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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta) de 5 de marzo de 2002 (1)
«Libre circulación de capitales - Artículo 56 CE - Procedimiento de declaración y aprobación previa de las adquisiciones de parcelas edificables - Situación puramente interna - Inexistencia» En los asuntos acumulados C-515/99, C-519/99 a C-524/99 y C-526/99 a C-540/99,
que tienen por objeto peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE, por el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Austria), destinada a obtener, en los litigios pendientes ante dicho órgano jurisdiccional entre
Hans Reisch (C-515/99), Walter Riedl (C-527/99), Alexander Hacker (C-528/99), Gerhard Eckert (C-529/99), Franz Gstöttenbauer (C-530/99), Helmut Hechwarter (C-531/99), Alois Bixner (C-532/99), Geza Aumüller (C-533/99), Berthold Garstenauer (C-534/99 y C-536/99), Robert Eder (C-535/99), Hartmut Ramsauer (C-537/99 y C-538/99), Harald Kronberger (C-539/99), Erich Morianz (C-540/99) y Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg, y entre
Anton Lassacher,
Dertnig GmbH & Co. KG, Heinrich Reutter (C-520/99), Francesco Branka (C-521/99), Neubau GmbH,
Baumeister Bogensberger GmbH & Co. KG (C-522/99 y C-526/99), Peter Fidelsberger (C-523/99),
GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH, Johann Lindner y Emma Lindner (C-524/99)
y Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg, Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg,
una decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 56 CE a 60 CE, EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por la Sra. N. Colneric, Presidenta de la Sala Segunda, en funciones de Presidenta de la Sala Sexta, y los Sres. C. Gulmann, J.-P. Puissochet (Ponente), R. Schintgen y V. Skouris, Jueces; Abogado General: Sr. L.A. Geelhoed;
Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal; consideradas las observaciones escritas presentadas:
- en nombre del Sr. H. Schäfer, representado por el Sr. A. Pirkner, Rechtsanwalt;
- en nombre de GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH, por el Sr. J.W. Aichlreiter, Rechtsanwalt; - en nombre del Gobierno austriaco, por la Sra. C. Pesendorfer, en calidad de agente;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídas las observaciones orales del Gobierno neerlandés, representado por la Sra. H. Sevenster, en calidad de agente, y de la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. U. Wölker y la Sra. M. Patakia, en calidad de agentes, expuestas en la vista de 12 de septiembre de 2001; oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 20 de noviembre de 2001;
Sentencia
1. Mediante 22 resoluciones de 22 de diciembre de 1999, recibidas en el Tribunal de Justicia el 30 de diciembre siguiente, el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg planteó, con arreglo al artículo 234 CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 56 CE a 60 CE.
2. En los asuntos C-515/99 y C-527/99 a C-540/99 se suscitó una primera cuestión en el marco de recursos interpuestos contra resoluciones del Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (alcalde de Salzburgo) por las que se imponen sanciones a raíz de una notificación tardía al Grundverkehrsbeauftragter des Landes Salzburg (funcionario del Estado federado de Salzburgo encargado de recibir la declaración de los adquirentes de bienes inmuebles; en lo sucesivo, «Grundverkehrsbeauftragter») de una declaración prevista en la Salzburger
Grundverkehrsgesetz 1997 (Ley de Transmisión de Bienes Inmuebles de Salzburgo, LGBl. n. 11/97; en lo sucesivo, «SGVG»).
3. En los asuntos C-519/99 a C-524/99 y C-526/99, se planteó una segunda cuestión en el marco de recursos de apelación interpuestos contra las resoluciones de la
Grundverkehrslandeskommission des Landes Salzburg (en lo sucesivo,
«Grundverkehrslandeskommission») adoptadas con arreglo a la SGVG, que se oponían a la adquisición de parcelas edificables o sólo autorizaban tales adquisiciones a condición de que se constituyera una fianza.
Marco jurídico
Derecho comunitario
4. A tenor del artículo 56 CE, apartado 1:
«En el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas todas las
restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.»
Normativa nacional
5. Con arreglo al Derecho austriaco, la propiedad inmobiliaria se adquiere mediante una inscripción judicialmente aprobada por el Grundbuchsgericht (Juez del Registro de la
Propiedad), que deberá comprobar si es necesaria o no la aprobación de la transmisi ón y, en su caso, si se concede esta aprobación.
