciones que atenten contra el bien común y el desarrollo de éstos, por ello las leyes son fundamentales en la relación contractual, respecto a éstas, Femández Santillán (2001, p. 88) señala que su observancia es legítima porque: 1) 2) 3) 4). Han sido aprobadas por todos en cuanto ciudadanos; Todos las obedecen en cuanto súbditos; Son la garantía permanente para conseguir el bien común; Son la síntesis de la fuerza y la continuidad del cuerpo político.. Para Rousseau el ciudadano en la República, debe tener una conducta positiva, en la cual resalten la virtud, la razón y la moderación como características de su participación en la sociedad civil republicana. Es importante señalar que en la República de Rousseau, los individuos participan en la toma de decisiones del soberano, que es la comunidad misma. "La República exige que cada individuo se transforme en parte. activa del todo, lo que implica de igual modo un cambio en la naturaleza de cada uno" 14.

(13) (Femández Sanlillán, 2001 ). La ley es definida como: " .. .la declaración pública y. solemne de la voluntad general sobre un objeto de interés común", todos los integrantes del contrato son vinculantes a las leyes que de ellos emanen, es decir, la democracia directa es baluarte del contrato social, pues son los ciudadanos al ponerse de acuerdo los que ejercerán el poder mediante las decisiones a las que lleguen. Para efectos de este trabajo no se tomará en cuenta la indivisibilidad del poder soberano, pues en la democracia representativa la divisibilidad dará lugar a ejercicios de fiscalización ciudadana, tema que más adelante será explicado. Por lo pronto, ya se ha establecido que a través del imperio de la ley se da el vínculo contractual entre sociedad y gobierno (Estado), por el que se construye el sistema político de una nación, que puede ser republicana o monárquica, pero necesariamente contractualista para ejercer el poder de manera justa.. 15.

(14) CAPÍTULO II Estado y Sociedad. El origen de la sociedad moderna es el establecimiento del Estado moderno. Para Marshall Berman, la modernidad existe en dos planos fundamentales: las artes y ciencias y, la sociedad y la economía. Para explicar su teoría, utiliza el pensamiento de Karl Marx; quien no es considerado como un modernizador por los propios modernistas, sin embargo, señala que " ... los burgueses se han erigido en la primera. clase dominante cuya autoridad no se basa solamente en quiénes eran, sino en qué hacen ellos realmente. Han producido imágenes y paradigmas nuevos y vívidos de la buena vida como una vida de acción" (2006, p. 88). Es decir, se da paso a los individuos hechos de acuerdo a su estrnctura propia, a su trabajo individual y la posición que éstos ocupan en la sociedad. Adiciona el autor a este respecto: " ... el. segundo logro burgués ha sido liberar la capacidad y el impulso humanos para el desarrollo: para el cambio permanente, para la perpetua conmoción y renovación de otras formas de vida personal y social (. . .) transformandc· también lo que Marx llama las condiciones de producción y con ello, todas las relaciones sociales". Por otra parte, Rousseau nos dice que el Estado moderno:. ... solo puede ser dirigido por la voluntad general de acuerdo a los fines bajo los que fue instituido, que es el bien común; lo que hay de común en los intereses de la voluntad general es lo que constituye el vínculo social, es el punto en el que todos concuerdan haciendo posible que la sociedad exista. (1996, p. 13) Si tomamos como cierta esta afirmación, la sociedad contemporánea sigue teniendo como motor de acción el bien común, éste puede ser identificado como un piso común; como un elemento que cohesiona el actuar de las personas bajo un código moral y ético general compartido por un número significativo de individuos. Rawls (2006, p. 43) señala que: " .. . el ideal social se conecta con una concepción de. la sociedad. una visión del modo según el cual han de entenderse los fines y propósitos de la cooperación social". Es importante señalar que dependerá del modelo democrático del que se esté hablando lo que logrará dicha cooperación social. En una democracia representativa, por ende de corte liberal, la cooperación social está dada por 16.

(15) delegar en otro (legislador, gobernante, jefe de estado) la consecución del bien común, mediante políticas públicas que beneficien a la mayoría de la población y otras focalizadas a la atención de minorías, pero que también proporcionen herramientas de vigilancia, recompensa y/o sanción a los ciudadanos para que el ejercicio del poder no sea demoledor para los individuos y sean éstos mismos los que limiten el ámbito de acción. Por otra parte, si se toma el modelo participativo entonces, la cooperación social es realizada mano a mano por los representantes (legislador, gob,~rnante, jefe de estado) y la sociedad en su conjunto. Ésta última participa de las decisiones del Estado para la consecución del bienestar de la mayoría y la creación de planfs y programas enfocados a las minorías. En este modelo participativo engendrado en un régimen democrático que. garantiza. mínimamente. los. derechos. civiles. y. políticos. mediante. un. funcionamiento legal -con deficiencias si se quiere- que garantice la sanción y el castigo a los infractores de la ley, se llegará al punto en el que, por un lado, las posibilidades de participación de los ciudadanos se ampliarán, y por el otro, la transparencia y rendición de cuentas de los gobernantes justificarán juicios de mayor o menor democratización política de la sociedad donde se da este proceso (O'Donnell, 2007). En la región latinoamericana ha habido un gran progreso ante la aceptación de un régimen democrático como forma de gobierno, sin embargo, la poca efectividad de las políticas públicas para reducir las desigualdades de los p::dses y de la región, han logrado que exista un desencanto por la democracia. Algunas cifras que maneja la 2. encuesta regional (América Latina) Corporación Latinobarómetro 2008 respecto a las libertades que garantiza el Estado bajo premisas democráticas de ejercicio del poder y aplicación de políticas públicas tendientes a reducir la brecha entre ricos y pobres, empoderados y víctimas de la ley, son los siguientes: libertad religiosa 79%, la libertad de participación política 63% y la libertad de expresión 58%. Por otra parte, las libertades sociales y económicas no son garantizadas por el Estado como: la protección a la propiedad privada 45%, la igualdad de oportunidades 42%, la seguridad social 30%, la oportunidad de conseguir trabajo 28% y, el más b::Jo, la protección contra el crimen 24% (ver Gráfica 1). 2. Encuesta realizada por la Corporación Lutinobarómctro para conocer la percepción de los habitantes. de la región respecto a la democracia, el gobierno y las prácticas sociales. 17.

