Percepciones democraticas en Bogotá, 2003
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(2) AGRADECIMIENTOS. Quiero agradecer a mi papá Luis Hernando y a mi mamá Carola por todo su apoyo durante estos años de Universidad. A mi familia, mi hermano Javier, mis tíos Luis Gabriel y Julia y mis primos, José Luis y Oscar Gabriel, mi gran amigo. Al resto de mis amigos, especialmente a Alexandra, mi ángel. A mi director Luis Javier Orjuela y mi lector Carlos Zorro quienes me motivaron y acompañaron escribiendo este documento. Al equipo de investigadores del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales CIDER de la Universidad de los Andes, especialmente a Luis Mauricio Cuervo quien siempre me ha motivado a escribir y a Andrés Hernández que muy amablemente me facilitó los datos y las primeras discusiones del tema sobre las cuales pude iniciar este trabajo.. 2.
(3) INDICE Página Introducción. 5. I. Cultura Política (Formal e Informal) Modelo Clásico de Cultura Cívica Modelo de Cultura Popular. 8 10 13. II. Democracia Democracia Participativa y Deliberativa. 17 17. III. Descentralización La noción Descentralización en América Latina Descentralización en Colombia Descentralización en Bogotá. 25 25 28 31 33. IV. Análisis Empírico Cultura Política en Bogotá Análisis de Frecuencias Análisis de Contingencias. 39 41 44 51. Conclusiones. 56. Anexos. 59. 1. 2. 3. 4.. Sobre Democracia Representativa Descentralización y Participación Ciudadana Secretaria de Gobierno Alcaldía Mayor de Bogotá Formulario de la Encuesta “Cuestionario sobre Política y Democracia” Instituto Distrital de Cultura y Turismo 5. Libro de Códigos 6. Resultados Bibliografía. 60 62 63 70 76 95. 3.
(4) Índice de Figuras 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32.. Satisfacción de la democracia frente a preferencia democracia / desarrollo económico. Razón por la que no participa. La participación Descentralización y Participación Procesos Locales Proyección de la población. Sexo Edad Estado Civil Nivel Educativo Nivel Socioeconómico Enteres en política Funcionamiento del Sistema Político Funcionarios del Distrito Revocatoria del Mandato Cabildo Abierto Consejo de Planeación Local Encuentros Ciudadanos Gobiernos Escolares Comités de Participación en Salud Desarrollo Social y Servicios Públicos Veedurías Ciudadanas Consejo de Cultura ¿Vale la pena participar? Información adecuada para participar Derecho a participar protegida por el gobierno Factores valorados dentro de la participación Influencia de la participación Organizaciones Poder de los políticos Asignación de los Recursos Razón por la que no participa en alguna organización. 45 46 48 62 62 76 77 77 77 78 78 78 79 79 80 80 80 81 81 81 82 82 82 83 83 84 85 86 87 87 87 88. Índice de Tablas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.. Desarrollo económico o democracia Razón por la que no participa La participación Factores valorados dentro de la participación Resultados de la participación Lideres políticos Resumen de contingencias Nivel educativo y satisfacción de la democracia Nivel socioeconómico y satisfacción de la democracia Razón por la que no participa y vale la pena participar Razón por la que no participa en alguna organización y vale la pena participar La participación y factores valorados dentro de la participación 13. Razón por la que no participa y factores valorados dentro de la participación. 4. 79 83 84 85 86 86 88 89 90 91 92 93 94.
(5) Introducción. La participación hoy en día es una expresión de un sentido y un ejercicio de democracia amplio y profundo. La participación puede ser ejercida a través de las posibilidades que ofrece el aparato estatal a la interlocución con la ciudadanía y la motivación de la ciudadanía para participar en la toma de decisiones que afectan a lo público. O a partir de las organizaciones de la comunidad y su propia dinámica, ambas formas sugieren una particular concepción de lo público que responde a un tipo de cultura política.. El estudio de la cultura política es un insumo importante en la descripción del ejercicio de la democracia participativa, ayuda a comprender cómo la ciudadanía se ve frente a la oferta estatal de canales de participación e interlocución y cómo sus formas de organización y de vida (cultura, creencias, actitudes) determinan su participación. Las percepciones de la ciudadanía sobre su propia injerencia en los asuntos públicos están mediadas por. el tipo de cultura política que le lleva a preocuparse o no. por la. construcción de lo público.. Desde la anterior perspectiva se pretende estudiar las percepciones sobre la democracia participativa en Bogotá para el año 2003 teniendo en cuenta los cambios que ha propuesto el proceso descentralizador y con él, el auge de la participación en los ámbitos locales, donde se acerca más el aparato estatal a la población y se abren las posibilidades. 5.
(6) de que estas influyan en la política publica que les afecta directamente y legitima un proceso democrático.. Esta monografía indaga por un concepto maximalista de de democracia Se pretende explorar las percepciones de democracia de los ciudadanos (Bogotá en el 2003) desde la noción de una democracia radical. La democracia no se presenta como una cuestión únicamente política sino que cuenta con dimensiones económicas, sociales y culturales. La ciudadanía democrática y la participación, en estas dimensiones, son los que hacen sujetos políticos y las instituciones públicas favorecen los lazos entre los miembros de la comunidad y ayudan a la definición de una cultura política democrática. En este sentido, las percepciones de los ciudadanos sobre el tipo de democracia que se practica en la ciudad dan razón sobre una aproximación a la cultura política de los bogotanos. Desde esta postura de la democracia se valoran los procesos deliberativos por encima de la negociación de intereses en la escena pública. Así mismo, demanda la función de espacios donde las personas autónomamente (individualmente o en formas de organización social) exige más que un procedimentalismo que formalmente constituye los canales de interacción con el Estado, exige más bien la eficacia de estos procedimientos acordes con la idea de una ciudadanía capaz de utilizar y aprovechar los espacios fortalecidos institucionalmente. Desde esta noción de lo que normativamente ofrece un sistema democrático, de democracia radical o profundización de la democracia, se indaga sobre la democratización de los subsistemas sociales y el modelo de. 6.
(7) descentralización política. Los cuales fundamentalmente llevan la idea de que la participación hace fuerte la democracia legitimando sus alcances.. A partir de la Constitución de 1991, se propone un tipo de democracia participativa que va de la mano con un proceso de descentralización política que tiene un significado profundo como la materialización de las ideas democráticas más inclusivas y un firme propósito de legitimación del orden. Bogotá ha venido implementando mecanismos para el ejercicio y control de la democracia participativa. No obstante, la ciudadanía tiene una visión de ejercicio de la democracia participativa particular que puede ser diferente a la filosofía inducida desde la acción gubernamental.. Por un lado, desde el punto de vista de la oferta estatal es importante revisar cuáles canales establecidos por la ley (mecanismos de participación por ejemplo) han influido en la concertación de políticas públicas de manera más incluyente. Por otro lado, desde el punto de vista de la ciudadanía,. es preciso dar una mirada de forma general a la. percepción de la democracia participativa, enmarcada en una tendencia hacia una cultura política democrática más autónoma. ciudadanos. Por esta razón cabe preguntarse: ¿cómo los. perciben su incidencia y participación en la formulación, ejecución y. seguimiento de las políticas públicas? Lo que sugiere una singular relación de las condiciones sociales, económicas y culturales de los ciudadanos con la apropiación y conocimiento de lo público.. 7.
