La evasión fiscal por donativos realizados a organizaciones sin fines de lucro

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ESCUELA , DE GRADUADOS EN ADMINISTRACIÓN ,PÚBLICA Y , POLITICA PUBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MEXICO. La Evasión Fiscal por Donativos realizados a Organizaciones sin Fines de Lucro. 1·'. T ~ r i e l a Araceli Vázquez Varela •. DE fv10NT~ría de Hacienda y Crédito Público. Bibl_iotecato c..,. c,uu~~~ de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Ángel Gustavo López Montiel. Diciembre 201 O.

(2) LA EVASIÓN FISCAL POR DONATIVOS OTORGADOS A INSTITUCIONES SIN FINES DE LUCRO INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY ...... 1 RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................... 3 INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 4 EVASIÓN FISCAL POR DONATIVOS ............................................................................... 8 Organizaciones Sin Fines de Lucro ........................................................................................ 8 Construcción de Organizaciones Sin Fines de Lucro ......................................................... 8 Diferencias conceptuales y de denominación ................................................................... 10 Organizaciones Sin Fines de Lucro e Interacción en el marco del Estado ........................... 14 Estudio de Caso: Comité Nacional Provida ...................................................................... 20 Constitución de una Organización Sin Fines de Lucro ..................................................... 28 Transparencia y Rendición de Cuentas ................................................................................ 33 CONCLUSIONES, ALTERNATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA Y RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 38 FUENTES CONSULTADAS .............................................................................................. 50. 2.

(3) RESUMEN EJECUTIVO En México, según datos de la Cámara de Diputados del año 2007, existen 20 mil organizaciones de la sociedad civil; 8,451 son privadas, no lucrativas y de servicios a terceros. De acuerdo a dichos datos más de 3,500 cuentan con la Clave Única de Inscripción al Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil (en adelante, CLUNI), lo que les permite recibir fondos federales. Las organizaciones sin fines de lucro se sostienen mediante tres fuentes de financiamiento: la filantropía, constituida por donativos de individuos, de fundaciones y de empresas; los recursos públicos; y los ingresos autogenerados por venta de servicios, de productos y de asesorías. Las principales figuras jurídicas dentro de las organizaciones sin fines de lucro son: Asociación Civil (AC), 81 por ciento; Institución de Asistencia Privada (IAP), 14 por ciento; Asociación de Beneficencia Privada (ABP), 1 por ciento; Institución de Beneficencia Privada (IBP); 2 por ciento; y Sociedad Civil (SC), 2 por ciento. Las OSC están sujetas a un régimen fiscal específico: el régimen de personas morales con fines no lucrativos, establecido en la Ley del Impuesto sobre la Renta, Título III, la cual las exime del pago de dicho impuesto. Las donatarias autorizadas, tienen la prerrogativa de poder emitir recibos deducibles de impuestos para las donaciones que reciban; lo cual las ubica en una situación privilegiada dentro del sistema fiscal. Por lo anterior en el documento se desarrolla el análisis para evidenciar que no todas las organizaciones sin fines de lucro, cumplen cabalmente con su misión utilizando los recursos exclusivamente para lo que fueron creadas. En la parte final se incluyen propuestas para que las organizaciones sin fines de lucro que reciben donativos deducibles de impuestos, sean supervisadas y auditadas, logrando que los recursos recibidos sean utilizados correctamente ya que el uso discrecional de los mismos, afecta al correcto desarrollo de una sociedad. La sociedad debe estar informada para generar un campo donde la transparencia y la rendición de cuentas sean los ejes sobre los cuales dichas organizaciones actúen de manera normal; el estado debe limitar los montos de deducibilidad y supervisar en cada momento los que si se están haciendo efectivos.. 3.

(4) INTRODUCCIÓN El presente análisis tiene la finalidad de mostrar el efecto fiscal de realizar un donativo a una institución que esté autorizada por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público para recibir donativos que sean deducibles de impuestos. La donación es un acto por el que una persona transfiere a otra, gratuitamente, una parte o la totalidad de sus bienes presentes. La parte donante es aquella que transmite los bienes, mientras que la donataria, es la que los recibe. Para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta, las personas morales con fines no lucrativos son aquéllas cuya finalidad no es la obtención de una ganancia económica (fines de lucro), sino llevar a cabo actividades relativas a la asistencia o beneficencia social, tales como las asociaciones patronales; las asociaciones o sociedades civiles de enseñanza; de investigación científica o tecnológica, entre otras. El financiamiento de estas personas consiste en su mayoría en donativos. El incentivo principal de los donantes es que podrán deducir el 100% de lo que donen, ya sea dinero o bienes, de sus ingresos acumulables para efectos de determinar el impuesto sobre la renta. Esto implica que los donantes enteran los donativos como gastos que restan del ingreso total, para efecto de que el impuesto sobre el ingreso sea menor. El régimen fiscal de las donatarias autorizadas les concede los siguientes beneficios: • Tributarán como personas morales con fines no lucrativos, y en consecuencia, no pagan gravamen sobre los ingresos que reciben, salvo en los casos determinados por las leyes fiscales. • Pueden recibir donativos sm límite de residentes en el país o en el extranjero, debiendo expedir los comprobantes respectivos. • No pagan impuestos al comercio exterior por la entrada al país de mercancías que sean donadas para ser destinadas a fines culturales, de enseñanza, entre otros, y que pasen a formar parte de su patrimonio, siempre que el donante sea residente en el extranjero. • No pagan impuesto sobre la renta cuando vendan o enajenen bienes distintos de su activo o presten servicios a personas diversas de sus miembros.. 4.

(5) • No pagan impuesto sobre la renta cuando perciban ingresos por vender o enajenar bienes, intereses u obtención de premios. • Su inclusión como donatarias autorizadas en el Anexo 14 de la Resolución Miscelánea Fiscal, publicada en el Diario Oficial de la Federación y en la página de Internet del SAT, permite darlas a conocer a fin de que perciban más donativos. También existen donativos que otorga el gobierno federal y en los que la Auditoría Superior de la Federación al realizar una evaluación horizontal a la normativa para el registro y control de los mismos, ha destacado las siguientes características: • Se carece de criterios para acotar la discrecionalidad en su otorgamiento; para evaluar el impacto social de los beneficios que reportan; para verificar su aplicación a los fines establecidos; así como para cuantificar su contribución al logro de objetivos institucionales. • En cuanto a su control, no se obliga a los beneficiarios a manejar, en una cuenta bancaria específica, los donativos que reciben. • Su registro resulta deficiente, ya que no genera información veraz sobre el número de beneficiarios y montos de donativos otorgados. • En otros casos, se otorgaron donativos por montos mayores a los autorizados. Se de dar una exigencia de que rindan cuentas las organizaciones sin fines de lucro que reciben donativos deducibles de impuestos, logrando que la aplicación de dichos recursos sea con estricto apego a la normatividad vigente. Durante las últimas décadas, el papel de las organizaciones sin fines de lucro ha sufrido importantes mutaciones, lo que ha influido en su propia identidad, en sus relaciones con otros sectores y en el nivel de su responsabilidad en la sociedad. Las organizaciones sin fines de lucro son Instituciones Públicas, que ejercen recursos de diferentes fuentes de financiamiento, entre las cuales se encuentran los recursos fiscales que les fueron transferidos de la Administración Pública y los recursos privados que les fueron transferidos de organizaciones privadas o públicas siendo los mismos, deducibles de impuestos. El Artículo octavo de la Ley de Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006), es el fundamento jurídico para la participación del estado en la creación. 5.

