La intermediación política asignación de recursos públicos en Colombia - Virtud, perversión o reconocimiento de una realidad que puede articularse al desarrollo social

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(1)Universidad de los Andes Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política. LA INTERMEDIACIÓN POLÍTICA PARA LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS PUBLICOS EN COLOMBIA: Virtud, perversión o reconocimiento de una realidad que puede articularse al desarrollo social. Tesis Maestría Ciencia Política Walter Mauricio Gómez Baron. DIRECTOR Germán Ruiz LECTORES: Germán Ferro Rodolfo Masías. Diciembre 4 de 2003.

(2) INDICE. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................3 1. MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................8 1.1 La Asignación ...........................................................................................................8 1.2 La Intermediación ...................................................................................................11 1.3 Lobby o Cabildeo....................................................................................................13 1.4 La Representación...................................................................................................14 1.5 El Clientelismo........................................................................................................15 1.6 La Desviación de Poder en la definición presupuestal ...........................................18 1.7 Conclusiones sobre el marco conceptual ................................................................19 2 LA INTERMEDIACIÓN ANTES DE 1991 .........................................................21 2.1 Significado de los auxilios en materia política .......................................................22 2.2 Significado de los auxilios en materia de desarrollo ..............................................25 2.3 Conclusiones con respecto al carácter clientelista de los auxilios..........................29 3 LA INTERMEDIACIÓN DESPUÉS DE 1991.....................................................30 3.1 La asignación de recursos para las entidades territoriales sujetos de intermediación .......................................................................................................................................31 3.2 El Sistema Nacional de Cofinanciación - SNC.......................................................33 3.2.1 Conclusiones con respecto al SNC ..................................................................40 3.3 El Fondo Nacional de Regalías - FNR....................................................................42 3.3.1 Primer periodo 1995 – 1998 ............................................................................44 3.3.2 Segundo periodo 1999 – 2002 ........................................................................48 3.3.3 Conclusiones con respecto al FNR y a la CNR ...............................................54 4. HACIA UNA INTERMEDIACIÓN VIRTUOSA?.................................................57 4.1 Audiencia con congresistas para asignar los proyectos de inversión regional. Un ensayo para intermediar de manera virtuosa...........................................................58 4.2 Principios para una alternativa..........................................................................61 4.3 Condiciones que deben cumplir los recursos objeto de intermediación ..........65 4.4 Ambito de relaciones políticas entre congresistas y sus representados como marco para efectuar la intermediación. .........................................................................70 4.5 Esquema para la implementación de un proceso de intermediación ................72 5. CONCLUSIONES.......................................................................................................76 BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................................82 ANEXOS..........................................................................................................................89 Anexo 1:........................................................................................................................89 Distribución por entidades territoriales.........................................................................89 Anexo 2.........................................................................................................................90 Relación Audiencias para asignación recursos .............................................................90. 1.

(3) INDICE DE TABLAS Y CUADROS. Tabla 1. Ejecución de los Recursos de Cofinanciación. 1995 – 1997 ........................... 39 Tabla 2. Distribución regional de los recursos asignados por el FNR. (1996 –2001) ... 51 Tabla 3. Recursos aprobados por el FNR- 2001 por departamento y categorías............ 53. Cuadro 1. Diferencias entre las relaciones políticas clientelistas y no clientelistas ...... 50. INDICE DE GRAFICAS Gráfico 1. Distribución regional porcentual de recursos asignados por el FNR comparativo entre los períodos 1996–1998 y 1999–2001 ............................................... 71. 2.

(4) INTRODUCCIÓN El psiquiatra Theodore Dalrymple, en un artículo de finales de 2001, reflexionando acerca del papel “funcional” que la corrupción ha tenido en el Estado italiano, en comparación con el puritanismo y la rigidez del Estado inglés, y en cómo los pueblos de las dos naciones muestran actualmente grados de desarrollo socioeconómico similares, pero amplias diferencias en cuanto a la autovaloración de los individuos frente a su sociedad, concluía que el electorado italiano ha venido operando bajo una racionalidad en la que apoyar un sistema que permite visos de corrupción, se convierte en un valuarte de las individualidades, frente a la frialdad de un Estado omnipotente, rígido y que privilegia la honestidad.. Dalrymple señala que “Un estado Leviatán no corrupto en realidad debe ser más temido que uno corrupto. En efecto, si el Estado italiano se volviera honesto sin reducir de manera simultánea su tamaño, el resultado sería una catástrofe económica y cultural para Italia”.1. El enfoque de Dalrymple, hace pensar que en nuestro contexto existen acciones de intermediación política, que independientemente de una motivación calificada de clientelista, pueden llegar a contribuir con el desarrollo de la sociedad.. En razón de lo anterior, el presente trabajo explora en la racionalidad que opera en los procesos de intermediación política por recursos en Colombia y busca señalar elementos básicos para que esa intermediación, ejercida por los representantes políticos, sea posible y en consonancia con el cumplimiento de las funciones sociales del Estado. Dicho juego de relaciones intergubernamentales es observado a partir de la consecución de los recursos para las entidades territoriales, acción en la que participan tanto senadores y representantes así como funcionarios de las instancias técnicas del nivel ejecutivo central. 1. DALRYMPLE, Theodore. Los usos de la corrupción. En: revista El Malpensante. No. 35. Bogotá: (Diciembre 2001- enero 2002); p. 27.. 3.

(5) Tres fuentes de recursos son tratadas como materia de reflexión. Todas ellas han sido objeto de intermediación. Se trata de: los auxilios parlamentarios, originados bajo el esquema de la anterior Constitución, proscritos a partir de 1991 y cuya huella permanece en el imaginario político nacional, al punto que esta denominación es usada corrientemente cuando se busca calificar como nociva la asignación o gestión de algún determinando recurso público llevado a las regiones o a los particulares; los recursos de cofinanciación que fundamentalmente tuvieron su desarrollo a partir de 1994 y que para finales del gobierno Pastrana Arango estaban fuertemente cuestionados, al punto que el Sistema Nacional de Cofinanciación - SNC se desactiva en esa época y sobreviven actualmente en liquidación los fondos relacionados con la entidad financiera de desarrollo territorial - Findeter; y los recursos del Fondo Nacional de Regalías - FNR, creado en 1994, cuyos recursos son administrados por la Comisión Nacional de Regalías - CNR la cual, hasta junio de 2003, no había vuelto a ser convocada por el Departamento Nacional de Planeación - DNP, entidad que ha terminado coordinando su acción.. El trabajo tiene un carácter exploratorio y metodológicamente, se optó por desarrollar una primera etapa de inmersión en el tema, a partir de la identificación de conceptos y revisión documental sobre las fuentes que tratan los recursos señalados. La información fue complementada a través de entrevistas estructuradas con funcionarios involucrados y conocedores de la asignación de esos mismos recursos.2 Con ellos se trabajó tanto la percepción que los niveles técnicos tienen de las experiencias de intermediación en las que han participado, como sobre el rol de los políticos a ese mismo respecto. 2. Se desarrollaron seis entrevistas estructuradas sobre los procedimientos técnicos y las prácticas asociadas a la intermediación de los congresistas, frente a dichas instancias técnicas del DNP o de los organismos que en su momento manejaron el SNC y el CNR. Los entrevistados, todos ellos pertenecientes a niveles directivos, si bien describieron los procesos mencionados solicitaron no ser grabados y actuar como fuentes anónimas. Cuatro de las fuentes en el momento de la entrevista estaban vinculados al DNP, contaban con una experiencia mayor a los cinco años en dicha institución y se han venido relacionando con los procesos de asignación de los recursos territoriales. Una quinta fuente, se desempeñó durante el gobierno Gaviria como funcionaria de la Unidad Desarrollo Social del DNP y se ha desempeñado como asesora de dicha entidad y del Congreso de la Republica en temas como la instrumentación de la ley 715 del 2001. La sexta fuente perteneció a las instancias técnicas de planificación del SNC y actualmente se desempeña en la dirección de planeación de un Ministerio del sector social.. 4.

