Profesionalización de las operaciones de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas: su evolución a partir del Informe Brahimi

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(1)UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA. “PROFESIONALIZACIÓN DE LAS OPERACIONES DE. MANTENIMIENTO DE P AZ DE LAS NACIONES UNIDAS: SU EVOLUCIÓN A PARTIR DEL INFORME BRAHIMI”. Director: José Antonio de Ory. Lectora: Dora Rothlisberger F.. Presentado por: Yohir Akerman Posso Mónica Rodríguez Umaña. Bogotá, diciembre de 2002..

(2) 2. ÍNDICE Pág. I.. Glosario.. 4. II.. Introducción.. 6. III.. Respuesta al Informe Brahimi. Sucesión de Informes:. 15. 1. Informe Brahimi e Informe de Aplicación.. 15. 2. Respuesta del Consejo de Seguridad y del C-34 en sesión de 2000.. 16. 3. Comprenhensive Review del Secretario General del año 2001 y. IV.. respuesta del C-34 en sesión de 2001.. 17. 4. Informes Posteriores (Secretaría General de 2001 y C-34 de 2002).. 18. Principales Aspectos del Informe Brahimi.. 22. 1. Mandatos del Consejo de Seguridad.. 22. 1.1. Problemas.. 22. 1.2. Propuestas y Recomendaciones.. 28. 1.3. Aplicación de las Recomendaciones.. 30. 2. Capacidad de Información y Análisis Estratégico.. 35. 2.1. Problemas.. 35. 2.2. Propuestas y Recomendaciones.. 38. 2.3. Aplicación de las Recomendaciones.. 41. 3. Planificación Integrada.. 46. 3.1. Problemas.. 46. 3.2. Propuestas y Recomendaciones.. 48. 3.3. Aplicación de las Recomendaciones.. 52. 4. Despliegue Rápido.. 57. 4.1. Problemas.. 57. 4.2. Propuestas y Recomendaciones.. 60. 4.2.1. Personal.. 61.

(3) 3. A. Personal Militar.. 61. A.1. Contingentes de Tropa.. 61. A.2. Personal de Alto Rango.. 63. A.3. Plana Mayor de la Misión.. 64. B. Policía Civil.. 65. C. Especialistas Civiles.. 66. 4.2.2. Equipo.. 68. 4.2.3. Financiación.. 73. 4.3. Aplicación de las Recomendaciones.. 74. 4.3.1. Personal.. 75. 4.3.2. Equipo.. 77. 4.3.3. Financiación.. 79. V.. Conclusiones.. 82. VI.. Bibliografía.. 88. § Entrevistas.. 91. § Tablas. 1. OMPs desde 1991 hasta el 2000.. 9. 2. Sucesión de Informes.. 19. 3. Transformación de la Propuesta de EISAS.. 45. 4. Opciones de Despliegue Rápido.. 72. § Gráficos. 1. Mapa de las OMPs desplegadas en la actualidad.. 20. 2. Elementos para el Despliegue Rápido.. 81.

(4) 4. I.. GLOSARIO:. § 5P: Cinco permanentes. Son los países miembros permanentes del Consejo de Seguridad: China, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia y Gran Bretaña. § ACABQ: Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions (en español: Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto). § C-34: Comité Especial de las Operaciones de Mantenimiento de Paz. Pertenece a la Comisión Cuarta de la Asamblea General y realiza reuniones anuales para dar una respuesta a los informes del Secretario General. § CEPS: Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad (sus siglas en ingles son ECPS que responden a Executive Committee on Peace and Security). § Comprenhensive Review: Informe elaborado por el Secretario General en junio de 2001. § DPA: Department of Political Affairs (en español: Departamento de Asuntos Políticos). § DPKO: Department of Peacekeeping Operations (en español: Departamento para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz). § EISAS: ECPS Information and Strategic Analysis Secretariat (en español: Secretaría de Información y Análisis Estratégico perteneciente al CEPS). § IMTF: Integrated Mission Task Forces (en español: Equipos de Tareas Integradas para las Misiones). § OMPs: Operaciones de Mantenimiento de la Paz..

(5) 5. § On-Call Lists: Lista de Personal de Alto Rango Rotatoria que conforma un Cuartel General Genérico. § ONU: Organización de las Naciones Unidas (sus siglas en inglés son UN que responden a United Nations). § Panel o Grupo de Expertos: Corresponde a los funcionarios que realizaron el Informe Brahimi en agosto de 2000. § UNSAS: United Nations Stand-by Arrangement System (en español: Sistema de Fuerzas en Reserva de las Naciones Unidas)... NOTA: En este trabajo se manejan algunas siglas en inglés debido a que al interior de la Organización de Naciones Unidas estos conceptos se utilizan en todos los idiomas oficiales de esta manera..

(6) 6. “La primera Operación de Mantenimiento de Paz de las Naciones Unidas fue un intento de enfrentar y derrotar lo peor del hombre con lo mejor del hombre; de responder a la violencia con la tolerancia, a la fuerza con la moderación, y a la guerra con la paz. Desde entonces día tras día, año tras año, el personal de las Naciones Unidas del Mantenimiento de la Paz ha venido enfrentando la amenaza y la realidad de los conflictos sin perder la fe, sin cejar y sin claudicar”. Kofi A. Annan, Secretario General de las Naciones Unidas.. II.. INTRODUCCIÓN:. Esta monografía de grado tiene como objetivo estudiar la evolución y mejoramiento de las Operaciones de Mantenimiento de Paz de las Naciones Unidas a partir del año 2000, fecha en la que el Secretario General Kofi Annan pide a un Panel de Expertos1 que se elabore un estudio para corregir las fallas de este tipo de misiones, lo que da como resultado el Informe Brahimi 2. A partir de un repaso que se hace a los propósitos de Naciones Unidas se descubre que debido a la coyuntura internacional, las Operaciones de Mantenimiento de Paz (Peacekeeping Operations) se convierten en la tarea principal de esta Organización; estas misiones se basan en tres principios: consentimiento de las partes en conflicto, imparcialidad de la operación y no uso de la fuerza sino en legítima. 1. Los miembros de este Panel son: Lakhdar Brahimi – presidente (Argelia), Brian Atwood (Estados Unidos), Colin Granderson (Trinidad y Tobago), Ann Hercus (Nueva Zelanda), Richard Monk (Reino Unido), Klaus Naumann (Alemania), Hisako Shimura (Japón), Vladimir Shustov (Federación Rusa), Philip Sibanda (Zimbabwe), Cornelio Sommaruga (Suiza) y William Durch – secretario ejecutivo (Estados Unidos). Estos nueve expertos son conocedores de temas diplomáticos, militares, de desarrollo, autoridad legal, derechos humanos y derecho internacional humanitario, que de alguna u otra manera han tenido un acercamiento a experiencias de operaciones de paz de las Naciones Unidas. 2 Naciones Unidas, A/55/305 - S/2000/809 de 17 de agosto de 2000, “Informe del Grupo sobre las Operaciones de paz de Naciones Unidas” (conocido como Informe Brahimi, por ser éste el nombre del director del citado Grupo). En: http://www.un.org/spanish/peace/operations_report/. Consulta realizada el 22 de Agosto de 2002..

(7) 7. defensa. Ahora bien, para antes del año 2000 estas operaciones parecían ser una labor que se desempeñaba de manera accidental, lo que ocasionaba que se cometieran numerosos errores en su funcionamiento práctico. Es por esto que es importante definir los diversos problemas de las misiones de paz con un detallado repaso del Informe Brahimi, y encontrar por qué las recomendaciones que han sido escogidas para el desarrollo de este trabajo son esenciales para que las Operaciones de Mantenimiento de Paz3 se profesionalicen.. Para hacer este análisis, es necesario estudiar los antecedentes de la Organización para definir cómo nacen y se desarrollan estas operaciones. La ONU surge a partir de la necesidad que tuvo la comunidad internacional, después de la Segunda Guerra Mundial, de restablecer la paz desde de un principio de seguridad colectiva. Este principio fracasa durante la Guerra Fría debido a la desigualdad fáctica de las naciones, lo que llevó a buscar mecanismos alternos para evitar un nuevo conflicto. De este modo surge el concepto de mantenimiento de la paz que no se encuentra enmarcado en la Carta de la Organización, con el fin de hacer cumplir los propósitos que esta define en su capítulo primero de seguridad y paz internacionales 4. 3. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz se trataran en el presente trabajo como OMPs. “Capítulo 1. Propósitos y principios. Artículo 1: Las propósitos de las Naciones Unidas son: 1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”. En: “Carta de las Naciones Unidas y Estatuto de la Corte Internacional de Justicia”. Servicios de Información Pública. Naciones Unidas, Nueva York, 1991. Pág. 3. 4.