(6) o incremento de capital de las asociaciones civiles, por otro lado, este artícuio lo vincula con el primero de la misma ley y por tanto, con la ley en su conjunto y, con el decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación que emite el congreso cada año, así como otros ordenamientos jurídico administrativos, y penal administrativos que la legislación mexicana contiene. El propio Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, enuncia: "los beneficiarios de subsidios y aportaciones federales están obligados a rendir cuenta detallada de la aplicación legal de estos fondos a la autoridad". Sin embargo, y pese a la vinculación jurídico administrativa de los recursos públicos y privados que ejercen las organizaciones sin fines de lucro, no existen mecanismos de la misma índole que permitan acceder con transparencia al gasto de dichos recursos, una vez que los recursos llegan a manos de las organizaciones sin fines de lucro, ya sea como donativos o como transferencia de fondos; aparentemente caen en una caja negra, de la cual se desconoce su aplicación. Aun cuando las leyes son dinámicas y por lo mismo siempre perfectibles, dada la circunstancia dinámica de la sociedad, la legislación en materia de transparencia, debe involucrarse más en la vida diaria de las organizaciones sin fines de lucro que reciben recursos públicos o privados. La transparencia es un asunto de estado, no de gobierno, y la diferencia radica en que la sociedad debe hacer el papel que le corresponde, no solo en la exigencia de la atención a las leyes, sino en forma participativa, predicando con el ejemplo en las organizaciones sin fines de lucro. La transparencia es también un asunto de ética pública, es solo un paso intermedio en la búsqueda de la democracia como forma de vida, la transparencia debe ser parte de la forma cotidiana de realizar actividades privadas, públicas, de gobierno, etcétera. La sociedad debe tener límites en el ejercicio de sus derechos con el ejercicio del gasto público porque la falta de legislación en materia de transparencia con respecto a las organizaciones sin fines de lucro, y el mal uso de recursos públicos transferidos a estas organizaciones y de los recursos que debió haber recibido la federación por el pago de. 6.

(7) impuestos, que fueron transferidos a dichas organizaciones haciende los mismos deducibles de impuestos; implica la vulneración de los derechos sociales de la población. La legislación en materia de transparencia entre el gobierno y ia sociedad no es totalmente equilibrada, ya que, la sociedad, en concreto las organizaciones no lucrativas se encuentran indirectamente reguladas, así como los donativos que reciben; toda vez que la regulación en materia de transparencia fue diseñada para permitir y acotar el gasto público a las entidades gubernamentales, pero no para acotar a la sociedad civil en el uso de los mismos recursos. Los mecanismos de rendición de cuentas que se aplican a estos recursos, no reflejan el cumplimiento de los objetivos para los cuales han sido entregados. A pesar de esto, no existe una estricta vigilancia hacia la aplicación de los recursos públicos que reciben dichas organizaciones para verificar que se apliquen de acuerdo a los intereses comunes de la organización. Como señala John Ackerman (2004), en la actualidad existen tres amenazas fundamentales para la construcción de un buen gobierno: corrupción, clientelismo y el acaparamiento. Fenómenos que tienen que ver con la utilización de cargos públicos para el beneficio privado, cuyo impacto va mucho más allá de la simple desviación de fondos. Es importante hacer notar que hoy en día es necesario que las organizaciones que otorgan donativos a instituciones sin fines de lucro deducibles de impuestos, desarrollen la capacidad de rendir cuentas tanto de los recursos que fueron donados como de los que fueron recibidos. Las organizaciones sin fines de lucro necesitan integrar mecanismos de transparencia a fin de generar la confiabilidad que se requiere para atraer a los actores económicos que puedan contribuir al desarrollo de diversos sectores a través de la inversión o financiamiento. En términos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México, el derecho de la rendición de cuentas consiste en que los ciudadanos puedan exigir cuentas a las autoridades y servidores públicos, quienes tienen la obligación de justificar y aceptar las responsabilidades por las decisiones tomadas (Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en México, 2003, p. 54); lo que. 7.

(8) involucra a las Organizaciones No Gubernamentales (en adelante, ONG) que eJercen recursos públicos. Se debe demostrar el riesgo que represent~ la falta dé legislación en materia de transparencia para las organizaciones sin fines de lucro, y proponer los instrumentos juridicos. y administrativos que modifiquen la práctica, la utilización de recursos en las organizaciones sociales a través de los donativos. La transparencia y rendición de cuentas de las organizaciones que otorgan donativos deducibles de impuestos a las organizaciones sin fines de lucro, permitirán un uso y disfrute de los recursos públicos con mayor certeza juridica y estrictamente aprovechados para los fines para los cuales fueron pensados. La investigación que se presenta, está enfocada a implementar medidas de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas de los recursos que no ingresaron al erario federal por ser etiquetados como donativos deducibles de impuestos hacia las organizaciones sin fines de lucro.. EVASIÓN FISCAL POR DONATIVOS Organizaciones Sin Fines de Lucro Construcción de Organizaciones Sin Fines de Lucro. Se llaman Organizaciones no Gubernamentales u organizaciones sin fines de lucro porque son grupos autónomos e independientes del Estado y de los partidos políticos, que se organizan para influir en las decisiones políticas, económicas y sociales de un gobierno. Es decir, que se oponen a las arbitrariedades y tendencias autoritarias del poder público y ponen un contrapeso de la sociedad civil (Bobbio, 1998, p. 39). El término de Organizaciones No Gubernamentales y sus siglas ONG, como se les conoce, nace de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en los años de la posguerra (Castillo, 1995, p. 3), para reconocer las múltiples participaciones de movimientos que no tenían representación oficial en sus regiones o países de origen, y que daban cabida a sectores activos de la sociedad, actuando en espacios de concertación. La Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas cuando hace referencia a Organizaciones no Gubernamentales señala lo siguiente: término internacional según una definición de la Organización de las Naciones Unidas del 13 de. 8.

(9) diciembre de 1946 que se refiere a cualquier organización internacional que no haya sido creada por un acuerdo entre gobiernos y las finalidades de éstas deben ser conforme al espíritu de los propósitos y principios de la Naciones Unidas, no deben tener fines de lucro y deben formular un programa reconocido cuyas experiencias puedan ser útiles para el bien de la sociedad (Osmanñeczyk, 1976, p. 823). En México dicha definición no cobra la misma validez, sobre todo cuando advertimos . que las reivindicaciones gremiales o de grupo, suelen ser igual de válidas para los efectos para los cuales fueron creadas, por otro lado el carácter internacional no es obligatorio, de hecho en la mayor cantidad de los casos, existen pocos nexos entre el extranjero y las diferentes organizaciones mexicanas. Sin embargo y como ya se menciono, es importante considerar que dado el objeto público de dichas organizaciones, que consiste en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, hace que en la doctrina se hable de organizaciones públicas, no como lo afirma la ONU, en donde define que son privadas. El origen es privado pero la naturaleza y función son públicas. Fernando Castro y Castro describe a las ONG como "aquellas organizaciones. intermedias entre las instituciones gubernamentales y los individuos que se constituyen voluntariamente para satisfacer necesidades sociales y culturales mediante aportaciones de esfuerzos humanos y recursos materiales que se donan para ayudar a terceros" (Murugó, 1998, p.39). A veces las organizaciones sin fines de lucro nacen a partir de una organización popular y amplían sus principios e ideas a otros ámbitos o pueden constituir un conjunto de organizaciones que se fusionan. Una de las características comunes a todas, es la insistencia de que la población participe más en las decisiones políticas y constituyen un fuerte elemento catalizador de las mismas. Se trata primero de incitar la voluntad de los ciudadanos para realizar proyectos de acción urgente y directa que trate de paliar las consecuencias del subdesarrollo y permita el mejoramiento de la calidad de vida de millones de personas en el mundo. Dichas acciones no se realizan aisladamente sino con la participación directa de aquellos a quienes van dirigidas, movilizan recursos económicos públicos y privados, y muchas veces desplazan. 9.