(8) 3. Cultura Política (Formal e Informal). Se entiende por cultura política las ideas, símbolos, representaciones del mundo, valores y normas de una población en la construcción de su acción y organización política. Esta puede ser democrática o de otro tipo. Si se aboga por una idea de democracia incluyente, se observa la importancia de una cultura política que responda a las aspiraciones de persecución del bien común y una participación activa y sostenida en los asuntos públicos.. La relación de la cultura política y la democracia depende de la concepción de democracia que se adopte. En términos generales, si se aboga por una idea maximalista donde se involucren las dimensiones económica, política, social y cultural se refiere a una cultura de participación política que integre estas dimensiones del individuo y su relación con su entorno. Este individuo será estudiado como ciudadano y su entorno se refiere a su conducta cívica y su aporte en la construcción de lo público. En este sentido, vale la pena indagar qué tipo de ciudadano, su cultura política y su intervención con lo público se ajusta a la idea de democracia.. 8.
(9) Robert Putnam1 se ha encargado de estudiar a profundidad las relaciones entre los lazos que hacen que las comunidades se organicen y actúen como una entidad desde una perspectiva ontológica2. En efecto, como dice un analista: “R. Putnam descubre una fuerte relación entre el tipo de cultura política de las diversas regiones y el buen o mal funcionamiento de su respectivo gobierno local. En particular, encuentra que la existencia o no de un espíritu cívico entre los habitantes es el factor crucial para explicar dicho funcionamiento, espíritu que lleva a confiar en los otros y que hace posible una intensa vida asociativa, es decir, posibilita el surgimiento de muchas y vigorosas asociaciones de toda índole. Ese espíritu cívico se constituye, entonces, en un ‘capital social’ que facilita el funcionamiento eficaz y eficiente del gobierno, y a la vez incide fuertemente en el nivel de desarrollo económico regional” (Velásquez y otros, 2002: 13). La construcción de dicho capital social, entendido como. el fortalecimiento de la. confianza entre los ciudadanos lo ha conducido a Putnam a considerar las actitudes de los ciudadanos como la disposición más importante que determina su comportamiento político (tanto en los resultados electorales y lealtades hacia los partidos como en la participación de la democracia directa). En esta perspectiva, la cultura política se articula con esta concepción de la democracia en la medida en que la comunidad crea un ambiente en el cual se identifica a través de sus actitudes y representaciones simbólicas, y estas influyen en su acción política. (Putnam, 1966)3. 1. Putnam, Robert (1993) Making Democracy Work civic traditions in modern Italy, con Robert Leonardi and Raffaella Y. Nanetti. Princenton: Princenton University Press, (1995) “Bowling Alone: American’s Declinig Social Capital” Journal of Democracy Vol 6 pp 65-78 2 “Esta ontología no incluirá solo una discusión de la naturaleza human, sino también un examen de conceptos como representación, acuerdo, partidos políticos, libertad, equidad e ideas titulares e institucionales que definen qué es democracia y como se supone que opera.” (Schultz, 2000) 3. Robert D. Putnam (1966) Political Attitudes and the Local Community The American Political Science Review, Vol. 60, No. 3. Sep. pp. 640-654, donde concluye que “no podía encontrar evidencia que soportara una explicación en términos de ajuste motivado a percibir normas de la comunidad. En cambio, una explicaron en términos de la. 9.
(10) Con el fin de dar cuenta de la importancia que tiene la cultura política en el desarrollo y estabilidad de un régimen democrático se estudiaran dos enfoques teóricos para su estudio: el modelo clásico de Almond y Verba sobre Cultura Política Cívica y los estudios socioculturales que desarrollan los rasgos de una cultura popular. Por un lado, el modelo clásico más recomendado (Putnam, 1966:652) y por el otro, un enfoque menos instrumental y más apropiado para observar actitudes locales. Uno frente al otro, no en oposición sino en clara complementariedad.. Modelo Clásico de Cultura Cívica. Almond y Verba proponen un modelo de cultura política formal que se desprende de los estudios en política comparada sobre la estabilidad democrática de las naciones; este sugiere una ciudadanía cívica, interesada por lo público pero reflexivamente activa en la medida en que hay confianza por las instituciones oficiales.. El modelo de cultura cívica que Almond y Verba defienden justifica la introducción de variables culturales a partir de un recorrido por la historia de las ideas políticas. Siguiendo a Almond (1980)4, en un principio se toma a los clásicos Platón y Aristóteles. interacción social encontró clara evidencia, y es mediada a través de grupos primarios y secundarios en la comunidad.” (Putnam, 1966:652) 4 Almond, Gabriel A. (1980) Chapter I: The Intellectual History of the Civic Culture Concept En: Almond, Gabriel A. y Verba, Sydney. The Civic Culture Revised. Boston: The Little, Brown Series in Comparative Politics.. 10.
(11) para notar la influencia de las disposiciones del hombre en el tipo de gobierno y otros comportamientos sociales. “(…) una fuerte afirmación de la importancia de la cultura política encontrada en La República de Platón, cuando argumenta “que los gobiernos varían como las disposiciones de los hombre varían y que debe ser tanto para el uno como para los otros(…)”. Él habla de políticas aristócratas, timócratas, oligarcas y demócratas y hombres, derivando la estructura y características funcionales de la primera, forma de valores, actitudes y experiencias de socialización de la segunda. (…) Aristóteles es más moderno y. aximizad culturalista político que Platón, él solo imputa. importancia a las variables de cultura política, pero específicamente trata su relación con variables de estratificación social de un lado y la estructura política y variables funcionales de otro.” (Almond, 1980: 2-3). Almond (1980) dice que el modelo sigue la línea argumentativa de la cultura política y socialización, tomando a. los clásicos modernos; Rousseau, los enfoques liberales. (Enlightment and liberals views) y su contraparte en los enfoques provenientes de la sociología.. Con ello se justifica la importancia de tomar variables de percepción. ciudadana como causales o correlacionadas con la estabilidad democrática. Siguiendo a Rosseau equipara la cultura política con la moralidad, la costumbre y la opinión. “Él trata este tipo de leyes [informales] más importantes que la ley propiamente dicha” (Almond, 1980:5) e indica que son: la fuerza de la costumbre y/o el hábito las variables que explican el temperamento de los ciudadanos y su participación en política (y procesos de socialización). De las teorías elitistas de política (en particular Gaetano Mosca,. aximiza Pareto, y Roberto Michels). Almond cuestiona sus propias premisas. donde rechazan planteamientos liberales y marxistas en análisis tránsito a la democracia, en el sentido en que desatienden el valor de la cultura, actitudes y valores para dar cuenta. 11.
