Municipalidad de Coronel. Número de Informe: le 827/ de noviembre de 2015 CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Texto completo

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Municipalidad de Coronel

Número de Informe: lE 827/2015

27 de noviembre de 2015

www.contraloria.cl

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

REFS. N°5 601.528/15 601.587/15 RNG/vvu.

REMITE INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL QUE INDICA.

CONCEPCIÓN,

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2 1 8 7 7 ·. 2 7. 11. 2015

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento

y

fines pertinentes, Informe de Investigación Especial No lE 827, de 2015, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en la Municipalidad de Coronel.

Sobre el particular, corresponde que esa autoridad adopte las medidas pertinentes, e implemente las acciones que en cada caso se señalan, tendientes a subsanar las situaciones observadas. Aspectos que se verificarán en una próxima visita que practique en esa Entidad este Organismo de Control. AL SEÑOR ALCALDE DE LA MUNICIPALIDAD DE CORONEL CORONEL. Saluda atentamente a Ud. t• ~;(1/ii::A [):it-if"fH1 AHUM r1A

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O'Higgins Poniente W 74, Concepción, fono 41-3113000 www.contraloria.cl - concepción@contraloria.cl

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REFS. N°5 601.528/15

601.587/15

RNG/vvu.

REMITE INFORME FINAL QUE INDICA.

CONCEPCIÓN, O 2 1 8 7 8 · 2 7. 11. 2015

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento

y

fines pertinentes, Informe de Investigación Especial No lE 827, de 2015, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en la Municipalidad de Coronel.

AL SEÑOR

JEFE DE CONTROL DE LA MUNICIPALIDAD DE CORONEL CORONEL.

Saluda atentamente a Ud.

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

REFS. N°5 601.528/15 601.587/15 RNG/vvu.

REMITE INFORME FINAL QUE INDICA.

CONCEPCIÓN, O 2 1 8 7 9 • 2 7. 11. 2015

Adjunto remito a Ud., copia del Informe Final de lnvestigacion Especial No lE 827, de 2015, con el fin de que, en la primera sesión que celebre el Concejo Municipal, desde la fecha de su recepción, se sirva ponerlo en conocimiento de ese órgano colegiado entregándole copia del mismo.

Al respecto, Ud. deberá acreditar ante esta Contraloría Regional, en su calidad de secretario del concejo y ministro de fe, el cumplimiento de este trámite dentro del plazo de diez días de efectuada esa sesión.

AL SEÑOR

SECRETARIO MUNICIPAL DE LA MUNICIPALIDAD DE CORONEL CORONEL.

Saluda atentamente a Ud.

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O'Higgins Poniente N° 74, Concepción. Teléfono: 41-311 30 00 www.contraloria.cl - concepcion@contraloria.cl

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REFS. N°5 601.528/15 601.587/15 RNG/vvu.

REMITE INFORME FINAL QUE INDICA.

CONCEPCIÓN, O 2 1 8 8 O 2

7:

11. 2015

Adjunto remito a Ud., para su conocimiento

y

fines pertinentes, Informe de Investigación Especial No lE 827, de 2015, debidamente aprobado, que contiene los resultados de la investigación efectuada en la Municipalidad de Coronel.

Saluda atentamente a Ud.

Vrf1ÓNII';i\ OfiflrGO AHUMADA C 0 1;: 1 f1A L () fl ! , l U 1 O N Al D f; !.. B 1 () R 1 O

A LOS SEÑORES

OSVALDO CAMPOS TORRES, FRANCISCO REYES AGUA YO,

EDMUNDO SALAS NORAMBUENA Y JOSÉ SUAZO MUÑOZ CONCEJALES DE LA

MUNICIPALIDAD DE CORONEL CORONEL.

O'Higgins Poniente W 74, Concepción, fono 41-3113000

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

REFS. N°5 601.528/2015

601.587/2015

INFORME DE INVESTIGACIÓN ESPECIAL

No 827, DE 2015, SOBRE PRESUNTAS

ACTUACIONES IRREGULARES DE LA

MUNICIPALIDAD DE CORONEL,

RELACIONADAS CON LA OBRA

"CONSTRUCCIÓN EDIFICIO

CONSISTORIAL DE CORONEL

(CONSTRUCCIÓN OBRA GRUESA Y

OTROS)".

CONCEPCIÓN,

2 7

NOV. 2015

Se han dirigido a esta Contraloría Regional los señores Francisco Reyes Aguayo, Edmundo Salas Norambuena, José Suazo Muñoz y

Osvaldo Campos Torres, concejales de la comuna de Coronel, quienes solicitan una

fiscalización al contrato denominado "Construcción Edificio Consistorial de Coronel (Construcción Obra Gruesa y Otros)", ejecutado por la empresa "Agencia Ecisa Chile Compañía General de Construcciones S.A.", por encargo de la Municipalidad de Coronel, lo que dio origen a una investigación especial, cuyos resultados constan en el presente documento.

ANTECEDENTES

La fiscalización tuvo por finalidad atender lo denunciado por los recurrentes, quienes aducen que durante la construcción de la mencionada obra no se habrían realizado las pasadas de duetos de los proyectos de instalaciones, circunstancia que implicaría desarrollar posteriormente perforaciones en losas, muros y vigas en cada piso, debilitando la estructura del edificio. Asimismo,

exponen que las faenas tenían un plazo de ejecución de 240 días corridos, el cual se

encontraría ampliamente excedido.

Cabe precisar, que con carácter reservado, el 4 de noviembre de 2015, a través del oficio No 20.450, fue puesto en conocimiento del

Alcalde de la Municipalidad de Coronel, el preinforme de observaciones No 827, de

2015, con la finalidad que formulara los alcances y precisiones, que a su juicio,

procedieran, aspecto que no ocurrió por cuanto, dicha autoridad, no remitió a esta

Contraloría Regional, dentro del plazo establecido, esto es, el 24 de noviembre de igual

anualidad, un documento en el cual expusiera su argumentación respecto de los hechos observados.