6. En el Estado federado de Salzburgo, el artículo 12 de la SGVG dispone que determinados negocios jurídicos que tengan por objeto parcelas edificables, tales como la cesión de la propiedad o la concesión de un derecho de edificar, sólo se autorizan si el adquirente presenta una declaración en la que manifiesta, en primer lugar, que esaustriaco o nacional de otro Estado miembro que ejerce alguna de las libertades garantizadas por el Tratado CE o el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En segundo lugar, el adquirente debe declarar que utilizará la parcela como primera residencia o para una finalidad profesional. La
utilización de la parcela como residencia secundaria sólo es posible cuando se le haya dado este uso antes del 1 de marzo de 1993 o esté ubicada en una zona en la que esté autorizado el establecimiento de residencias secundarias.
7. El Grundverkehrsbeauftragter expedirá una confirmación de acuerdo con la declaración a la que se refiere el apartado anterior. Sólo podrá negarse a expedirla si tiene razones fundadas
adquisición es contraria a los objetivos de la SGVG. En este caso el adquirente deberá dirigirse a la Grundverkehrslandeskommission, que aprobará la transmisión tras haber comprobado que se reúnen los mismos criterios materiales relacionados con la prohibición de utilización como residencia secundaria.
8. Sin la confirmación del Grundverkehrsbeauftragter o la aprobación de la
Grundverkehrslandeskommission no es posible adquirir parcelas edificables en el Estado federado de Salzburgo.
9. El artículo 19 de la SGVG obliga al adquirente a destinar la parcela a un uso conforme con la declaración a que se refiere el artículo 12. También puede condicionar la aprobaci ón de la Grundverkehrslandeskommission a requisitos y disposiciones con objeto de garantizar que el adquirente destine la parcela al uso previsto, en particular la constitución de una garantía por un importe que no podrá superar el precio de compra o el valor de la parcela.
10. El artículo 36 del mismo texto legal fija los plazos en los que el adquirente debe presentar la declaración de adquisición.
11. El artículo 42 permite al Grundverkehrsbeauftragter entablar ante el juez nacional una acción con objeto de que se declare la ilegalidad de la operación de transmisión de bienes inmuebles, cuando ésta pretenda eludir la aplicación de la SGVG.
12. El artículo 43 prevé multas de hasta 500.000 ATS y penas privativas de libertad de hasta seis semanas, en particular en el supuesto de que el adquirente no haya presentado la declaración ni haya solicitado la aprobación necesaria o cuando use la parcela adquirida para fines no
autorizados.
Los litigios principales y las cuestiones prejudiciales
13. En los asuntos acumulados C-515/99 y C-527/99 a C-540/99, el alcalde de Salzburgo impuso a cada uno de los demandantes una multa por no haber declarado al Grundverkehrsbeauftragter, en el plazo señalado en el artículo 36 de la SGVG, una operación relativa a la adquisici ón de parcelas edificables. Recurrieron estas resoluciones ante el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.
14. En los asuntos C-519/99 a C-522/99 y C-526/99, los adquirentes recurrieron las resoluciones correspondientes ante el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, al denegar la
Grundverkehrslandeskommission en primera instancia la autorización necesaria para la venta de una parcela edificable.
15. En los asuntos C-523/99 y C-524/99, se autorizó la adquisici ón de una parcela edificable, pero la Grundverkehrslandeskommission exigió la constitución de una fianza con arreglo al art ículo 19, apartado 3, de la SGVG. Los adquirentes recurrieron las resoluciones correspondientes ante el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg.
16. A la luz de la sentencia de 1 de junio de 1999, Konle (C-302/97, Rec. p. I-3099), en la cual se examinaba la legislación del Land de Tirol en materia de transacciones inmobiliarias, el órgano jurisdiccional remitente se preguntó si la exigencia de declaraci ón y aprobación previa para la adquisición de parcelas edificables y las disposiciones penales que acompañan esta exigencia eran compatibles con las libertades fundamentales del Tratado.