(10) cooperantes voluntarios o profesionales al terreno mismo. Generan una solidaridad activa desde dentro y desde abajo, traspasando estratos, sectores y Estados, lo que debería constituir el fundamento del nuevo tipo de sociedad que el mundo necesita. En cuanto al incremento considerable de las organizaciones sin fines de lucro en el mundo, sobre todo si se observa el periodo que comprende los años de 1980 hasta el año 2000, se debe en primera instancia al reduccionismo I de los Estados en el mundo, la tendencia a focalizar la actividad gubernamental al máximo. Esto genera un fenómeno, que al liberar actividades públicas, nacen organizaciones de la sociedad civil para realizarlas. Y si se discute específicamente de aquellas que no obtienen ganancias, pues se habla de que son las que en determinada forma están realizando funciones del Estado. La creencia internacional era que las organizaciones sin fines de lucro eran más eficientes que los órganos de los estados, y menos onerosas, más propensas para atender la pobreza, se acercaban más rápidamente a quienes las necesitaban, y eran consideradas un jugador clave en los procesos de democratización en el mundo. Diferencias conceptuales y de denominación La palabra asociación deriva de associer, del latín associare, reunir (compuesto de socius, compañero), y se define como: "Agrupación permanente de personas que ponen en común sus conocimientos, actividad y recursos, con una finalidad que no es exclusiva o principalmente patrimonial. Con este sentido la asociación se opone a al sociedad''. (Capitant, p.63). Se entiende por lucro: "la acumulación deliberada de excedentes o beneficios, que en la práctica consiste en obtener la mayor ganancia con el menor esfuerzo, que es la divisa de las empresas comerciales" (Carrasco, p. 53).. Se puede definir asociación no lucrativa como "aquella cuyo objetivo final es el servicio a los miembros que la integran o a la comunidad. Dentro de estos lineamientos podemos señalar clubes sociales, sindicatos, asociaciones profesionales, fundaciones, clubes deportivos, cooperativas, universidades, etc." (Mella, p. 19). 1. Término que describe la tendencia mundial a reducir los aparatos estatales. Disminuir el número de instituciones públicas al máximo.. 10.

(11) El valor de estas asociaciones no lucrativas reside en que le permiten al ser humano superar aquellas restricciones que en forma individual les sería muy dificil, sino imposible superar, ya que se considera que la labor realizada por dichas instituciones no puede ser desarrollada a plenitud por los individuos de manera aislada, ni tampoco por el gobierno por la ineficacia de éste para resolver las necesidades y aspiraciones de todos y cada uno de los grupos con motivaciones e inquietudes, que no necesariamente se corresponden con las motivaciones, necesidades y aspiraciones de la sociedad global. Estas instituciones contribuyen al mejoramiento de la calidad de vida de la población, a la formación de nuevos valores y actitudes que permitan crear las condiciones de comunicación, igualdad y respeto mutuo en y para la vida familiar, como elemento esencial de la sociedad. Así también, las mismas implementan programas de desarrollo económico, de educación, de investigación, científicos y de capacitación. A estas entidades no lucrativas, benéficas o caritativas, también se les denomina genéricamente como Tercer Sector, ONG (Organizaciones no gubernamentales), y OSC (Organizaciones de la Sociedad Civil). Para la mayoría, entre los términos ONG, OSC, Fundaciones, Patronatos y Asociaciones sin Fines de Lucro no existen diferencias conceptuales, siendo considerados como nombres genéricos, sinónimos, que sirven para identificar a dichas organizaciones. Asimismo, el Banco Mundial considera sobre las ONG que: La diversidad de ONG sobrepasa cualquier definición simple. Ellas incluyen muchos grupos e instituciones que son completamente o en gran parte independientes del gobierno y que tienen objetivos principalmente humanitarios o de cooperación en vez de comerciales. Agrega que: Las agencias denominadas ONG incluyen asociaciones caritativas y religiosas que movilizan fondos privados para apoyar el desarrollo, distribuyen alimentos y servicios de planificación familiar y promueven la organización comunitaria. Dentro de otras definiciones de ONG se considera que es, una organización sin fines de lucro, voluntaria, orientada al servicio y al desarrollo, sea para el beneficio de sus miembros (organización de base) o de otros miembros de la población (una agencia).. 11.

(12) Los términos ONG y OSC carecen de definición legal, y tampoco gozan de una definición de hecho, ya que existen marcadas contradicciones y diferencias sobre el contenido y alcance de cada uno de estos términos. El concepto de organismo no gubernamental encierra en sí mismo una connotación negativa, puesto que, antes de definir cuál es su significado, sugiere en su propia denominación lo que no es; aparece, entonces, como una entidad organizacional que se excluye, diferenciándose a sí misma, de las instituciones e instancias gubernamentales. El sentido de este concepto ha variado sustancialmente desde su origen. El concepto de ONG no tiene un significado único trasnacional; de hecho, el concepto conlleva definiciones jurídicas, estructuras institucionales, herencias culturales y tradiciones políticas y organizativas que varían en cada región o país. El.concepto de ONG nace en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en los años posteriores a la segunda Guerra Mundial, para referirse a un grupo de personas que no tenían representación oficial de sus países de origen, pero que participaban en algún organismo integrante de la ONU. En este sentido, el término de ONG fue acuñado para denominar a todas aquellas organizaciones internacionales cuya constitución no era consecuencia de un tratado intergubernamental;. explícitamente,. las. ONG. fueron. consideradas. agrupac10nes. internacionales independientemente de los gobiernos, producto de los mecanismos de cooperación internacional para el desarrollo establecidos entre los países de Europa occidental y los llamados países del Tercer Mundo. Esta definición de ONG, ampliamente incluyente, alude a cualquier asociación internacional de carácter permanente, constituida por particulares (de diferentes países), con objetivos no lucrativos. A partir de tal concepción, otros organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han propuesto definiciones operativas para distinguir posibles socios de proyectos de desarrollo, las cuales responden más bien a imperativos de viabilidad técnica y organizacional. Su connotación suele ser ambigua y flexible, de tal forma que la definición puede ser adaptada según la región, el proyecto y el tipo de acuerdos internacionales entre los países y estos organismos.. 12.