(16) A partir de lo anterior podemos decir que las políticas de ejercicio de derechos civiles y políticos iniciados en los años sesenta y setenta han rendido frutos , pues son las. libertades civiles (libertad de expresión y de culto) y las libertades políticas (participación política) las que son percibidas como mejor defendidas por los gobiernos de los estados, lo cual no significa que sean altamente exitosas las políticas encaminadas a la protección de estos derechos, si no que, el ejercicio de la libertad de información ha dado lugar a la creación de redes sociales que procuran generar conc1enc1a de los derechos humanos en el continente, dando como resultado una evaluación ciudadana de estas políticas. Es importante señalar que un 70% de las personas de la región , no cree que las libertades civiles y políticas estén garantizadas, cifra nada halagüeña para los gobiernos ni para los ciudadanos.. GRÁFICA 1. LA DEMOCRACIA GARANTIZA ..... AMÉRICALATINA2008. ¿Hasta qué punto las siguientes libertades, derechos, oportunidades y seguridades están garantizadas en su país ? ' Aquí solo 'Completamente garantizadas' más 'Algo garantizadas '. 79. Libertad de pro~sar cualquier religión. 68. Li bertad para elegir mi oficio/profes ión. 63. Libertld para participar en pol ítica. 58. Libertad de e>pres ión s iempre yen todas partes. 53. Igualdad entre hom bres y mujeres. 45. Pmteeción de la propiedad privada. 42. Igualdad de oportu nidades sin import.Jr el ori gen de cada cual. 42. Protecció n del m edio am biente Solida ridad con los pobres. 32. y ros neces ibdos. 30 28. S eguridad soci al Oportunid ades de oons eguir rrabajo. 25. Justa distri bución de la ri queza. 24. Pro2 oción contra e l crim en. o. 10. 20. 30. 40. SO. 60. 70. 60. Fuente: Latinob3róme1ro2008. Blanca Heredia (2002, p. 221) señaló en un artículo publicado en 1994, cuando la sociedad civil organizada tenía su más importante despertar que:. 18.

(17) El reto que enfrenta hoy el régimen surgido de la Revolución mexicana es enorme. Y esto es así porque enfrentarlo con éxito supone la necesidad de reconciliar dos procesos que parecen contraponerse y contradecirse: el avance hacia fonnas de participación política más abierta y competitiva, y, el mantenimiento simultáneo de la capacidad efectiva de gobierno. Ciertamente estos dos procesos han logrado a lo largo ele casi tres lustros angostar la brecha que las separaba. Por un lado se han fortalecido instituciones del estado que garantizan la participación política y ciudadana de los mexicanos, tal es el caso de institutos autónomos como el Electoral Federal y de Acc,:!so a la Información Pública. Asimismo, se han realizado reformas constitucionales para ampliar las posibilidades de participación y el ejercicio de los derechos, tal es el caso de la refonna al artículo sexto constitucional. Del otro lado, la sociedad civil ha cambiado a la par del Estado, valdría la pena decir que ésta es quien le ha exigido al Estado mexicano cambios sustanciales en las nonnas tanto fo1males (leyes e instituciones) como informales (foros de participación ciudadana). Para Cohen y Arato la sociedad civil se define corno:. Entendemos a la "sociedad civil" como una esfera de interacción social entre la economía y el Estado, compuesta ante todo por la esfera íntima (en especial la familia), la esfera de las asociaciones (en especial asociaciones voluntarias), los movimientos sociales y la formas de comunicación pública. La sociedad civil moderna se crea por medio de formas de autoconstrucción y automovilización. (2004, p. 98) La sociedad civil entonces, puede transitar de una esfera a otra; de la económica a la política, sin poner en riesgo el poder que detenta el Estado u otros actores, sino más bien en la lógica de promover ciertos cambios en las políticas que se llevan a cabo en dichas esferas y que benefician o perjudican a la sociedad civil. Es en este punto donde sociedad civil y Estado se entrelazan, y surge la necesidad de crear mecanismos de participación y foros de discusión para lograr un entendimiento entre ambas esferas (gobemabilidad), pues si no existe una mediana coordinación entre estos actores, se corre el riesgo de llevar a cabo prácticas coercitivas por parte del Estado y, del lado de la sociedad civil, la promoción de conductas antagónicas al orden establecido (ingobernabilidad).. 19.