(6) Posteriormente, durante el análisis de la información sistematizada, hubo oportunidad de interactuar con responsables de desarrollar la experiencia de asignación de recursos para los departamentos, que se realizó con participación de los congresistas y que se llevó a cabo a mediados de 2003. Así fue posible visualizar los elementos que se presentan como insumos para diseñar alternativas de intermediación validadas técnica y políticamente.. Los resultados del trabajo se traducen entonces en la presentación de un marco conceptual que plantea categorías de uso tanto en la época de los auxilios parlamentarios como posterior a la Constitución Política de 1991, buscando con estas acompañar y acotar la descripción y caracterización de las relaciones entre los actores políticos y técnicos partícipes.. En segunda instancia se elabora una aproximación, tanto a la dinámica propia de los procesos de intermediación que suscitaron las tres fuentes de recursos mencionadas como al significado que estos procesos jugaron en materia política para los actores involucrados. Allí el ejecutivo a través del DNP para el SNC y el FNR juega un papel preponderante, dado que los recursos en cuestión son esencialmente de carácter nacional. Para el efecto, la aproximación se enfoca en observar la manera como los actores partícipes de los procesos de intermediación desempeñan sus roles, pues es allí según lo señalan dos investigaciones recientes, donde sucede la “transacción” entre el ejecutivo y el legislativo.3. A diferencia de la reflexión sobre Italia de Dalrymple, la intermediación de entrada no es entendida como un hecho propio de la corrupción. Es decir, es posible observar que en el rol de representar a una determinada región, puede ocurrir una intermediación proactiva. 3. RENGIFO, Andrés. El que no tranza no avanza. Estudio de caso y presentación de un modelo de juegos sobre corrupción y clientelismo en la comisión de regalías. Tesis Magíster en Ciencia Política. Bogotá: Universidad de los Andes. Junio 2001. GONZALEZ, Carlos. La cofinanciación en Colombia, una presa más del clientelismo. Monografía Pregrado en Ciencia Política. Bogotá: Universidad de los Andes. Noviembre 2001.. 5.

(7) o “virtuosa”. Pero igualmente cuando las prácticas intermediadoras se relacionan con procesos de discrecionalidad sobre la asignación del gasto, es posible observar que dichas acciones caen en el ámbito del clientelismo, es decir se ejerce una intermediación que tiene un carácter viciado o “perverso”.4 Adicionalmente, al cotejar parte de la información sobre investigaciones en proceso por causa de mala utilización de los recursos asignados por esta vía, la conclusión con respecto a la corrupción es que esta ha sido identificable y evidenciable durante el momento de la ejecución de los recursos.. A lo largo del trabajo se buscó extraer las principales enseñanzas de los procesos de intermediación explorados. Estas muestran fundamentalmente, que la técnica ha venido siendo vista como la solución a los aspectos perversos de la intermediación; y a su vez la llamada clase política a cargado con el desprestigio producido por procesos de asignación o ejecución de recursos que han terminado en clientelismo o corrupción. No obstante, las evidencias muestran que en el contexto colombiano (ya sean para el caso de los auxilios, o durante la intermediación posterior a 1991) tanto el ejecutivo con sus organismos técnicos como el legislativo con sus congresistas, han sido las dos caras de una misma moneda. En efecto, se debe dejar en claro que estos dos actores son igualmente responsables de la buena o mala actuación frente a los recursos.. Las reflexiones sobre los procesos descritos, también permite visualizar que históricamente se ha encargado a los niveles técnicos el corregir los “pecados” de la intermediación perversa, dejando de lado a los representantes políticos, y de paso, negando la importancia de su razón de ser como representantes. Este hecho llama la atención por cuanto en la democracia colombiana el legislativo sí tiene y debe ejercer funciones con respecto a la asignación territorial, pero las posibilidades de articular su acción con las instancias técnicas del ejecutivo no han sido plenamente exploradas. Por el contrario, se reitera, la dimensión política ha sido estigmatizada.. 4. Se ofrece una reflexión sobre el papel de la intermediación, como manifestación necesaria dentro del juego de la representación política, en un sistema signado por el clientelismo.. 6.

(8) En ese orden de ideas y a partir de las enseñanzas provistas por la actuación de técnicos y políticos, se plantean elementos que buscan articular de manera virtuosa la relación ejecutivo- legislativo al momento de asignar recursos para las regiones. Este camino implica reconocer la importancia de nuestros representantes políticos, más allá de la previa descalificación de sus capacidades. Igualmente se reconoce la importancia de asumir aspectos técnicos que puedan y deban ser compartidos con el legislativo para su manejo. Finalmente y quizá sea este el argumento de mayor relevancia para atreverse a proponer ese camino, existe la imperiosa necesidad de rescatar y entender a la sociedad como el fin último de los procesos de intermediación.. Muy seguramente en el horizonte colombiano se mantendrá la presencia de los representantes políticos en materia de intermediación por recursos para sus regiones, por ende hay que actuar en consecuencia. En efecto el DNP, en coordinación con el Congreso y actuando en cumplimiento del artículo 6 de la Ley 812 de 2003 del actual Plan de Desarrollo, durante julio y agosto de 2003, realizó un proceso de treinta y tres audiencias públicas para asignar alrededor de $1 billón de pesos en los departamentos y el Distrito Capital.. En ese orden de ideas cabe preguntarse si ¿finalmente es posible una intermediación proactiva para la sociedad?. La respuesta que encierran las reflexiones finales nos indican que sí es posible y por tanto, se proponen elementos que permiten fundamentar dichas relaciones de intermediación entre los actores partícipes de la asignación, procurando que no se caiga en el clientelismo o la corrupción.. 7.

(9) 1. MARCO CONCEPTUAL. Buscando acotar la descripción y caracterización de las relaciones entre los actores políticos y técnicos participes del proceso de asignación de recursos, se presenta un marco conceptual que tiene por objeto señalar categorías útiles para el desarrollo del trabajo. Los conceptos hacen alusión a las relaciones intergubernamentales tanto para la época de los auxilios parlamentarios, como para los años posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991.. Los conceptos buscan ser pertinentes a los casos de intermediación para el contexto colombiano, están relacionados entre sí, y su utilidad radica en servir como referentes dentro de la descripción y el análisis.. 1.1 La Asignación. El Estado colombiano puede ser entendido como una organización cuya misión se consigna en el Artículo 2 de la Constitución Política, en donde se señalan como fines esenciales servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la misma Constitución. Esta finalidad puede ser lograda a través de la obligación que tiene el Estado de facilitar a todos su participación en las decisiones que los afectan y en la vida económica, social, administrativa, política y cultural de la Nación.5. Más adelante, la Constitución al desarrollar la finalidad social del Estado y de los servicios públicos, complementa el campo de acción estatal para con la sociedad, en el sentido que identifica que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son parte de sus fines (del Estado); llegando incluso a señalar como 5. Constitución Política de Colombia. Título I. Artículo 2.. 8.