(8) 8. Se ha podido observar que el cumplimiento de estos preceptos no se ha llevado a cabo de una manera eficaz. Este problema nace ya que en la Carta de la Organización no se tipifica el mantenimiento de la paz como uno de sus pilares. Uno de los pasados Secretarios Generales de Naciones Unidas, Dag Hammarskjorld, se refería al peacekeeping como una esfera perteneciente al "capitulo seis y medio" de la Carta, emplazándola de este modo entre los métodos tradicionales de arreglo pacífico de controversias, como la mediación (capítulo VI) y una acción más coercitiva, como el embargo y la intervención militar (capítulo VII).. Esta ausencia de tipificación da como resultado que las operaciones tengan un carácter apurado y ad-hoc en cuanto a su estructuración, planificación y posterior puesta en marcha. Esto ha ocasionado para la Organización que la comunidad internacional no cuente plenamente con la certeza de la ejecución de sus funciones, y que las Naciones Unidas sean víctimas de fuertes críticas como consecuencia de errores cometidos en las misiones de paz desplegadas en los últimos años..

(9) 9. Tabla 1. OMPs desde 1991 hasta el 2000.5. Misión MINURSO UNAVEM II ONUSAL UNAMIC UNPROFOR UNTAC UNOSOM I ONUMOZ UNOSOM II ONUMUR UNMIH UNAMIR UNMOT UNAVEM III UNCRO UNPREDEP UNMIBH UNMOP UNTAES UNSMIH MINUGUA MONUA UNTMIH MIPONUH UNCPSGC MINURCA UNOMSIL UNMIK UNAMSIL UNTAET MONUC UNMEE. 5. Nombre Completo United Nations Mission for the Referendum in Western Sahara United Nations Angolan Verification Mission II United Nations Mission in El Salvador United Nations Advanced Mission in Cambodia United Nations Protection Force United Nations Transitional Authority in Cambodia United Nations Operation in Somalia United Nations Operation in Mozambique United Nations Operation in Somalia II United Nations Observer Mission Uganda-Rwanda United Nations Mission in Haiti United Nations Assistance Mission in Rwanda United Nations Observer Mission in Tajikistan United Nations Angolan Verification Mission III United Nations Confidence Restoration Operation United Nations Preventive Deployment Force (deployed in the Former Yugoslav Republic of Macedonia) United Nations Mission in Bosnia and Herzegovina United Nations Mission of Observers in Prevlaka, Croatia United Nations Transitional Administration for Easter Slavonia United Nations Support Mission in Haiti United Nations Verification Mission in Guatemala Unites Nations Observer Mission in Angola United Nations Transition Mission in Haiti United Nations Civilian Police Mission in Haiti United Nations Civilian Police Support Group in Croatia United Nations Mission in the Central African Republic United Nations Observer Mission in Sierra Leone United Nations Mission in Kosovo United Nations Mission in Sierra Leone United Nations Transitional Administration in East Timor United Nations Organization Mission in Democratic Republic of Congo United Nations Mission in Ethiopia and Eritrea. Fecha Abr. 1991 May. 1991 Jul. 1991 Oct. 1991 Feb. 1992 Mar. 1992 Abr. 1992 Dic. 1992 Mar. 1993 Jun. 1993 Sept. 1993 Oct. 1993 Dic. 1994 Feb. 1995 Mar. 1995 Mar. 1995 Dic. 1995 Ene. 1996 Ene. 1996 Jul. 1996 Ene. 1997 Jun. 1997 Ago. 1997 Dic. 1997 Ene. 1998 Abr. 1998 Jul. 1998 Jun. 1999 Oct. 1999 Oct. 1999 Dic. 1999 Jul. 2000. HENTGES, Harriet y COICAUD, Jean-Marc, “Dividends of Peace: The Economics of Peacekeeping”. En: Journal of International Affairs, Vol.55, N°2, Columbia University, School of International and Public Affairs, New York, Spring 2002, Pág. 353..

(10) 10. En la década de los noventa se presentaron claros ejemplos de misiones que presentaron numerosos errores tales como Ruanda –en donde la Organización fue acusada de que su personal no cumplió el mandato–, Bosnia –donde la misión en su totalidad fue criticada por la comunidad internacional– y Somalia –donde el personal de Naciones Unidas hizo más de lo que el mandato del Consejo de Seguridad le autorizaba-. “The failures of the UN peacekeeping operations in that decade are no more evident than in Africa. Although the humanitarian assistance brought to people in Somalia in 1992 – 1993 should not be overlooked, neither the peace enforcement nor the peace-building components of UN operations managed to produce results. Almost ten years later, Somalia is still crippled by social, economic and political disintegration. Somalia still has a no central government, in the face of continued resistance from armed militias around the country. The failure of the peacekeeping operation in Somalia may raise the costs of a military campaign at a later date. The lack of real effort by the UN to prevent the genocide in Rwanda in 1994 is an additional, if not the single most significant failure of the United Nations in that time” 6.. Los orígenes de la problemática de que dichas OMPs no hayan podido ser del todo exitosas se debe en parte a la falta de una base jurídica, lo que ocasiona que no exista una clara estipulación frente al desarrollo de las misiones. Esto evita pensar en las. 6. Ibidem. Pág. 364..

(11) 11. OMPs como una tarea profesional debido a que sus enfoques circunstanciales las hacen ver como labores improvisadas.. El Secretario General decidió crear, como se estableció anteriormente, un Panel para que elaborara un documento que trabajara las fallas de las misiones. Se creó así el Grupo de Expertos sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas que trabajaría los temas de prevención de conflictos, mantenimiento y consolidación de la paz, y tendría la tarea de elaborar un documento en donde se especificaran las principales recomendaciones para hacer de esta gestión un ejercicio cada vez más profesional.. Para el Informe Brahimi estas operaciones de mantenimiento de la paz “han evolucionado rápidamente en el último decenio, de un modelo tradicional y principalmente militar de observar las cesaciones del fuego y las separaciones de las fuerzas después de guerras entre Estados, a un modelo complejo que incorpora muchos elementos militares y civiles, que cooperan para establecer la paz en el peligroso interregno que sigue a las guerras civiles” 7.. Este Informe establece que para que haya una reducción real de los conflictos y las tensiones, la misión no sólo debe concentrarse en su accionar militar, sino que debe estar respaldado por cambios institucionales prácticos para lograr sus objetivos. La. 7. Naciones Unidas, A/55/305 - S/2000/809 “Informe Brahimi”. Op. Cit. Pág. 18..

(12) 12. teoría debe traducirse en un apoyo político y financiero claro de los Estados miembros, en estrategias coordinadas para alcanzar la paz en zonas de conflicto y en un despliegue eficaz para poner en marcha dichas estrategias. “The Brahimi Report made a series of recommendations that would bring a large portion of peacekeeping operations into the regular UN budget process, as opposed to having to raise resources for specific operations. It would also create a permanent peacebuilding capacity and give the Secretary-General an information-gathering and analysis capacity” 8. Así, para este trabajo se han querido rescatar y analizar cuatro de las veinte recomendaciones que hace el Informe Brahimi, que para fines de este estudio son relevantes para la profesionalización de las operaciones de mantenimiento de la paz. Se han escogido las siguientes propuestas de este Informe ya que son las que más agilizan la puesta en marcha de las OMPs en un nivel práctico. Evitar que éstas tengan un carácter espontáneo es la principal tarea de las recomendaciones que se definen a continuación.. - Mandatos Claros del Consejo de Seguridad: Los mandatos del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas han tenido un carácter complejo y abarcante, lo cual hace que las misiones queden en el terreno utópico y poco funcional. La lucha constante de intereses al interior de la Organización impide que las resoluciones sean fáciles de negociar y ser aceptadas sin tropiezos, hecho que demora aún más la decisión de poner en marcha una misión. El Grupo Brahimi recomienda que los mandatos sean claros 8. ATWOOD, Brian, “The Development Imperative”. En: Journal of International Affairs, Vol.55, N°2, Columbia University, School of International and Public Affairs, New York, Spring 2002, Pág. 336..