A LA SEÑORA

VERÓNICA ORREGO AHUMADA CONTRALOR REGIONAL DEL BÍO-BÍO

PRESENTE.

O'Higgins Poniente N" 74, Concepción, fono 41-3113000 www.contraloria.cl - concepción@contraloria.ci

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En atención a lo expuesto, todas las observaciones derivadas de esta investigación y que fueron dadas a conocer a la autoridad comunal, en la forma descrita en el párrafo precedente y de las cuales no se aportaron mayores antecedentes, se mantienen y forman parte de las conclusiones del presente informe, sin perjuicio que si la entidad entrega documentación al respecto, con posterioridad a la emisión de este informe, éstos serán considerados en el respectivo proceso de seguimiento.

METODOLOGÍA

El trabajo se efectuó en conformidad con las

disposiciones contenidas en los artículos 131 y 132 de la ley

No

10.336, sobre

Organización y Atribuciones de este Organismo Contralor, y en el Reglamento de

Auditoría, aprobado mediante la resolución

No

20, de 2015, tomada razón el 16 de

marzo de 2015, de la Contraloría General de la República, e incluyó la recopilación, estudio y análisis de los documentos inherentes a las materias examinadas, la inspección física de la obra y otros antecedentes que se estimaron necesarios.

Se debe precisar que las observaciones que la Contraloría General formula con ocasión de las fiscalizaciones que realiza se clasifican en diversas categorías, de acuerdo con su grado de complejidad. En efecto, se entiende por Altamente complejas/Complejas, aquellas observaciones que, de acuerdo a su

magnitud, reiteración, detrimento patrimonial, eventuales responsabilidades

funcionarias, son consideradas de especial relevancia por la Contraloría General; en tanto, se clasifican como Medianamente complejas/Levemente complejas, aquellas que tienen menor impacto en esos criterios.

ANÁLISIS

De acuerdo con las indagaciones efectuadas, los antecedentes recopilados, las visitas realizadas a la obra, lo indicado por el municipio y considerando la normativa pertinente, se determinaron las situaciones que se exponen a continuación:

l. CONTROL INTERNO

Sobre falta de manuales de procedimientos.

La entidad edilicia cuenta con el reglamento

No

001, de 27 de marzo de 2014, "Estructura y Organización Interna Funciones y Coordinación de la Municipalidad de Coronel", el cual en su artículo 36,

No

8, letras b) y e), impone que el departamento de administración de contratos e inspección técnica de obras debe visar el anticipo y estados de pago, conforme al respectivo contrato y a las normas vigentes, y velar por el resguardo y aplicación de las garantías que correspondan, respectivamente. A su vez, el artículo 42

No

1, letra b), del mismo documento, dispone que la unidad de tesorería deberá mantener la custodia de valores y garantías extendidas a favor de la municipalidad.

No obstante lo anterior, esa entidad no cuenta con manuales que describan los procedimientos que deben llevarse a cabo en el mencionado departamento con la finalidad de dar cumplimiento a sus funciones,

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situación que vulnera lo dispuesto en el numeral 45 de la resolución exenta

No

1.485, que establece que "la documentación relativa a las estructuras de control interno debe incluir datos sobre la estructura y políticas de la institución, sobre sus categorías operativas, objetivos y procedimientos de control. Esta información debe figurar en documentos tales como la guía de gestión, las políticas administrativas y los manuales de operación y de contabilidad".

11. EXAMEN DE LA MATERIA AUDITADA

1. Antecedentes generales. 1.1 Sobre el diseño de la obra.

Durante el año 2013, la Municipalidad de Coronel licitó el contrato denominado "Estudio proyecto de arquitectura, estructura y otras especialidades, para la construcción edificio consistorial de Coronel", el cual fue financiado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, dependiente del Ministerio del Interior, con cargo al Fondo de Recuperación de Ciudades, FRC, según consta en la transferencia de recursos autorizada por medio de la resolución

No

337, de 19 de noviembre de 2012, de dicha repartición pública, tomada razón el 30 de noviembre de ese mismo año.

Según las bases técnicas y términos de referencia que normaron el precitado diseño, el proceso fue dividido en dos etapas, las cuales se detallan a continuación:

1) La primera fase corresponde al anteproyecto avanzado de arquitectura y cálculo de ingeniería con trazados de especialidades, entre otras exigencias.

El anteproyecto debía contener la memoria de fundamentos; los planos de: ubicación, general de emplazamiento, de coordinación con los proyectos de pavimentación, paisajismo y diseños exteriores, de instalaciones y otros, los generales de todos los pisos incluyendo cubierta, de elevaciones exteriores y cortes; la maqueta física de estudio y vistas en perspectiva técnica libre; las especificaciones técnicas detalladas; el programa de recintos arquitectónicos propuesto y la superficie de cada recinto, entre otros antecedentes.

Asimismo, el estudio estructural consultaba indicar los criterios estructurales; los planos generales de volumetría con cálculo de enfierradura; las especificaciones técnicas de obra gruesa y los controles de calidad; las plantas de estructura de cada piso con definición de ejes y cuadros de pilares y/o machones de hormigón armado; la planta de techumbre y las plantas de losas con detalles de armaduras de refuerzo, entre otros.

En cuanto a las instalaciones, se contemplaba solo la confección, criterios, trazados y especificaciones técnicas de: los anteproyectos eléctricos de alumbrado, de emergencia, de fuerza y de calefacción; los proyectos de climatización y de extracción de aire; los de comunicación e intercomunicaciones, red de voz y datos, alarmas de incendio, un circuito cerrado de televisión; el trazado de red informática y los proyectos de alcantarillado, de agua potable, de las redes húmeda y seca, de gas, de evacuación de aguas lluvias y similares. Estos planos con los trazados

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de instalaciones debían entregarse completos, incluyendo todos los recintos a considerar para la ejecución de la obra.

Como resultado de lo anterior, según se indica en el numeral 8.22 de las bases técnicas referidas, el consultor se obligaba a la "Entrega de un expediente del proyecto completo, para revisión definitiva por parte de la ITO, tanto la planimetría como documentación escrita, incluye el desarrollo de arquitectura, de todos los proyectos de especialidades, los detalles constructivos necesarios para licitar la obra a suma alzada, firmados todos por el arquitecto responsable y por los especialistas respectivos ... ".