(10) prioritarios, dar solución a las necesidades en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Se agrega que tales inversiones, deberán estar sujetas al rigor de los procesos estipulados en el marco de la formulación y aplicación de los Planes y presupuestos de la Nación.6. De tal suerte que el Estado para poder cumplir con dicha finalidad considerada como misional, desarrolla otras funciones que le sirven de soporte y dentro de las cuales se encuentra toda la mecánica relacionada con la provisión de los recursos. Allí surge una distinción sustancial para entender la dinámica de la asignación presupuestal: considerar dicho proceso como un medio, una circunstancia necesaria para que otras ocurran; una función que solo existe y tiene sentido si se hace como soporte al fin social del Estado y no se le convierte en una función misional estatal.. En el marco de la democracia colombiana, dentro del proceso de asignación presupuestal, el ejecutivo central distribuye y destina los recursos, tanto para el cumplimiento de los mandatos constitucionales como para el desarrollo de la respectiva política de gobierno. Mediante dicha acción se espera cumplir con la función social estatal y sean atendidas las necesidades y demandas de la sociedad.. La asignación presupuestal está sujeta a normatividades preestablecidas, razón por la cual el nivel central destina recursos en cumplimiento de normas y leyes independientemente del gobierno de turno, pero al mismo tiempo se permite la intervención de los representantes políticos en la definición del presupuesto. Del conjunto de recursos a ser asignados, una porción ha sido destinada a la iniciativa de los representantes políticos. Esta acción se fundamenta positivamente en el entendido que son éstos representantes políticos, quienes llevan al nivel central prioridades y demandas de sus respectivas. 6. Si bien la Constitución Política de Colombia en su Título XII, Capítulo 5 menciona explícitamente los sectores reseñados como sujetos de la finalidad social del Estado, también dentro del articulado de ese mismo Capítulo 5 se agregan los demás sectores de responsabilidad estatal, pues se mencionan implícitamente al indicar las competencias estatales (nacionales y territoriales) para todos los servicios públicos domiciliarios.. 9.

(11) regiones, de quienes se espera aseguren que las inversiones provenientes del centro irriguen sus beneficios sobre sus representados.7. Históricamente, y por lo menos hasta 1991, el proceso de asignación presupuestal permitió a representantes territoriales acceder a partidas del presupuesto nacional que en origen iban destinadas y determinadas específicamente a sus regiones. Este fue el caso del esquema de auxilios parlamentarios. Esta práctica fue calificada como clientelista al punto que expresamente la Constitución de 1991 en su artículo 355 la proscribió.. Durante la última década la asignación de recursos desde el nivel nacional, como proceso, ha sido tema de revisión y ensayo por parte de los respectivos gobiernos. Muestra de ello han sido el Sistema Nacional de Cofinanciación y el Fondo Nacional de Regalías, instancias proveedoras de recursos para las entidades territoriales en donde han tenido lugar procesos de intermediación política.. Dentro de la asignación se destacan dos tipos de actores de interés para el presente trabajo: i). El ejecutivo del nivel central, integrado por los organismos de planificación técnica y presupuestal quienes confeccionan técnicamente el presupuesto y en donde el DNP es el encargado de elaborar el proyecto de Ley de Presupuesto, en coordinación con el Ministerio de Hacienda.. ii). Los representantes políticos de las diferentes entidades territoriales subnacionales, en las que habita y se desenvuelve la sociedad nacional representada en los organismos de participación política, quienes tienen asiento en el Senado y la Cámara de Representantes.. 7. La normatividad vigente con respecto a la confección y ejecución presupuestal, se consigna en el Título XII, Capítulo 3 Del Presupuesto (Artículos 345 a 355) de la Constitución Política de Colombia y se desarrolla en el Decreto 111 de 1996, o Estatuto Orgánico Presupuestal. Allí, entre otros, se determinan las condiciones de elaboración presupuestal. Por su parte, la misma Constitución Política de Colombia en el artículo 351, así como la Sentencia de la Corte Constitucional C-497 de 1994, determinan que los congresistas pueden adelantar acciones ante el gobierno en orden de satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones electorales.. 10.

(12) Ahora bien, observar la forma cómo se desenvuelven los actores del proceso de confección presupuestal, permite identificar una dinámica de intermediación por los recursos nacionales para las entidades territoriales, así como el significado que esta acción supone en materia política para los actores participantes de dicho proceso.. 1.2 La Intermediación. La intermediación de la que aquí se habla, está inmersa dentro de la representación política. La intermediación es entendida como la acción de representar, ante una fuente o nivel superior, la solicitud y acceso de recursos para suplir las necesidades de un determinado grupo regional o entidad territorial a la cual se representa, al tiempo que de dicha acción se espera obtener algún tipo de ganancia personalizada en el representante.. La intermediación opera con los siguientes elementos básicos: i). Una fuente de recursos por los cuales se ejecuta la acción de intermediar.. ii). Un intermediador que tiene carácter de representante político.. iii). La población o un grupo integrante de la misma, perteneciente a una determinada entidad territorial o a una clientela regional, quienes conforman parte o la totalidad del conjunto de los representados; estos en última instancia, deberían ser los beneficiarios de la acción del Estado a través de la aplicación de los recursos.. Para el caso colombiano la intermediación política por recursos para un determinado departamento, municipio (o como se le menciona en algunos documentos para una determinada región), resulta funcional a la reproducción del sistema político, obteniéndose para quienes la ejercen prerrogativas de orden político, que también pueden llegar a ser clientelistas si estas son vinculadas con la obtención de beneficios particulares de quien intermedia y/o de su respectiva clientela. En todo caso, uno de los fines del ejercicio de intermediar de manera clientelista o no, es el reproducir o aumentar 11.

(13) una determinada posición de poder como representante. Este resultado es la ganancia del intermediador político, pero no es el fin de la acción del Estado.8. Un intermediador es un representante quien, si en la acción de intermediar usa esa posición para un beneficio parcializado, convierte su acción en clientelista pues lo hace primando sobre los intereses de la comunidad política representada y orientando su acción hacia la ganancia particular.9 Una aproximación explicativa al juego de las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, considerando a los mismos como propietarios de determinadas funciones y procesos, permite visualizar la lógica de transacción que se establece al intermediar. Vargas nos propone la siguiente explicación al respecto. “El legislativo tiene derechos monopólicos de propiedad sobre la aprobación de las leyes y sobre el control político de la gestión pública. Además, tiene gran ascendiente sobre la formación y movilización de la opinión política y sobre la gestión política. El ejecutivo, por su parte, tiene control sobre el gasto público y la nómina oficial. Entre las múltiples formas de afianzar derechos de propiedad en el Legislativo, cabe destacar las siguientes, predominantes en nuestro medio: la pertenecía a comisiones permanentes, la participación en comisiones accidentales o transitorias, la integración de mesas directivas, la condición de ponentes de un proyecto de ley y la participación en bloques (regionales o de oposición a una determinada decisión)”. 10. Como se observa, la explicación de Vargas permite colegir que tanto el ejecutivo, como el legislativo cuentan con “bienes” para tranzar en su juego de relaciones intergubernamentales. De acuerdo con las normas vigentes, en el desarrollo de dichas relaciones, es posible que los congresistas realicen gestiones para lograr la aprobación de partidas. Dicha acción supone entonces contar con procesos y procedimientos dentro de. 8. A este tipo de ganancia es la que se le califica de personalizada. OSORIO, Manuel. Diccionario de ciencias políticas, jurídica y sociales. Buenos Aires: Editorial Heliasta. S.R.L. 1981. Una definición de intermediador lo señala como aquel ”que media entre dos o más personas para arreglar un negocio, por lo general, entre vendedores y compradores, a afecto de ajustar los contratos,... La función de los agentes privados, cuando actúan como mediadores entre el productor y el consumidor, formando frecuentemente una cadena, son muy discutidos, pues, mientras para unos 9. 12.