(13) 13. para facilitarle a la Secretaría General no sólo la rápida ejecución, sino poder traer a la realidad las estrategias que con anterioridad deberían haber sido planificadas. Estos mandatos del Consejo deben tener una visión realista del problema para que se de un cumplimiento fáctico de los requisitos de las OMPs, y así se establezca una línea de mando clara y una unidad de acción práctica.. - Central de Información y Análisis Estratégico: Existen falencias en el área de recopilación, análisis y posterior transmisión de la información a los entes responsables de planificar las misiones. En este sentido, la información y la tecnología son básicas para el manejo adecuado de los instrumentos y conocimientos en las OMPs, entendida como una responsabilidad de la Sede para que la labor de planificación de la misión sea más coherente en su gestión conjunta. El Grupo de Expertos recomienda la creación de una oficina llamada Secretaría de Información y Análisis Estratégico del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad (EISAS), para así contar con un sistema estructurado y tener la capacidad de acumular y difundir conocimientos acerca de los conflictos.. - Planeación Conjunta: La fragmentación en este ámbito no posibilita que haya un trabajo centralizado y conjunto de los entes o departamentos que tienen a cargo una OMP. El Informe Brahimi propone la creación de un nuevo mecanismo denominado Equipo de Tareas Integrados para las Misiones (Integrated Mission Task Force o IMTF), el cual cuenta con la participación de miembros de diferentes partes del sistema.

(14) 14. de las Naciones Unidas. Este Equipo tiene la función de evitar la fragmentación entre los diversos departamentos de la Organización que hacen parte de la estructuración de las misiones y que a su vez la planifican.. - Despliegue Rápido: El despliegue de las OMPs presenta demoras en la consecución de sus tres elementos (personal, equipo y financiación). Con respecto a personal, los Estados miembros de las Naciones Unidas tardan en la prestación de oficiales y tropas militares y de policía a la Organización; se presenta una evidente lentitud para conseguir el equipo necesario y enviarlo a la zona de conflicto; y la financiación es tardía por la espera que hay que tener en la negociación y aprobación del mandato en el Consejo de Seguridad. El Informe propone que el despliegue de una OMP debe darse de una manera rápida y eficaz. Operativamente debe cumplir con unos plazos que corresponden a desplegar las tropas en 30 días a partir de la aprobación del Consejo de Seguridad para las operaciones tradicionales 9 de mantenimiento de la paz y 90 días para las complejas10.. 9. Las operaciones tradicionales consisten de aproximadamente 5.000 tropas, 200 observadores y policías civiles, 200 funcionarios administrativos entre personal local e internacional y 100 miembros pertenecientes al personal sustantivo. Véase: United Nations, A/55/977 of 1 June 2001 Comprenhensive Review. Implementation of the Recommendations of the Special Committee on Peacekeeping Operations and the Panel on United Nations Peace Operations. Report of the Secretary-General. Pág. 22. 10 Las operaciones complejas consisten de aproximadamente 10.000 tropas, 1.000 observadores y policías civiles, 1.000 funcionarios administrativos y 300 miembros pertenecientes al personal sustantivo. Ibidem. Pág. 22..

(15) 15. III.. RESPUESTAS AL INFORME BRAHIMI. Sucesión de Informes:. 1. Informe Brahimi e Informe de Aplicación: El Secretario General decide convocar un grupo externo a la Organización, el Grupo Brahimi, ya que consideraba que el Comité Especial de OMPs (C-34) 11 encargado de hacer recomendaciones sobre los temas de mantenimiento de la paz, no estaba corrigiendo las fallas que había tenido las Naciones Unidas respecto al peacekeeping. La decisión de la Secretaría de buscar ayuda en el Grupo Brahimi se dio porque el Comité Especial no estaba haciendo innovaciones teóricas ni estudios a fondo como revisiones conceptuales o temas de tipo práctico–aplicado como los que hizo el Informe Brahimi. También consideraba que este ente tenía un carácter eminentemente político que no definía una modificación al funcionamiento interno de la Organización ya que para ellos mismos se generaban costos económicos elevados.. A partir de esta situación, se publica el Informe Brahimi el 17 de agosto de 2000 (A/55/305 – S/2000/809), y posteriormente la Secretaría General elabora el Informe de Aplicación (A/55/502) publicado el 20 de octubre de 2000 sobre las medidas 11. El C-34 es el Comité Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de Paz y pertenece a la Comisión Cuarta de la Asamblea General (Comisión Política), y está compuesto por: Afganistán, Alemania, Arabia Saudita, Argelia, Argentina, Armenia, Australia, Austria, Azerbaiyán, Bangladesh, Bielorusia, Bélgica, Benin, Bolivia, Brasil, Bulgaria, Burkina Faso, Camerún, Canadá, Chad, Chile, China, Colombia, Congo, Corea, Costa de Marfil, Croacia, Cuba, Chipre, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Etiopía, Federación Rusa, Fiji, Filipinas, Finlandia, Francia, Gabón, Gambia, Georgia, Ghana, Grecia, Guatemala, Guinea, Holanda, Honduras, Hungría, Islandia, India, Indonesia, Irán, Irak, Irlanda, Italia, Jamaica, Japón, Jordania, Kazakistán, Kenia, Kuwait, Kyrgyzstán, Laos, Líbano, Libia, Lituania, Luxemburgo, Malawi, Malasia, Malí, Mauritania, México, Marruecos, Moldavia, Mozambique, Namibia, Nepal, Nueva Zelanda, Níger, Nigeria, Noruega, Pakistán, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa,.

(16) 16. prácticas que se deberían tomar para apoyar los objetivos identificados por el Panel de Expertos. En este Informe de Aplicación, la Secretaría propuso, entre otras, la creación de nuevos cargos para poder implementar las propuestas del Grupo Brahimi.. 2. Respuesta del Consejo de Seguridad y del C-34 en sesión de 2000: El Consejo de Seguridad también sentó su posición tomando con beneplácito la propuesta realizada por el Informe Brahimi que tocaba temas directamente relacionados con este órgano. De esta manera, el Consejo aprobó la resolución 1327 del 13 de noviembre de 2000, en la cual unánimemente se comprometió a emitir mandatos más claros, creíbles y logrables para las próximas misiones de mantenimiento de paz.. Por otra parte, el Secretario General ve que el C-34 se encuentra politizado y dividido frente a las propuestas hechas por el Grupo Brahimi, lo que hizo que las negociaciones hubieran sido más complicadas de lo que se esperaba. La labor del Panel de Expertos encontró opositores en el Comité Especial porque primero, se había encargado el tema a un grupo externo a la ONU y segundo, porque el Grupo de Expertos utilizó la noción Operaciones de Paz como un concepto que incluía elementos del establecimiento, el mantenimiento y la consolidación de la paz, además de temas relacionados con la prevención de conflictos.. Rumania, Senegal, Sierra Leona, Singapur, Siria, Sudán, Suecia, Sudáfrica, Tailandia, Togo, Túnez, Turquía, Ucrania, Uganda, Uruguay, Venezuela, Yugoslavia, Zambia y Zimbabwe..

(17) 17. Esto preocupa a los Estados del sur ya que la conceptualización hecha por el Grupo Brahimi hace peligrar la esfera de los tres principios del peacekeeping. Así, uno de los esfuerzos más claros de los no alineados12 fue limitar el Informe Brahimi al ámbito de las OMPs, de forma que todo lo que se saliera de este concepto no se aplicara.. En noviembre de 2000, el Comité Especial decide reunirse en sesión extraordinaria13 donde finalmente se consigue un consenso sobre el tema de mantenimiento de la paz y da como resultado la publicación del Informe del 4 diciembre de 2000, sobre la implementación de las propuestas hechas por el Panel (A/C.4/55/6). Así, el C-34 insiste en que la Secretaría General debe realizar otro informe para analizar de una manera más profunda las recomendaciones hechas en agosto de ese mismo año por el Grupo de Expertos.. 3. Comprenhensive Review del Secretario General del año 2001 y respuesta del C-34 en sesión de 2001: El Secretario General elabora un informe que es publicado el 1 de junio de 2001 sobre la implementación de las propuestas hechas por el Comité Especial y por el Grupo Brahimi. Este Informe, conocido como el Comprenhensive Review (A/55/977) introdujo el 12. DE ORY, José Antonio. Diplomático Español y antiguo miembro de la Misión Permanente de España ante Naciones Unidas (1998-2002). En entrevista realizada el 9 de noviembre de 2002, aseguró que los países del sur enfrentan las negociaciones acerca del mantenimiento de la paz como el grupo de los países no alineados, que se había enfrentado en algunas negociaciones al otro grupo activo en el C-34: la Unión Europea. 13 Esta sesión se extendió por cinco semanas (desde noviembre hasta mitad de diciembre del 2000) y resulta más larga de lo que normalmente duran estas reuniones (que son máximo de 4 semanas)..