(18) Es a partir de la gobernanza que el tránsito entre sociedad, Estado y economía se puede llevar a buen término. La gobemanza (governace) implica un cambio de relación entre gobierno y sociedad, en la tendencia actual la ciudadanía es la que decide cómo y en qué parte de los procesos gubernamentales quiere y puede participar, dependiendo de su capacidad de agencia y organización. Luis F. J\.guilar (2006) señala que el concepto de gobemanza tiene dos dimensiones fundamentales de la vida humana en sociedad: la intencionalidad social y la capacidad social de transformar los propósitos en realidades. Agrega que la gobemanza es un proceso directivo estrncturado institucional. (normas jurídicas y éticas) y técnicamente. (normas. técnicas y. procedimientos gerenciales). Esto supone una nueva relación entre gobierno y sociedad para a un papel interdependiente y de coordinación.. 20.

(19) CAPÍTULO 111 Transparencia, Rendición de cuentas y Rendición de Cuentas Social. 3.1 Transparencia. Los nuevos modelos de administración pública bajo d esquema de la gobernanza exigieron cambios en los mecanismos de comunicación, seguimiento y evaluación de la políticas públicas llevadas a cabo por lo diversos agentes gubernamentales de los tres niveles de gobierno. En Estados Unidos se enmendó en 1974 (bajo las exi:sencias de la opinión pública suscitadas por el escándalo de Watergate) la famosa Freedom of lnformation Act (Ley Federal de Información) de 1966 para hacerla más poderosa y dotarla de un mayor alcance. Esta ley federal se convirtió en el modelo de las legislaciones sobre acceso a la información en muchos otros países, e incluso fue superada por países como Nueva Zelanda, en donde su Ley de Libertad de Información se promulgó derogando la Ley de Secretos Oficiales. En esta vertiente, en México se promulgó, apenas en 2002, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que dio oportunidad, después de una larga espera, al último párrafo del Artículo sexto de la Constitución Mexicana que obliga al Estado a garantizar el derecho a la información (Rodríguez, 2008, p. 32). Tras estos cambios en el marco jurídico nacional, se puso en la mesa una cuestión fundamental para el acceso a la información en nuestro país; el principio de máxima publicidad, el cual no es otra cosa que hacer del conocimi,~nto público toda información generada a partir de los entes gubernamentales y poner dicha información al servicio de los ciudadanos. Rodríguez Zepeda (2008, p. 36) explica que la publicidad " ... es un proceso de. socialización y comunicación de cosas, ideas y proyecto.•; que pretende que el público receptor se apropie de ellas ... ", lo que conlleva a un proceso comunicativo de corte democrático, pues es la participación de gobierno y sociedad lo que hará que la acción pública sea un proceso participativo. El principio de máxima publicad exige cambios en el pensamiento tanto gubernamental como público, pues el primero deberá llevar a cabo acciones públicas sustentadas en argumentos de bien común y beneficio de la población y, del otro lado exige a los ciudadanos revisar con mayor detalle las etapas de las 21.

(20) acciones públicas y determinar si satisfacen el bien público, pues siempre un ciudadano-elector debe tener en mente que los servidores públicos deben, en primera instancia, actuar en beneficio de la población en general y no de un grupo selecto de personas, y en segundo termino permitirá conocer si las acciones públicas están desarrollándose en el ámbito lícito o ilícito. Przeworski define transparencia como:. ... el acto que consiste en abrir la información gubernamental al público, al escrutinio de la sociedad. La transparencia no implica un acto de rendir cuentas a una persona en específico, sino la práctica democrática de colocar la información gubernamental en la vitrina pública, para que la gente pueda revisarla, analizarla y en su caso, usarla como mecanismo de sanción. (1999, p. 37) El artículo sexto constitucional, recientemente refonm.do (2007) tiene importancia trascendental, pues pone al Derecho de Acceso a la lnfonnación al mismo nivel de las garantías individuales (derechos humanos), lo cual implica dos cosas a mi parecer: 1) se convierte en un derecho justiciable, es decir, exigible ante tribunales nacionales, los cuales deberán garantizar que los ciudadanos gocen cabalmente de él; 2) un cambio de mentalidad por parte de las autoridades y la sociedad. La primera deberá actualizar sus códigos de buenas prácticas y vencer las prácticas com1ptas o de negación de información a los ciudadanos; por su parte los ciudadanos, deberán aprender a solicitar información, analizarla y ejercer rendición de cuenta~. por parte de los actores gubernamentales. Ambas cuestiones implican una profesionalización por parte de los actores (ver Anexo 1). Esta reforma constitucional obligó a los estados a alinear sus leyes de Acceso a la Información con la Carta Magna, dando lugar a un nuevo entramado jurídico que garantiza el acceso a la infomiación pública. Ciertamente existen estados del país que aún cuando alinearon sL.s leyes, las solicitudes de información requieren de tantos datos por parte de los ciudadanos y son costosas, lo que en lugar de incentivar la participación ciudadana y rendición de cuentas, las ahuyentan.. 3.2 Rendición de Cuentas. El siguiente concepto que posibilita la gobernanza es el de rendición de cuentas, que representa la parte vinculante en el proceso sociedad-gobierno-sociedad, pues implica 22.