17. En consecuencia, el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg planteó ante el Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
En los asuntos C-515/99 y C-527/99 a C-540/99:
«¿Deben interpretarse las disposiciones de los art ículos 56 CE y siguientes en el sentido de que se oponen a la aplicación de los artículos 12, 36 y 43 de la SGVG 1997, en la versión
publicada en el LGBl. n. 11/99, según la cual quien desee adquirir una parcela edificable en el Estado federado de Salzburgo debe someter dicha adquisición inmobiliaria a un procedimiento de declaración y aprobación, por lo que se vulnera en el presente caso alguna de las libertades fundamentales del adquirente garantizadas por el Derecho comunitario?»
En los asuntos C-519/99 a C-524/99 y C-526/99:
«¿Deben interpretarse las disposiciones de los art ículos 56 CE y siguientes en el sentido de que se oponen a la aplicación de los artículos 12 a 14 de la SGVG 1997, en la versión publicada en el LGBl. n. 11/99, según la cual quien desee adquirir una parcela edificable en el Estado federado de Salzburgo debe someter dicha adquisición inmobiliaria a un procedimiento de declaración y aprobación, por lo que se vulnera en el presente caso alguna de las libertades fundamentales del adquirente garantizadas por el Derecho comunitario?»
18. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2000 se acumularon los asuntos C-515/99 y C-527/99 a C-540/99 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 2000 también se acumularon los asuntos C-519/99 a C-524/99 y C-526/99 a efectos de las fases escrita y oral y de la sentencia.
19. A efectos de la presente sentencia, procede acumular todos estos asuntos. Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
20. GWP Gewerbeparkentwicklung GmbH sostiene, por un lado, que debe declararse la
inadmisibilidad de la cuestión prejudicial planteada en los asuntos 519/99 a 524/99 y C-526/99, al versar ésta no sobre la interpretación del Tratado sino sobre la interpretación o apreciación de la validez de las disposiciones de la SGVG, lo cual sólo depende del juez nacional.
21. Por otro lado, entiende que el litigio principal en el que es parte, que sólo se refiere a los requisitos para la adquisición, con arreglo a la SGVG, de un terreno en Austria por una sociedad austriaca, no guarda relación alguna con el Derecho comunitario y constituye una situación puramente interna, por lo que debe declararse la inadmisibilidad de la remisión prejudicial.
22. A este respecto, conviene recordar, en cuanto al primer motivo, que, si bien el Tribunal de Justicia, a tenor del artículo 234 CE, carece de competencia para aplicar una norma jurídica comunitaria a un caso concreto y, por lo tanto, para calificar una disposición de un Derecho nacional con respecto a aquella norma jurídica, puede sin embargo, en el marco de la cooperación judicial establecida por dicho artículo, proporcionar al órgano jurisdiccional nacional, a partir de los datos de las actuaciones, los elementos de interpretación del Derecho comunitario que pudieran serle útiles para la apreciación de los efectos de aquella disposición (sentencia de 8 de diciembre de 1987, Gauchard, 20/87, Rec. p. 4879, apartado 5).
23. Pues bien, en los litigios principales el órgano jurisdiccional remitente pide que el Tribunal de Justicia interprete unas disposiciones del Tratado con el mero fin de apreciar si éstas pueden
cabe sostener que la cuestión prejudicial planteada en cada uno de estos asuntos tenga un objeto distinto de la interpretación de las disposiciones del Tratado.
24. Por lo que se refiere al segundo motivo, de los documentos obrantes en autos se desprende, sin que ello haya sido discutido, que todos los elementos de los litigios principales se
circunscriben al interior de un único Estado miembro. Pues bien, una normativa nacional como la SGVG, indistintamente aplicable a los nacionales austriacos y a los nacionales de los
Estados miembros de las Comunidades Europeas, sólo puede, por lo general, estar
comprendida en las disposiciones relativas a las libertades fundamentales establecidas en el Tratado en la medida en que se aplica a supuestos que guardan relación con los intercambios intracomunitarios (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 1982,
Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, 286/81, Rec. p. 4575, apartado 9, y de 18 de febrero de 1987, Mathot, 98/86, Rec. p. 809, apartados 8 y 9).