Para la revisión de estos antecedentes, la ITO disponía de un plazo máximo de 1 O días.

En este contexto, se advierte con claridad, que los trazados de las redes de las instalaciones debían haber quedado definidas en esta etapa del estudio, a fin de permitir dejar los atraviesas o pasadas durante la ejecución de la obra gruesa.

2) En lo que respecta a la segunda etapa, que conlleva el desarrollo de detalles de arquitectura e ingeniería con los proyectos definitivos de todas las especialidades, según se desprende del numeral 9, de las mismas bases, el consultor debía entregar la información técnica planimétrica, subsanar las observaciones formuladas por eiiTO, e incorporar los detalles finos de las mismas redes que no inciden mayormente en la estructura del edificio.

Sin embargo, conforme lo indica la señora Tania Aguilera Chozas, Secretaria Comunal de Planificación, SECPLAN, en certificado de fecha 24 de agosto de 2015, el estudio de instalaciones con que contaba el municipio correspondía a un anteproyecto y los definitivos de todas las instalaciones debieron ser redefinidos en función de nuevos requerimientos de orden funcionario, lo que implicó otros esquemas de distribución de arquitectura, situación que incidió en la ausencia de información relativa a la ubicación de las pasadas de los duetos, como se analizará más adelante.

También, la aludida secretaría de planificación señala que todo el proyecto se planteó desde sus orígenes, a través del desarrollo de plantas libres y de instalaciones sobrepuestas a la estructura y entre vigas y cielos falsos.

Ahora bien, el mencionado estudio fue licitado a través del portal de mercado público, bajo el ID No 2760-57-LP13, proceso en el cual la comisión evaluadora propuso adjudicarlo a la oferta presentada por la consultora

Mercedes del Carmen Fernández Ossadey, en el precio de$ 75.800.000, IVA incluido,

para la primera etapa y en$ 22.500.000, para la segunda, lo cual fue aprobado a través de la dictación de los decretos N°5 7.638 y 8.942, de 19 de agosto de 2013, y 8 de octubre de igual año, respectivamente.

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Las labores de inspección técnica del estudio, ITE, fueron encomendadas al señor Luis Cortez Aguayo, de profesión arquitecto,

dependiente de la SECPLAN, designado al efecto por medio de los actos

administrativos que aprobaron los contratos de ambas etapas, los cuales se reseñan a continuación.

El contrato correspondiente a la primera fase de la consultoría, suscrito el 26 de agosto de 2013, en armonía con lo dispuesto en el

numeral

1 O

de las bases administrativas especiales, BAE, estableció un plazo de

elaboración de 50 días corridos, a partir del acta de entrega de terreno, lo que tuvo lugar

el 25 de septiembre de igual año, quedando como fecha de término de los trabajos el 14 de noviembre de 2013, siendo recibidos provisoriamente el 12 del mismo mes, y definitivamente el 6 de diciembre de la misma anualidad, lo que consta en los documentos denominados "Acta de Recepción Provisoria de Estudio", y "Acta de Recepción Definitiva de Estudio", ambas sancionadas a través del decreto No 6.879, de 1 de julio de 2014.

En cuanto a la segunda etapa, el convenio pertinente fue suscrito el 22 de octubre de 2013, determinando un plazo de ejecución de 30 días corridos, contados desde el acta de entrega de terreno, la que tuvo lugar el 15 de noviembre de 2013, fijándose como fecha de término el 16 de diciembre del mismo año.

Sin embargo, el 13 de diciembre de 2013, el consultor ingresó al municipio una solicitud de paralización del contrato, aduciendo no poder cumplir con la fecha de entrega de los documentos, debido a las indefiniciones de la administración, en cuanto a la distribución de los distintos departamentos y a las soluciones de organización interna; lo cual le impidió avanzar en el desarrollo de las especialidades.

A consecuencia de lo anterior, la inspección técnica emitió un informe, de igual fecha, el que estableció que la administración aún

estaba estructurando la organización del municipio, decisión que resultaba

determinante para la definición de las oficinas y funcionalidad del inmueble a proyectar, impidiendo avanzar en la distribución de las plantas de arquitectura y dar respuesta a las propuestas de las instalaciones del edificio, como también a las circulaciones y tabiquerías vidriadas. Atendido lo cual, recomendó postergar y paralizar el plazo de la

segunda etapa, lo que fue aprobado mediante el decreto No 10.807, de 13 de diciembre

de 2013.

Posteriormente, habida consideración que no se entregó respuesta oportuna a los requerimientos formulados en esta materia por la consultora, eliTE a través del memorándum No 500, de 22 de agosto de 2014, sugirió al alcalde poner término de mutuo acuerdo al contrato de la especie, suscribiéndose al efecto el pertinente convenio de "Resolución Administrativa de Mutuo Acuerdo", sancionado por el decreto No 9.069, de 29 de agosto del mismo año. Lo anterior, atendido lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 20 de las BAE, que indica que "la inspección técnica podrá poner término anticipado del contrato de común acuerdo entre los contratantes".

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1.2 Sobre la recontratación de la segunda etapa del diseño de la obra.

Una vez superadas por la administración las indefiniciones de la distribución de los distintos departamentos, esa entidad edilicia aprobó, a través del decreto

No

11.1S5, de 11 de noviembre de 2014, encomendar al mismo consultor, mediante trato directo, la ejecución del estudio "Modificación de planos de arquitectura y detalles constructivos con su desarrollo y otros, al proyecto de edificio consistorial de Coronel", en el precio de$ 20.150.000, IVA incluido.

Lo anterior, atendido lo dispuesto en la letra e), del artículo

so,

de la ley

No

19.SS6, Sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, conforme al cual procederá la licitación privada o contratación directa en caso de emergencia, urgencia o imprevisto, calificados mediante resolución fundada del jefe superior de la entidad contratante; circunstancia que en la especie se fundamentó en el imprevisto ocurrido en la etapa de ejecución de la obra gruesa del establecimiento en comento, respecto de la modificación de la estructura del organigrama de la municipalidad, lo cual obliga a realizar cambios en los planos de arquitectura y detalles constructivos de la edificación, según consta en la letra e) de los vistos del mencionado acto administrativo.