(14) las relaciones intergubernamentales que permitan dar fe que la intermediación se hace para fines pertinentes y no de manera desviada.11. Este ejercicio de la intermediación, resulta “virtuoso” y no acarrea un costo para la sociedad, pues si bien el intermediador político gana preeminencia como representante político ante sus representados (ganancia personalizada), estos últimos también ganan en la medida en que logran acceso a los recursos que pueden reportar soluciones a problemas o necesidades territoriales y se cumple con el fin social del Estado.. 1.3 Lobby o Cabildeo La intermediación se diferencia del lobby12 o del cabildeo,13 en cuanto que estos últimos pueden ser ejercidos por cualquier grupo de presión sobre las instancias de decisión de poder del gobierno, así como también por grupos de especialistas quienes necesariamente no son representantes políticos elegidos (como sí lo son los senadores y representantes).. 11. La posibilidad de efectuar la intermediación por recursos para las entidades territoriales representadas se estipula en el artículo 351 de la Constitución Política de Colombia. 12 DE SANTO, Víctor. Diccionario de ciencias jurídicas, política, sociales y de economía. Buenos Aires: Editorial Universidad. 1996. La expresión lobby proviene de la voz inglesa que significa pasillo, corredor, antecámara. “En Estados Unidos, con la palabra lobbies se designan las partes del edificio del congreso o de las legislaturas, en las que está permitido el acceso de personas ajenas al respectivo cuerpo. Era comúnmente en estos lobbies en donde los personeros de los grupos de presión a quienes por tal motivo se les llamaba lobbyists, desarrollaban su actividad de personación, o de ´ablandamiento´ de los legisladores, la cual, precisamente por ello, recibía el nombre de lobblying. Posteriormente, estas palabras fueron utilizadas más ampliamente: lobby, para designar el sistema de influencia, cualquiera fuese el sujeto pasivo; lobblyists, para designar el sujeto activo de la influencia cualquiera que fuese; lobblying, para designar la actividad desplegada al efecto.”; p. 564. ROZO, Eduardo. Diccionarios de política y derecho público. Bogotá, 1986. “Del inglés vestíbulo, pasillo, grupo de políticos que intentan influir particularmente en el poder legislativo, aunque generalmente también lo hacen en todo centro de poder o decisión política, para favorecer interés extraparlamentarios o partidistas. El concepto se originó en la práctica de este estilo de permanecer en los pasillos legislativos para presionar por las decisiones favorables a los grupos de interés particular. Traduce así, camarilla de cabildos, ejecutor del grupo de interés”; p. 129. 13 SILLS, David. Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales. Vol. II. Madrid: Editorial Agrilar, 1974. “El cabildeo también se da en el proceso de adopción de decisiones oficiales. El cabildeo se produce por un deseo de influencia. El cabildeo supone la presencia de un intermediario o representante como eslabón entre los ciudadanos y las personas de las que dependen las decisiones oficiales. Todo cabildeo supone un acto de comunicación, puesto que este es el único modo de transmitir la influencia... El cabildeo es el estimulo y la trasmisión de una comunicación, dirigida a alguien que interviene en una decisión del gobierno, con la esperanza de influir en dicha decisión”; p. 109-112.. 13.

(15) Es decir que el lobby o el cabildeo puede o no ser ejercido por los representantes, para lograr influenciar cualquier tipo de decisión del gobierno; y se diferencia de la intermediación política en cuanto esta ultima es una acción propia de los representantes políticos elegidos democráticamente (en este caso senadores y/o representantes) quienes tienen por ámbito de acción el participar en un proceso específico como lo es la asignación de recursos del nivel central con el objeto de destinarlos a las regiones que ellos representan.. 1.4 La Representación. La representación en esencia es la sustitución de una persona en cuyo nombre se actúa. Representante de alguien es la persona que en virtud de una autorización legal o convencional actúa en nombre de otra, ejerciendo prerrogativas jurídicas de la primera. En derecho político, es la expresión reducida y personal de la voluntad popular, concretada por lo general mediante el voto, que elige entre diversos postulantes.14 “Históricamente, la representación política está unida al parlamentarismo, es decir, al poder de las asambleas legislativas. La asamblea al decidir en instancia suprema expresa la unidad de la comunidad política”. 15. Aquí la concepción de interés sobre representar corresponde con un ejercicio orientado por la razón y el juicio puesto al servicio del interés general. Es en ese sentido congruente con los principios constitucionales colombianos16 y no con los intereses de particulares o de las relaciones clientelistas presentes en el sistema político colombiano, las cuales están aparentemente al servicio de las necesidades de reproducción política de quienes las ejercen (para el caso, el representante político y su clientela).. 14. DE SANTO, op. cit., p. 758 GARRONE, José. Diccionario jurídico. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Tomo 3. P – Z, 1.987; p. 297. 16 La Constitución Política de Colombia en su Título 1. Artículo 1, destaca la prevalencia del interés general. 15. 14.

(16) 1.5 El Clientelismo. Clientelismo es definido como el conjunto de relaciones de poder informales entre individuos o grupos con desigualdad de posición, basadas en el intercambio de beneficios. Una persona con un status alto (el patrón) toma ventaja de su autoridad y recurre a proteger a alguien con un status inferior (el cliente) el cual le es recíproco con apoyo y favores. “En sociedades más complejas, intermediarios clientelistas ayudan a que haya relaciones multilaterales más complejas. Los patrones son los guardianes (de la relación) y los que rompen la ley, los cuales establecen la conexión entre el poder central, los beneficios y las masas a las cuales les es reciproco”.17. Claphan también define el clientelismo como “una relación de intercambio entre partes desiguales”, en las que debe haber elementos de jerarquía, con necesidad de un intercambio voluntario de ambas partes, con regularidad y persistencia (continuidad). Hace hincapié en que el “clientelismo político sirve esencialmente al mecanismo de distribución” de los recursos públicos. 18 En general, al clientelismo colombiano se le asocia con el aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo personal, la manipulación de puestos públicos y la realización de favores personales o grupales (de corte corporativo) con recursos del Estado. Leal y Dávila señalan al clientelismo colombiano como el medio principal para que los dos partidos tradicionales participen del control del régimen político, o sea de las pautas establecidas para ejercer el poder. 19. 17. BOGDANOR, Vernon. The Blackwell Encyclopedic of Political Science. Oxford: Blackwell, 1992; p. 108. citado por DUARTE, Jesús. State education and clientelism in Colombia. Thesis for PhD. in Politics. University of Oxford, 1995; p. 8. 18 CLAPHAN, Christopher. Notes on clientelism approach to politics. Mimeo. S.f. Citado por: Nieto. Carolina. The politics in the decentralization of Colombia. Essex University, 1995; p. 45. 19 LEAL, Francisco. DAVILA, Andrés. Clientelismo. El sistema político y su expresión regional. Bogotá: Tercer Mundo Editores, 1.990; p. 36.. 15.