(12) de los fenómenos históricos. Por último, Almond distingue los aportes de la sociología europea del siglo XIX, que generalmente reconocen. la importancia de. variables. subjetivas en la explicaron de fenómenos políticos y sociales.. “Emile Durkheim basa su concepción de solidaridad social en el “conciente colectivo”, o los sistemas de valores, creencias y sentimientos compartidos por los miembros de las sociedades. Y el concepto de Pareto de acción lógica y no lógica, de ‘residuos’ y derivaciones’ fueron partes de una teoría sustancialmente psicológica y estructura sociopolítica del cambio social. (…) el estudio comparativo del ethos económico de Weber de las grandes religiones pretendió demostrar que los valores y las ideas pueden ser agentes catalizadores en cambios en la estructura económica y en instituciones políticas. (…) Parsons en su concepto de orientación de la acción social habla de modos de orientación cognitivos, afectivos y evaluativos. [Que estaba inspirado tanto en Durkheim como en Weber] (…) Estas categorías parsonianas jugaron un importante rol en los estudios de modernización política y el diseño investigativo del estudio de Cultura Civica” (Almond, 1980:10-12). La revisión presentada por Almond y Verba crea la plataforma que lanza una noción de cultura política formal, la que “por ser la más compatible con una democracia política, es la “cívica”, o sea, aquélla donde existe una ‘equilibrada’ mezcla de personas pasivas y participantes. Ni muchos participantes porque el sistema se vuelve inmanejable, ni tan pocos que el sistema deje de funcionar por falta de apoyo.” (Velásquez y otros, 2002: 11). Esta noción se ha convertido en el punto de referencia más visitado en el estudio de la cultura política.. 12.
(13) Modelo de Cultura Popular. Los análisis de cultura popular que se desprenden de los estudios de democratización y los movimientos sociales en América Latina; plantean una política cultural de las organizaciones suponiendo prácticas y significados en relación con un orden dominante, donde se critica de frente la homogeneización cultural y la integración política que responde a una idea minimalista de democracia.. El planteamiento de la discusión comienza por precisar que la cultura es una variable cuyos alcances han llegado a ser mucho más determinantes que los previstos hasta el momento, dado que establece los comportamientos y las reglas informales así como la misma formación y transformación de identidades colectivas a partir de las construcción social de preferencias. Es importante notar que las preferencias democráticas, habían sido tratadas desde una perspectiva liberal como dadas5. Estas suponen ser homogéneas (iguales para todo el mundo) y transitivas (si a es preferido a b, y b es preferido a c, entonces a es preferido a c), pertinentes en la reducción a la que está sometida el modelo mismo. Sin embargo, existe un contexto en el cual se inscriben la formación de las preferencias que es tratado con más cuidado por los estudios culturales y sobre el cual se apoya la mirada de las percepciones de los ciudadanos al sistema político que los cobija.. 5. Referido al texto clásico de modelos de democracia representativa: Schumpeter, J. Capitalism, Socialism and Democracy. Londres: Allen and Unwin, 1976.. 13.
(14) En un reciente estudio sobre el estado del arte de la cultura política en Bogotá preparado por la Universidad Javeriana para el Instituto Distrital de Cultura y Turismo (IDCT)6 se resalta el enfoque de la teoría cultural. Siguiendo a Wildavsky: “El autor pretende, pues, explicar cómo se forman en nosotros las preferencias, y alega que las preferencias son producto básicamente de la cultura, mucho más que de las ideologías o de esquemas o heurísticas cognitivos. (…) no conviene concebir las preferencias como intereses, (…) que se tome a las preferencias como el hecho psicológico primordial, y que se busque su origen en los significados compartidos, producto de las interacciones sociales, atribuidos a los objetos, personas o eventos (…)El filtro social es la fuente de nuestras preferencias.” (Velásquez y otros, 2002: 7). No obstante, la potencia de este enfoque de cultura política que se cuestiona por la creación de preferencias se examina de manera critica en tanto debe ser complementado por las reales condiciones materiales, la interacción social y los alcances de la comunicación; elementos instrumentales que condicionan el día a día de las personas y esbozan la esencia misma de una cultura popular. Como lo señala Laitin (1988), “una buena teoría sobre la cultura debe apuntar al hecho de que la gente se comporta instrumentalmente acerca de sus muestras culturales que son de de primera significancia y que los símbolos compartidos constituyen un recurso político que puede ser efectivamente explotado por agentes políticos. Aquí es cuando una teoría cultural puede efectivamente referirse fuentes exógenas de preferencias.” (Laitin, 1988:591). 6. Velásquez, Raúl, Losada Rodrigo y Sánchez Carlos, 2003, Cultura política en Bogotá: Estado del arte y líneas de Investigación, Bogotá: Instituto Distrital de Cultura y Turismo. Pontificia Universidad Javeriana (documento inédito).. 14.
(15) Jesús Martín Barbero parece encontrar en las características de una cultura popular los elementos que hacen falta para explicar la influencia de la cultura en el tipo de régimen político. Según este autor, la construcción de identidades colectivas, en lo popular, consiste en la diferenciación y reconocimientos de los sujetos que conforman las distintas clases sociales se basan en una reorganización de la hegemonía, “que rompe el circulo de una identidad concebida como la separación o el retiro excluido su negociación, por la integración en medio de la calamidad de la homogenización, la reflexión contemporánea propone la identidad como una construcción que es narrada” (Barbero, 2000:28).. Se debe notar que la construcción de un mundo simbólico juega un papel privilegiado en los análisis culturales de este tipo. Algunos espacios de interacción han sido construidos por el mercado, por ejemplo, donde las estrategias de publicidad y comunicación generan flujos que se difunden y perfilan las identidades colectivas7. En análisis del mundo popular la dinámica urbana y las transformaciones de la vida de trabajo, la identificación del progreso y el desarrollo, su sentido y significados simbólicos.. 7. “en América Latina la integración de su producción audiovisual, el cual sirve a intereses privados casi exclusivamente, está produciendo una creciente neutralización y delinea miento de identidades locales y regionales. (…) pero estos desarrollo solo significan el triunfo de la experiencia del mercado en la construcción de diferencias culturales benéficas, renovando narrativas desvestidas y uniéndolas a otras sensibilidades de quienes la vitalidad es resemantizada en la oferta fraudulenta de una cultura de indiferencia. Esto es el otro lado de la fragmentación cultural producida por la globalización.” (Barbero, 2000, 37-38). 15.
(16) Los movimientos sociales bajo la lupa de estos enfoques, son acreedores de una cultura popular, los grupos independientes que concursan con las autoridades gubernamentales y configuran los espacios públicos llenándolos de un contenido simbólico. “en un momento [se refiere a la era postindustrial] en el cual la heterogeneidad y la multiculturalidad puede ser viso no solo como un problema, sino reconocido como la base de la renovación y democracia y el cual el liberalismo, mientras la desregulación que se expande al mundo de la cultura, esta demandando por los estados y los organizamos internacionales la reconstrucción de la esfera publica.” (Barbero, 2000: 43). Los espacios sociales y sus transformaciones requieren un estudio de las disposiciones, no basta entonces con inducir un tipo de comportamiento desde la dirigencia política sino con incorporar las políticas a las prácticas y la vida cotidiana de cada uno de las personas (ciudadanos). En este sentido, cobra relevancia estudiar, definir y caracterizar los hábitos y los estilos de vida. “Los hábitos, (…) permite una inteligible y necesaria relación a ser establecida entre las practicas y una situación, el significado de esto es producido por los hábitos hacia las categorías de percepción y que ellos mismos produjeron a través de una condición social observable.” (Bourdie, 1984:100)8.. 8. Además, este autor estudia las condiciones de clase y las condiciones sociales induciendo la formula: [(habito) (capital) + ámbito] = practicas, que explican la aparición de una clase objetivamente cuando cuando hay lugar a condiciones homogéneas de existencia produciendo sistemas homogéneos de disposiciones capaces de generar practicas similares. (Bourdie, 1984, 101-107). 16.