Conforme se indica en las bases técnicas que lo normaron, para materializar lo anterior se adjuntaron los planos de plantas, así como el proyecto desarrollado en la primera fase del estudio, para su revisión, entre otros antecedentes.

Las referidas bases, estipulan en el numeral S.3, que el consultor deberá entregar un expediente del proyecto completo para la revisión definitiva por parte del ITO, el cual debe contener tanto la planimetría como la documentación escrita, incluyendo el desarrollo de arquitectura de todos los proyectos de detalles constructivos necesarios para licitar la obra, firmados por el profesional responsable.

El contrato pertinente fue suscrito el 19 de noviembre de 2014, el cual estableció un plazo de 60 días corridos para desarrollar el estudio, a contar del acta de entrega de terreno, efectuada el24 de noviembre de 2014, fijando el plazo de entrega de los antecedentes indicados en el párrafo precedente, para el 23 de enero de 2015, lo que se cumplió en esa misma fecha, siendo recepcionado dicho estudio el 9 de mayo de ese año, a través del "Acta de Recepción Provisoria de Estudio", de igual data.

En forma paralela, por medio del decreto

No

11.1S4, de 11 de noviembre de 2014, la mencionada entidad, amparada en la letra e), del artículo

so,

del cuerpo legal en materia, aprobó la contratación directa con el consultor ya singularizado, del "Estudio y desarrollo de proyectos de instalaciones y especialidades, edificio consistorial de Coronel", en el precio de $ 37.050.000, IVA incluido, suscribiéndose el pertinente instrumento el 19 de ese mes y año, el cual estipuló un plazo de 60 días corridos para desarrollarlo, desde la fecha de entrega de terreno, esto es 1 de diciembre de 2014, quedando fijado el término del mismo para el 31 de enero de 2015, verificándose su cumplimiento el 23 de enero del año en curso, según consta en el "Acta de Recepción Provisoria del Estudio", de 9 de mayo de 2015.

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Tal como ocurre en el caso anterior, esta consultoría también tuvo como propósito incorporar las adecuaciones a realizar en el proyecto del edificio consistorial, debiendo contener tanto la planimetría como la documentación escrita, incluyendo el desarrollo de todos los proyectos de especialidades, los detalles constructivos necesarios para licitar la obra, firmados por el arquitecto responsable y los profesionales respectivos.

En relación a los hechos expuestos

precedentemente, se formulan las siguientes observaciones:

a) La actuación de la municipalidad en la gestión y administración de la segunda etapa del estudio del proyecto de arquitectura, estructura y otras especialidades, vulnera el artículo 3° de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, conforme al cual, le compete la responsabilidad de actuar con apego a los principios de eficiencia, eficacia y coordinación en la gestión pública.

Estos pnnc1p1os no fueron observados en la

especie, dado que el mumc1p1o no entregó respuesta en forma oportuna a los

requerimientos formulados por la consultora Mercedes del Carmen Fernández Ossadey, sobre la definición de la distribución de los distintos departamentos y soluciones de organización interna, motivando la resciliación del contrato, y su posterior recontratación, a través de dos tratos directos cuyos precios suman un total de

$ 57.200.000.

Del simple análisis comparativo entre el anteproyecto avanzado de arquitectura, entregado en la primera fase del estudio aludido en el numeral 1.1 precedente, y el proyecto definitivo de arquitectura referido en el 1.2 del presente informe, consta el cambio de ubicación de las bodegas, de las salas de instalaciones y computación, de los baños y comedores, así como también una redistribución de las oficinas destinadas a la tesorería municipal, administración municipal, dirección de desarrollo comunitario, tránsito, secretaría municipal, dirección de obras, dirección de administración y finanzas, fomento productivo, control interno, área de extensión y cultura, aseo y ornato, dirección jurídica, departamento de medio ambiente, secretaría de planificación, alcaldía, gabinete y relaciones públicas, lo cual tuvo incidencia directa en los proyectos de instalaciones y especialidades definitivos.

Dichas modificaciones influyeron claramente en el mayor precio que demandó la recontratación, vía trato directo, de ambos estudios. En la materia, resulta de especial relevancia consignar que de conformidad con lo precisado, entre otros, en el dictamen No 72.131, de 2014, de la Contraloría General de la República, la máxima autoridad comunal se encuentra obligada a resguardar el patrimonio municipal y a respetar el principio de probidad administrativa, que, en lo pertinente, se expresa en la eficiente e idónea administración de los medios públicos y en la integridad ética y profesional del manejo de los recursos que se gestionan, según lo dispuesto en los artículos 3°, inciso segundo; 5°, inciso primero; y 52 y 53 del cuerpo legal en cuestión.

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b) La autoridad edilicia celebró el contrato denominado "Estudio y desarrollo de proyectos de instalaciones y especialidades, edificio consistorial de Coronel", en el precio de$ 37.050.000, IVA incluido, sin someter preliminarmente sus antecedentes al análisis del respectivo concejo, conforme lo prevé el artículo 65, letra i), de la ley No 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, según el cual el alcalde requerirá el acuerdo del concejo, para celebrar los convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores a 500 unidades tributarias mensuales.

En relación a la citada disposición, la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen No 1.967, de 2013, el cual reconsidera el No 21.140, de 2006, por las razones jurídicas que en él se contienen, ha manifestado que para la ejecución de actos y celebración de contratos en el ámbito municipal, solo resulta determinante el monto de los mismos, sin que sea procedente realizar otras distinciones, relativas al origen de las sumas que las leyes presupuestarias ordenan traspasar de un organismo público a otro, de tal manera, que en la especie, el actuar de la municipalidad se tradujo en una inobservancia a la norma y jurisprudencia analizada precedentemente.