(13) El Banco Mundial define a los organismos u organizaciones no gubernamentales como grupos o instituciones de carácter privado, total o parcialmente independientes del gobierno, cuyos objetivos son sobre todo de "índole humanitaria o cooperativa, más bien que comerciales" (Banco Mundial, 1991 ). Los organismos no gubernamentales, continúa diciendo el Banco Mundial, son entidades privadas en países industriales que apoyan el desarrollo internacional; grupos locales organizados en los planos regional o nacional, y grupos comunitarios dirigidos por sus propios miembros. En ese sentido, las organizaciones no gubernamentales incluyen asociaciones religiosas y de beneficencia que movilizan fondos privados para el desarrollo, proporcionan alimentos y servicios de planificación familiar, al mismo tiempo que fomentan la organización comunitaria. También abarcan cooperativas independientes, asociaciones comunitarias, sociedades de usuarios de servicios públicos, grupos femeninos, etc. Asimismo, son organizaciones no gubernamentales los grupos cívicos que procuran que se tome conciencia de los problemas sociales y ambientales e intentan influir en las políticas pertinentes. Para el Banco Mundial, las ONG también asumen el papel de intermediarias en la ejecución de proyectos, encauzando fondos e informando y asesorando a los posibles beneficiarios de aquéllos; en algunos casos son socios independientes que trabajan en actividades complementarias de un proyecto. También realizan trabajos de difusión y concientización entre el público y los especialistas acerca de la cuestión social. Las definiciones de ONG elaboradas por los organismos internacionales, si bien no aclaran consistentemente el carácter específico de un organismo no gubernamental respecto de otro tipo de organizaciones, permiten discriminar un conjunto de organizaciones que se conciben diferentes de las que integran el sector empresarial y el mercado, por un lado, y de las que integran el sector público y el gobierno, por el otro. Las organizaciones no gubernamentales se han auto-definido como parte del llamado tercer sector, entendido como un sector privado no lucrativo, orientado hacia fines públicos, que tiene como fin complementar las acciones del gobierno y del mercado en la atención de necesidades sociales; en términos generales, el objetivo auto-reconocido de estas. 13.

(14) organizaciones es la consecución de un bien común, haciendo frente a las necesidades humanas y promoviendo la participación progresiva de la sociedad en los espacios desatendidos por la dinámica del mercado y la política estatal. Las propias organizaciones sin fines de lucro han utilizado otros términos para definirse y ubicarse en el espectro institucional; se auto-conciben como organizaciones de la sociedad civil, como un sector sin ánimo de lucro, pero organizado para producir bienes y servicios a la comunidad; se conciben también como un sector voluntario, solidario y filantrópico; como organizaciones sociales autónomas de promoción social y desarrollo; finalmente, en un sentido más amplio, como parte de un tercer sector, alternativo al mercado y al Estado. En suma, la definición que las propias instituciones sin fines de lucro han construido alude a agrupaciones civiles que no persiguen fines de lucro y que se dirigen fundamentalmente a la beneficencia y a la promoción social, enfocándose a problemáticas específicas. Organizaciones Sin Fines de Lucro e Interacción en el marco del Estado.. Las organizaciones sin fines de lucro son, por definición y principio, entidades no oficiales, sin fines de lucro, cuya tarea es brindar servicios a la comunidad como complemento de las políticas sociales del Estado para el mejoramiento de la calidad de · vida. Dichas organizaciones se han esparcido por todo el mundo y con respaldos financieros, logísticos o de otras índoles de los gobiernos y de organismos internacionales especializados. Pero a través del tiempo se ha contaminado y distorsionado el concepto primario y el eje central de las organizaciones sin fines de lucro, a tal grado que muchos políticos o funcionarios públicos se las agencian para crear estas entidades y manejar a través de ellas recursos del erario para financiar sus causas particulares mediante un disfraz de servicio social o comunitario y también desde los donativos que otorgan grandes empresas para hacerlos deducibles de impuestos y así evitar su pago directo al erario federal. Estas organizaciones se apartan de la filosofía que les dio origen, cuya clasificación de "no lucrativas" tiene, precisamente, la finalidad de desvincularlas de la política que generalmente gira en tomo a los gobiernos. Las revisiones y la transparencia que estas. 14.

(15) entidades logren, permitirá que los ciudadanos conozcamos a dónde van a parar los recursos y redistribuir su asignación en función de la calidad del servicio que brinde cada una a la sociedad. Hay que reconocer que muchas orgamzac1ones rinden serv1c1os invaluables a la sociedad, lo cual nos lleva a pensar que si se logra el apoyo financiero del Estado a las que realmente trabajan, para el beneficio de la población y el mejoramiento de su calidad de vida, se ayudaría más a las propias organizaciones y a los ciudadanos, ayudando a aquellas que sirven al país sin servirse de él. Si efectivamente se excluyen del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) una serie de instituciones que no hacen inversiones transparentes, se puede lograr que las que sí trabajan reciban más apoyo. Mientras más transparente sea el uso de los recursos que debe recibir el Estado, pero que les fue donado a las instituciones sin fines de lucro y que ellas manejan, mucho mejor será para el fortalecimiento de la sociedad. También se puede dar el caso de que las ONG que trabajan e invierten adecuadamente los recursos que reciben, deben ser premiadas con más recursos, ya que es una forma de que el Estado aproveche conocimientos e iniciativas asociadas a propósitos necesanos. Las organizaciones no gubernamentales son instituciones públicas, que eJercen recursos de diferentes fuentes de financiamiento, entre las cuales se encuentran recursos fiscales que les fueron transferidos de la Administración Pública. Los recursos provenientes de la Administración Pública, deben ser ejercidos con apego a la normatividad que regula a la Administración Pública, dado que el origen de los recursos define la directriz normativa de su utilización. A pesar de ello, continúa el debate acerca de la independencia o no de las organizaciones no gubernamentales en cuanto al uso de dichos recursos, o visto de otra forma, la posibilidad de que el Estado controle a las organizaciones no gubernamentales a través de la fuente de financiamiento. El Artículo octavo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006), es el fundamento jurídico para la participación del Estado en la creación o incremento de capital de las asociaciones civiles, por otro lado, este artículo lo vincula con el primero de la misma ley y por tanto, con la ley en su conjunto y, con el decreto de. 15.

(16) Presupuesto de Egresos de la Federación que emite el congreso cada año, así como otros ordenamientos jurídico administrativos, y penal administrativos que la legislación mexicana contiene. El propio Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, enuncia: las dependencias y entidades responsables de la canalización de subsidios y aportaciones otorgados con cargo al Presupuesto de Egresos deberán rendir cuenta detallada de la aplicación de los fondos a la Secretaría, así como la información y justificación correspondiente en la forma y plazos que ésta lo requiera. Sin embargo, y pese a la vinculación jurídico administrativa de los recursos públicos que ejercen las organizaciones no gubernamentales, no existen mecanismos de la misma índole que permitan acceder con transparencia al gasto de dichos recursos, una vez que los recursos llegan a manos de las organizaciones no gubernamentales, aparentemente caen en una caja negra, de la cual se desconoce su aplicación. Las organizaciones no gubernamentales se integran en tomo al pnnc1p10 de participación ciudadana, considerando a la participación como el ingrediente indispensable hacia la construcción de una democracia participativa, logrando con ello transitar hacia nuevas formas de vinculación entre la sociedad y el gobierno. El Artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala: que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las asp1rac10nes y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Para lograr la construcción de una democracia integrada por un gobierno responsable y ciudadanos participativos, algunos de los elementos imprescindibles son los mecanismos que permiten conocer abiertamente la información pública, pero más allá, de que estos mecanismos solo existan, se requiere que funcionen y sean útiles para la sociedad, incluyendo todos los ámbitos donde se apliquen los recursos públicos.. 16.