(17) Duarte, en State education and clientelism in Colombia20, basándose en aproximaciones sociológicas, señala como las relaciones de tipo clientelista guardan un marcado énfasis personal, de favorecimiento mutuo e inequitativo entre quienes las sostienen, al tiempo que integran “valores culturales” como la lealtad, la obligación y obediencia y en cierta forma la confianza en el cumplimiento de los acuerdos entre las partes; pero también muestra como en un marco modernizado de implementación de una política pública, se opera un sincretismo entre prácticas clientelistas y el desarrollo racionalista (modernizado) de la política educativa que su investigación observa. Esta manera de actuar de los actores involucrados bien puede ser calificada como la “perversión” del ejercicio de la política. Adicionalmente anota: “En Colombia el término clientelismo es usado muy frecuentemente y es en verdad equiparado con política. El término es tanto mal usado por la prensa y por algunos círculos académicos sin distinción, para nombrar un amplio rango de fenómenos que van desde la influencia política y el lobby hasta la corrupción política.”21. De acuerdo con lo señalado es posible concluir que muchas de las prácticas, que se suscitan dentro de las relaciones intergubernamentales, pueden ser calificadas como clientelistas sin que de hecho lo sean. Duarte así lo supone para el lobby o cabildeo como mera influencia sobre las instancias de decisión política. Llama entonces la atención pensar si el participar de un proceso de intermediación por recursos, a manera de representante político de un electorado regional e influir por la asignación con miras a solucionar problemas territoriales, de por sí se ubica dentro de la categoría clientelista. En ese sentido, y con el fin de diferenciar posteriormente entre intermediación clientelista y no clientelista, vale señalar como características básicas del clientelismo las siguientes: i). Las relaciones patrón-cliente son usualmente particulares y difusas.. ii). En tales relaciones hay simultaneidad de intercambio de diferentes tipos de recursos (sociales como el prestigio, económicos como los recursos. 20. DUARTE, Jesús. State education and clientelism in Colombia. Thesis for PhD. in Politics. University of Oxford, 1995. Duarte cita conceptualizaciones sociológicas de: Roginer. L (“Bibliography on political clientelism”) y de Eisenstadt, S.N. Lemarchand.R. (“The study of patron-client relations and recent development in sociological theory” s.f.); p. 8-19. 21 Ibíd., p. 4.. 16.

(18) financieros, políticos como la consecución o la conservación de status de poder o de posiciones de preeminencia política) y promesas de reciprocidad, solidaridad y lealtad. iii). El intercambio de estas fuentes es usualmente arreglado por una especie de “paquete de negociación”. Ninguno de estos recursos puede ser intercambiado separadamente.. iv). Un fuerte elemento de incondicionalidad y de crédito a largo plazo. Este concepto es equiparable al manejado por Gutiérrez sobre la existencia de una relación estructural fundamentada en el acceso a recursos públicos por lealtad electoral.22. v). Hay un fuerte elemento de obligación interpersonal (lealtad, reciprocidad), y solidaridad. Este elemento tiende a fortalecerse en las relaciones tradicionales de patrón-cliente más que en las “modernas”, pero es encontrado en ambas.. vi). Las relaciones patrón-cliente no son totalmente legales o por contrato. Están basadas en arreglos de tipo informal.. vii). Las relaciones patrón-cliente no son de lazos fuertes y a largo plazo, estas son por lo general voluntarias y se puede acabar con ellas de la misma manera.23. viii). Estas relaciones comprometen redes de individuos en una relación vertical, más que entre grupos organizados de manera corporativa.. ix). Las relaciones clientelistas están basadas en un fuerte elemento de desigualdad y diferencia en el poder entre los actores.. Se debe destacar que el elemento crucial de desigualdad consiste en la monopolización por parte de los patrones de determinadas posiciones de poder, las cuales resultan de importancia para los clientes (por ejemplo, acceso a los medios de producción ó a los principales mercados, ó a los centros de poder en la sociedad y por qué no en el Estado o el Gobierno). 22. GUTIERREZ, Francisco. La ciudad representada: política y conflicto en Bogotá. Bogotá: Editorial Tercer Mundo, 1998. Allí se destacan varias de las características de este tipo de relaciones clientelistas de intercambio por recursos fundamentados en la descripción de clientelismo en juntas de acción comunal; p. 70-100. 23 Ibíd.,p. 86. 17.

(19) 1.6 La Desviación de Poder en la definición presupuestal. Durante la definición del presupuesto, en ejercicio de la intermediación y la aprobación de partidas, puede darse lugar para que ocurra una desviación de poder. Dicha eventualidad ya ha ocurrido en la historia legislativa colombiana, según lo señala la sentencia de la Corte Constitucional C-1168 de 2001. En efecto, la Corte recuerda cómo, en el caso de los auxilios parlamentarios el legislativo era influenciado en su fuero por otro poder en este caso el ejecutivo, quien mediante prebendas presupuestales se inmiscuía en las competencias propias del Congreso.. La desviación de poder, entonces, ocurre cuando un poder establecido, el ejecutivo por ejemplo, hace injerencia sobre las competencias propias de otro poder, el legislativo por ejemplo. Allí se puede configurar una acción desviada. La Corte recuerda que: “Los llamados auxilios parlamentarios del anterior régimen constitucional, que son la práctica que intenta proscribir el mandato del artículo 355 de la Carta, no-solo permitieron la dilapidación de considerables recursos públicos, sino que también, e igualmente importante, desfiguraron la participación política y erosionaron la independencia del Congreso. Así, la transparencia de los debates electorales fue afectada, pues los congresistas gozaban de los recursos provenientes de los auxilios parlamentarios, que les conferían importantes ventajas frente a sus competidores. Y el ejecutivo contó con un instrumento para influir decisivamente, y en forma indebida, en las decisiones del Congreso, ya que podía manipular votaciones mediante el reparto de auxilios en la ley de presupuesto”.24. Para el caso colombiano, el control constitucional sobre la desviación de poder busca garantizar que la utilización de un medio legítimo, como lo es la asignación presupuestal y dentro de esta la eventual destinación de recursos a una determinada región, se haga en el marco de los fines propios del desarrollo25. 24. Corte Constitucional. Sentencia C-1168, noviembre 6 de 2001. En sus fundamentos 10 al 14 trata y define la presencia de la desviación de poder, como móvil viciado para la asignación de auxilios parlamentarios. 25 GARAY, Luis. Colombia entre la exclusión y el desarrollo. Propuesta para la transición al Estado Social de Derecho. Bogotá: Contraloría General de la República, diciembre 2002. Para este autor el concepto de Desarrollo, debe ser entendido como “un proceso dinámico de expansión y consolidación de libertades reales para los ciudadanos que van desde lo más primario como es evitar el hambre, la desnutrición y la muerte prematura, a la posibilidad de acceder a la educación, la salud y la seguridad. 18.