1.3. Sobre ejecución de la obra gruesa del edificio consistorial de la comuna de Coronel. La municipalidad procedió con fecha 28 de enero de 2014, a llamar a propuesta pública para el proyecto "Construcción Edificio Consistorial de Coronel (Construcción Obra Gruesa y Otros)", a través del portal de mercado público, bajo el ID No 2760-6-LP14, proceso que se enmarcó dentro de las disposiciones de las bases administrativas generales, BAG, y especiales de la licitación y de la ley No 19.886 y su reglamento, siendo financiada por la SUBDERE, con cargo al Fondo de Recuperación de Ciudades.

La modalidad de la licitación fue a suma alzada, con proyecto proporcionado por el municipio (anteproyecto avanzado de arquitectura), resultando adjudicada a la empresa "Agencia ECSISA Chile Compañía General de Construcciones S.A.", a través del decreto alcaldicio No 3.593, de 21 de abril de 2014, en el precio de$ 3.165.083.149, IVA incluido, a ejecutar en el plazo de 240 días corridos, contados desde el acta de entrega de terreno, efectuada el 16 de junio de ese año, estableciéndose como fecha de término el 11 de febrero de 2015. El contrato fue suscrito el13 de mayo de 2014, siendo aprobado mediante el decreto No 5.1 07, de igual fecha.

Las labores de ITO fueron encomendadas a la señora Mylene Oyarzún Salvo, constructor civil, y la supervisión del mismo al arquitecto señor Luis Cortez Aguayo, dependientes de la Dirección de Obras Municipales, DOM y de la SECPLAN, respectivamente, designados por medio del decreto No 5.798, de 6 de junio de 2014.

Este instrumento fue modificado en tres ocasiones, por medio de los decretos N°5 8.863 y 11.500, ambos de 2014, y No 1.71 O, de 2015, los cuales prorrogaron el plazo en 52 días corridos, quedando como nueva fecha de término el 4 de abril del presente año, e incrementaron el monto del contrato en$ 16.678.160, estableciendo el precio final de las obras en$ 3.181.761.309. Las

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

faenas concluyeron el 7 de abril de 2015, siendo recibidas provisoriamente el 28 de mayo de 2015, según consta en el "Acta de Recepción Provisoria sin Observaciones", de igual fecha, encontrándose pagadas en un 100%, previa rebaja de la multa de $ 8.021.247, por el atraso de tres días incurrido por el contratista en la entrega de los trabajos.

En lo referente a la garantía por la correcta ejecución del contrato, fue caucionado mediante la boleta

No

0493606, del banco BCI, por el monto de$ 159.088.065, equivalente al 5% del precio convenido, con vencimiento el15 de abril de 2016.

2. Hechos investigados.

2.1. Sobre las pasadas de instalaciones.

Los recurrentes aducen que la obra gruesa del edificio tendría defectos en su construcción, dado que las canalizaciones de ventilación, alcantarillado, electricidad y otros, no habrían quedado colocadas en cada uno de los pisos, lo que significaría realizar perforaciones en las losas, muros y vigas, generándose un debilitamiento estructural.

Al respecto, el numeral 1 "Generalidades", de las BAE, sancionadas por el decreto

No

905, de 28 de enero de 2014, estableció textualmente que "Corresponderá a la empresa adjudicada para la construcción de lo licitado permitir a instrucciones del ITO en terreno llevar adelante la coordinación con otras empresas las que realizarán las obras de instalaciones eléctricas, sanitarias, aguas lluvias, ascensores, etc. Esta coordinación será durante el desarrollo de las obras de ejecución de ingeniería concordándolos con los proyectos definitivos de todos los servicios que el edificio requiera, todo ello con los antecedentes informados y establecidos oportunamente con la ITO".

Por su parte, el punto 2 "Obra Gruesa", de las especificaciones técnicas de arquitectura, estipuló, en lo que importa que "Se incluyen todos los trabajos asociados a la construcción de obras civiles, de fundaciones,

estructuras de hormigón, muros interiores, estructuras metálicas, techumbres

y

complementos ... ". "En estas partidas deberán considerarse todas las pasadas de redes, instalaciones, rebajes para terminaciones y anclajes, pues no se permitirán picados, cortes e insertos posteriores".

Habida consideración de las exigencias

anotadas precedentemente, el contratista puso a disposición del ITO el requerimiento de información No 002, de 7 de julio de 2014, por medio del cual solicitó la entrega oficial de los proyectos de instalaciones sanitarias, aguas lluvias, de electricidad y corrientes débiles, climatización, seguridad, detección robo, gas, y también los planos de montaje de ascensores, a fin de coordinar con el proceso constructivo de obra gruesa las distintas especialidades y establecer en terreno los siguientes puntos:

• Conexión de red de agua potable, A.P.

• Ubicación de medidor de A. P.

• Cámaras de inspección sanitarias, UD.

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• Empalme eléctrico definitivo. • Malla de tierra del edificio.

• Sala eléctrica y de generador si lo hubiera. • Red seca y húmeda.

• Ubicación de los distintos shaft y vigones falsos.

Dicha solicitud fue reiterada a través del libro de obras No 1, folios N°5 6 y 13, de 15 de julio y 1 de septiembre de 2014,

respectivamente, en los que se hizo presente que el primer requerimiento no había sido respondido por el municipio.

También, se tuvo a la vista el memorándum No 551, de 24 de julio de 2014, por intermedio del cual el Director de Obras Municipales, DOM, señor Miguel Aguayo Rivera, pidió al Director de la SECPLAN, el envío de la documentación pertinente a los proyectos de arquitectura y especialidades, haciendo especial mención al atingente a la malla de tierra, manifestando que el no disponer de los precitados antecedentes, afectaría la planificación y desarrollo de la obra gruesa, así como los plazos de los trabajos.

Enseguida, al no obtener respuesta sobre la materia, el Director de Obras Municipales (S), señor Eduardo Riquelme lllanes, requirió a través del memorándum No 712, de 23 de septiembre de esa anualidad, todos los antecedentes técnicos (especificaciones técnicas, planos, memorias de cálculo, emplazamientos), de la proyección de la malla de tierra, considerando que a esa fecha se encontraban en ejecución las fundaciones del edificio, siendo necesario paralizar los trabajos en el nivel dos del establecimiento.