(18) 18. primer estudio detallado sobre la manera en que la Organización en conjunto debía poner en práctica las medidas necesarias para mejorar el peacekeeping. La respuesta a esta propuesta por parte del C-34 fue la negociación y aprobación del documento del 31 de julio de 2001 (A/55/1024), en el cual el Comité Especial pide a la Secretaría General más explicaciones sobre las propuestas que piensan implementarse.. 4. Informes Posteriores (Secretaría General de 2001 y C-34 de 2002): En el Informe del Secretario General del 21 diciembre de 2001 (A/56/732) sobre la implementación de las recomendaciones hechas por el Comité Especial de Mantenimiento de la Paz, se estudia el proceso que se ha empezado a realizar para cumplir las metas trazadas por los informes. En este reporte se ve la intención que han tenido los Estados miembros y contribuyentes para mejorar las herramientas y profesionalizar el concepto de las OMPs. En un término de largo plazo, el impacto de la dación de estos recursos, al igual que los resultados de la implementación de varias de las medidas propuestas por el Informe Brahimi y mejoradas por el Comprenhensive Review, ha ido generando que la Organización cuente con una nueva prioridad: el mantenimiento de la paz.. La respuesta a este informe de la Secretaría es el documento del C-34 del 11 de marzo de 2002 (A/56/863) que evidencia un mayor esfuerzo del Comité Especial por poner en marcha las propuestas de los informes anteriormente citados. Así, la Organización.

(19) 19. encuentra un mayor apoyo de los Estados miembros que cada vez más se acercan a un consenso respecto a la importancia de culminar el proceso Brahimi exitosamente.. Tabla 2: Sucesión de Informes. 14 Propuestas de la Secretaría General - Informe Brahimi. (A/55/305 – S/2000/809) Agosto 17 de 2000 - Informe de Aplicación. (A/55/502) Octubre 20 de 2000. Respuesta de los Estados Miembros (Consejo de Seguridad y Asamblea General: C-34) - Consejo de Seguridad. (Resolución 1327) Noviembre 13 de 2000 - Sesión del C-34 de 2000. (A/C.4/55/6) Diciembre 4 de 2000. - Comprenhensive Review. (A/55/977) Junio 1 de 2001 - Sesión del C-34 de 2001. (A/55/1024) Julio 31 de 2001 - Informe de 2001. (A/56/732) Diciembre 21 de 2001 - Sesión del C-34 de 2002. (A/56/863) Marzo 11 de 2002. 14. Tabla elaborada por los autores de este trabajo..

(20) 20. De esta manera se puede analizar que a partir del año 2001, las Naciones Unidas y en particular el DPKO han enfrentado el reto no sólo de proveer, guiar y apoyar quince Operaciones de Mantenimiento de Paz activas con un total de 35.000 tropas militares y 8.000 miembros de la policía civil, sino de conceptualizar y agilizar una reforma interna a partir de las recomendaciones hechas por el Informe Brahimi.. Gráfico 1: Mapa de las OMPs desplegadas en la actualidad.15. 15. En: http://www.un.org/peace/bnote010101.pdf. Consulta realizada el 10 de noviembre de 2002..

(21) 21. La optimización del proceso Brahimi recae sobre la responsabilidad directa del Consejo de Seguridad, los Estados miembros y la Secretaría General. Por un lado, el Consejo de Seguridad tiene la función de definir mandatos más claros, concisos y alcanzables y de tomar decisiones responsables para facilitar el trabajo de los líderes y del resto del personal de las OMPs. Por el otro, los Estados miembros han respondido de manera activa a la implementación de las propuestas, y han aportado los medios y mecanismos (personal, equipo y financiación) para que las misiones se puedan planear y desplegar en el menor tiempo posible. Finalmente, en la Secretaría recae la responsabilidad de hacer un uso eficiente de los recursos dados por los Estados miembros y de establecerle al Consejo de Seguridad las necesidades y limitaciones reales de las operaciones. “The United Nations should avoid unstable situations and know its limits. It should approve missions only after troop commitments have been secured from Member States” 16.. 16. ZITTEL, Brian. “The Brahimi Report: At a Glance”. En: Journal of International Affairs, Vol.55, N°2, Columbia University, School of International and Public Affairs, New York, 2002, Pág. 502..

(22) 22. IV.. PRINCIPALES ASPECTOS DEL INFORME BRAHIMI:. 1. Mandatos del Consejo de Seguridad. 1.1.. Problemas:. La experiencia de las OMPs desplegadas en la década de los noventa demuestra cómo los mandatos establecidos por el Consejo de Seguridad que autorizan las operaciones, son en muchas ocasiones el impedimento mismo para lograr el cumplimiento del propósito de la misión de forma profesional y con éxito. Estos mandatos han sido ambiguos, confusos y poco viables por las siguientes razones:. § El Consejo de Seguridad es un órgano político. “It is important to remember that the Council is a political and not a judicial organ. It is composed of Member States, and its decisions are (and have every right to be) linked to political motivations that are not necessarily congruent with legal considerations. As a non-judicial body, the Council is not required to set out reasons for its decisions”17. Como consecuencia de los distintos intereses encontrados al interior del Consejo de Seguridad, las concesiones necesarias para llegar al consenso en un mandato en ciertas ocasiones pueden ir en detrimento de la claridad de las funciones de la misión. Esta debilidad genera graves consecuencias para la OMP sobre el terreno, ya que estos mandatos son objeto de diversas interpretaciones por quienes ponen en marcha la misión18. 17. DINSTEIN, Yoram, “War, Agression and Self-Defence”. Editorial Grotius, Cambridge University Press, segunda edición, 1994, Pág. 282. 18 Claros ejemplos de esta problemática se dieron en los mandatos que establecieron las misiones para Bosnia y Herzegovina y Ruanda..

(23) 23. Para los países de la Organización, los mandatos que se autoricen deben demostrar el apoyo político, financiero y humano para que éstos puedan ser implementados en su totalidad.. § El Consejo de Seguridad ha adoptado decisiones sin que exista unanimidad. Este Órgano está compuesto por cinco miembros permanentes que tienen poder de veto y 10 no permanentes que se rotan cada dos años, lo que origina una desigualdad fáctica entre los Estados que tienen poder de veto 19 y aquellos que no. Así, muchas de las decisiones que allí se toman están determinadas e influenciadas por los intereses de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (5P). “To understand the possibilities and limitations of the Security Council in managing peacekeeping operations, it is important to remember the political nature of this body and also its particular decision-making process. Security Council’s decisions are the result of a negotiation process between its members, including coalitions and alliances” 20. En esta negociación el papel de los 5P es particularmente relevante puesto que en ciertos temas comparten intereses globales pero en otros difieren en opiniones e intereses, lo que hace que los mandatos para algunas regiones estén condicionados. Este manejo político hace que se pierda claridad en el mandato mismo, debilitándolo y haciéndolo abstracto al intentar lograr que todos los países 19. Los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad son China, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia y Gran Bretaña..