(17) La transparencia en la información pública y las reglas para que el gobierno rinda cuentas son instrumentos que los ciudadanos deben considerar como esenciales para tener el poder de elegir mejor a los representantes, para incidir en las decisiones de políticas públicas y, por último, para lograr una mayor corresponsabilidad entre todos los sectores de la sociedad. La labor más importante es que las organizaciones no gubernamentales que reciben por diferentes vías, recursos públicos, transparenten su gestión, al igual que se le exige a todas las instituciones que pertenecen a la Administración Pública tengan gestiones totalmente claras. La transparencia es una característica de una institución, que permite que el público observe las estructuras, el funcionamiento y los procesos de toma de decisiones. Esto significa que los mecanismos de transparencia garanticen que en cualquier momento y que cualquier persona pueda acceder a conocer lo que sucede dentro de las organizaciones no gubernamentales a través de la documentación que contiene decisiones, costos y el origen y destino de los recursos que fueron utilizados. Las organizaciones deben abrir sus procedimientos internos, la realización de actividades y sus resultados, a la ciudadanía en general, a través de los mecanismos que resulten a cada uno y a cada región, más claros y adecuados. La transparencia ayuda a generar los puentes necesarios de confianza entre gobernantes y ciudadanía y logra también que las acciones públicas estén abiertas a la participación de todos. Se debe lograr que la transparencia sea el elemento central y el fundamento de todas las acciones de las ONG para que se dé una nueva relación entre las organizaciones y las autoridades. Con el gran auge de estas organizaciones en los últimos años, debemos tomar en cuenta que todas deben estar bien consolidadas como instituciones en las que participan actores de la sociedad civil, por lo tanto son válidas ante esa sociedad y deben día con día superar el límite de rendir cuentas de manera limitada o solo directamente a los que otorgaron las donaciones o transferencias. Uno de los objetivos más importantes de transparentar y rendir cuentas por parte de las organizaciones no gubernamentales que reciben recursos del Estado es el encaminado al. 17.

(18) fortalecimiento de su institucionalidad, y no como un mecanismo de control sin un fin razonable. La construcción de esos mecanismos de control, debe ser a partir de consensos y análisis, debiendo considerar también las particularidades locales y regionales dentro de todas esas organizaciones, pretendiendo con esto que el entramado de las organizaciones no gubernamentales en México se fortalezca, existiendo compromisos colectivos. Las organizaciones en México se encuentran constantemente en la búsqueda de ser valoradas y de tener un lugar reconocido para mejorar el desarrollo de sus aportaciones, al desarrollo del país. A partir de la búsqueda de estos espacios han logrado la construcción de valores tales como la integridad, equidad, dignidad, apertura y pluralidad, solidaridad y colaboración, respeto a la diversidad, respeto mutuo y reconocimiento a las demás orgamzac10nes. Dentro de la resistencia y lucha, el elemento más tangible es que hoy en día cuentan con un marco legislativo por medio del cual puede buscar impulso a sus actividades y también hacen valer su participación con propuestas para la toma de decisiones en asuntos de interés público. Debido, entre otros factores, a su disputa por el espacio público, al uso de recursos públicos y a su incidencia en políticas públicas, las organizaciones son más visibles y por lo tanto se les conoce más, eso significa, que están expuestas al escrutinio público y por lo tanto tampoco ellas pueden escaparse de la rendición de cuentas y de la transparencia. Existen diversos tipos de modelos para rendir cuentas, dependiendo desde que óptica se vea, se puede hablar de una rendición de cuentas vertical, que es cuando una organización rinde cuentas a organizaciones que le dieron recursos para ejercer un proyecto o servicios específicos (gobierno, donantes nacionales, organizaciones de cooperación internacional). La rendición de cuentas es horizontal cuando una organización rinde cuentas a los beneficiarios, grupos comunitarios, activistas sociales y otras organizaciones similares. La dimensión externa refiere a cumplir con ciertos criterios y estándares, como códigos de conducta o códigos de ética. La dimensión interna tiene que ver con el esfuerzo. 18.

(19) de un miembro de una ONG de cumplir con la misión y los valores de su organización para alcanzar las metas establecidas. La rendición de cuentas funcional está relacionada con el cumplimiento de requerimientos concretos, como por ejemplo el registro metódico y clasificado de recursos ejercidos. Mientras que la rendición de cuentas estratégica está enfocada a la medición del impacto a largo plazo a nivel político y social del trabajo de una organización y el cumplimiento de objetivos de mediano y largo plazo. Simon Zadek, director general de la organización inglesa Accountability (Ethical Corporation Magazine, 2000, p.34), señala que en Estados Unidos y Europa Occidental, tomándolos como ejemplos, el 12 por ciento de la fuerza laboral es absorbida por las organizaciones sin fines de lucro, lo que implica un gasto equivalente al 15% del Producto Interno Bruto. También cita un artículo que apareció en la revista bimensual norteamericana World Watch, en la cual se estima que solamente en Estados Unidos existen unas 2 millones de organizaciones no gubernamentales, y 70% de ellas tiene menos de 30 años de existencia. En la India existirían por lo menos un millón de grupos. La importancia de la sociedad civil organizada es obvia en términos económicos y de imagen. Parte importante de que las ONG tengan un poder real, es que el espacio público en los últimos tiempos ya no es de dominio exclusivo de los gobiernos, ahora la clase política ya no tiene el monopolio del espacio público y esto los lleva a enfrentarse con la sociedad civil. organizada.. Muchas organizaciones no. lucrativas utilizan los medios. de. comunicaciones masivas para generar cambios en la opinión pública o para tratar de influir en la toma de decisiones. Su disputa por el espacio público, el uso de recursos públicos y su cooperación en la elaboración de políticas públicas, hace que las organizaciones sin fines de lucro sean cada vez más visibles y expuestas al escrutinio público. Por lo anterior, podemos decir, que las dichas organizaciones no pueden escapar de la transparencia y la rendición de cuentas, como práctica diaria en su actuar. Actualmente las organizaciones sm fines de lucro realizan cambios importantes dentro de la sociedad, la transparencia y la rendición de cuentas ayudarían a que su actuar. 19.

(20) no se desvíe de los objetivos públicos para servir a intereses privados, logrando que los arreglos colectivos se respeten y se trabaje por el bien común. Estudio de Caso: Comité Nacional Provida. Es una Asociación Civil dedicada a promover el valor y la dignidad del ser humano y defender su vida desde el momento de la concepción hasta la muerte natural. Provida nace en 1978 como respuesta a una iniciativa de ley enviada por un partido a la Cámara de Diputados para legalizar el aborto en México. Se contemplaba en dicha iniciativa que el aborto fuera considerado un "derecho" de la mujer y que las instituciones de salud deberían prestar este servicio en forma gratuita. Cuando comenzaba el año 2003, se tenían sospechas de un supuesto desvío de 30 millones de pesos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el Comité Nacional Provida, dichos recursos estaban destinados para el combate y la prevención del VIH (SIDA). Debido a las sospechas de la desviación de fondos, varias organizaciones de la sociedad civil, se unieron para ubicar el destino de los recursos públicos. Se reunieron Salud Integral para la Mujer (SIP AM), Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad (Consorcio), Letra S, Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), Fundar Centro de Análisis e Investigación A.C. y Equidad de Género: Ciudadanía, Trabajo y Familia, A.C., (Equidad A.C.), con el objetivo común de investigar la asignación y el destino de los fondos que aparentemente se habían recortado del presupuesto para VIH/SIDA. Las organizaciones comenzaron la búsqueda de la información, el primer punto fue tratar de esclarecerlo a través del análisis técnico del PEF 2003, aunque fue imposible encontrar el suficiente desglose para señalar el desvío. Debido a que no se encontró nada en el análisis técnico, se solicitó información a la Cámara de Diputados, en particular a la Comisión de Equidad y Género. Con los documentos obtenidos se constató que el 16 de diciembre de 2002 la Cámara de Diputados (LVIII Legislatura) aprobó 600 millones de pesos adicionales a la cantidad asignada en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2003, para salud de las mujeres y otros programas. El 30 de diciembre del 2002 se publicó el Decreto de Egresos de la. 20.