(21) el ejercicio de sanciones a funcionarios que no actúan en concordancia para lo cual fueron elegidos. Existen dos categorías para la accountability; término anglosajón para definir la rendición de cuentas de actores gubernamentales, que posibilita conocer el proceso. de. toma de. decisiones. y sancionar. irresponsabilidades de los funcionarios.. las. posibles. arbitrariedades. o. 3. La accountability horizontal se refiere a "la capacidad y disponibilidad de instituciones estatales legalmente autorizadas para llevar a cabo el control y/o sanción sobre acciones o no, en principio ilícitas, de otras instituciones estatales ... la accountability horizontal trata aquellas ( interacciones) que comparten una característica común: son emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones) de otra institución estatal (o funcionario individual) que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de i:rasgresión como de corrupción" (O'Donnell, 2007, p. 114). Esta rendición de cuentas se refiere a las instituciones ;;orno las contralorías de los gobiernos, las cuales vigilan y sancionan funcionarios públicos por sus malas acciones. En México tenemos a nivel Federal dos grandes contralore:,: la Secretaria de la Función Pública y la Auditoría Superior de Hacienda. La primera vigila y castiga a los funcionarios públicos del nivel federal y les impone sanciones de acuerdo a la Ley de Responsabilidades de Funcionarios Públicos de la Federación (LRFPF); la segunda revisa el ejercicio del gasto federal de todas las dependencias de gobierno sean descentralizadas, desconcentradas y/o autónomas, las responsabilidades también les son fincadas a través de la LRFPF. Por otra parte, el autor también señala la accountability vertical, la cual se refiere a la rendición de cuentas que ejercen los ciudadanos al gobierno, es decir, es una rendición de cuentas vertical y jerárquica, y como lo mencionan Strokes, Manin y Przeworski ( 1999), las elecciones son el mecanismo de rendición de cuentas vertical por excelencia, ya que permiten emitir una sanción (no reelección del político) o un premio por las acciones realizadas a favor de los votantes que lo llevaron al poder (reelección). La rendición de cuentas vertical supone de entrada una asimetría de información, pues hay razones de estado que no pueden ser reveladas pues se pondría en peligro a la. 3 Uno de los primeros en abordar el tema fue Guillermo O'Donnell, catedrático de la Universidad de Notre Dame y político que ha estudiado la vida democrática de América Latina. 23.

(22) Nación entera, sin embargo, hay muchos otros claroscuros que no necesariamente son. razón de estado y qué deberían estar en la palestra pública para conocimiento de los ciudadanos. Algunos investigadores de El Colegio Mexiquense coinciden en que la asimetría de información es la principal razón por la ,::ual fracasa la rendición de cuentas vertical; el principal (ciudadano) y el agente (funcionarios públicos elegidos) que debe actuar en nombre y beneficio del principal, no lo hace, pero el principal no puede vigilar todas la acciones realizadas por el agente, que en este caso se multiplica por miles, logrando que la capacidad de respuesta por parte del agente no sea acorde con las exigencias del principal dando lugar a un conflicto de intereses (Millán y Natal, 2006). En este punto es importante mencionar dos dimensiones de la rendición de cuentas que Andreas Schendler (2004, p. 12) explica:. An.nverability, la obligación de políticos y funcionarios de infonnar sobre sus decisiones y de justificarlas en público; 1.. 2. Enforcement, la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos. Asimismo, señala que existen tres aspectos esenciales de la rendición de cuentas para su funcionamiento: información (al público), justificación (acciones e inacciones) y sanciones (civiles, administrativas y penales). Lo anterior requiere de dos cuestiones para poder funcionar: un adecuado imperio de la ley y, participación de la población interesada en lo público. Las anteriores connotaciones se hayan bajo el paraguas del estado, las contralorías estatales, las elecciones en los tres niveles de gobierno o el constante monitoreo y vigilancia de los gastos gubernamentales, es decir, su funcionamiento depende también del funcionamiento del estado, pues a través de la pue~:ta en marcha de políticas públicas es como se pueden vigilar y/o sancionar acciones ilícitas o en contra de la población en general, pero hay que esperar a que una política o acción no funcione para que la rendición de cuentas como mecanismo horizontal o vertical funcione. Przeworski, Strokes y Manin concluyen acerca de la rendición de cuentas lo siguiente:. La conclusión de este análisis debe ser: que el control del ciudadano sobre los políticos es en el mejor de los casos sumamente imperfecto en la mayoría de las democracias. Las elecc ones no son un 24.

(23) mecanismo suficiente para asegurar que los gobiernos harán todo lo posible para maximizar el bienestar de los ciudadanos[ ... ] Pero si las responsabilidades estuvieran claramente asignadas, si los malos gobiernos pueden ser castigados y los bueno~ ser electos, si los votantes están bien informados acerca de las relaciones entre los políticos, intereses especiales, y si el rent-secking de los políticos es bien supervisado, aún así las elecciones no son un instrumento suficiente de control sobre los políticos. Los políticos toman muchas decisiones que afectan el bienestar individual; los ciudadanos tienen un solo instrumento para controlar estás decisiones: el voto. No es posible controlar mil objetivos con un solo instnu1ento. ( 1999, p. 58). Por su parte, Andreas Schedler (2004) y Scott Mainwaring (2003) comparten la opinión acerca de que la rendición de cuentas vertical, es poco eficaz para sancionar duramente las ilícitas o malas acciones de los cuerpos públicos, pues los ombusman, las contralorías. sociales. y. el. voto,. son. meca111smos. sin. dientes,. pues. emiten. recomendaciones y no existe un poder real de castigo de éstos para los malos funcionarios públicos.. 3.3 Rendición de cuentas social. Para completar este trío de conceptos claves para el proceso sociedad-gobiernosociedad, la sociedad organizada, los medios de comunicación independientes y asociaciones cívicas (de colonos, vecinos o por género o actividad) han sido englobados por ciertos autores como el tercer mecanismo de control hacia las acciones o inacciones gubernamentales.. Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti (2003, p. 31 O), acuñaron el término de. accountohili(v social para denominar:. ... a las acciones llevadas a cabo por otros actores con diferentes niveles de organización, pero que se reconocen como sujetos legítimos de derechos [ ... ] con el objetivo de señalar (exponer) las malas prácticas gubernamentales (generalmente ilícitas), colocar nuevos temas en la agenda gubernamental o influencia o revertir decisiones de políticas públicas." (O'Donnell, 2007, p.128). 25.