(17) II. Democracia. En. los debates contemporáneos de la democracia, el desarrollo. de expresiones. democráticas deliberativas ha tomado mayor auge, pero a su vez existe una gran decepción por aquellas promesas de inclusión y participación que no se han podido llevar a cabo en la práctica. Estos modelos normativos. no se dan en la realidad (sus. aproximaciones son poliarquías, en la acepción de Dalh (1989)) pero constituyen el norte de las expresiones y el debate de cómo los regimenes democráticos se legitiman y se mantienen en el tiempo. David Held (2001) analiza los modelos de democracia estableciendo distinciones entre modelos clásicos y contemporáneos atribuyendo a la “nueva izquierda” el desarrollo de modelos de “democracia participativa”, en principio como un debate entre las corriente liberales (que respaldan una democracia representativa que consiste básicamente en una competencia entre élites) y la preferencia por una democracia directa de la corriente marxista.. Democracia Participativa y Deliberativa. En principio se puede presentar la democracia deliberativa en contraposición a la democracia representativa. Quienes defienden el modelo representativo (Santori y Shumpeter) declaran las ventajas de una separación de una clase mejor preparada para la cosa pública: los dirigentes, funcionarios públicos, y una clase electora a quien se le rinde cuentas. La concepción de ser humano a la que se acude es un ser egoísta,. 17.
(18) maximizador de su beneficio, utilitarista y que pocas veces esta dado a cooperar. En la manera en que lo explica Adela Cortina (1993):. “El sistema representativo tiene, pues, su justificación en una concepción del hombre como homus economicus, defensor de sus derechos subjetivos, como también de sus intereses privados, lo cual da lugar a un irrenunciable marco legal; de suerte que una democracia política no puede consistir sino en un contrato, en un pacto de intereses privados” (Cortina, 1993:96). El modelo de democracia representativa reduce la participación a una revelación de preferencias a través del voto y un ejercicio de control político contingente. Implícitamente promulga un fortalecimiento institucional. lo suficientemente robusto. como para que funcione prácticamente independiente de las preocupaciones de la mayoría de los ciudadanos en la cotidianidad. La deliberación, si se da, es entre una elite preparada, pero por lo general se negocian los intereses de cada clase o sector de la sociedad9.. No obstante, la democracia es un concepto construido históricamente por la sociedad; su aplicación en distintas latitudes da resultados inesperados y también suscita preguntas en torno a la inclusión y a las diferencias, especialmente cuando los flujos sociales, económicos y culturales promueven cambios políticos y la definición y adecuación de los regímenes de representación, gobernabilidad y gestión pública.. 9. Ver anexo 2 “Sobre la Democracia Representativa”. 18.
(19) “(…) junto a la noción hegemónica de democracia surgió en la segunda mitad del siglo XX un conjunto de concepciones alternativas contra-hegemónicas que sin romper con el procedentalismo del modelo liberal, lo vincularon a una concepción del mundo y de la vida dando lugar a una noción de democracia como forma de perfeccionamiento de la convivencia humana. Según tal concepción la democracia es una nueva “gramática” de organización de la sociedad y de su relación con el Estado. Uno de los puntos de partida de este nuevo concepto sustantivo de democracia es el reconocimiento de la pluralidad humana y el rechazo a toda forma homogeneizadora , única, universal de organización de la sociedad” (González y Velásquez, 2003, p. 54). Por su parte, la democracia deliberativa y participativa se presenta como una posibilidad para que los ciudadanos incidan directamente en la toma de decisiones publicas y llevarlas al nivel local. Su idea de hombre responde en palabras de Cortina al hombre como animal político y a individuo, moderno y autónomo, que es capaz de darse las leyes a sí mismo. (Cortina, 1993: 91-92). Los teóricos de la deliberación, critican el procedimentalismo en que cae el modelo representativo. Se propone un modelo donde todos y cada uno, de los afectados por las decisiones que deban tomarse participen en su adopción (la construcción de lo publico). Al mismo tiempo que da cuenta de las “promesas incumplidas” del modelo liberal (problemas de representación y mediación política, de control político, contingencia de la participación).. Por medio del procedimentalismo permite cuestionar las acciones públicas, por tanto la deliberación y la política plural constituyen en su práctica procesos racionales de. 19.
(20) expresión humana.. “El procedimentalismo se convierte en una forma de ejercicio. colectivo de poder político cuya base es un proceso libre de presentación de razones entre iguales. La democracia participativa se apoya así en un discurso argumentativo asociado al hecho básico del pluralismo, lo que establece un nexo entre forma y sustancia de la democracia, entre procedimiento y participación política” (González y Velásquez, 2003: 55). El desarrollo teórico de la democracia deliberativa surge en clara oposición a la síntesis hecha por los teóricos de la democracia representativa. Algunos autores se encargan de mostrar que los supuestos manejados inicialmente en estos modelos de representación, no se cumplen cabalmente bajo la interacción social De allí surgen varios acercamientos proponiendo la idea de deliberación, como un acto que no cuenta con toda la racionalidad pero que su naturaleza le confiere mayores oportunidades a la expresión política, contando pues con condiciones especiales de información, conocimiento y espacios, siempre con la. ambición de llegar a un consenso. Por ejemplo, Gastil define la. deliberación pública como la discusión que involucra argumentos juiciosos, críticos, escuchados de mayor ganancia en la toma de decisiones. (Gastil, 2000: 22).. Josué Cohen (1997) por su parte, refuta la idea de los utilitaristas en cuanto a que se puede reflejar (como un espejo). una estructura de imparcialidad. la estructura de. representación ya que hay juicios de orden psicológico y social que más bien constituyen la base de un sistema deliberativo. Para llegar al ideal de este procedimiento ideal. 20.
(21) deliberativa hay que tener en cuenta que existiendo la interacción de grupo en los momentos donde las preferencias se están formando estas pueden ser modificadas. La democracia deliberativa se caracteriza porque cuenta con libertad (los propósito no se restringen por la autoridad), cuenta con la razón (no hay mayor fuerza que la del mejor argumento, citando a. aximiza), cuenta con equidad (formal y sustancial) y pretende a. llegar a consenso (aunque no ocurra) (Cohen, 1997: 70-75). De esta manera se puede caracterizar una democracia con tendencia a la deliberación por encima la representación y la negociación.. Expresar la democracia y el debate político alrededor del bien público acude al sentido de justicia deliberativa de Rawls y requiere a su vez una equidad manifiesta para los ciudadanos en la formación del mismo concepto de lo público. (Cohen, 1997: 68-69) Bajo esta misma línea de argumentación, la inclusión de un mayor número de sectores y clases por medio de procesos deliberativos amplia las posibilidades de desarrollo social y económico; y viceversa. En palabras de Irish Marion si la inequidad social y económica produce inequidad política (Marion, 2002). Un desarrollo más rotundo todavía es el de la democracia radical, que lleva hasta sus últimas consecuencias la inclusión y deliberación. Cortina (1993) recoge este refinamiento de una noción democrática que incursiona en una posición ética y denota la preocupación por las condiciones materiales de vida que hacen que la democracia sea una demanda real para la sociedad.. 21.