(21) Federación en el Diario Oficial de la Federación donde se incluyen los 600 millones de pesos adicionales. El 9 de enero de 2003, la diputada Josefina Hinojosa Herrera, integrante de la Subcomisión de Presupuesto de la Comisión de Equidad y Género de la Cámara de Diputados, envió un oficio (CEG/1061/01-03) al diputado Luis Pazos de la Torre, Presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la LVIII Legislatura, en el que se detalla la distribución de los 600 millones de pesos aprobados. Esta distribución incluye 208 millones de pesos adicionales para el programa de VIH/SIDA. El 10 de enero de 2003, el Secretario de Salud, Dr. Julio Frenk Mora, recibió un oficio (CPCP/1779/02) fechado el 17 de diciembre, del diputado Luis Pazos, el cual le informa de la distribución de los 600 millones de pesos autorizado por la Cámara de Diputados. Esta distribución es distinta a la que consta en el oficio de la diputada Hinojosa, ya que la cantidad asignada para VIH/SIDA aparece de 178 millones de pesos y surge un nuevo renglón no autorizado por la Cámara de Diputados para los Centros de Ayuda para la Mujer (Pro-vida), asignándole la cantidad de 30 millones de pesos. El 17 de enero las diputadas Maria Elena Chapa, Concepción González Molina, Ma. de las Nieves García Femández, Flor Añorve Ocampo y, Laura Pavón Jaramillo, enviaron una carta al diputado Pazos en la que puntualizaron que el destino de los recursos públicos acentuados en su oficio al Secretario de Salud, no correspondía a la asignación aprobada por la Comisión de Equidad de Género. Le recuerdan que con fundamento en el artículo 74 constitucional, ningún legislador puede reasignar el presupuesto sin considerar al Pleno General de la Cámara. Por lo anterior, le solicitan que respete las asignaciones y rectifique su oficio al Dr. Frenk Mora y, que en caso de no hacerlo, se turnaría la situación para su discusión en el Pleno durante el siguiente periodo de sesiones. El 24 de julio de 2003, se envió un oficio al Subsecretario de Egresos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en el que se solicitaba una explicación sobre el destino de los 30 millones de pesos que no aparecían en el PEF 2003.. 21.

(22) La respuesta a esta petición llegó hasta el 19 de agosto del mismo año y en ella se señalaba que la unidad administrativa a la cual le correspondía proporcionar dicha información era la Unidad de Enlace de la SHCP. Por otra parte, se analizó el marco jurídico de la aprobación del PEF para determinar s1 era legal que se destinaran recursos públicos directamente del presupuesto a una organización de la sociedad civil. Se encontró que sí es admisible según el artículo 8° de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. Con fundamento en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental el 5 de agosto de 2003, Equidad, A.C., inició el rastreo de información vía intemet a través del Sistema de Solicitudes de Información (SISI). Se cuestionó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la asignación de los 30 millones de pesos asignados a los Centros de Ayuda para la Mujer. El 2 de septiembre del 2003, se recibió respuesta de la SHCP a través del SISI en la que se confirma que se asignaron los 30 millones de pesos para los Centros de Ayuda para la Mujer, a través de la Unidad Responsable "Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública", partida 4308 del proyecto 4P3 de la Secretaría de Salud. Con la información obtenida a través del SISI, se tenía certeza sobre la asignación de 30 millones de pesos a los Centros de Ayuda para la Mujer a través de la Secretaría de Salud y de que la asignación se había hecho sin el consenso del Pleno de la Cámara de Diputados. El día 6 de noviembre del 2003, representantes de Equidad de Género, A.C., Letra S, Sipam, GIRE, Fundar y Consorcio, presentaron ante diputadas y diputados de la LIX Legislatura y ante medios de comunicación los resultados del análisis de la información obtenida hasta el momento acerca del presunto desvío que se había dado en la legislatura anterior. Las organizaciones de la sociedad civil consideraron que le correspondía a la Cámara de Diputados investigar las implicaciones del presunto desvío así como promover la rendición de cuentas a la ciudadanía. Asistieron a la presentación ocho diputadas y diputados de las tres principales fracciones parlamentarias, así como, 13 representantes de medios de comunicación. En. 22.

(23) dicha reunión, se entregó una copia de los resultados y a su vez, los legisladores se comprometieron a dar respuesta a las siguientes preguntas en un plazo no mayor a 30 días: La sociedad civil a través de sus acciones ha desarrollado una serie de estrategias, tanto para sustentar sus demandas, como para transparentar el quehacer gubernamental. En ambos casos, la falta de acceso a la información pública ha sido una seria limitante para la evaluación del desempeño de las responsabilidades del Gobierno. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental abre la posibilidad de ejercer el derecho ciudadano a la información pública. En este marco, el Sistema de Solicitudes de Información representa una herramienta que facilita el acceso a los datos desde cualquier punto de México e incluso, del mundo. Se pone en tela de juicio si una persona puede de manera individual usar su cargo de elección popular para favorecer con dinero del erario público a un grupo con el cual simpatiza, a pesar de que dichos grupos se contrapongan a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo e incluso lleven a cabo actividades contrarias a las disposiciones constitucionales. Se plantea la posibilidad real de que una ciudadanía bien informada, puede contar con los elementos necesarios para exigir la transparencia y la rendición de cuentas por parte del Gobierno. Para que se pueda avanzar en la rendición de cuentas también es necesario que el Estado brinde todos los recursos materiales y simbólicos para fortalecer la ciudadanía participativa, no sólo como efecto sino como un objetivo en sí mismo. Si bien la información que se ha obtenido a través del SISI ha sido muy valiosa, la forma en que se ha entregado ha sido a cuentagotas. Por el plazo de veinte días hábiles que tienen las Unidades de Enlace de las dependencias para contestar a las preguntas de la ciudadanía, tomó más de seis meses obtener la información con la que se cuenta hasta ahora y todavía no es completa. Es indispensable que el Gobierno continúe con el esfuerzo de difusión sobre el alcance de los instrumentos que el SISI pone a disposición de las personas. El IF Al funge como un puente que facilita el ejercicio ciudadano de control y vigilancia de las acciones del Gobierno.. 23.

(24) Para finalizar, sólo queda decir que esta experiencia es un claro ejemplo de vigilancia de la Sociedad Civil ante el incumplimiento y el abuso de las atribuciones de los funcionarios públicos y los representantes de elección popular. Aunque se ha podido avanzar en el esclarecimiento de los hechos relacionados con el desvío de fondos públicos para Pro-vida, todavía hay un largo camino que recorrer hacia la transparencia y la rendición de cuentas por parte del Gobierno. En el comunicado de prensa No. O18/2005 del 18 de abril de 2005, inhabilita la Secretaría de la Función Pública (SFP) a involucrados en el caso pro-vida e impone sanción económica por $13'237,377.81 a su presidente. La Secretaría de la Función Pública (SFP) concluyó el procedimiento administrativo instaurado en contra de cinco funcionarios del órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, denominado Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, y de un miembro de la asociación civil Comité Nacional Pro-Vida. La dependencia federal inhabilitó por 15 años y sancionó económicamente con 13 millones 237 mil 377 pesos al presidente del Comité Nacional Pro-Vida. Asimismo, destituyó e inhabilitó por tres años al Subdirector de Acciones de Filantropía e impuso inhabilitaciones por cinco años al ahora ex Director de Vinculación Social y Acciones de Filantropía, y de un año al Ex Jefe del Departamento de Apoyo a Instituciones y Personas Físicas del citado órgano desconcentrado. Las sanciones impuestas al Presidente del Comité Nacional Pro-Vida fueron por haberse acreditado que solicitó, tramitó, manejó y usó recursos públicos federales que aplicó a fines distintos de aquellos que justificaron su otorgamiento, en virtud de haber presentado documentación apócrifa, facturas de temporalidad anterior a la entrega de los recursos, así como por gastos ajenos al programa de Centros de Ayuda para la Mujer. En el caso de los servidores públicos, la SFP determinó sancionarlos por haber incumplido sus obligaciones de supervisión respecto a la correcta aplicación de los recursos confiados al Comité Nacional Pro-Vida. Asimismo, no se acreditó responsabilidad de los otros dos funcionarios del Órgano Desconcentrado mencionado. La resolución también ordena girar oficio a los titulares de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la. 24.