(24) Estos autores señalan también que, la accountability social utiliza tanto métodos institucionales como no-institucionales para colocar en la mirilla pública los temas que se cree que son de interés general, ya sea por actos ilícitcs gubernamentales o acciones violatorias de derechos humanos. Para fines de este trabajo, la accountability social se entiende como un mecanismo detonador de las accountabilities anteriormente mencionadas, pues el que se emprendan movimientos sociales para una causa determinada (e.g., muertas de Juárez), se coloquen temas en la agenda política nacional (e.g., derechos indígenas) o se dé seguimiento a través de medios más independientes a las acciones gubernamentales que atentan contra el bien común (e.g., Ley Televisa), habla de la necesidad de crear más espacios para la participación ciudadana organizada, sea en momentos coyunturales o para expresiones más estmcturales y que movilicen otras secciones del sistema gubernamental (Suprema Corte) para sancionar y castigar administrativa, civil o penalmente los actos de corrupción o malas prácticas gubernamentales. El reto es lograr que estas demandas ciudadanas emanadas de diversos actores sociales sean escuchadas por los políticos y funcionarios públicos y se logre un cambio en las políticai; puestas en marcha.. 26.

(25) CAPÍTULO IV Gobierno Local. Hasta este punto se ha hablado más bien de conceptos teóricos de estado, sociedad y rendición de cuentas, con la finalidad de allanar el camino para analizar lo que sucede en el Distrito Federal como caso particular y sus mecanismos de vigilancia ciudadana hacia los entes gubernamentales que lo componen. El sustento jurídico se halla en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los siguientes artículos:. Artículo 44. La Ciudad de México el Distrito Federal, sede de los Poderes de la Unión y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro /11gar. se erigirá en el Estado del Valle de México con los límites y extensión que le asigne el Congreso General. Artículo J22. Definida por el artículo 44 de este ordenwr.iento la naturaleza j11rídica del Distrito Federal. su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo. Legislativo y Judicial de carácter local. en los términos de este artículo.. Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamhlea Legislativa, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia. la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se integrará con el número de diputados electos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional. mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal. en los términos que señalen esta Constitución v el Estatuto de Gobierno. El Jefe de Gobierno del Distrito Federal tendrá a su cargo el Ejecutivo y la administración pública en la entidad y recaerá en una sola persona. elegid:1 por votación universal. libre. directa y secreta. El Tribunal Superior de Justicia y el Consejo de la J11dicat1Jra, con los demás órganos que establezca el Estatuto de Gobierno, ejercerán /ajimción judicial del júero común en el Distrito Federal.. Adicionalmente, este último artículo señala las potestad,es de los Poderes de la Unión respecto a la organización política y jurídica del Distrito Federal, y a lo largo de cinco bases se estipulan los deberes y obligaciones de los entes que conforman el Distrito Federal (ver Anexo 2).. 27.

(26) Por otro lado, en 1997 fueron modificados algunos artículos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, con la finalidad de dar paso a carrbios políticos y sociales que exigían un gobierno local más autónomo, capaz de legislar para sus propios habitantes y tomar las medidas y políticas necesarias para el desarrollo pleno de los ciudadanos que habitaran el territorio del Distrito Federal. Los cambios coinciden con la llegada al poder del primer gobierno de oposición (de izquierda) que se dieron en el país, con Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano como el primer Jefe de Gobierno electo por los ciudadanos de la Cuidad de México. De acuerdo al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (EGDF)4, son XV principios estratégicos los que regirán la organización política y administrativa de la Ciudad de México, destacando para este trabajo los siguientes:. 11. La existencia, integración, estructura y funcionamiento de órganos, unidades, dependencias centrales y entidades paracstatales, con ámbito de actuación en el conjunto de la Ciudad;. 111. El establecimiento en cada demarcación territorial de un órgano para ejercer las. político-administrativo, con autonomía funcional competencias que les otorga este Estatuto y las leyes;. XIII. la participación ciudadana para canalizar y conciliar la multiplicidad de intereses que se dan en la Ciudad; XIV. La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos de la Ciudad, en los términos que disponga este Estatuto y las leyes.. Asimismo, dicho instrumento jurídico en su artículo 22. destaca que la participación ciudadana contribuirá a la solución de problemas de interés general y el mejoramiento de las normas que regulan las relaciones en la comunidad, a través de la difusión, capacitación y educación para el desarrollo de una cultura cívica democrática. Destaca en la legislación local que. la participación ciudadana es un mecanismo de vinculación entre sociedad y gobierno. Como ejemplo podemos citar los siguientes:. 4. En: www.clf.gob.mx. 28.