(24) 24. estén de acuerdo con los lineamientos que se le adjudican a una misión. “The national interests of the Permanent Members are not always compatible with what could be called the collective interest. When this is the case, the Security Council actions have a tendency to weaken. This is particularly worrisome when the United Nations has troops deployed in the field”21.. Como ejemplo se puede estudiar el conflicto de Bosnia y Herzegovina, donde se aprobaron 47 resoluciones del Consejo de Seguridad en un período de 18 meses desde el momento en que se iniciaron las hostilidades. Existía una noción general de acuerdo sobre la necesidad de tomar medidas para intervenir en el conflicto que se estaba librando en Bosnia, pero no existía consenso sobre las medidas precisas que se tenían que adoptar. Así, se definió el establecimiento de UNPROFOR 22 sin que los Estados miembros tuvieran un acuerdo sobre las funciones que esta fuerza debía cumplir. La consecuencia de esto fue el despliegue de tropas configuradas y equipadas en gran medida para tareas tradicionales de mantenimiento de paz, más que para aplicar medidas coercitivas. “De esta forma, los esfuerzos de los Estados miembros por encontrar un compromiso entre posiciones divergentes condujeron a 20. ANGEL ZAWELS, Estanislao. “Specificity in Peacekeeping Operations Mandates: The Evolution of the Security Council Methods of Work”. En: Managing Arms in Peace Processes: The Issues. UNIDIR: United Nations Institute for Disarmament Research, New York, 1996. Pág. 29-30. 21 Ibidem, Pág. 30. 22 UNPROFOR responde a United Nations Protection Force, misión desplegada inicialmente en Croacia para verificar la desmilitarización de las áreas designadas. El mandato fue posteriormente extendido a Bosnia y Herzegovina para apoyar el envío de ayuda humanitaria y monitorear las zonas de seguridad y las áreas con prohibición para sobrevolar. El mandato después acogió la República Federal de Macedonia para un monitoreo preventivo en las áreas fronterizas..

(25) 25. que el mandato de la UNPROFOR sobre el papel fuese más robusto que la propia fuerza”23. En términos de Joseph Camillieri “los medios puestos a disposición de UNPROFOR no bastaban para la tarea que se le había asignado. Y desprovisto de un eficaz poder de fuego UNPROFOR no pudo cumplir con su misión” 24.. En el caso de Ruanda, el grupo que realizó el informe de examinación del desempeño de las Naciones Unidas durante el genocidio ocurrido en ese país en 1994, encontró que el Consejo de Seguridad tuvo el poder de haber prevenido por lo menos una parte de la tragedia de Ruanda y haber actuado para asegurar no volviera a suceder, pero en últimas no lo hizo. La decisión del Consejo de reducir la fortaleza de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Ruanda (UNAMIR) después de haberse iniciado el genocidio y a pesar de conocer las atrocidades que se estaban cometiendo, impidió que la tragedia fuera aún mayor. La ampliación del mandato sumado a la falta de recursos hacía que las tropas no tuvieran las herramientas necesarias para cumplir con las finalidades de la Organización. “ With Rwanda and Srebreniça, it´s a situation where a gap was open between the resources available and the mandate”25.. 23. Naciones Unidas. A/54/549 de 15 de noviembre de 1999. La caída de Srbeniça. Informe presentado por el Secretario General de conformidad con la Resolución 53/35 de la Asamblea General. Pág. 18. 24 CAMILLIERI Joseph. “Mantenimiento de la Paz, Pacificación y Prevención de Crisis después de la Guerra Fría”. En: Seara Vásquez, Modesto (Editor) Las Naciones Unidas a los Cincuenta Años. Fondo de Cultura Económica, México, 1995, Pág. 136. 25 KHAN, Shireen. “The United Nations Post-Brahimi: an Interview with the UN Under SecretaryGeneral for Peace Operations: Jean-Marie Guéhenno interviewed on 20 December 2001”. En:.

(26) 26. § La Secretaría General al momento de informar al Consejo de Seguridad sobre las características que debe tener una misión, e incluso la necesidad que la Organización tiene de desplegar una OMP, ha dicho al Consejo lo que este quiere oír y no lo que debe oír. Esto sucede normalmente por presiones de las grandes potencias (5P) o de los Estados contribuyentes de tropas.. § En muchas ocasiones, las OMPs empiezan a tomar forma en el momento que los negociadores de paz definen la posibilidad de que las Naciones Unidas hagan cumplir un acuerdo. Estos negociadores son profesionales competentes en el ámbito del establecimiento de la paz, pero no conocen en detalle las necesidades operacionales de las OMPs, ya que son personas no relacionadas a la Organización. Esto origina un problema operativo porque no tienen los conocimientos necesarios para definir cuáles son las funciones que puede cumplir las Naciones Unidas.. La Organización ha sido víctima de fuertes críticas como consecuencia de los problemas anteriormente mencionados. La Secretaría afirma que si se aspira a que los pueblos tengan fe en la labor que ejerce la ONU es necesario aprender de los errores cometidos en el pasado, tales como el fracaso de Srbeniça. “Hay ocasiones en que los Estados miembros no pueden llegar a un consenso sobre la forma de reaccionar ante Journal of International Affairs, Vol.55, N° 2, Columbia University, School of International and Public Affairs, New York, Spring 2002, Pág. 493..

(27) 27. un conflicto militar activo, o no tienen la voluntad de adoptar medidas que muchos considerarían apropiadas” 26. Como crítica a esta Organización sobre su labor en Srbeniça, se establece que el Consejo de Seguridad contribuyó a que las consecuencias de la guerra en la ex Yugoslavia fueran aún más devastadoras al demorar el uso de la fuerza, por estancarse en la negociación política de los mandatos que finalmente eran abarcantes, confusos y poco viables.. El gran error es pensar que las Operaciones de Mantenimiento de Paz que se utilicen como sustituto de algún consenso político tendrán algún tipo de éxito. Según el Secretario General es una equivocación desplegar fuerzas de OMPs en situaciones donde no se haya acordado una cesación de fuego o un acuerdo de paz, o en las ocasiones en que las fuerzas no cuentan con los instrumentos realmente necesarios para poder cumplir su función. Frente a esto, se plantea como una falla establecer mandatos abarcantes y confusos que generan operaciones inoficiosas por parte de Naciones Unidas.. 1.2.. Propuestas y Recomendaciones:. El Informe Brahimi considera que el Consejo de Seguridad debe elaborar mandatos convincentes, claros, explícitos y viables para autorizar misiones de paz que sean efectivas. El Grupo recomienda que antes de que el Consejo de Seguridad autorice. 26. Naciones Unidas. A/54/549. La caída de Srbreniça. Op. Cit. Pág. 122..

(28) 28. desplegar una OMP en el momento en que se da la resolución de un conflicto, se asegure de que esta reúna unas condiciones mínimas, entre ellas la posibilidad de que se presenten asesores y observadores en las negociaciones de paz, y que todo acuerdo se ajuste a las normas internacionales vigentes en materia de derechos humanos.. Las labores que desempeñan las Naciones Unidas sobre el terreno, deben ser viables operacionalmente y deben contar con el requisito explícito de recibir apoyo local, con el propósito de contribuir a resolver las causas del conflicto o a instaurar las condiciones necesarias para que otros lo hagan. Sin esta cooperación local, la misión difícilmente puede llegar a ser exitosa e incluso podría imposibilitar su puesta en marcha.. En cuanto a los negociadores, estos sólo pueden recibir un asesoramiento adecuado si conocen detalladamente la situación imperante sobre el terreno; para que los lineamientos estén guiados a la eliminación del conflicto se debe facultar al Secretario General para manejar recursos del Fondo de Reserva para el Mantenimiento de la Paz, con el propósito de realizar un estudio preliminar en la zona de la posible misión y así definir con claridad cuáles son las necesidades y urgencias que la OMP debe suplir.. El Informe establece que el Consejo de Seguridad debe mantener en forma de proyecto toda resolución que prevea el despliegue de un número elevado de contingentes en una nueva OMP, hasta que el Secretario General haya obtenido el compromiso firme de los.

(29) 29. Estados miembros para la aportación de contingentes necesarios y otros elementos esenciales de apoyo a la misión. El Grupo propone que si el mandato de una misión no se puede llevar a cabo porque los recursos son insuficientes o no existen los contingentes necesarios, la operación no debe iniciarse.. El Grupo establece que un mandato general y poco viable puede generar un riesgo para los civiles involucrados en un conflicto. Para el Grupo, prometer una ampliación de la protección a la población crea unas expectativas muy elevadas y genera una brecha entre el objetivo deseado y los recursos disponibles para alcanzarlo, lo que aumenta el riesgo al fracaso. Por esto, si una operación recibe el mandato de proteger a los civiles, debe recibir también los recursos necesarios para cumplir esta tarea.. El Panel de Expertos considera que la Secretaría General debe informar al Consejo de Seguridad lo que debe oír y no lo que quiere oír. Así, define que al momento de informar al Consejo de las necesidades de las misiones, no debe indicar el tamaño de la fuerza ni los niveles de recursos que suponga puedan ser políticamente aceptables para el Consejo, sino que debe establecer las necesidades reales que tiene la misión para poder llegar a ser exitosa. “Ejerciendo una autocensura de este tipo, la Secretaría se expone a sí misma y a la misión no sólo al fracaso sino a convertirse en chivo expiatorio del fracaso. Aunque presentar y justificar unas estimaciones de planificación que se ajusten a normas operacionales elevadas puede reducir la posibilidad de que se lleve a.