Igualmente, consta el memorándum No 735, de 29 de septiembre de igual año, del mismo origen, que la unidad de obras municipales envió al alcalde de la comuna el listado de requerimientos de información de los proyectos detallados precedentemente, haciendo presente, además, la importancia de la definición de las distintas instalaciones, considerando que se requería planificar oportunamente en el proceso de construcción las pasadas para la instalación de los diversos servicios, a fin de no afectar el desarrollo normal de la faena.

En respuesta a lo anterior, y conforme se indica en el informe de la ITO, fechado el14 de agosto de 2015, la autoridad edilicia coordinó una reunión el 6 de octubre de 2014, en conjunto con el DOM, el Secretario Municipal, y el SECPLAN, oportunidad en la cual se informó que el estudio de las especialidades se encontraba en etapa de elaboración.

En los hechos, la precitada secretaría de planificación ingresó a la unidad de obras solo el proyecto de la malla de tierra, cuya construcción al no formar parte de las obligaciones contraídas por la empresa "Agencia ECSISA Chile Compañía General de Construcciones S.A.", derivó en la realización de un trato directo con el mismo contratista, mediante el decreto No 10.276, de 9 de octubre de 2014, en el precio de $17.000.000, cuyo término, acontecido el21 de noviembre de igual año, permitió continuar con las fundaciones del edificio, las cuales habían sido paralizadas parcialmente por esta causa.

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Ahora bien, durante la visita de rigor efectuada los días 11 y 14 de agosto de 2015, por este Organismo de Control, si bien se constató la presencia de un shaft, destinado a una parte de la instalación de climatización,

electricidad y corrientes débiles, no se materializaron las pasadas de las redes húmedas y seca, de alcantarillado, agua potable y otros, que requieren paso directo entre las losas de los siete pisos, lo cual se ilustra en el anexo fotográfico que se adjunta.

En la especie, no obstante que la obligación de la empresa de dejar estas aberturas durante el proceso constructivo, deriva de los términos del contrato, su inobservancia resulta inimputable a su responsabilidad, debido a que los proyectos de instalaciones no fueron puestos a su disposición, en tiempo y forma, por las razones ya reseñadas. Tampoco era posible rebajar estas actividades del precio convenido, atendido que las mismas no aparecen consultadas en el presupuesto detallado ofertado.

En los hechos, estos atraviesas fueron posteriormente incorporados en el marco de la licitación convocada por el municipio para ejecutar las terminaciones del establecimiento.

Es así, como en la primera licitación llamada para llevar a cabo la construcción de estas faenas, el 18 de mayo de 2015, instancia en la que la empresa "EBCO S.A." presentó una oferta por$ 5.816.318.498, la cual fue declarada desierta por exceder la disponibilidad presupuestaria, el costo directo neto para materializar dichas perforaciones fue valorizado en $14.155.275; en tanto, que en el segundo llamado, efectuado el7 de agosto de 2015, bajo el ID No 2760-91-LP15, en el cual ofertó el mismo contratista, proceso aún sin adjudicar por un total de $ 4.165.649.588, en que las mismas obras fueron avaluadas en el costo neto de $3.546.850.

Habida consideración de lo señalado

precedentemente, se formula la siguiente observación:

El 28 de enero de 2014, la entidad edilicia licitó la materialización de la obra gruesa del edificio en comento, disponiendo de los antecedentes resultantes de la primera etapa del "Estudio proyecto de arquitectura, estructura y otras especialidades, para la construcción edificio consistorial de Coronel" esto es, una carpeta completa con el anteproyecto de arquitectura y especialidades, antecedentes suficientes para licitarla, según se estipula en el numeral 8.22 de las bases técnicas que reglaron dicho estudio, los cuales posteriormente fueron redefinidos extemporáneamente por la administración, en razón de modificaciones en la distribución de las distintas dependencias municipales; sin que los planos definitivos fueran puestos a disposición de la empresa constructora en forma oportuna durante el proceso constructivo, para que ésta procediera a dejar las perforaciones pertinentes en los elementos estructurales, no obstante haber sido solicitados reiteradamente a la SECPLAN, por parte de la inspección técnica.

Dicha actuación no se condice con los principios de eficiencia y eficacia, consagrados en el artículo 3° de la ley N°18.575, y podría lesionar los intereses del Estado, toda vez que la ejecución de las terminaciones

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del inmueble que pretende llevar adelante la mencionada entidad edilicia demandará un mayor costo por este concepto.

2.2.- Sobre el mayor plazo de ejecución de la obra gruesa.

Exponen los recurrentes, que el plazo estipulado para ejecutar la obra, de 240 días corridos, habría excedido, en definitiva, los 270 días ofertados por la empresa que quedó fuera de la licitación.

Sobre el particular, el artículo 45 de las bases administrativas generales, BAG, estipula que el plazo fijado en las presentes bases, se entenderá en días corridos, sin· deducción de lluvias, feriados ni festivos y deberá ser cumplido estrictamente, salvo fuerza mayor o caso fortuito calificado por la municipalidad. Indica que se entenderá por fuerza mayor o caso fortuito, cuando concurran las siguientes circunstancias:

• Que se produzca el atraso en forma independiente de la voluntad del contratista. • Que el hecho sea imprevisible, inesperado, sorpresivo.

• Que el hecho sea insuperable.

• Que se produzca la imposibilidad de ejecutar la obligación contraída.

Enseguida, el artículo 46 del mismo documento regulatorio, consigna que si el contratista estimare tener derecho a un aumento del plazo contractual deberá solicitarlo por escrito fundadamente a la municipalidad, con una antelación mínima de 15 días del vencimiento del plazo estipulado. Enseguida, el artículo 47, señala que la ejecución de nuevas obras ya sean extraordinarias o aumento de obras, dará derecho a un aumento del plazo contractual a convenir por las partes.