(27) ley de Desarrollo Social del Distrito Federal. Artículo 39.- la sociedad podrá participar activamente en la planeación. programación. implementación y evaluación de los programas y acciones de Desarrollo Social, de acuerdo a lo establecido por la lr!y y la ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Las organizaciones civiles y sociales, las instituciones académicas, las organizaciones empresariales y todas aquellas cuyos objetivos se comprendan en el concepto de Desarrollo Social, podrán participar con el Gobierno en la ejecución de políticas de Desarrollo Social, sin perjuicio de las obligaciones que la ley impone a la Administración, así como generar iniciativas de proyedos y programas que serán presentadas a la Secretaría.. Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal. Artículo 54.- la instancia permanente para la participación social en materia de planeación del desarrollo será el Consejo de Planea'.:ión, a través del cual los ciudadanos conocerán y analizarán las políticas de desarrollo y presentarán sus propuestas. Esta.función se realizará en las demarcaciones territoriales a través de los comités mixtos de planeación. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Artículo 2.- Son instrumentos de Participación Ciudadana: l. Plebiscito;. JI. Referéndum; 111. iniciativa Popular; IV. Consulta Ciudadana: V. Colaboración Ciüdadana: VI. Rendición de Cuentas; VJJ. D[fusión Pública; VJJJ. Red de Contralorías Ciudadanas; IX Audiencia Pública; X Recorridos del Jefe Delegacional. y XI. Asamblea Ciudadana. 29.

(28) Para el funcionamiento del Distrito Federal al inicio del periodo gubernamental se promulga lo que será el plan de trabajo de toda la administración pública local en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal (PGDDF).. En el año 2000, ya la Ciudad de México se había consolidado como gobierno local, pues el primer gobierno electo ( 1997-2000), al frente de Cuauhtémoc Cárdenas y Rosario Robles, sentaron las bases tanto jurídicas como ~;aciales y económicas para el ejercicio del poder de una manera fluida y eficaz. La participación ciudadana cobró fuerza en el siguiente gobierno electo (2000-2006 ), el cual promovió diversas modificaciones a la Ley de Participación Ciudadana del D.F., para que los ciudadanos se empoderaran y participaran de manera más activa en el proceso de toma de decisiones. El Programa de Desarrollo del D.F. para ese periodo de gobierno tenía los siguientes objetivos y propósitos para lograr una mejor participación ciudadana:. El nuevo gobierno se propone avanzar y profzmdizar en el proceso de transformación democrática de nuestra ciudad, otorgando poder real de decisión a la población para proponer. fiscalizar y controlar las acciones gubernamentales. Sólo así podremos sentar bases.firme.,· para crear una nueva cultura democrática y cambiar las relaciones entre el gobierno y la sociedad. Un objetivo del próximo gobierno será enriquecer y promover todas las formas de participación ciudadana, lo que sign{fica abrir el abanico a la diversidad de .formas de participación, además de actuar como .facilitadores de la participación social no institucionalizada y de la vida comunitaria. El objetivo no debe ser "reglamentar" su participación y desarrollo. sino más bien garantizar su autonomía y estahlecer mecanismos institucionales de comunicación y de colaboración entre la pluralidad y diversidad de organizaciones que actúan en la Ciudad y las autoridades tantas a nivel central como delegacional y vecinales. El desafio consiste, entonces, en que las relaciones entre las autoridades locales y la ciudadanía se basen en la convicción de que la participación es un requisito del huen gobierno -honesto, eficaz. justo y democrático- y del ejercicio responsable de los derechos y las obligaciones ciudadanas. Un propósito medular del Programa de Participaciór, Ciudadana es edificar un nuevo nivel de gobierno en la Ciudad: el de los vecinos organizados en su unidad territorial. Por otra parte, en el actual Programa General de Desarrollo del DF (PGDDF), la participación ciudadana es un eje transversal de los planes y programas específicos de siete ejes de trabajo:. 30.

(29) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.. Reforma política: derechos plenos a la ciudad y sus habitantes. Equidad. Seguridad y justicia expedita. Economía competitiva e incluyente. Intenso movimiento cultural. Desarrollo sustentable y de largo plazo. Nuevo orden urbano: servicios eficientes y calidad de vida, para todos.. La perspectiva desde la cual es visto el ciudadano de la capital es un sujeto en ejercicio pleno de derechos y con obligaciones, sin embargo, se hace énfasis en la relación individuo-entorno, con especial atención en la funcionalidad de los espacios para que éstos sean un mejor lugar para el desarrollo de los habitantes en su ambiente. Del séptimo eje, Nuevo Orden Urbano: servicios eficientes y calidad de vida, para. todos, destaca un pequeño apartado titulado "Responsabilidad de la sociedad", el cual dice:. El actual gobierno convoca a la sociedad para que asuma un nuevo papel Ji-ente a la acción pública. Para ello, propone un conjunto de iniciativas para sumar a la sociedad en la toma de decisiones. Se ha iniciado la estructuración de un conjunto de mecanismos para promover una mayor responsabilidad de la sociedad y su participación efectiva en la realización de los objetivos propuestos. Con el propósito de alcanzar una mayor transparencia e involucrar a los sectores sociales en la vigilancia y evaluación del desempeño de la administración se han iniciado los trabajos con las Instituciones Públicas de Educación Superior en el Distrito Federal, para establecer el Observatorio Ciudachno. Mediante éste habremos de ampliar el acceso a la información, a la par de que .;e promoverá el análisis y la evaluación de la acción gubernamental. Este mecanismo operará como instancia independiente, donde los ciudadanos de manera co,?fiable podrán ponderar la realización de los objetivos trazados por este Programa y los resultados reales que se logren en el tiempo. De este modo se busca lograr una mayor transparencia y conformar nuevos mecanismos de rendición de cuentas donde la ciadadanía tenga una mayor responsabilidad y participación. Se han establecido también, nuevas instancias de :·onsu!ta y concertación, que habrán de impulsar la participación del sector social y privado en la realización y 31.