25. Sin embargo, esta afirmación no implica que no proceda responder a las cuestiones
prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia en el presente asunto. En efecto, en principio corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciar, a la luz de las peculiaridades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 5 de diciembre de 2000, Guimont, C-448/98, Rec. p. I-10663, apartado 22). Éste sólo puede rechazar una petición formulada por un órgano jurisdiccional nacional si resulta evidente que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (véase la sentencia de 6 de junio de 2000, Angonese, C-281/98, Rec. p. I-4139, apartado 18).
26. En el caso de autos, no resulta evidente que el órgano jurisdiccional remitente no necesite la interpretación del Derecho comunitario solicitada. En efecto, tal respuesta podría serle útil en el supuesto de que su Derecho nacional concediera a un nacional austriaco los mismos derechos que el Derecho comunitario reconoce a un nacional de otro Estado miembro en la misma situación (sentencia Guimont, antes citada, apartado 23).
27. En consecuencia, procede examinar si las disposiciones del Tratado, cuya interpretación se solicita, se oponen a la aplicación de una normativa nacional como la de los asuntos principales, en la medida en que sea aplicable a personas que residen en otros Estados miembros.
Sobre el fondo
28. Con carácter preliminar, hay que precisar que las normas nacionales que regulan la adquisición de la propiedad inmobiliaria a los efectos de prohibir el establecimiento de residencias
secundarias en determinadas zonas, por razones imperiosas de ordenación del territorio, deben respetar las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de capitales (sentencia Konle, antes citada, apartado 22).
29. En efecto, por una parte, el derecho a adquirir, a explotar y a enajenar bienes inmuebles en el territorio de otro Estado miembro, que constituye el complemento necesario de la libertad de establecimiento, según el artículo 44 CE, apartado 1, letra e), genera movimientos de capitales cuando se ejerce (sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Grecia, 305/87, Rec. p. 1461, apartado 22).
30. Por otra parte, los movimientos de capitales comprenden las operaciones por las que los no residentes efectúan inversiones inmobiliarias en territorio de un Estado miembro, como se desprende de la Nomenclatura de los movimientos de capitales que figura en el anexo I de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67
del Tratado [artículo derogado por el Tratado de Amsterdam] (DO L 178, p. 5), manteniendo esta Nomenclatura el valor indicativo que le era propio para definir el concepto de
movimientos de capitales (véanse lassentencias de 16 de marzo de 1999, Trummer y Mayer, C-222/97, Rec. p. 1661, apartado 21, y de 11 de enero de 2001, Stefan, C-464/98, Rec. p. I-173, apartado 5).
31. En consecuencia, procede, tal como el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, examinar el alcance de las medidas nacionales controvertidas en los asuntos
principales a la luz de las disposiciones de los artículos 56 CE a 60 CE.
32. Consta que dichas medidas, al establecer un procedimiento de notificación y aprobación, restringen, por su propio objeto, la libre circulación de capitales (véase, en este sentido, la sentencia Konle, antes citada, apartado 39).
33. No obstante, cabe admitir tales restricciones si las normas nacionales persiguen de una forma no discriminatoria un objetivo de interés general y si respetan el principio de proporcionalidad, es decir, si otras medidas menos coercitivas no permitirían llegar al mismo resultado.
34. Por lo que se refiere al primer requisito, conforme al apartado 40 de la sentencia Konle, antes citada, cabe considerar que las restricciones al establecimiento de residencias secundarias en una determinada zona geográfica que un Estado miembro decide para mantener, con un objetivo de ordenación del territorio, una población permanente y una actividad económica autónoma respecto del sector turístico contribuyen a una finalidad de inter és general. Esta afirmación resulta reforzada por las demás preocupaciones que podrían dar lugar a dichas medidas, como las relacionadas con la protección del medio ambiente. Además, de las disposiciones de la SGVG resulta que no establecen ninguna diferencia de trato entre los adquirentes austriacos y las personas que residen en otros Estados miembros y que ejercen las libertades garantizadas por el Tratado.