(22) “A mi juicio, autores como K. O. Apel y J.. aximiza han emprendido, más o menos. explícitamente, la tarea de diseñar un procedimientalismo socialista y con ellos deberían coincidir en este punto cuantos afirman que el socialismo es un proyecto de profundización de la democracia, un proyecto de democracia radical”. (Cortina, 1993: 71). Esta autora debate la posición de una democracia participativa comunitaria: democracia fuerte (Strong Democracy) de. aximiza Barber especialmente sobre un criterio. independiente, porque siguiendo la ética discursiva de Rawls las decisiones están en manos de los afectados, diseñando un posición original y unos principios de justicia- en cambio,. para Barber “lo político empieza donde ni siquiera existen criterios. independientes tan abstractos como los mencionados y por eso la deliberación se hace necesaria para llegar a decisiones comunes”. (Cortina, 1993:103) Lo que indica de Barber la permanencia de un sentido negociador que no es acorde con la acción comunicativa, los cambios de opinión dentro de la deliberación que convencen a Cortina a partir de la lectira de Apel y. aximiza. A pesar de querer ir más lejos en tanto Cortina rescata de. Barber la preocupación en proponer instituciones concretas (a nivel de la conversación, de la toma de decisiones y de la acción) que favorezcan la participación sobretodo porque es obvia la necesidad de incierto procedimentalismo que haga posible la democracia. (Cortina, 1993:102-107). Esta posición resignifica los conceptos de ciudadanía y sociedad civil, donde las variables culturales explican la no conclusión de los procesos deliberativos inclusivos pero plantea. 22.
(23) la posibilidad de formar sujetos para la deliberación a través de una interiorización de la idea democratizadora. Allí existe una idea de ser humano (moderno) autónomo, donde los procesos de subjetivización son de suma importancia en la noción del individuo. Por esta razón la participación ciudadana y la democracia deliberativa son dos conceptos claramente vinculados. Gabriel Murillo y Lariza Pizano (2003) sintetizan esta relación especialmente para el análisis de democracias latinoamericanas, encontrando cuatro componentes que permiten comprender la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones: 1. la vinculación con los procesos de identificación de las necesidades colectivas y de las posibles soluciones, 2. la intervención en los aportes (de cada individuo con su red asociativa) para la contribución al mejoramiento para la calidad de vida colectiva 3. suscripción a redes de compromiso cívico (en la acepción de capital social de Putnam, arriba descrito) y 4. involucramiento del ciudadano en la ejecución de decisiones publicas. (Murillo y Pizano, 2003: 31) Lo que sugieren los autores es un conjunto de requisitos para la participación ciudadana que en principio debes ser ofrecida por el aparato estatal, así como el clima de comunicación y capacidad para organizarse en correspondencia con la acción colectiva. En resumidas cuentas, indican que: “Además de exigir la incorporación ciudadano en los canales de acción participativa, y la existencia de una información y de una comunicación fluidas, el involucramiento ciudadano en la participación debe cumplir con dos requisitos adicionales, también fundamentales: estas son la organización de la participación y la transformación de las estructuras institucionales.” (Murillo y Pizano, 2003: 32). Además, el traslado del ejercicio de la participación y la toma de decisiones al nivel local hacen que la sociedad civil sea protagonista y las instituciones informales tomen una. 23.
(24) relevancia especial, porque se reconfiguran sus practicas y posibilidades de alimentar el debate publico. Benjamín Barber (2000) señala que la idea de democracia incluye a los ciudadanos más que consumidores y que la sociedad civil es más que los integrantes del mercado, que abarca “desde los individuos hasta las organizaciones sociales, desde las corporaciones económicas a las asociaciones civiles” (Barber, 2000:25). Por tanto la participación de la sociedad civil, compuesta por asociaciones sociales y comunitarias, independiente del Estado y del mercado, debe darse de manera abierta voluntaria y no coercitiva.. En síntesis, esta monografía pretende explorar las percepciones de democracia de los ciudadanos (Bogotá en el 2003) desde la noción de una democracia radical. Éticamente valora e los procesos deliberativos sobre la mera negociación de intereses en la escena pública. Así mismo, demanda la función de espacios donde las personas autónomamente (individualmente o. en. formas de organización social). exige. más que un. procedimentalismo que formalmente constituye los canales de interacción con el Estado, exige más bien la eficacia de estos procedimientos acordes con la idea de una ciudadanía capaz de utilizar y aprovechar los espacios fortalecidos institucionalmente. Desde esta noción de lo que normativamente ofrece un sistema democrático, de democracia radical o profundización de la democracia, se indaga sobre la democratización de los subsistemas sociales y el modelo de descentralización política. Los cuales fundamentalmente llevan la idea de que la participación hace fuerte la democracia legitimando sus alcances.. 24.
(25) III. Descentralización. Una praxis democrática participativa (directa) solo es posible en comunidades locales, porque son más reducidas, de ahí la necesidad de descentralizar. El sistema político bogotano ha sufrido cambios acelerados en su estructura especialmente en la última década. Para ver este contexto con un lente adecuado y completo, tratando de explicar las percepciones de la ciudadanía, se opta por describir la evolución de la descentralización en Bogotá. Bajo el contexto de descentralización se han venido creando las condiciones suficientes para el auge de procesos participativos, pero es en principio el orden de una filosofía política de la participación lo que desencadena procesos de descentralización.. La noción. La descentralización es un proceso de redistribución del poder, recursos y funciones de un centro estatal o los espacios locales en favor de las comunidades locales. Se liga directamente con la idea de democracia participativa. y a una idea de desarrollo. impulsado desde las comunidades. En este sentido, la consideración principal es que se presenta como la solución a los problemas de déficit de la participación en modelos donde la representación y la mediación política se encuentran fragmentados. Además, es una estrategia ampliamente difundida en la búsqueda de la profundización de la democracia. Apela a una concepción de la democracia deliberativa, donde cada uno de los ciudadanos esta interesado por el destino de lo publico y la participación legitima el. 25.
(26) régimen democrático en la medida en que se permite a cada uno de los individuos (de forma individual o colectiva) influir en la política publica y una gran cantidad de decisiones que le afecten directamente.. A pesar de. las controversias causadas por la noción de descentralización y sus. implicaciones instrumentales existe un punto de consenso que consiste en la idea de que la descentralización debe ser vista como un proceso, que infiere un desarrollo en el tiempo y cuya evolución no es unidimensional. “Desde el punto de vista económico, la descentralización es básicamente una reforma de la gestión pública dirigida a reducir ineficiencias en los procesos de asignación”. (Finot, 2002:142) Son clásicos los teorías fiscales que manifiestan la responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión (por encima de la producción) de bienes públicos (definidos como bienes no rivales y no excluyentes),. modelo en el cual los ciudadanos o contribuyentes. revelan sus. preferencias a través del pago de los impuestos (“votan con los pies”), dándose una distribución y asignación a través de la ubicación en los territorios. 10. Se sugiere entonces una conexión evidente hacia la mirada politológica, es decir, un estudio sobre la cuestión en esencia política, comprensión más amplia al nivel de un asunto que nos concierne a todos. “Todavía no existe claridad sobre lo que significa 10. Tibout (1956) , Musgrave (1992), Samuelson (1994) Modelo de pensamiento económico ortodoxo y la base del enfoque politológico liberal; donde las suma de preferencias individuales constituyen la función de bienestar agregada. Los gobiernos locales se encargan la provisión de los bienes públicos y ésta será más eficiente en la medida en que se adecuen las demandas territorialmente diferenciadas, introduciendo así una competencia entre territorios.. 26.