(30) .financiamiento de proyectos. La conformación de a11anzas y otras formas de asociación habrán de ser una plall?fórma para la promoción de las estrategias de inversión y financiamiento de algunos proyectos que se desprendan de este Programa. la presencia de la sociedad, que ha sido crucial para la fórmulación de este Programa General de Desarrollo, es .fundamental para su plena realización. Las dependencias de la administración pública en el Distrito Federal, a partir de este Programa habrán de actuar deforma coordinada y artic11.'ar sus decisiones de acuerdo con las estrategias planteadas de forma que se alcancen los objetivos con oportunidad y eficiencia. Es fimdamental que a la acción del gobierno se sume la iniciativa de los distintos sectores sociales. para dar mayor alcance y pro,fimdidad a los proyectos que se propongan.. Como se puede observar, el PGDDF actual, supone una evolución del ciudadano pasivo a un ciudadano que participa, pues en el gobierno del D.F. del periodo 20002006, se puso énfasis en la promoción de la participación ciudadana en el barrio y la colonia; que los individuos retomaran los espacios públicos como propios. Pero el gobierno actual, se trata ya de un ciudadano sofisticado, capaz de involucrarse de manera activa en su entorno y vigilar y proponer cambios en beneficio de la comunidad en la que se encuentra. Se trata de un ciudadano empoderado, en pleno ejercicio de su ciudadanía y capacitado (habilitado) para realizar accione, de fiscalización y vigilancia de las acciones de gobierno.. Organización Administrativa del Distrito Federal. Actualmente el Distrito Federal está dividido en 16 órganos delcgacionales, electos de forma directa y por un periodo de tres años (Estatuto D. F., Art. 106). Los titulares de estas demarcaciones están obligados a realizar recorridos. periódicos por su. demarcación con la finalidad de conocer y analizar el e~.tado que guarda el territorio. Asimismo, deberá realizar por lo menos dos audiencias públicas al mes, en las que los habitantes de la demarcación podrán proponer la adopci<ín de determinados acuerdos,. la realización de ciertos actos o recibir información sohre determinadas acciones (Art. IJ4).. Del otro lado, existen 16 Secretarias de Gobierno, una Consejería Jurídica y de Servicios Legales, una Oficialía Mayor, una Contraloría General y una Procuraduría General de Justicia.. 32.

(31) CAPÍTULO V Rendición de Cuentas el Gobierno del Distrito Federal. 5.1 Contraloría General del Distrito Federal. De acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, la Contraloría General está encargada del control y la evaluación de la gestión pública de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades paraestatales del Gobierno de la Ciudad. Para ello, la Contraloría realiza funciones de planeación, organización y coordinación del Sistema de Control y Evaluación del Gobierno del Distrito Federal:. l. Fiscaliza e inspecciona los ingresos del Gobierno y ver(/ica que cumplan con lo establecido en el Código Financiero para el DF. 2. Supervisa el ejercicio del Gasto Público para que corresponda con lo seFialado en el presupuesto de egresos. En este sentido, emite normas que regulen el .fitncionamiento de los instrumentos y procedimientos de Control de la Administración Pzíhlica. 3. Desarrolla una labor preventiva con base en la asesoría de las dependencias y en el diseFio de un mejor Marco Normativo 4. Establece las bases generales para la realización de auditorías y llevarlas a cabo en dependencias, órganos desconcentrados y entidades paraestatales, para promover la e.ficiencia de sus operaciones y ver(licar el cumplimiento de sus programas. 5. lmpecciona y vigila directamente o a través de las Contralorías Internas que en la Administración Pública local se cumpla con las normas y disposiciones en materia ele: información, estadística, organización, procedimientos, sistemas de registro y contabilidad, contratación y pago de personal, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y haja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos. 6. En materia legal, elabora opiniones, previamente a su expedición, sobre la viabilidad y legalidad de los proyectos de normas de contabilidad gubernamental y de control en materia de programación, presupuestación, administración de recursos, que elaboren las dependencias, así como en lo que toca a cor.tratación de deuda y manejo de fondos y valores que.formule la Secretaría de Finanzas. 7. Dentro de las labores de colaboración que establece la ley, celebra, previa autorización ele/ Jefe de Gobierno, convenios de coordinación con la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamhlea legislativa del Distrito Federal para establecer los procedimientos necesarios que permitan a ambos órganos el cumplimiento de sus respectivas.funciones. 33.

(32) 8. Para garantizar la honestidad y transparencia en el uso de los recursos, lleva el registro de los servidores públicos sancionados en la administración pública del D.F.. así como de los proveedores y contratistas inhabilitados para participar en licitaciones públicas, invitaciones restringidas a cuando menos tres participantes y adjudicaciones directas. 9. Por último, establece en coordinación con la Oficialía Mayor y la Secretaría de Finanzas, políticas en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obra pública de la administración local. Las funciones anteriormente mencionadas, dan razón de un sistema de rendición de cuentas horizontal, donde la Contraloría General, es la qu-;: fiscaliza a los otros órganos de gobierno local, en ningún apartado destaca la participación de los ciudadanos comunes en las funciones de fiscalización y muchas de las tareas que realiza este órgano de gobierno se centran en la fiscalización de recusas asignados a las diversas Secretarias y dependencias gubernamentales. Cabe señalar que las estadísticas realizadas por este órgano de control, no son del todo accesibles, pues no existe un apartado general de indicadores de avance o retroceso de la actuación de los entes de gobierno. Esto es importante, pues sólo un ciudadano con conocimientos sofisticados puede revisar de manera ágil los resultados de las auditorias realizadas por dicho órgano. Por último, la Contraloría General prevé que los ciudadanos participen en los Comités de Control y Auditoría (COMCA) bajo la figura de Contralor Ciudadano y coadyuven a las diversas actividades de dichos comités, entre las cuales destaca:. IV. lnfimnar al pleno del Comité de Control y Auditoría y al Titular del Ente Público sobre el estado que guardan los d(ferentes elementos del Sistema de Control en dicho Ente. tales como el ambiente de control. la evaluación de riesgos, las actividades de control. seguimiento y evaluación, la infórmación y comunicación. y en general el estado que guarden los resultados de las auditorías que en su caso se les hubieren practicado. por las Firmas de Auditores Externos designados por la Dirección General de Auditoría, por las correspondientes Controlarías lmernas, o por cualquier otro órgano fiscalizador local o federal. entre otros a:,pectos, para impulsar su mejoramiento continuo. Los Contralores Ciudadanos como figura jurídica timen sustento en la Ley de Participación Ciudadana del DF, dentro del apartado de R;:d de Contraloría Ciudadana, que es unos de los mecanismos de participación ciudadana autorizados por el gobierno. 34.