(30) 30. cabo una operación, no debe hacerse creer a los Estados miembros que están haciendo algo útil para los países en dificultades cuando, dotando a las misiones de recursos insuficientes, en realidad pueden estar dando su consentimiento a un desperdicio de recursos humanos, tiempo y dinero” 27. El Secretario General establece en el Informe de Aplicación que está de acuerdo con la crítica realizada por el Panel de Expertos y define que la Secretaría trabajará arduamente junto al Consejo de Seguridad, para que se puedan aplicar los principios definidos en el Informe Brahimi y lograr que los mandatos se adopten de una manera clara, definida, creíble y lograble.. 1.3.. Aplicación de las Recomendaciones:. Una vez se inició el proceso Brahimi, el Consejo de Seguridad estableció que estaba dispuesto a colaborar para que las OMPs fueran más efectivas a través de la resolución 1327 de noviembre de 2000 ya mencionada. El compromiso del Consejo fue alentado por la Cumbre del Milenio del mismo año, en donde los jefes de Estado recalcaron la importancia del Informe Brahimi y la implementación de sus recomendaciones. Así definieron que es importante “aumentar la eficacia de las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y de la seguridad, dotando a la Organización de los recursos y los instrumentos que necesitan en sus tareas de prevención de conflictos, resolución pacífica de controversias, mantenimiento de la paz, consolidación de la paz y reconstrucción después de los conflictos. En este sentido, (la Cumbre del Milenio) 27. Naciones Unidas. A/55/305 - S/2000/809 “Informe Brahimi”. Op. Cit. Pág. 28..

(31) 31. toma nota del informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, y pide a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad que examine cuanto antes sus recomendaciones” 28.. De esta manera, en una decisión unánime del Consejo de Seguridad este ente definió que para que las OMPs tengan éxito deben tener unos lineamientos concretos, por lo cual se comprometió a emitir mandatos claros, creíbles y logrables. “The Security Council, resolves to give peacekeeping operations clear, credible and achievable mandates; recognizes the critical importance of peacekeeping operations having, where appropriate and within their mandates, a credible deterrent capability; (...) requests the Secretary-General, in this regard, to make necessary arrangements for the appropriate involvement of the United Nations in peace negotiations that are likely to provide for the deployment of United Nations peacekeepers” 29.. Para esto, el Consejo pidió a la Secretaría que tal y como lo establece el Grupo Brahimi, se le presenten las características y necesidades de las misiones de una forma clara, para poder tener conocimiento sobre lo que la Organización tiene capacidad de hacer, y sobre todo, poder saber cómo el Consejo de Seguridad debe elaborar los mandatos para suplir las necesidades de cada misión. “The Security Council’s resolutions related to the mandates of peacekeeping operations, not only constitute the legal basis required for 28. Naciones Unidas, A/Res/55/2 de 13 de septiembre de 2000. “Declaración del Milenio”. Resolución aprobada por la Asamblea General, Pág. 3. Paréntesis fuera de texto..

(32) 32. their establishment but also must channel a clear message to the conflict parties, the international community and the Secretariat who is the one which has to implement this mandate” 30.. Dado que ninguna OMP se ha desplegado desde agosto de 2000, es muy difícil saber si el compromiso de establecer mandatos claros y concisos se ha mantenido. Además, tal y como lo afirma el diplomático español De Ory, si así hubiera sido es muy difícil saber si esto se debe a la responsabilidad asumida por el Consejo de Seguridad a causa del Informe Brahimi o si ha sucedido por otras razones.. Cabe recordar que Naciones Unidas maneja un lenguaje complicado en las resoluciones del Consejo o de la misma Asamblea General, ya que se quieren incluir los intereses de todos los Estados miembros por la necesidad de consenso. Así, esta negociación se ve reflejada en los mandatos del Consejo de Seguridad por lo cual es difícil que sean tan claros como los que quiere la Secretaría General. Sin embargo, es muy importante ver el compromiso que ha adquirido el Consejo ya que se vislumbra la voluntad política de los Estados miembros.. Según el diplomático sudafricano Graham Maitland 31, el Consejo de Seguridad ha adoptado una visión más consciente sobre la necesidad de preparar mandatos claros y 29. United Nations, Resolution 1327 of 13 November 2000. (conocido como: Responding to ‘Brahimi Report’). Resolution of the Security Council..

(33) 33. creíbles. Para el funcionario desafortunadamente no se ha establecido una nueva OMP desde el Informe Brahimi, por lo cual no se puede probar cuál es el compromiso real del Consejo de implementar esta recomendación. Esta visión la comparte el diplomático finlandés Kai Sauer 32, quien define que el Consejo sí dio un paso grande al comprometerse a emitir mandatos logrables sobre el terreno pero igual esto no se ha podido poner a prueba, ya que aunque se desplegó la misión para Afganistán (UNAMA) en el año 200033, ésta no posee un componente militar como para compararla con OMPs anteriormente desplegadas. Sigurd Schelstraete 34, diplomático belga, reafirma que se ha generado una gran conciencia sobre la necesidad de manejar mandatos claros y realistas. Sin embargo no se puede olvidar que el Consejo de Seguridad es un órgano político, y los mandatos que autorizan las misiones tienen que atravesar indudablemente un proceso de negociación para alcanzar un nivel satisfacción general entre los Estados influyentes, lo que desdibuja la claridad de los mandatos. “Queda por ver si el Consejo de Seguridad podrá actuar con imparcialidad e. 30. ANGEL ZAWELS, Estanislao. Op. Cit. Pág. 32. MAITLAND, Graham. Miembro de la Misión Permanente de Sudáfrica ante Naciones Unidas. Entrevista realizada por medio de Internet el 12 de noviembre de 2002. 32 SAUER, Kai. Miembro de la Misión Permanente de Finlandia ante Naciones Unidas. Entrevista realizada por medio de Internet el 12 de noviembre de 2002. 33 El caso de Afganistán es un ejemplo de que la recomendación del Panel de Expertos se ha empezado a aplicar parcialmente. Como primera medida, el Secretario General nombró como su Representante Especial al mismo Lakhdar Brahimi quien empieza a implementar las recomendaciones del Panel que presidió pidiéndole al Consejo que no le encargue a las Naciones Unidas la seguridad del país porque no tiene la capacidad para hacerlo. Al dejarle saber esto al Consejo de Seguridad, está aplicando la recomendación de decirle lo que éste debe oír. Así, Brahimi establece cuáles son las capacidades reales de la Secretaría y pide que no se le exija ni espere más de la misión de lo que puede hacer. 34 SCHELSTRAETE, Sigurd. Miembro de la Misión Permanente de Bélgica ante Naciones Unidas. Entrevista realizada por medio de Internet el 12 de noviembre de 2002. 31.

(34) 34. independencia suficiente ante los intereses de las potencias dominantes para que sus iniciativas y procedimientos de restaurar la paz inspiren una confianza generalizada” 35.. Sin embargo, para de Ory es sabido que los 5P del Consejo de Seguridad presionan secretamente a la Secretaría General respecto a ciertos temas de OMPs y luego la Secretaría en las reuniones del Consejo de Seguridad termina abordando esos temas de diferente manera que si no hubiera sido presionada. El Informe Brahimi lo que hizo fue recomendarle al Secretario General que deje de manejar sus propuestas basado en las necesidades de los cinco permanentes porque si luego las operaciones fallan en algún sentido, las críticas serán dirigidas al Secretario General y no al Consejo de Seguridad. Es una necesidad “que la Secretaría diga lo que cree que debe decirle al Consejo de Seguridad”36. Este lineamiento ha intentado ser respetado por la Secretaría, pero es claro que las presiones no van a dejar de hacerse presentes debido principalmente a tres razones: (1) Estados Unidos es el país que aporta los recursos para pagar el 25% de todas las OMPs; (2) el Secretario General Adjunto de Mantenimiento de la Paz es siempre un funcionario francés y (3) el Secretario del Departamento de Asuntos Políticos (sus siglas en inglés: DPA) es siempre un funcionario inglés. Así, no se le puede pedir al Secretario General que sea del todo impermeable a las necesidades de los cinco miembros permanentes del Consejo, pero sí algo más autónomo.. 35 36. CAMILLIERI, Joseph. Op. Cit. Pág. 134. DE ORY, José Antonio. Entrevista realizada el 9 de noviembre de 2002..