(27) ‘descentralizar’. (…) aunque se discuta la descentralización desde un ángulo político, prevalece siempre en la mayoría de los casos lo pragmático y normativo sobre el análisis.” (Von Haldenwang, 1991:227). Von Haldenwang distingue cuatro variables para acercarse a la noción desde la ciencia política (crisis, formas de descentralización, condiciones política y resultados) con el fin de dilucidar en ellas el tratamiento de los diferentes enfoques académicos al proceso. El primero de ellos es el liberal que abogan por un Estado razonablemente reducido y una parca regulación estatal. En especial, siguiendo los tratados de eficiencia que la ortodoxia económica proclama y que se ampara en un estudio de las instituciones para explicar la interacción social (comportamientos, conductas, reglas de juego). Sin embargo, “se niega así la importancia de estructuras y relaciones de clase, de esquemas de dominación y de mecanismos de regulación de conflictos dentro de la élite. (…) una falla fundamental de este enfoque, velada, mas no solucionada, por la concentración en el actor individual y por un concepto netamente económico de racionalidad, que descarta actos de racionalización política o cultural.” (Von Haldenwang, 1991:235). Lo que muestra su oposición a teorías estructuralistas y marxistas que tratan una racionalización estatal (como solución) y detectan la fragmentación de la práctica política respectivamente. Esta demostración lleva en el fondo la discusión sobre una apreciación diferente de los contextos sociales y los procesos históricos como la descentralización y conduce a recomendaciones de orden político sobre el cambio del orden y la solución de problemas.. 27.
(28) “[Transferir Competencias sobre Decisiones Políticas] Al nivel de la teoría de los sistemas, supone trasladar competencias de una unidad superior a una o varias unidades inferiores. Al nivel de los sistemas políticos, la descentralización modifica el aparato institucional políticoadministrativo, trasladándose competencias a unidades inferiores (funcional o territorialmente definidas) dentro de aparato estatal, o bien a instituciones fuera del Estado. (…) al nivel de autorregulación y funcionamiento del sistema político, la descentralización es un proceso de adaptación que tiene diferentes fases y se caracteriza por contradicciones, retrocesos y yuxtaposiciones.” (Von Haldenwang, 1991:228). Descentralización en América Latina. Los estudios sobre la descentralización en la literatura latinoamericana consideran ésta a través dos grandes enfoques: el liberal y el estructuralista (arriba mencionadas). Cuyos diferentes matices se acercan al significado del proceso describiendo el proceso y sus posibilidades a futuro. En resumen, los liberales abogan por una reducción del estado, bajo los principios de eficiencia económica, esto es acudiendo a la idea. aximizadota del. beneficio (social, cuya lectura utilitarista es la simple agregación de los beneficios individuales). Esta posición encuentra en sus opositores las críticas (bien conocidas) de una despreocupación por el individuo (como sujeto, porque supone preferencias y expresiones homogéneas) y un reduccionismo economicista perjudicial. En reacción a esta corriente, los estructuralistas se acercan al proceso descentralizador en América Latina inspirados en las teorías de desarrollo (endógeno) trasmitidas por la CEPAL, y que pone como protagonista a la sociedad civil y una idea de inclusión determinante para la consecución de estos propósitos democratizadores que van de la mano con el proceso. 28.
(29) de descentralización. La idea descentralizadora en términos económicos se consolida con los modelos surgidos tras el agotamiento de la sustitución por importaciones y el comienzo de la década perdida, década de reformas y ajustes de tipo neokeynesiano11. Durante los años de reformas se prestó atención a teorías fiscales (clásicas). Estas enfatizan las disparidades territoriales como limitantes al desarrollo, cuya propuesta es facilitar la asignación de los recursos y hacer más atractivos a los territorios, vía el manejo de los impuestos y otros incentivos para la inversión. Esto supone que los recursos pueden ser transferidos a instancias de poder administrativo local. En términos políticos se ubica bajo la ola democratizadora que sacude la región y renueva las ideas y practicas políticas. Sin embargo, la descentralización sugiere un proceso político menos representativo cuya principal característica es la ampliación de la participación de la ciudadanía en los asuntos que directamente le afectan, con el propósito de control en la asignación de los recursos. Así como el uso de los recursos fiscales, la desconcentración de las responsabilidades administrativas se deja en manos de las comunidades. la. construcción y el cuidado de los bienes públicos.. Los balances del proceso de descentralización realizados al cabo de 20 años no han sido muy alentadores. La implementación de instrumentos descentralizadores como las transferencias de recursos y redistribución de poder a las comunidades generó un. 11. Donde el problema de asignación de recursos y el propósito de crecimiento económico se aborda a través de la demanda como eje de recuperación de la recesión. Uno de consejos más difundidos por los pensadores neokeynesianos (cepalinos: Sunkel, Prebisch, Ocampo) es el apoyo de las cuentas macroeconómicas nacionales en la absorción o gasto publico.. 29.
(30) importante debate sobre los alcances reales del proceso en cuanto al crecimiento económico y. la idea de progreso;. así como las capacidades de las regiones más. pequeñas y menos tecnificadas para tomar las decisiones correctas en búsqueda de su desarrollo. “La magnitud de la crisis económica y la exclusión social se ha reflejado a su vez en lo que la mayoría de los analistas denomina la “crisis del Estado territorial”. Crisis que sin duda, ha desempeñado un papel catalizador frente a los procesos de ajuste y reestructuración estatal.” (Gaitán, 1992:25). Además, el propósito democrático no se vislumbra todavía como eje de las reformas dado que la participación de las comunidades no cuenta con las garantías de transparencia e inclusión con las que se debe implantar el modelo de descentralización política. En muchos casos (como el colombiano) parece hacer trasladado los vicios del sistema político a espacios más locales.. En términos económicos y políticos;. una mejor asignación de los recursos, bienes. públicos, derechos civiles, oportunidades educativas y productivas, utilizando. como. principal canal de legitimación de los procesos la inclusión de sectores (antes excluidos) y la participación activa de la ciudadanía afectada por cambios en las instituciones locales. Por otra parte, los canales institucionales de participación son los ofrecidos por el Estado, lo cual tiende a infravalorar la participación propia de las comunidades.. 30.