(20) Consecuentemente, dicha asignación presupuestal no debe ser convertida en un instrumento para alcanzar fines ilegítimos, como lo son influir en el fuero de decisión del Congreso en general o de sus miembros en particular. Una forma efectiva de controlar la desviación de poder es hacer públicos tanto los debates como las decisiones (votaciones nominales) que se suscitan en el Congreso. 1.7 Conclusiones sobre el marco conceptual El marco conceptual permite enfocar a la asignación presupuestal colombiana como un macro proceso dentro del cual suceden, entre otras, acciones de intermediación por recursos para las regiones que tiene como intermediadores a los congresistas.. La forma que adoptan las acciones de intermediación, bien pueden adquirir: i). Un carácter “virtuoso” si son desempeñadas siguiendo como fin gestionar26 la satisfacción de las necesidades de los reprensados, así el intermediador obtenga una ganancia personalizada que se traduce en su preeminencia política, pero se recalca que dicha ganancia es producto de lograr el fin de satisfacer las necesidades de los representados;. ii). Un carácter “perverso” si la intermediación adopta características básicas del clientelismo descritas en el numeral 1.5, y la ganancia personalizada es convertida en un fin del intermediador, siendo la satisfacción de las necesidades de los representados un resultado aleatorio.. En el juego de las relaciones intergubernamentales de asignación, el deber ser señala que la potestad de decisión entre los poderes ejecutivo y legislativo comprometidos en el básicas, a la producción y el intercambio, y a la participación política en la definición de los asuntos de interés colectivo y público. Ahora bien las capacidades básicas dependen fundamentalmente, entre otros aspectos, del ordenamiento económico, político y social, y, por tal razón, deben ser exigibles gracias a un papel decisivo del Estado y la sociedad en su conjunto”; p. 15. 26 La gestión pública implica un proceso de tres momentos: formular, implementar y hacer seguimiento evaluación al proceso de satisfacción de las necesidades atendidas mediante la aplicación de los recursos públicos.. 19.

(21) proceso, no puede ser invadida por ninguno de los dos. Esta salvedad supone transparencia y una sana negociación sobre la asignación, que también se supone es hecha para satisfacer las necesidades de la sociedad. De lo contrario se estaría dejando de lado el fin social del Estado a cambio de la realización de transacciones, recursos en manos del ejecutivo y potestad de control político y producción de normatividad por parte del legislativo, utilizadas para influenciar las decisiones de interés de un poder sobre el otro.. Este preámbulo conceptual sirve de base para ensayar una aproximación a la lógica que encerraron los procesos de asignación, para los auxilios parlamentarios, los recursos de cofinanciación y más recientemente los recursos de regalías. La aproximación también busca destacar lecciones aprendidas y explorar elementos para una intermediación válida para la sociedad colombiana, como para los representantes políticos (en este caso congresistas) que de ella participen.. 20.

(22) 2. LA INTERMEDIACIÓN ANTES DE 1991. La intermediación en Colombia no siempre ha sido la misma. Se puede considerar que en el marco de la Constitución de 1886, y sus posteriores ajustes, intermediar por recursos para las regiones era básicamente acceder a partidas o auxilios otorgados por el nivel central, pues estos recursos formaban parte del juego de relaciones intergubernamentales válidas entre el gobierno central y las regiones.. Antes de 1991 el acceso a los recursos del nivel central, por los cuales intermediaban los congresistas, se hacia a través de los “auxilios parlamentarios”. En teoría los auxilios servían para que cada representante llevara a sus regiones recursos para obras, bienes y/o servicios de diversa índole. Dichos recursos se esperaban contribuyeran a solucionar necesidades de las poblaciones a las cuales estaban orientados; pero en la práctica fueron utilizados de manera perversa, precisamente porque eran empleados para financiar aspectos o actividades relacionadas con la reproducción de la política clientelista.. Los auxilios terminaban en fundaciones o entidades de carácter privado, organizadas por los mismos políticos, o su ejecución y control eran asignados discrecionalmente a través de la estructura estatal regional, en donde se localizaban los allegados del representante que los conseguía. En todo caso, los recursos entraban a nutrir las huestes políticas o de los electores locales y así terminaban siendo una de las fuentes para la reproducción del electorado del respectivo representante.. Allí, el rol de los representantes era la puja por los recursos ante el ejecutivo (Presidencia o Ministerio de Gobierno). Por su lado el ejecutivo central contaba con una bolsa presupuestal, la cual era asignada y mediante este acto ganaba influencia sobre la acción de los congresistas, por lo regular buscando dar viabilidad a iniciativas de ley que eran de su interés, y aumentando así el grado de gobernabilidad con respecto a sus prioridades. 21.

(23) La racionalidad del funcionamiento de asignación y ejecución de los auxilios, con anterioridad al cambio constitucional de 1991, es expuesta por Vargas de la siguiente manera. “A finales de los años cincuenta y durante los setenta, los auxilios tenían reglas de juego claras y generales, en el marco de una distribución homogénea entre todos los miembros del Congreso, identificación presupuestal expresa como aportes parlamentarios y destinación unívoca. En dicho periodo, fueron relativamente constantes, oscilando entre $40 y $70 mil millones anuales (en pesos de junio de 1998). A partir de 1982, como resultado de las difíciles relaciones del gobierno con un Congreso políticamente adverso, aparecieron los auxilios especiales y personalizados, no identificados como aportes parlamentarios y con destinaciones vagas. En este período, los auxilios crecen rápidamente llegando a duplicar, en términos constantes, los montos precedentes. Entre 1986 y 1990 se redujo la práctica de otorgamiento particularizado y las apropiaciones específicas, teniendo como consecuencia una reducción de los auxilios a la mitad. La prohibición constitucional trajo como consecuencia el total ocultamiento de los auxilios, de tal modo que la falta de reglas claras incrementó a tal punto los costos de transacción, que los aportes para el desarrollo regional se hicieron cuatro veces mayores al nivel históricamente más alto.” 27. La aplicación de auxilios en su origen tuvo como móvil hacer llegar soluciones para satisfacer las necesidades de las comunidades beneficiarias, y su asignación parecía corresponder con criterios por lo menos de equidad. Una vez pervierten su finalidad, en la medida en que parece que empezaran a ser parte de las transacciones entre poderes (desviación de poder), aumentan en volumen la práctica de asignación presupuestal para las regiones por esta vía no cuenta con reglas definidas y se tornan abiertamente clientelistas, como se tratará a continuación.. 2.1 Significado de los auxilios en materia política El uso de los auxilios tenía varios efectos: por un lado permitía a los representantes llevar recursos a sus clientelas o grupos regionales, reproducir su status de poder y reproducir el sistema político desde su base; al mismo tiempo limitaban la competencia política por la representación, en la medida en que aquellos candidatos que al momento del proceso electoral no fueran representantes o miembros de sus cuadros, quedaban en desventaja frente a los electores (o sus clientelas). 27. VARGAS, Jorge. Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En: Gandour. M. Y Mejía. L.B. Compiladores “ Hacia el rediseño del Estado”. Bogotá: DNP Tercer Mundo Editores, 1.999; p. 244-245. 22.

(24) Por otra parte, mediante la aceptación y participación en la bolsa de los recursos, el ejecutivo lograba mayor espacio de maniobra frente al Congreso en lo que se ha señalado en la actual Corte Constitucional como desviación de poder.. Por último la ejecución de los recursos, una vez girados, se volvía de aplicación incierta frente a las necesidades que se suponía iban a ser cubiertas, pues podían ser destinados a otros fines, rayando en corrupción.. A través del proceso de intermediar se buscaba el reconocimiento del político intermediador como el “gestionador” de las soluciones de su electorado. El político debía tener control sobre maquinarias del Estado encargadas de realizar las obras o prestar los servicios, de tal suerte que la clientela primero lo reconociera como el proveedor y segundo identificara en el acceso a los recursos una deuda con su “patrón”.. Los recursos eran entonces intermediados por el representante político, asignados a una determinada región (departamento o municipio) a través del presupuesto y vinculados con la cadena de necesidades de la población que se suponía los requería. Esta última quedaba vinculada al proveedor a través de los “favores” producto de la intermediación del parlamentario, quien así nutría sus huestes o clientelas para que devolvieran el favor generalmente a través del proceso electoral.28. El carácter personalizado de una acción de represtación pública, como es participar de la asignación de recursos para los representados, se adquiría a través del control de la maquinaria clientelista, encargada de reforzar la idea entre “los clientes” que el acceso a los recursos provenía de la “buena voluntad” del “patrón” político y no del cumplimiento de una función pública. Así lo reseña Díaz en el siguiente aparte. 28. Durante el proceso de entrevista en el nivel central, y al analizar un cuadro de asignación presupuestal de uno de los Distritos de la costa, se señalaba que los recursos asignados apenas remediaban una porción de las necesidades, de tal suerte que las soluciones lucían como insuficientes, intermedias, siendo necesario repetir el ciclo de favores y así “tenerlos cautivos (a los necesitados) en futuras elecciones”.. 23.