(25) República (PGR), para hacer de su conocimiento el incumplimiento en que incurrió el Presidente del Comité Nacional Pro-Vida, respecto de la comprobación de los recursos que fueron confiados a dicha Asociación Civil, así como para recordarles las disposiciones que regulan el otorgamiento de apoyos económicos con cargo al presupuesto de la federación, en términos de lo dispuesto por el artículo 115 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. En resumen, dicho artículo señala que los beneficiarios de subsidios y aportaciones federales están obligados a rendir cuenta detallada de la aplicación legal de estos fondos a la autoridad, porque de lo contrario se les suspenderá inmediatamente la ministración de recursos federales. La SFP ratifica que toda persona que maneje o aplique recursos del erario federal, debe conducirse con transparencia y en apego al objeto para el que son destinados, y por tanto deben ser sujetos de revisión por parte de los órganos fiscalizadores del Estado, y en caso de advertirse un mal uso de ellos, fincarles las responsabilidades a que haya lugar. Tal y como lo anunció la SFP en su momento, esta es la primera ocasión que se aplica la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos a personas que no son servidores públicos. La Secretaría de la Función Pública ratifica su compromiso de actuar, en todos los casos, con estricto apego a la ley. De acuerdo con el informe del resultado de la revisión de la cuenta Pública 2003, realizado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Comité Nacional Pro-Vida A.C., ejerció indebidamente los recursos públicos federales que le fueron otorgados en el ejercicio 2003, dado que no se ajusto a los rubros y montos estipulados y que en la comprobación que presento dicha entidad se determinaron diversas irregularidades. La Auditoría Superior determinó un efecto económico por 33.7 millones de pesos, que corresponden a los recursos públicos federales que le fueron otorgados en 2003 al Comité Nacional Pro-Vida, A.C., por la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública (APBP), el Fideicomiso Público de la Lotería Nacional "Transforma México" y la SEDESOL.. 25.

(26) Según la ASF, se considera un monto probable de recuperar por 30 millones de pesos, que corresponden al importe de las irregularidades determinadas en la comprobación presentada por el Comité Nacional Pro-Vida, A.C., a la APBP (por 27.4 millones de pesos), al sobreprecio en la compra de equipo de ultrasonido que entregó el referido Comité al Fideicomiso Público de la Lotería Nacional "Transforma México" como comprobación de la aplicación de los recursos (2.6 millones de pesos) y lo relativo a la compra de una incubadora por 92.0 miles de pesos que presentó a SEDESOL como comprobación de los recursos y que a su vez presentó a la APBP. Cabe recordar que los resultados de la auditoría que realizó la Secretaría de la Función Pública al Comité Nacional de Próvida por el mal uso de 30 millones de pesos que recibió de la Secretaría de Salud en 2003, coincidieron en un 95 por ciento con la investigación ciudadana que denunció el fraude. Fueron seis organismos civiles apoyados por el Instituto Federal de Acceso a. la Información las que aportaron elementos para realizar una auditoría a Próvida, la cual aprovechándose de la falta de supervisión, derrochó recursos públicos. Con la auditoría se descubrieron actos de corrupción y fraude en el gasto en publicidad y artículos suntuarios como: tangas, ropa exclusiva y plumas fuente, entre otros. Además de falsificación de facturas, se contrataron empresas tan cercanas que despachaban en el mismo domicilio o respondían el mismo teléfono que la organización representada por Jorge Serrano Limón. Es importante destacar que los 30 millones de pesos fueron recortados del presupuesto aprobado en 2003 del Sector Salud para VIH / Sida, de manera unilateral por el ex diputado y Director de Banobras Luis Pazos de la Torre. De manera que el entonces presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública se extralimitó autorizando el donativo para los Centros de Apoyo a la Mujer de Próvida. No obstante que Próvida había solicitado los recursos al Patrimonio de la Beneficencia Pública de la Secretaría de Salud, el proyecto que presentaron tenía poco sustento. Sin embargo los recursos fueron entregados a Próvida, situación que evidencia el favoritismo político de Luis Pazos y su partido.. 26.

(27) Se coincide con la ASF en que se hizo evidente la necesidad de fortalecer y mejorar los mecanismos de asignación y supervisión de recursos públicos hacia Instituciones del sector privado, a efecto de vigilar que cada peso se ejerza en pleno cumplimiento de la Ley y con plena transparencia, para evitar posibles brotes de corrupción. Además de que la experiencia de esta auditoría deja de manifiesto la necesidad de que la ASF profundice en revisiones de la parte normativa de las donaciones a asociaciones civiles de carácter social no lucrativas. El caso Provida ilustra y compila una serie de pruebas sobre las irregularidades que suceden a lo largo y ancho del proceso de asignación de recursos, negociación del presupuesto de egresos de la federación en la Cámara de Diputados y ejercicio del gasto. Arroja luz sobre los espacios de discrecionalidad y opacidad que prevalecen, y sobre las resistencias que existen en tomo a su regulación. También evidencia las dificultades que persisten al tratar de castigar la corrupción. Se observa el abuso de funciones en que incurrió Luis Pazos de la Torre, entonces presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, al asignarle 30 millones de pesos etiquetados para la atención del VIH/SIDA a Provida, de manera unilateral. A lo largo de tres años de trabajo por parte de las seis organizaciones civiles involucradas en el seguimiento al caso, iniciativas diversas por parte de diputadas de dos legislaturas distintas (2000-2003 y 2003-2006), opiniones de expertos, resoluciones de la Auditoría Superior de la Federación y presión mediática, no fue posible castigar a Luis Pazos por excederse en sus funciones. La Secretaría de Salud aceptó las instrucciones de este diputado, y procedió a entregar los recursos al Comité Nacional Provida, a pesar de que excedía los límites de su propia normatividad para el desembolso de recursos a organizaciones privadas. Provida dispuso de los recursos sin apegarse a los rubros para los cuales habían sido solicitados, usando empresas con las que comparte dirección fiscal y teléfonos para gastar los 30 millones de pesos. Adicionalmente, incurrió en una serie de irregularidades fiscales e incluso se sintió facultado para hacer donativos a terceros, comprar artículos de lujo, como plumas Mont Blanc, y proveer con "tangas" a las mujeres que pretende atender.. 27.