(31) “ no hay indicios significativos de que ellos [procesos descentralizadores: privatización, reajustes fiscales, racionalización estatal etc.] hubieran generado una tendencia generalizada a la participación ciudadana, e incrementos importantes y persistentes en términos de eficiencia pública y reducción de la corrupción. (…) Ni la descentralización política ni los sistemas de redistribución territorial. que la acompañan han logrado reducir tendencias históricas a la. concentración territorial del ingreso. En cambio sí hay indicios de que tales sistemas contribuyen a crear desequilibrios presupuestarios. Como conclusión, se puede afirmar que en América Latina la descentralización aún no ha generado, al menos no sosteniblemente, los objetivos esperados.” (Finot, 2002:144). Descentralización en Colombia. En Colombia, la tendencia descentralizadora ha concurrido desde los años 1980s, el proceso ha sido gradual y en principio respondió a las tendencias liberales de reducción del estado y de las responsabilidades de este con los departamentos y ciudades. Uno de los primeros avances que fue normalizado fue la elección popular de alcaldes (gobierno Betancourt), así como la privatización de empresas prestadoras de bienes y servicios de propiedad del estado.. Durante la década de 1980 hasta el plebiscito que llevó a la formación de una Asamblea Constituyente en 1990, los municipios colombianos. implementaron prácticas. democráticas en dirección a descentralización política, como la elección popular de alcaldes. Sin embargo el quiebre fundamental para efectos de este trabajo lo trae la Constitución de 1991 donde el Estado Social de Derecho se consolida a la vez que se orienta hacia una democracia participativa y se fortalecen mecanismos de interlocución. 31.
(32) con el Estado. En los años 1980 se dieron pasos importantes en materia de descentralización en el sentido que las tareas de orden nacional se distribuían en los gobiernos departamentales y municipales. En materia de participación. durante el. gobierno del presidente Belisario Betancourt la elección popular de alcaldes en 1986 marcó una nueva era de participación, su principal impacto no se deriva del alcance de la participación en toma de decisiones y política pública sino en el carácter local que lleva. “Desde el punto de vista de las relaciones intergubernamentales y el desarrollo regional, la descentralización permite la reducción de deseconomías de escala resultantes de la concentración excesiva de decisiones en el gobierno central, produciendo como resultado un aumento en la cantidad de bienes y servicios públicos y en la eficiencia con la cual pueden ofrecerse.” (Orjuela, 1992:36). El proceso cubre también áreas de educación y salud, cuya expresión ciudadana ha sido lenta y poco difundida. Lo importante es notar el nuevo carácter autónomo a las diferentes instancias de gobierno local, así como instituciones administrativas y prestadoras de servicios. La descentralización ha sido tomada como una iniciativa oficial dentro de los planes de desarrollo, convirtiéndose en la estrategia de trabajo en búsqueda de estabilidad política y crecimiento económico por los distintos gobiernos. A pesar de los problemas en su mecanización dada la inflación de demandas y la inconformidad (especialmente por los ajustes fiscales y la privatización de empresas estatales) se ha visto desde los dirigentes del país como una oportunidad para canalizar las demandas mismas. “De esta manera se vincula la eficiencia de las entidades territoriales a la. 32.
(33) orientación que el nivel central puede ejercer a través del control de los recursos y de sus planes de desarrollo económico y social” (Orjuela, 1992:36). La Asamblea Constituyente (1991) abogó por la idea de una sociedad civil pluralista, donde se crearan los mecanismos para la inclusión de todos. A su vez responde a una idea de democracia participativa. y deliberativa imaginando que todos los ciudadanos se. encuentran preocupados por el resultado de las políticas públicas y que el estado se encuentra en la capacidad para atender las demandas de las comunidades e interlocutor adecuadamente con esta.. Descentralización en Bogotá. Bogotá no escapa de este proyecto, el orden normativo que se empieza a implementar a la luz de los principios constituyentes y su autodeterminación (a partir del Estatuto Orgánico) hacia la descentralización de recursos y de funciones se vicia de los viejos esquemas de clientelismo y corrupción. Los ideales de democracia participativa se ven reflejados en una ampliación de mecanismos de participación y espacios de dialogo entre las localidades y las autoridades distritales. No obstante, esta instrumentalización no permea los. comportamientos clientelares (por ejemplo de las JAL), el modelo. institucional parece haber dejado de lado las motivaciones principales por las cuales los ciudadanos participan (que no corresponden al modelo de ciudadano cívico del modelo de Almond y Verba).. 33.
(34) A partir de la carta política, Bogotá se convierte en el Distrito Capital sobre el cual se implementa una legislación especial, respondiendo al. espíritu autónomo de la. descentralización. Además, el nivel local de la política toma más fuerza, especialmente con el establecimiento de las Juntas Administradoras y su particular impacto en la ciudad. “Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades” (Articulo 324) las normas mencionadas han venido despojándolas de autonomía e injerencia sobre los procesos de planeación local. Según Miguel García, “esta situación deja a las JAL desempeñando principalmente una función que se ha denominado de gestión” y que consiste en la intermediación entre sus redes políticas y la administración distrital para la obtención de recursos y obras (García, 2003: 64-65).. A manera de recuento de este proceso se presenta el desarrollo de los mecanismos legales implementados en la ciudad12 con el fin de observar detalladamente un proceso que consolida hoy (2003) las percepciones de los ciudadanos alrededor del ejercicio de la democracia participativa en Bogotá.. La Ley primera de 1992 crea las localidades y las Juntas Administradoras Locales JAL que tuvo su reglamentación en dos acuerdos expedidos durante ese año. Sin embargo es el Estatuto Orgánico de Bogotá (1993), el cual tiene un alcance fundamental porque reorganiza las relaciones institucionales en la capital. Según el Estatuto Orgánico, el 12. Ver anexo 3.1. 34.
(35) Concejo “es la suprema autoridad del Distrito Capital” (Articulo 8)13. El Estatuto amplió la potestad del Alcalde en relación con la determinación de la estructura y funciones de la administración distrital, “(...) mantiene en cabeza del Concejo el poder decisorio en todo lo relacionado con la estructura organizacional del gobierno de la ciudad. Al mismo tiempo faculta al Alcalde Mayor para realizar acciones que podrían tener efectos equivalentes a los de una reorganización formal, pero de manera indirecta” (Procomún 1998:34).. La Ley 152 de 1994, que regula la planeación, obligó al Distrito a ajustar los procesos de planeación local; según Raúl Velásquez, el decreto 425 de 1994, expedido en la administración Mockus-Bromberg, “abrió el proceso de planeación a las demandas de los habitantes, redujo el alcance de las prácticas clientelistas de los ediles y obligó a que los proyectos fueran mencionados en los planes locales con lo que aumentó la posibilidad de rendir cuentas”; sin embargo, a su juicio, “atribuyó demasiado poder a los ediles al convertirlos en el comité de planeación” (Velásquez G. 2003: 133-4). Por otra parte, hay que anotar que la misma administración estudió y comenzó a implementar una reforma orientada a fortalecer la capacidad de gestión de las alcaldías locales, pero no llegó a materializarse completamente. Durante la administración de Enrique Peñalosa adelantó reformas en varios frentes: trasladando las funciones de contratación local de las alcaldías 13. Sus principales funciones son el estudio y aprobación de los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo, así como de los presupuestos anuales del Distrito; también le compete expedir los acuerdos que organizan la estructura de la administración distrital. Una función particularmente importante tiene que ver con el control político del ejecutivo; para este efecto, la corporación puede citar a los funcionarios directivos del sector central y descentralizado del Distrito para debatir su gestión y, si es el caso, emitir “mociones de observaciones” al respecto(Artículos 14 y 15). 35.