(33) del Distrito Federal. Los artículos de esta Ley que prevén esta modalidad de participación ciudadana son los siguientes:. Artículo 57.- la Red de Contraloría Ciudadana es el instn11nento de participación de las y los ciudadanos que voluntaria e individualmente, asumen el compromiso de colaborar de manera honor(fica con la administración pública del Distrito Federal, para garantizar la tramparencia, la eficacia y la eficiencia del gasto público. Artículo 58.- las y los ciudadanos que participen en los órganos colegiado.1· de la administración pública del Distrito Federal, tendrán el carácter de contralores ciudadanos y serán acreditados por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal. Artículo 59.- las y los contralores ciudadanos estarán organizados e integrados para los efectos de esta ley, en la red de contraloría ciudadana, de acuerdo o los lineamientos establecidos en el Programa de Contraloría Ciudadana de la Contraloría General. y sus acciones serán coordinadas y supervisadas por ésta.. 5.2 Contraloría Ciudadana del Distrito Federal En el año 2001, la Contraloría General del D.F. crea el Programa de Contraloría Ciudadana, con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido en el Programa General de Desarrollo del D.F. 2001-2006 (PGDDF), el cual tenía por objetivo en materia de participación ciudadana " .. .garantizar su autonomía y estahlecer mecanismos institucionales dC' comunicación y de colahoración entre. ·'ª. pluralidad y divC'rsidad de. organizaciones c¡ue actúan en la Ciudad y las autoricladcs tanto a nivel central como delegacional y vecinales".. En este mismo año, se reforma el Reglamento de la Administración Pública del Distrito Federal y se crea la Dirección Ejecutiva de Contraloría Ciudadana, la cual tiene a su cargo la puesta en marcha del Programa de CJntralorías Ciudadanas y la supervisión del trabajo de los contralores ciudadanos. Sin embrago, es hasta el año 2004 que se modifica la Ley de Participación Ciudadana y da paso a las redes de contraloría ciudadana, las cuales pretenden dar cumplimiento al objetivo trazado por el PGDDF. Los trabajos realizados por los Contralores Ciudadanos hasta antes del año 2007 se circunscribían a participar en alguno de los comités de adquisiciones de las dependencias del gobierno local, sin que hubiera una norma clara acerca de sus funciones de vigilancia de los entes públicos. 35.

(34) Programas Vigentes. En el afio 2007 se comenzaron los trabajos al interior de la Contraloría Ciudadana para llevar a cabo acciones focalizadas de observación, vigilancia y denuncia de malas prácticas en el gobierno local. Se realizaron diversos estudios, lo que les permitió, como área, conocer cuáles eran las principales inquietude:; de los ciudadanos respecto a los servicios que se prestaban en el gobierno del Distrito Federal y en qué Secretaría u otras dependencias había arbitrariedades contundentes y que requerían de atención inmediata. Fue así como en septiembre de 2007 se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el primer programa de contraloría ciudadana, que se centraría en la vigilancia de las acciones del Ministerio Público en las agencias del Distrito Federal. El programa fue denominado, Programa de Contraloría Ciudadana en Agencias del Ministerio Público "Visitadores Ciudadanos" y tiene como objetivo promover la transparencia de gestión pública en las Agencias del Mini!;terio Público (M.P.) del D.F., con la finalidad de que el M.P y sus auxiliares presenten debidamente el servicio que constitucionalmente tiene encomendado, actuando con la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, profesionalismo, eficiencia, eficacia y con la máxima diligencia, además de fomentar la cultura del servicio público, la participación ciudadana en el ámbito de procuración de justicia y promover un trato profesional, respetuoso y amable por parte de los servidores públicos de la Procuraduría a la ciudadanía. Las funciones de estos contralores son mucho más específicas que la de sus predecesores, destacan las siguientes:. • Observar que se respeten los derechos de los indiciados y de las víctimas del delito. • Orientar y canalizar a la Yisitaduría General a los ciudadanos que deseen interponer una queja en contra de servidores públicos. • Informar a los usuarios de las Agencias del Mini:;terio Público del D.F. sobre sus derechos y los servicios que ahí se proporcionan, así como los medios de defensa e instancias receptoras de quejas y denuncias.. Los programas que entraron en vigor en 2008 se refieren a la fiscalización y vigilancia del gasto público local. No fueron los primeros en implementarse pues como. 36.