(35) 35. 2. Capacidad de Información y Análisis Estratégico: 2.1.. Problemas:. Los problemas en esta ámbito pueden develarse en tres áreas que son: el acceso limitado a la información, el poco análisis de la existente y la transmisión discontinua de esta en las diversas áreas de las Naciones Unidas. Estos inconvenientes se traducen así:. § La Secretaría es incapaz en muchas ocasiones de anticiparse a los acontecimientos porque carece de capacidad de generación de conocimientos y análisis a partir de la información. Al momento de producirse una misión, el que no exista una información adecuada sobre el manejo y la finalidad de una OMP hace que no sólo se dificulte su puesta en marcha sino también su planeación y finalmente, el apoyo y soporte que la Secretaría General debe brindarle. Es claro que la Secretaría no puede ejercer el mandato de una misión de paz si no cuenta con herramientas de apoyo que faciliten su labor en terrenos sobre los cuales no maneja una óptima información ya que cada conflagración cuenta con características tan diversas que se imposibilita el completo dominio de la Organización sobre el conflicto. Así, los negociadores de las Naciones Unidas, quienes planean la misión y quienes la lideran, no siempre operan con el conocimiento necesario acerca de los factores políticos, socioeconómicos y humanitarios que contribuyen constantemente a un determinado conflicto..

(36) 36. § Según el Comprenhensive Review, en muchos casos la información relevante existe dentro del sistema de Naciones Unidas e incluso está disponible en reportes públicos. Sin embargo, no existe una unidad organizacional dentro del sistema que compile dicha información en un cuerpo coherente. Tampoco existe una unidad que identifique las brechas que hay entre la información y un formato asequible que la sintetice, para facilitar la toma de decisiones en los cuerpos de coordinación, el Consejo de Seguridad y los países contribuyentes de tropa y policía.. § Según este Informe, en el Departamento de Asuntos Políticos (DPA) no se realiza un manejo de la información a partir de una perspectiva multidisciplinaria debido al poco personal (normalmente una sola persona se encarga de varios países), al tiempo limitado y a que los expertos restringen su labor a los análisis políticos.. § Según el Informe Brahimi, no se pueden generar estrategias a largo plazo por esta carencia de conocimiento de la información, lo que da a la labor de mantenimiento de la paz un carácter ad hoc.. § El manejo ineficaz para reunir y analizar información pertinente ocasiona una traba para el funcionamiento del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad (CEPS), que es el.

(37) 37. órgano de adopción de decisiones de alto nivel en cuestiones de paz y seguridad37. El CEPS es presidido por el Secretario General Adjunto de Asuntos Políticos, quien ha promovido el intercambio de información y la cooperación entre departamentos, pero tal y como lo reconocen sus integrantes, este Comité todavía no se ha convertido en el órgano de adopción de decisiones que se preveía en la reforma de 1997.. § Las exigencias en el ámbito de la paz y la seguridad impiden a los distintos departamentos de la ONU planificar sus políticas por el mismo carácter de urgencia que estos presentan. Así, aunque la mayoría de los miembros del CEPS cuentan con dependencias de políticas o de planificación, tienden a verse obligados a atender cuestiones inmediatas.. § Para el Comprenhensive Review uno de los grandes inconvenientes es que no se presentan los requisitos de documentación y las recomendaciones precedentes a las reuniones del CEPS. Es evidente que ningún cuerpo ejecutivo puede tomar decisiones sin que se haya completado la labor de contextualización. Los documentos presentados en las reuniones del CEPS tienden a reflejar los puntos de vista de un departamento, agencia, fondo, o programa en particular y en este orden de ideas, tienen una única perspectiva limitada. Esto devela un problema y es que las 37. Este Comité es uno de los cuatro entes ejecutivos sectoriales establecidos en el plan inicial de reforma que formuló el Secretario General a principios de 1997. También se establecieron el Comité.

(38) 38. estrategias y decisiones que se toman a largo plazo pueden afectar diversas actividades en las operaciones de mantenimiento de la paz, las cuales requieren un sistema multidisciplinario y coherente.. § El Departamento para las Operaciones de Mantenimiento de Paz (sus siglas en inglés: DPKO), el DPA y algunos miembros del CEPS no cuentan con un gerente de información en jefe y tampoco con una infraestructura sofisticada y suficiente para manejar la tecnología de información. Esto hace que los especialistas en esta área no cuenten con la guía requerida para desarrollar nuevos sistemas en concordancia con las necesidades de los usuarios. Incluso, la mayoría del personal en diversos ámbitos del sistema no tiene un conocimiento de cómo la tecnología de información puede ser utilizada para hacer de su trabajo una labor más simple y eficiente.. 2.2.. Propuestas y Recomendaciones:. El Panel de Expertos define la importancia de la creación de la Secretaría de Información y Análisis Estratégico (sus siglas en inglés: EISAS) para suplir el vacío existente en los historiales de los conflictos actuales y venideros, y generar un carácter de proactividad al interior de la Organización. El objetivo de EISAS es corregir las fallas del sistema de las Naciones Unidas con respecto al flujo de información en los. de Asuntos Económicos y Sociales, Operaciones para el Desarrollo y Asuntos Humanitarios..

(39) 39. aspectos fundamentales para su trabajo en los campos de paz y seguridad, y así encontrar el camino para mejorar la efectividad de las misiones. Según el Comprenhensive Review, los objetivos de EISAS son: -. Servir como secretaría del CEPS para proponer su agenda.. -. Preparar y hacer informes de sus reuniones y monitorear las decisiones subsecuentemente tomadas.. -. Encargarse de hacer análisis de asuntos que son fundamentales para la planeación exitosa de OMPs por petición de la Oficina Ejecutiva de la Secretaría General, miembros del CEPS o grupos de trabajo de departamentos o agencias de la Organización.. -. En ese contexto, preparar propuestas para estrategias a mediano y largo plazo, derivadas de información que ya se tiene en el sistema de Naciones Unidas o de dominio público.. Esta Secretaría podría aprovechar los conocimientos disponibles dentro y fuera del sistema de las Naciones Unidas, con el fin de proporcionar a la Secretaría General y a los miembros del Comité Ejecutivo de Paz y Seguridad (CEPS), evaluaciones e informes unificados de las iniciativas que debe tener la Organización y otras entidades frente a las causas y manifestaciones de conflictos..

(40) 40. EISAS tendría como función recolectar la información que puede llegar a utilizar la Organización para determinar qué tan positiva es la injerencia o el aumento de la participación de las Naciones Unidas en estas conflagraciones ya desencadenadas o inminentes. Para esto, el Grupo propone la creación, mantenimiento y utilización de bases de datos compartidas e integradas que con el tiempo sustituyan “los numerosos telegramas codificados, los informes diarios sobre la situación, las transmisiones diarias de noticias y las conexiones oficiosas con colegas bien informados que actualmente utilizan los funcionarios encargados y los responsables de la adopción de decisiones, para mantenerse al corriente de los sucesos que van ocurriendo en sus ámbitos de actuación” 38.. Estas bases de datos podrían ponerse a disposición de los funcionarios de las OMPs, tanto de los que se encuentran en la Sede como los que actúan en terreno. Así, EISAS debería satisfacer las necesidades de información y análisis del CEPS, distribuir la información eficientemente dentro del sistema de las Naciones Unidas, hacer análisis de políticas y formular estrategias a largo plazo, señalando de manera sistemática las crisis que deben atender sus directivos. EISAS constaría de varias oficinas de planificación de políticas, y contaría con un pequeño grupo de analistas militares, expertos de redes delictivas internacionales y especialistas de sistemas de información, administrada por los jefes del DPA y del DPKO a quienes presentarán sus informes.. 38. Naciones Unidas. A/55/305 - S/2000/809 “Informe Brahimi”. Op. Cit. Pág. 30..