(25) “El domino de las maquinarias sobre las entidades públicas da lugar a que todas las acciones pasadas, presentes y futuras del Estado aparezcan personificadas, es decir, en cabeza de un jefe político local. Desde la instalación de una red eléctrica o acueducto, la construcción de un puente, una escuela o un puesto de salud, hasta las cosas más corrientes como pueden ser la atención de un enfermo, un empleo, un crédito agrario etc. figuran en cabeza de un jefe político; son consideradas producto de su acción, de su benevolencia, son sus obras.” 29. Históricamente el efecto de dichas prácticas sobre la opinión pública ha sido acrecentar el desprestigio de la clase política, dado que dicha forma de hacer la política se le asocia con prácticas del ámbito clientelista que van en detrimento de la competencia y representación, con muestras de corrupción, o por lo menos con una mala utilización de los fondos públicos. En esa medida se sabía que los representantes políticos eran nocivos para el desarrollo social, económico, regional de sus electores, pero al mismo tiempo necesarios para gobernar e incluso para llevar algunas soluciones a quienes representaban. En últimas, una de las imágenes heredadas de la aplicación de los auxilios que quedó fue esa: los políticos son un mal necesario en la democracia colombiana.. Todo lo anterior contribuyó entonces a asociar el hacer política con la mala imagen de los políticos. En contraprestación surgió otra imagen opuesta a la de hacer política, la del ejercicio técnico más que antipolítico, con la cual se considera que, al privilegiar la racionalidad y la técnica frente al ejercicio del poder, las acciones relacionadas con lo público adquieren transparencia. 30. 29. DIAZ, Eduardo. El clientelismo en Colombia. Un estudio exploratorio. Bogotá: El Ancora editores, 1986; p. 34 - 35 30 Este es uno de los argumentos de las posiciones antipolíticas, que han venido haciendo carrera en los últimos debates electorales. En PIZARRO, Eduardo. Tras las Huellas de la Crisis política, La crisis de los partidos y los partidos en la crisis. Bogotá: Francisco Leal Buitrago Editor, 1995. se señala que en Colombia se presentan actualmente dos actitudes extremas frente a esta crisis simultánea de “la política” y de “los políticos”, por una parte, una actitud abiertamente “anti-política”, es decir una negación y por lo tanto un rechazo frontal de la política, percibida como el ámbito privilegiado de la corrupción y de las promesas incumplidas; por otra parte, una actitud de repensar el papel de la política, la naturaleza y finalidad propias de esta actividad y las posibilidades reales que hoy por hoy la política puede ofrecer y cumplir”; p. 208. Una definición de antipolíticos se encuentra En HERRERA, Miguel. Elecciones, guerra y antipolíticos (1997 – 1998).s.f.. 24.

(26) 2.2 Significado de los auxilios en materia de desarrollo. El efecto de los auxilios en materia de contribución al desarrollo, o si se quiere en materia de solución técnica a las necesidades y problemas regionales, fue incierto.. No existían mecanismos para verificar su gestión, la cual era entendida como el mero tramite o intermediación por recursos. Cuando en realidad la gestión pública orientada a resultados es la realización de un proceso de formulación, implementación, control y evaluación de la aplicación de esos mismos recursos públicos.. Su programación respondía más a las prioridades de transacción política que a parámetros preestablecidos técnicamente o atendiendo a la racionalidad económica.31 En efecto, los auxilios eran programados de la misma forma que se programaban los demás recursos públicos de ese entonces, o sea de manera inercial. Hoy día, dentro de la administración del Estado colombiano, se reconoce sin ninguna cortapisa que es a través de un proceso de elaboración de un plan como es posible realizar una asignación ordenada de los recursos y que dicha asignación se orienta por la identificación técnica de las necesidades y competencias de cada entidad territorial y del nivel central.. La importancia del plan radica entonces en que es a través de ese ejercicio técnico y político como se regula la asignación, privilegiando lo público en contraposición a otras formas de asignar que pueden dar cabida a los intereses particulares de quienes son responsables de su formulación.. Pues si bien en Colombia desde 1968 se contaba con la normatividad pertinente para formular un plan de desarrollo del país para cada gobierno, y así utilizar esta herramienta en favor de una asignación que privilegiara lo público. Pero no fue sino hasta 1991, 31. Aun hoy es de uso corriente considerar la gestión como solamente la consecución de recursos. De hecho la gestión de recursos públicos pasa por tres momentos: el de formulación, el de implementación o ejecución y el de seguimiento y evaluación. Al respecto ver en más detalle cómo se integra el ciclo de la gestión en: DNP-UDT. Elementos sobre la gestión local orientada a resultados. Bogotá, 1997.. 25.

(27) después de la adopción de una nueva Constitución, cuando se formuló el primer plan, lo cual significa que la asignación por la vía de la planificación fue desconocida para la época de los auxilios.32. Así, la inexistencia de una marco de planificación de los recursos hacía posible que la asignación no siempre respondiera a las necesidades sociales y que una vez asignados los recursos, estos fueran destinados casi al libre albedrío de quienes los controlaban, impidiendo adoptar un ciclo de gestión de los recursos públicos conducente a la obtención de soluciones preestablecidas.33. Lo anterior reflejaba entonces la carencia de mecanismos que le permitieran al Congreso orientar su acción en consonancia con parámetros de desarrollo, o por lo menos tener y manejar información propia y estable para discutir la pertinencia técnica en los procesos de asignación. Implicaba también falta de independencia técnica.. Como lo señala Vargas, quien dedica parte del análisis a clarificar las relaciones entre legislativo y ejecutivo, el Congreso trata entonces de incidir en la ejecución usurpando materias que competen al ejecutivo; este por su parte define criterios que son de competencia del legislativo y en este juego se pierde el sentido social en un tema tan delicado como es la asignación de presupuesto, haciendo cada vez más necesario propender por una separación de poderes que despeje el panorama de relaciones intergubernamentales. “Un ejemplo es la aprobación del presupuesto: una clara separación de poderes plantea que el Legislativo y Ejecutivo tengan responsabilidades estrictamente distintas y estrictamente complementarias en la definición del presupuesto... La separación y complementariedad podrían darse si el Congreso pudiese establecer los parámetros básicos del presupuesto 32. GARAY, Luis. Colombia entre la exclusión y el desarrollo. Propuesta para la transición al Estado Social de Derecho. . Bogotá: Contraloría General de la República, Diciembre 2002; p.503. 33 Si se observa la adopción de prácticas de planificación de recursos públicos hay que decir que fue a partir de 1992 que se adoptó un primer Plan de Desarrollo; el Banco de Proyectos de Inversión Nacional – BPIN no estuvo listo sino hasta 1992. Los planes de desarrollo municipales, distritales y departamentales solo empiezan a funcionar después de 1995, en buena parte como respuesta a las condiciones de acceso a recursos transferidos (situado fiscal - SF y participación en los ingresos corrientes de la nación - PICN).. 26.