35. En cuanto al segundo requisito, el Tribunal de Justicia consideró en los apartados 44 a 48 de la sentencia Konle, antes citada, que la exigencia de declaración previa, con un objetivo de ordenación del territorio, para la adquisición de parcelas edificables acompañada de la posibilidad de imponer sanciones en caso de incumplimiento de la declaración formulada era conforme con el Derecho comunitario. Pues bien, el procedimiento establecido por la SGVG tiene, en principio, un carácter esencialmente declarativo.
36. Como alega el Gobierno austriaco, sólo cuando el Grundverkehrsbeauftragter estima que cabe esperar que el bien no vaya a ser usado de modo legal, deberá el adquirente dirigirse a la Grundverkehrslandeskommission para que se aplique un procedimiento de aprobación a la operación. Esta exigencia mínima de declaración previa presenta la ventaja de que ofrece cierta seguridad jurídica para el adquirente, a diferencia de las modalidades de control
ejercidas sólo a posteriori. Además, cabe pensar que un examen previo es mejor para prevenir determinados daños difícilmente reparables ocasionados por la rápida ejecución de los
proyectos de construcción. De este modo, la formalidad de la declaración previa puede considerarse un trámite complementario a las sanciones penales y a la declaración de nulidad de la venta que la administraciónpuede solicitar ante el juez nacional. En consecuencia, este primer aspecto del procedimiento establecido por la SGVG puede considerarse compatible con el Derecho comunitario.
37. En cambio, por lo que atañe al procedimiento de autorizaci ón previa ante la
Grundverkehrslandeskommission, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que mediante un sistema de declaración adecuado podían eliminarse las restricciones a la libre circulación de capitales, resultantes de la exigencia de autorización previa, sin que resultara perjudicada, sin embargo, la eficacia de los objetivos que persigue dicha normativa (véanse las sentencias de
23 de febrero de 1995, Bordessa y otros, asuntos acumulados C-358/93 y C-416/93, Rec. p. I-361, apartado 27, y de 14 de diciembre de 1995, Sanz de Lera y otros, asuntos acumulados C-163/94, C-165/94 y C-250/94, Rec. p. I-4821, apartados 26 y 27).
38. En los asuntos principales, habida cuenta de la posibilidad de control que el régimen de declaración previa concede al poder público, de la existencia de sanciones penales y de una acción específica de nulidad que puede ejercitarse ante el juez nacional en el supuesto de que el proyecto realizado no sea conforme con la declaración inicial, el procedimiento de
autorización previa, que sólo corresponde entablar al Grundverkehrsbeauftragter sobre la base de meras presunciones, no puede considerarse una medida estrictamente indispensable para impedir las infracciones a la ley controvertida en los litigios principales relativa a las residencias secundarias. Máxime cuando las autoridades competentes pueden supeditar la concesión de la autorización previa a la observancia de prescripciones que la SGVG no somete a ningún marco normativo material y exigir al adquirente la constitución de una garantía cuyo importe puede ascender al valor del bien.
39. Por lo tanto, las disposiciones de la SGVG relativas al procedimiento de autorización previa ante la Grundverkehrslandeskommission exceden tanto de lo que resulta necesario para alcanzar el objetivo de ordenación del territorio, como de las medidas que los Estados
miembros pueden adoptar, según recuerda el artículo 58 CE, apartado 1, letra b), para impedir las infracciones a su Derecho y normativas.
40. En consecuencia, procede responder al órgano jurisdiccional remitente que las disposiciones de los artículos 56 CE a 60 CE
- no se oponen a un procedimiento de declaración previa como el previsto por el régimen de adquisición de bienes inmuebles establecido por la SGVG;
- se oponen a un procedimiento de autorizaci ón previa como el previsto por dicho régimen. Costas
41. Los gastos efectuados por los Gobiernos austriaco y neerlandés y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg mediante resoluciones de 22 de diciembre de 1999, declara:
Los artículos 56 CE a 60 CE
- no se oponen a un procedimiento de declaración previa como el previsto por el régimen de adquisición de bienes inmuebles establecido por la Salzburger Grundverkehrsgesetz 1997;
- se oponen a un procedimiento de autorización previa como el previsto por dicho régimen.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de marzo de 2002. El Secretario
La Presidenta de la Sala Sexta R. Grass
F. Macken
1: Lengua de procedimiento: alem án. Colneric
Gulmann Puissochet Schintgen Skouris