(41) 41. Como respuesta a las recomendaciones de Brahimi, el Informe de Aplicación del Secretario General establece que EISAS es esencial para la prevención de conflictos reales, y debe funcionar como un catalizador y un punto de encuentro para la formulación de las estrategias de mediano y largo plazo que requieren trabajo multidisciplinario.. 2.3.. Aplicación de las Recomendaciones:. De lo propuesto en el Informe Brahimi, EISAS ha sido el tema más complicado de negociar. Esta propuesta no ha podido ser aplicada ya que no fue aceptada por algunos Estados miembros (países no alineados) para los que esta Secretaría significa un riesgo para su seguridad nacional ya que ven a EISAS como un ente con poder de injerencia en asuntos confidenciales y estrictamente internos. Tal y como lo afirma De Ory, la Unión Europea 39 le ha dado apoyo absoluto a la propuesta, “pero esta no ha gustado a los países del sur porque el sistema es entendido como una especie de central de inteligencia que se dedicaría a recoger información de lo que pasa en los países del sur, administrado por los servicios de inteligencia del norte” 40.. El futuro de la información recolectada por la Secretaría es otro punto controversial entre los dos grupos del C-34 (países no alineados y Unión Europea) ya que ésta podría 39 40. El apoyo a EISAS provino especialmente de la misión británica ante Naciones Unidas. DE ORY, José Antonio. Entrevista realizada el 9 de noviembre de 2002..

(42) 42. ser utilizada para poder intervenir en los países del sur y así las potencias tendrían una herramienta más para decidir sobre asuntos que parecerían exclusivamente internos de cada Estado miembro. EISAS tampoco ha gustado porque responde completamente al concepto “Operaciones de Paz” puesto que esta Secretaría estaría compuesta por gente de diferentes departamentos como el DPKO y el DPA, y se dedicaría a recoger información de situaciones que amenazan a la paz en general y no únicamente de acontecimientos en los que haya una necesidad inminente de establecer una OMP.. Para los no alineados, EISAS relegaría a un segundo plano las actividades de dos órganos: primero las del Departamento para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DPKO) que se dedica únicamente a estudiar países en los que haya desplegada una OMP, y segundo las actividades del DPA que maneja la información del resto de países. Como lo afirma De Ory, a los países del sur les interesa y apoyan la labor del DPKO pero no les interesa lo que haga el DPA porque lo ven como un departamento que se entromete en sus asuntos y no quieren que tenga capacidad de transmitir al Consejo de Seguridad información exclusiva de los países. Según el Informe de Aplicación la creación de esta Secretaría beneficiaría al Consejo de Seguridad y a los Estados contribuyentes de tropas ayudándolos a mejorar el contenido analítico de los conceptos de las nuevas operaciones de paz, teniendo claridad acerca de los riesgos y los objetivos que se tienen al desplegar una misión..

(43) 43. Para este Informe, EISAS dependería del CEPS y su fin básico sería: 1. darle una secretaría permanente al CEPS para que tuviese una entidad real y 2. darle la capacidad de hacer compilación, análisis y transmisión de la información a los órganos decisorios y competentes. Los Estados miembros del sur hubieran podido estar de acuerdo con reforzar las capacidades del DPKO para fortalecer el análisis pero nunca cederían en ámbitos supra departamentales porque no están a favor de sacar el peacekeeping del ámbito del DPKO.. Por todas las discrepancias que ha habido alrededor de este tema, en la sesión del C-34 de 2000 se establece que la membresía de la Organización no está convencida de la necesidad de EISAS. A pesar de que a la Secretaría General le interesa mucho la implementación de este sistema y es a su vez de altísima prioridad, la sesión del C-34 de 2000 dice reconocer la necesidad respecto a la información, pero hay que estudiar mejor el tema.. Ya que la propuesta realizada por el Grupo Brahimi y posteriormente reafirmada por el Informe de Aplicación no fue aceptada en su totalidad, el Comprenhensive Review del Secretario General replantea esta idea y recomienda una propuesta más modesta definiéndola como una Unidad con pequeñas variaciones..

(44) 44. Para el Informe de Aplicación, EISAS contaría con 53 funcionarios, 35 profesionales y 18 de servicios generales, y estaría dividida en cuatro elementos: Oficina del Director, Servicio de Planeación y Análisis Estratégico, Servicio del Manejo de la Información y Unidad para la Construcción de la Paz. Ahora bien, el Comprenhensive Review reforma esta propuesta y define que esta Unidad debería estar encabezada por un Director y no más de doce profesionales, acompañados de un número limitado de personal de servicios generales para soporte administrativo. Los miembros de esta Unidad requerirían expertos analíticos en áreas como: geografía, asuntos políticomilitares, desarrollo, asuntos socio-económicos, derechos humanos, desarme, asuntos de género y manejo de la información. Dada la importancia que esta Unidad tiene para las Naciones Unidas, el Secretario General propone en el Comprenhensive Review que esta sea autónoma y que no pertenezca a ningún departamento en particular, pero que reciba todo el apoyo del CEPS. Los miembros del CEPS tendrían que colaborar con el programa de trabajo para evitar duplicar trabajos anteriormente hechos y complementar aquellos existentes dentro del sistema.. La utilización óptima y eficaz de la información conduciría según el Secretario General, a una reducción de los costos operacionales de una misión ya que el planeamiento de la OMP se haría con conocimiento de los servicios disponibles que tiene la Organización, de las necesidades reales que tiene la misión y de las características del terreno..

(45) 45. El C-34 en su sesión de 2001 rechaza por segunda vez consecutiva la propuesta sobre EISAS. Así, la Secretaría decide no proponerle nada nuevo de EISAS al Comité Especial por lo que en el Informe del Secretario General de 2002 no se hace ninguna referencia a este tema. Ahora bien, la Unión Europea al interior del C-34 recoge el párrafo de la propuesta que se había utilizado en el Informe resultante de su sesión de diciembre de 2000, y no lo deja morir por ser la mayor defensora del proceso Brahimi, así: “Recognizing the informational and analytical requirements of the United Nations, mainly with respect to United Nations peacekeeping operations, the Special Committee is of the view that the Committee and other relevant bodies of the General Assembly should continue to consider the United Nations needs in this regard and how best to use existing resources” 41. Con esto, el C-34 no abandona la propuesta sino que la deja en lista de espera, ya que la siguen trayendo a colación aun cuando no hay ninguna probabilidad de que esta sea aprobada.. Tabla 3: Transformación de la Propuesta de EISAS. 42 Año 2000 2001 2002. 41. PROPUESTA de la Secretaría General - EISAS. Secretaría con un amplio campo de acción. - EISAS. Unidad reducida. - No hay más propuestas.. RESPUESTA del C-34 - Lo rechaza y define que se debe seguir estudiando. - Lo rechaza nuevamente. - No deja morir la propuesta y define que se debe seguir estudiando.. United Nations, A/C.4/55/6 of 4 December 2000. Comprenhensive Review of the Whole Question of Peacekeeping Operations in all their Aspects. Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations. Pág. 2 – 3..

(46) 46. Finalmente, la Secretaría comienza en cualquier caso un proceso de creación de EISAS sin que en realidad tenga este nombre ni tenga su rango, ya que empieza a contratar personas para una pequeña secretaría del CEPS, las cuales cumplirán las funciones que se espera cumpla el Comité.. 3. Planificación Integrada: 3.1. Problemas: § En el DPKO no existe una dependencia que cuente con el mecanismo integrado de planificación compuesta por líderes en materia de análisis político, operaciones militares, policía civil, asistencia electoral, derechos humanos, desarrollo, asistencia humanitaria, refugiados y desplazados, información pública, logística, finanzas y contratación de personal, entre otros. Esto hace que el funcionamiento de estas esferas se realice de una manera independiente originando un problema de coordinación no solo en este ente, sino entre diversos órganos como el DPKO, el DPA y otras dependencias. Estos departamentos no están suficientemente involucrados en el proceso de planeación de las misiones y no cuentan con suficiente tiempo para hacer una revisión de los planes que posteriormente piensan implementarse.. 42. Tabla elaborada por los autores de este trabajo..