Establecido lo anterior, si bien, el plazo convenido inicialmente en el contrato, fue de 240 días corridos, contados desde el acta de entrega de terreno, quedando fijada como fecha de término el11 de febrero de 2015, sin embargo, a través del decreto

No

11.500, de 19 de noviembre de 2014, esa municipalidad otorgó 22 días adicionales para materializar las faenas, atendiendo a la solicitud formulada por la empresa constructora en su carta del día 6 de igual mes, al encontrarse en desarrollo la "Construcción de la Malla de Tierra del Edificio Consistorial", que no formó parte de las obligaciones contraídas por la adjudicataria, provocando el atraso en los trabajos del contrato principal; petición que fue avalada por el DOM (S) en el memorándum

No

840, de 13 de noviembre de esa anualidad. El referido acto administrativo estableció como nueva fecha de término de la edificación el 5 de marzo de 2015.

Posteriormente, por medio del decreto

No

1.71

O,

de 27 de febrero de 2015, se sancionó el convenio de fecha 27 de febrero del mismo año, que dispuso una serie de modificaciones de obras, cuyo balance final implicó un incremento en el monto pactado de $ 16.678.160, y la prórroga al plazo de ejecución en 30 días corridos, quedando fijada la conclusión del inmueble para el 4 de abril de 2015.

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

En consecuencia, el plazo ofertado por el adjudicatario fue incrementado en 52 días durante el desarrollo de los trabajos, mayor plazo otorgado en el marco de la preceptiva indicada, sin que se adviertan observaciones que formular en esta materia, toda vez que lo anterior se ajusta a las

BAG.

11. EXAMEN DE CUENTAS

Del análisis de los antecedentes puestos a disposición de este Organismo de Control el 8 de septiembre de 2015, por el señor Osear Catril Torres, encargado de gestión y operaciones externas, de la Municipalidad de Coronel, a través del acta de recepción de documentos, suscrito por el aludido funcionario el día 9 de igual mes y año, se estableció que la consultora de la primera etapa del "Estudio de proyecto de Arquitectura, Estructura y Otras Especialidades, Para la Construcción del Edificio Consistorial de Coronel", señora Mercedes del Carmen Fernández Ossadey, percibió de ese municipio la cantidad de $ 75.800.000, correspondiente al 100% del monto pactado. Lo anterior, a través de tres estados de pagos, cuyo detalle se presenta en el siguiente cuadro.

ESTADO VALOR

%DE No No DE FECHA VALOR($) ACUMULADO

PAGO FACTURA DECRETO FECHA

PAGO ($) DE PAGO

1Y2 15-11-2013 18.950.000 18.950.000 25% 106 88 27-01-2014

3 20-01-2014 28.425.000 47.375.000 32.5% 107 89 27-01-2014 FINAL 01-07-2014 28.425.000 75.800.000 32.5% 137 1.825 08-07-2014 Fuente: Decretos y estados de pago.

En lo que respecta a la segunda etapa del

mencionado estudio, convenida en el precio de $ 22.500.000, ésta no registra pago, debido a que no hubo avance en el trabajo encomendado, habiéndose puesto término al contrato de común acuerdo entre las partes, según se indicó en el cuerpo de este informe.

Esta decisión derivó posteriormente en la contratación con el mismo consultor, mediante la modalidad de trato directo, de los estudios denominados "Modificación de Planos de Arquitectura y Detalles Constructivos con su Desarrollo y Otros, al Proyecto de Edificio Consistorial de Coronel" y "Estudio y Desarrollo de Proyectos de Instalaciones y Especialidades, Edificio Consistorial de Coronel", en el precio de$ 20.150.000 y$ 37.050.000, respectivamente, los cuales fueron pagados en un 100 %, conforme se ilustra en los siguientes cuadros.

ESTADO VALOR %DE No DE PAGO FECHA VALOR($) ACUMULADO ($) PAGO FACTUR

A 1 11-12-2014 11.700.000 11.700.000 60% 173 2 16-02-2015 4.225.000 15.925.000 20% 190 3 y FINAL 13-05-2015 4.225.000 20.150.000 20% 202 Fuente: Decretos y estados de pago.

ESTADO VALOR %DE No FECHA VALOR($) ACUMULADO FACTUR DE PAGO

($) PAGO A 1 17-12-2014 20.150.000 20.150.000 60% 176 2 17-02-2015 8.450.000 28.600.000 20% 191 3 y FINAL 12-05-2015 8.450.000 37.050.000 20% 203 Fuente: Decretos y estados de pago.

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O'Higgins Poniente W 74, Concepción, fono 41-3113000 www.contraloria.cl - concepción@contraloria.cl No DECRETO FECHA DE PAGO 3.729 15-12-2014 354 26-02-2015 2.278 25-08-2015 No DECRETO FECHA DE PAGO 3.813 18-12-2014 353 26-02-2015 2.279 25-08-2015

(19)

CONCLUSIONES

Atendidas las consideraciones expuestas durante el desarrollo de la presente investigación, cabe concluir lo siguiente:

1. En lo relativo al acápite 11, examen de la materia auditada, numeral 2.2, sobre el mayor plazo de ejecución de la obra gruesa, los aumentos de plazo, de 22 y 30 días corridos, aprobados por los decretos alcaldicios

Nos 11.500 y 1.710, de 19 de noviembre de 2014, y 27 de febrero de 2015, respectivamente, se ajustaron a las disposiciones contenidas en los artículos Nos 45 y 46, de las bases administrativas generales que reglaron el contrato.

2. En relación al acápite 11, examen de la materia auditada, numeral 1.2, sobre la recontratación de la segunda etapa del diseño de la obra, letra a) (AC) 1, la actuación de la municipalidad en la gestión y administración

de la segunda etapa del estudio del proyecto de arquitectura, estructura y otras especialidades, vulneró los principios de eficiencia, eficacia y coordinación en la gestión pública, dispuestos en el artículo 3° de la ley No 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Esto, toda vez que no entregó respuesta en forma oportuna a los requerimientos formulados por la consultora Mercedes del Carmen Fernández Ossadey, sobre la definición de la distribución de los distintos departamentos y soluciones de organización interna, motivando la resciliación del contrato, y su posterior recontratación, a través de dos tratos directos cuyos precios suman un total de$ 57.200.000.