(28) (ingresos posibles, déficit tolerable, crecimiento factible, partidas obligatorias, criterios y prioridades de asignación) y, con estas bases, el gobierno realizase la distribución, de modo que la aprobación del presupuesto fuese la verificación del estricto cumplimiento del marco establecido.“ 34. No obstante haber diagnosticado el mal, el autor señala que para el caso colombiano la separación no es posible porque el Congreso carece de capacidad técnica para definir los parámetros macroeconómicos. Quedando el ejecutivo con la potencialidad de establecer unilateralmente los parámetros –con posibilidad de sesgarlos para evitar medidas impopulares- y realizar la asignación, tarea de la cual también participa el Congreso pero definiendo nuevas partidas por iniciativa propia. Esto genera como resultado un presupuesto aprobado en el que se contienen los intereses distribuidos de ambas partes, pero que no garantiza un gasto eficiente ni realista.. Por otra parte, el análisis de Vargas parece “echar el agua sucia” solo al Congreso y se olvida que el ejecutivo también juega un papel perverso que debe ser destacado, como es el buscar legitimidad de sus acciones ante el Congreso con su proceder. Esta “otra mitad” de la relación intergubernamental - para el caso desviación de poder - merece ser igualmente observada si se pretende la separación de poderes durante la asignación. Es decir que también es necesario que el ejecutivo clarifique sus canales de relación con la dimensión política del proceso de asignación, conservando su fuero técnico y orientador de la planificación, pero manteniendo espacios para una sana interlocución sobre la asignación con quienes representan políticamente a la sociedad.. Este punto significa entonces que no solamente es el Congreso quien debe tecnificarse para interlocutar con el ejecutivo, sino que es el ejecutivo quien también debe en el sentido virtuoso de la palabra dar cabida política a una asignación transparente y ordenada. Pero esta opción o camino de mejoramiento de las relaciones entre los dos poderes, no parece haberse aclarado para finales del siglo XX, muy a pesar de las reformas que se pusieron en práctica. 34. VARGAS, Jorge. Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En: Gandour. M. y Mejía. L.B. Compiladores. Hacia el rediseño del Estado. Bogotá: DNP. Tercer Mundo Editores, 1.999; p. 242.. 27.

(29) En efecto, para la década del 80 se empezaron a promover alternativas que señalaban que el Estado debía ser eficiente y eficaz, reducir su tamaño, dejar en mayor libertad las fuerzas del mercado e intervenir menos. El discurso se reforzaba mediante una concepción que decía que con el tipo de política que se venía ejerciendo solo se buscaba reproducir “viejas costumbres”, las cuales también iban en desmedro de los escasos recursos públicos.. Es así como la Asamblea Nacional Constituyente, a través de la posterior promulgación de la Constitución Política de 1991, proscribe los auxilios parlamentarios, hecho considerado como uno de los cambios en las “viejas costumbres” (así quedó plasmado explícitamente en el artículo 355 de la Constitución). Al mismo tiempo y en consonancia con los cambios se empiezan a privilegiar prácticas tendientes a la modernización del Estado, relacionadas con “racionalizar” la presupuestación y la asignación del gasto, pero no siempre clarificando la participación de los representantes políticos durante el proceso de la asignación.. Es decir que no se dio cabida o espacio para desarrollar políticamente una asignación transparente y ordenada. En cambió, varios aspectos técnicos acompañan y dan sustento a las modificaciones que se llevaron a cabo, todas ellas relacionadas con el ejercicio de la planificación de los recursos públicos.. Por una parte se promovieron e implementaron procesos de presupuestación cada vez más técnicos, así como la implantación del ciclo de proyectos como base de la asignación de los recursos públicos. El Banco de Proyectos de Inversión Nacional - BPIN, y su metodología asociada, son muestra de la aplicación de este tipo de dinámicas que empiezan a privilegiar la inclusión de herramientas técnicas, frente al ejercicio de los procesos políticos de asignación. Igual sucederá con los mecanismos y herramientas derivados de la reglamentación para el acceso a los recursos orientados desde el nivel central hacia las entidades territoriales, como son la cofinanciación y/o la asignación de 28.

(30) recursos provenientes de la explotación de hidrocarburos puestos en el Fondo Nacional de Regalías – FNR, de los que se trata más adelante.. 2.3 Conclusiones con respecto al carácter clientelista de los auxilios. Históricamente se construyó una percepción negativa del ejercicio político de intermediar durante la asignación. En este hecho contribuyeron básicamente el carácter clientelista que estos recursos jugaron, habida cuenta de la intermediación perversa de los congresistas, y la transacción desviada de poder entre el ejecutivo y el legislativo.. Esta percepción se asimila a un “tabú”que señala de manera errada que toda participación política durante la asignación es clientelismo. Por reflejo, también señala que la asignación debe ser exclusiva de la técnica y que es mediante su aplicación que se salvaguarda la transparencia del proceso. Pero más aún, implica que el problema está en la clase política y no en el carácter que adoptan las relaciones intergubernamentales (fundamentalmente entre el ejecutivo y el legislativo) pues el clientelismo regularmente se asocia a la clase política vinculada a los cuerpos colegiados.. En ese orden de ideas, se establece una “lucha” entre la dimensión técnica asociada a la asignación presupuestal que sigue parámetros de racionalidad económica pública y la imagen perversa alimentada por el “tabú” de los auxilios, en donde la participación en la asignación presupuestal por parte de los representantes políticos no es clara con respecto al papel que como políticos tienen que jugar en la asignación. Con esta imagen, la de la contraposición entre política y técnica, es que se llega al periodo del cambio constitucional, en donde uno de los factores asociados a las necesidades de reformas fue el descrédito de los políticos.. 29.

(31) 3. LA INTERMEDIACIÓN DESPUÉS DE 1991. Referirse a los cambios que anteceden la Constitución de 1991 implica retomar circunstancias asociadas al desgaste del Estado y la necesidad de recuperación, a través de modificaciones en las condiciones y reglas del juego. Estos cambios, en su momento, estuvieron muy asociados a los planteamientos del Gobierno Gaviria.. Como lo reseña Cepeda, el contexto nacional estaba marcado por el anhelo de cambio. El descrédito de la clase política, de la justicia y de las instituciones, la violencia y la ingobernabilidad, reconocida más o menos explícitamente por todos los colombianos justificaban dicho sentimiento. 35. A su vez, en el contexto de formulación de las políticas públicas nacionales, era evidente una contraposición frente a la “política tradicional”. El panorama de trabajo regular de los formuladores de políticas estaba signado por conceptos como mercado regulado, concurrencia en la prestación del servicio, relación cliente - servidor, y subsidios a la demanda. Así por ejemplo, sucedió tanto con las concepciones estructurales como con los matices en el diseño técnico de las políticas derivadas de la Ley 60 de 1993 para la educación y la salud, Ley 132 de 1993 para la prestación de servicios públicos descentralizados o Ley 100 de 1993 para los sistemas prestacionales y de seguridad social.. En este “nuevo“ esquema, la relación del Estado con la sociedad debió alejarse cada vez más de las prácticas asistenciales y/o paternalistas (propias de los auxilios o la caridad) y acercarse más a procesos de eficiencia y técnica para la identificación y asignación de. 35. CEPEDA, Fernando. Dirección Política de la Reforma Económica en Colombia. Bogotá: Fonade, 1994; p. 20.. 30.