(28) El caso Provida demuestra que los avances en materia de acceso a la información y transparencia en México son innumerables. Sin embargo, también ilustra que la transparencia no lleva, de manera automática, a la rendición de cuentas. Esta última es mucho más elusiva, y requerirá de cambios sustantivos en la cultura política del país. Provida ilustra que hoy en día en México se puede saber más que en cualquier otra época sobre el destino final de los recursos públicos. Esto es un avance que se desprende de la decisión de reglamentar el derecho a la información. Sin embargo, el caso también ilustra que por más que se pueda conocer el destino final de los recursos públicos, e ilustrar una cadena de irregularidades, los costos de la corrupción o el uso inadecuado de los fondos siguen siendo muy bajos. No hay mecanismos ni instancias que sancionen efectivamente la corrupción y que contribuyan al desarrollo de una cultura de probidad. Los primeros ladrillos están puestos, pero hace falta la reingeniería que permita pasar de los casos "ejemplares", que no castigos ejemplares, porque eso no se logró respecto a Provida o Luis Pazos, a resoluciones integrales que permitan sancionar las malas prácticas de manera efectiva. La voluntad de avanzar hacia este objetivo no se concretó y, de hecho, empaña los logros.. Constitución de una Organización Sin Fines de Lucro. La creación de una organización sin fines lucrativos no es una tarea fácil, pero puede traer muchas ventajas. Trabajar a través de una organización constituida legalmente te da la posibilidad de acceder a recursos públicos y privados. Al formalizar una organización, se envía el mensaje de que tu trabajo va es serio, y de que se está dispuesto a cumplir con ciertos requisitos para que las actividades puedan ser financiadas y evaluadas, en caso de ser necesano. Una Asociación Civil (A.C.) es una agrupación de individuos unidos por un tiempo definido, para realizar un fin común que no sea ilegal ni de carácter primordialmente económico. El Código Civil de cada estado regula las A.C., y establece que para que una asociación exista y pueda operar debe de tener un acta constitutiva, es decir, un contrato escrito que un notario certifica y que debe inscribirse en el Registro Público de Personas. 28.

(29) Morales. Por medio de este contrato, la asociación se constituye legalmente y se establecen su misión y su estructura de forma general. Las asociaciones civiles tienen mayor flexibilidad en cuanto a su estructura y a las actividades que pueden llevarse a cabo, además de ser la figura legal que más comúnmente adoptan las organizaciones. Sin embargo, existen otros tipos de organizaciones que pueden constituirse, como las instituciones de asistencia privada (1.A.P.) y las instituciones de beneficencia pública (I.B.P.). Una asociación civil se rige por sus estatutos, los cuales se incluyen en el acta constitutiva y son ciertas reglas acordadas entre quienes constituyen la organización. La asociación está encabezada por la Asamblea General, con un director o directores que tendrán las facultades que les otorguen los estatutos. Los miembros de la Asamblea General se deberán reunir periódicamente para tomar decisiones sobre diferentes asuntos de la asociación, como la admisión y exclusión de miembros y asociados y el nombramiento del director o directores, entre otros. Los asociados tienen un voto cada uno y deberán vigilar que la misión de la asociación se lleve a cabo. Al formar una asociación civil se adquieren ciertas responsabilidades, entre ellas el tener asambleas periódicas y el cumplir con lo establecido en los estatutos. Constituir una asociación es como entrar en un contrato que obliga a cumplir con ciertos propósitos, tanto ante los demás integrantes de la organización como ante la sociedad. Se debe estar consciente de que al crear una asociación civil existe un compromiso a que opere, es decir, a que no se quede en el papel, pues las organizaciones fantasmas producen descrédito en la sociedad y desprestigio para otras organizaciones y para el sector en general. Para la constitución de una asociación, es necesano obtener un permiso de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SER). Este mismo trámite permite también registrar la denominación o razón social (nombre de la organización), de modo que sea exclusivo de tu organización y ningún otro grupo la pueda utilizar. Otro de los objetivos de este trámite es regular las inversiones y la inclusión de los socios extranjeros. Esto lleva a que en el acta constitutiva se incluya una cláusula en donde se establece que en caso de que existan asociados extranjeros, ya sean fundadores o futuros, se obligan a. 29.

(30) registrarse en la SRE. Además, según esta cláusula, los extranjeros en una asociación deberán ser considerados como nacionales, es decir, que en toda actividad, propiedad o contrato que adquieran a través de la A.C. serán tratados como mexicanos. El objeto social es la misión de la organización, la razón de su existencia, debe ser suficientemente breve y específico para dejar en claro el propósito de la organización, ya que será la referencia futura de los miembros de la organización, los simpatizantes, los beneficiarios y los posibles donantes de financiamiento. Para definir el objeto social, se sugiere considerar las actividades de las organizaciones no lucrativas y fideicomisos que pueden obtener beneficios fiscales, las cuales están definidas en los artículos 95 y 96 de la Ley del Impuesto sobre la Renta y/o en el artículo 5º de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil si se piensa convertir a la organización en donataria autorizada. Otra decisión importante es señalar las categorías de las personas afiliadas a la organización, así como sus derechos y obligaciones dentro de la misma. Los nombramientos tendrán que especificarse en documentos legales públicos (como los estatutos) e internos (como el reglamento), pero también van a definir la estructura de la organización. Los órganos de gobierno son la autoridad legal última y responsable de todas las actividades y recursos de la organización. Esto quiere decir que sus integrantes deben cumplir con las obligaciones legales que se deriven de las actividades que lleve a cabo la organización, y que en caso de que hubiera algún problema legal, ellos deberán enfrentarlo como responsables, estén o no involucrados directamente. Los órganos de gobierno se definen por las necesidades y el tipo de actividades que lleva a cabo la organización. La forma que tomen dependerá de si se considera importante involucrar a los ejecutores y beneficiarios en la toma de decisiones y de las fuentes de recursos financieros que necesitarás para llevar a cabo tus actividades. Una nueva decisión que se tiene que tomar antes de elaborar los estatutos de la organización es definir quién será su representante legal. El representante legal será la persona autorizada de llevar a cabo trámites y actividades a nombre de la organización. Los. 30.

(31) poderes serán lo que le permite a una persona fungir como una persona moral (la organización). Con estos poderes, el representante legal podrá abrir una cuenta bancaria y firmar contratos bajo el nombre de la organización, entre las actividades más importantes. La representación legal puede tener poderes generales o parciales, y puede dividirse en varias personas fisicas; por ejemplo, el administrador de una organización puede tener los poderes de administración pero no podrá firmar convenios, algo que podría hacer el presidente y otra persona. El acta constitutiva o estatutos es el registro que le da personalidad jurídica a una asociación civil y es también la forma básica de asignar responsabilidades dentro de la organización. Entre las características de la organización que se definen en los estatutos están el representante legal, los órganos de gobierno y las membrecías, así como sus facultades, derechos y obligaciones. Los estatutos incluyen cláusulas específicas sobre la naturaleza no lucrativa de la organización y cláusulas que la pueden hacer beneficiaria de los derechos que otorgan las leyes como la del Impuesto Sobre la Renta o la Ley Federal de Fomento a las Organizaciones de la Sociedad Civil. Los estatutos también deben incluir el objeto social de la organización, y son solicitados frecuentemente como requisito para pedir financiamiento y realizar trámites como abrir una cuenta de banco u obtener el Registro Federal de Contribuyentes (RFC). Una vez elaborados los estatutos se necesita acudir con un notario público para protocolizarlos, es decir, que el notario los certifique y los inscriba en el Registro Público. Posteriormente se debe inscribir el acta constitutiva en el Registro Público de la Propiedad, la función de este registro es permitir que la sociedad en general tenga acceso al acta constitutiva de la organización, para que conozca el propósito y la forma en la que se constituyó, así como las personas que intervinieron en ella. El trámite de la inscripción ante el Registro Federal de Contribuyentes (R.F.C.) se lleva a cabo después de protocolizar el acta constitutiva. Se cuenta con treinta días después de la firma del acta constitutiva para iniciar este trámite y para ello el notario deberá entregar un acta constitutiva con el sello original de la notaria.. 31.