Al respecto, dicho municipio deberá tomar las medidas pertinentes a objeto de evitar a futuro la ocurrencia de situaciones como la descrita, lo cual será validado en próximas auditorias por parte de este Órgano de Control.

3. En cuanto al acápite 11, examen de la materia auditada, numeral 1.2, sobre la recontratación de la segunda etapa del diseño de la obra, letra b) (AC)1, la autoridad edilicia celebró el contrato denominado "Estudio y

desarrollo de proyectos de instalaciones y especialidades, edificio consistorial de Coronel", en el precio de$ 37.050.000, IVA incluido, sin someter preliminarmente sus antecedentes al análisis del respectivo concejo, conforme lo establece el artículo 65, letra i), de la ley No 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y el pronunciamiento contenido en el dictamen No 1.967, de 2013, de la Contraloría General de la República.

Por lo tanto, el municipio tendrá que adecuar los procesos relacionados con la materia, a fin de evitar la repetición de situaciones como la descrita, lo que será verificado en una próxima auditoria por parte de este Órgano de Control.

1 AC: Observación Altamente Compleja: Incumplimiento de la normativa contenida en el artículo 65,

letra i), de la ley W 18.695

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

4. En lo concerniente al acápite 11, examen de la materia auditada, numeral 2.1, sobre las pasadas de instalaciones (AC)2 , los planos definitivos no fueron puestos a disposición de la empresa constructora en forma oportuna, durante el proceso constructivo, para que ésta procediera a dejar las perforaciones pertinentes en los elementos estructurales, no obstante haber sido solicitadas reiteradamente a la SECPLAN, por parte de la inspección técnica, actuación que no se condice con los principios de eficiencia y eficacia, consagrados en el artículo 3° de la anotada ley No 18.575, debiendo el municipio adoptar las medidas pertinentes con el fin de evitar, a futuro, la ocurrencia de hechos de esta naturaleza, lo cual será evaluado en siguientes auditorias por parte de este Organismo Fiscalizador.

Respecto de los incumplimientos que se dan cuenta en las conclusiones N°5 2, 3 y 4, precedentes, esta Contraloría Regional dará

inicio a un procedimiento disciplinario, a objeto de determinar las eventuales

responsabilidades de los funcionarios que intervinieron en los hechos descritos.

5. Referente a lo observado en el acápite 1, control interno, sobre la falta de manuales de procedimientos (AC)3, esa entidad edilicia deberá confeccionar los manuales de procedimiento, junto con el acto administrativo que lo sanciona, respecto de las funciones que se detallan en el reglamento No 001, de

27 de marzo de 2014, para el departamento de administración de contrato e inspección

técnica de obra y el departamento de tesorería. Lo anterior, con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 45 de la resolución exenta No 1.485, de la Contraloría General de la República, debiendo remitir a esta Sede Regional los antecedentes que den cuenta de ello, en el plazo indicado en el último párrafo de las presentes conclusiones.

Finalmente, para aquellas observaciones que se mantienen, se deberá enviar el "Informe de Estado de Observaciones" de acuerdo al formato adjunto en el anexo No 1, en un plazo que no podrá exceder del 26 de febrero de 2016, comunicando las medidas adoptadas y acompañando los antecedentes de respaldo pertinentes.

Saluda atentamente a Ud.

2 AC: Observación Altamente Compleja: Incumplimiento a los principio de eficiencia y eficacia del

artículo 3° de la ley W 18.575

3 AC: Observación Altamente Compleja: Falta de revisión de operaciones, procesos y actividades.

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ANEXO FOTOGRÁFICO

FOTOS TOMADAS DURANTE LA INSPECCIÓN

Foto No 1 Subterráneo -1 Plano canaleta

\

1

--r

Plano unión domiciliaria.

Foto No 4 Pisos 1 y 2 Plano ventilaciones.

16

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CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Foto No 10 Pisos -1 y 1 Foto No 11 Pisos -1 y 1

Plano uas lluvias. Ubicación uas lluvias.

17

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Foto No 14 Pisos -1, 1, 2 y 3 Plano desea a A. S. Foto No 16 Pisos -1, 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 Plano desea a A. S. Foto No 17 Pisos -1, 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 Ubicación a d A.S. 18

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CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORÍA REGIONAL DEL BÍO-BÍO

Foto W 18 Pisos 4, 5, 6, 7 Plano desea as artefactos.

Foto W 20 Piso 7

Plano descargas y ventilaciones.

Foto W 22 Cubierta

Plano as ventilaciones.

UNIDAD DE CONTROL EXTERNO

Foto W 21 Piso 7

Ubicación pasadas descargas y ventilaciones.

as ventilaciones.

19

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N° DE OBSERVACIÓN

Acá pite 1, CONTROL INTERNO, Sobre la falta

de manuales de

procedimientos.

INFORME DE ESTADO DE OBSERVACIONES DE INFORME No 827/2015

MATERIA DE LA OBSERVACIÓN

La entidad edilicia no cuenta con manuales que describan los procedimientos que deben llevarse a

cabo en el departamento de

administración de contratos e

inspección técnica y en el departamento de tesorería con la finalidad de dar cumplimiento a sus

funciones.

REQUERIMIENTO PARA MEDIDA

SUBSANAR LA OBSERVACIÓN IMPLEMENTADA Y

SOLICITADA POR CONTRALORÍA

su

REGIONAL EN INFORME FINAL DOCUMENTACIÓN

DE RESPALDO Remitir copia del respectivo manual

de procedimiento debidamente

sancionado mediante acto

administrativo.

20

O'Higgins Poniente No 74, Concepción, fono 41-3113000 www.contraloria.cl - concepción@contraloria.ci FOLIO O NUMERACIÓN DOCUMENTO DE RESPALDO OBSERVACIONES NIVEL DE Y/0 COMPLEJIDAD COMENTARIOS DE LA ENTIDAD AC: Observación Altamente Compleja: Falta de revisión de operaciones, procesos y actividades.

(26)

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