(36) locales a diez oficinas centrales denominadas unidades ejecutoras locales, UEL, pertenecientes a distintas secretarías, departamentos e institutos; modificando el proceso de planeación local mediante dos decretos que restringieron el papel de las juntas en la elaboración del proyecto de plan local de desarrollo, asignaron a las oficinas de planeación local la función de formular los proyectos del plan, ampliaron los espacios de participación directa de los ciudadanos en la elaboración del mismo y ayudaron a que la planeación se viera “como una actividad permanente y no como algo que debe ejercerse únicamente una vez cada tres años”. Sin embargo, paralelamente, “los encuentros cívicos [sic] perdieron dos de sus funciones más democráticas: negociar qué proyectos deberían ser incorporados como parte del plan local y qué proyectos deberían ser financiados cada año cuando se decidiera el presupuesto local” (Velásquez G. 2003: 216). Para apuntalar estas reformas, Peñalosa trató de fortalecer las UEL y las oficinas locales de planeación, pero “no se puede afirmar que gracias a estas acciones los gobiernos locales terminaron siendo institucionalmente más fuertes. […] Se trató de una estrategia encaminada a fortalecer el esquema centralizado de contratación” (Velásquez, 2003: 217).. El proceso de planeación participativa ha tenido hasta el momento un ultimo arreglo fundamental importante: el Acuerdo 13 de 2000, que estableció el proceso de formulación de los planes de desarrollo local, inició con los encuentros ciudadanos, que según la misma norma, “son la oportunidad para que la comunidad, en diálogo con las autoridades y la instancia de planeación local, defina los planes y programas de interés público en su respectivo sector para ser tenidos en cuenta en la elaboración del plan de. 36.
(37) desarrollo local”. Los encuentros son convocados por el alcalde local y a ellos pueden “concurrir, previa inscripción sin discriminación alguna, los residentes en el sector en que se realicen, y todas las propuestas deberán ser recogidas para su estudio y evaluación”, para lo cual “la secretaría técnica del consejo pondrá a disposición de los habitantes los formatos que faciliten la correcta expresión de sus inquietudes y dispondrá los mecanismos para orientar su diligenciamiento” (Articulo 12). Posteriormente el alcalde local debe consolidar el proyecto de plan de desarrollo, someterlo a consideración del Consejo Local de Planeación —conformado por representantes de las organizaciones sociales de la localidad— y luego llevarlo para su aprobación definitiva a la junta administradora local.. Desafortunadamente este orden normativo, de una democracia participativa capaz de incluir las propuestas y opiniones de todos,. desatiende las variables culturales que. configuran el comportamiento de las personas en lo político. Es por esto que resulta pertinente una vuelta al estudio de las expresiones de los ciudadanos, la comprensión de la búsqueda de sus intereses en principio las condiciones básicas de vida material (superación de la pobreza), el clima en que se da la participación misma y en especial, las percepciones de los ciudadanos sobre el régimen democrático que se presenta. Los ciudadanos perciben el régimen poco democrático y las intenciones de participación viciadas. A la vez es difícil comprender el proceso descentralizador y la relevancia que tiene como herramienta para el fortalecimiento de la democracia. No se ve claramente la relación que tiene la apertura de espacios de participación con el proceso. 37.
(38) descentralizador. A juicio de muchos ciudadanos, la participación no es un instrumento de legitimación del régimen democrático, pues hay un sentimiento de decepción de la democracia y el proceso descentralizador sigue siendo un asunto escindido a la comunidad y de relevancia solo para una elite dirigente.. En síntesis,. la descentralización es. descentralización cubre. un proceso. esencialmente político.. La. problemas propios de la economía pública en cuanto a la. asignación de bienes públicos (escasos), pero no se agota en la teoría utilitarista de la eficiencia, de hecho ha sido estudiada desde las escuelas estructuralista y marxista que fortalecen la realización de estrategias de política con fines legitimadores del ejercicio de la democracia. La relación entre descentralización y participación se basa en la necesidad de legitimar los procesos en los cuales la toma de decisiones se transfiere a los ámbitos locales.. A lo largo de la evolución de la descentralización en las transiciones a la. democracia en América Latina y en especial la llegada de políticas reformadoras a Colombia, la participación ciudadana juega el rol de ampliar los canales de interlocución con el aparato estatal. “Se identificaron los mecanismos directos e indirectos que permitieran la identidad y el protagonismo de los diversos sectores sociales en los procesos locales, de tal manera que la gestión de la vida en común se asumiera como responsabilidad de los ciudadanos. Se trataba, en síntesis, de vincular descentralización y democratización en función de la reestructuración del estado y la legitimación del régimen.”. (Orjuela, 1992:82). 38.
(39) IV. Análisis Empírico. Este capitulo se concentra sobre el estudio empírico de las percepciones en el Distrito Capital por medio de la Segunda Aplicación de la Encuesta de Conocimientos, Actitudes y Percepciones sobre Cultura Ciudadana realizada en el primer semestre del 2003 por el Observatorio de Cultura Urbana del Instituto Distrital de Cultura y Turismo.. Se toman 31 preguntas de las 186 realizadas con un total de (n=)1433 casos. Las preguntas seleccionadas corresponden a los capítulos de: información demográfica (5 preguntas), interés y conocimiento sobre política (1 pregunta), valoración de la acción política (2 preguntas) democracia participativa (21 preguntas) y organización social (1 pregunta)14. Seleccionadas bajo los criterios planteados para estudiar el impacto de las percepciones (como expresión de la cultura política) y la conformidad de los ciudadanos con el régimen democrático de la ciudad15.. Siguiendo la metodología de Inglehart y Clark (Nueva Cultura Política) se indaga sobre las percepciones de la ciudadanía sobre el régimen democrático, este ejercicio se traslada al ámbito local16. Se tiene en cuenta que estos análisis estadísticos han sido inspirados por el modelo clásico de cultura cívica de Almond y Verba (1963), notando en el mismo 14. Ver anexo Libro de códigos. Ver Capitulo 1 Cultura Política (formal e informal) 16 Los estudios mencionados fueron utilizados para mostrar la estabilidad democrática (sin profundizar que tipo de democracia, en principio democracia representativa establecida por la presencia de elecciones) como variable dependiente en análisis de política comparada. Lo interesante es ver como la cultura política es la variable independiente (dada) y el análisis cultural que se encuentra implícito. 15. 39.
(40) sentido en que Putnam (1993) lo hace que la importancia de la confianza entre las personas es importante en la sostenibilidad de la democracia. Además, esto crea una sensación de conformidad con el régimen democrático que no solo incorpora dicha sostenibilidad en el tiempo sino una visión de vida como un todo. “La satisfacción de la población con el devenir del sistema político que funciona corrientemente tiene solo una modesta unión con la democracia estable17, pero la satisfacción con la vida como un todo es un fuerte predictor de democracia estable.” (Inglehart, 1999: 110).. Pero, la interpretación de los resultados estadísticos se nutre gracias a un examen más profundo de la cultura, el cual reflejará las prácticas y percepciones de los ciudadanos. De la manera en que es indicada por Bourdie (1984)18 esta herramienta permite observar los ritmos y los espacios de vida, que se crean en la cotidianidad y examinar que propiedades homogenizan la sociedad y transforman las preferencias.. Esta interpretación se hace indagando la aceptación del régimen democrático y cómo se diferencia en relación a sus características sociodemográficas. Además, el conocimiento de los mecanismos de participación y la percepción que se tiene sobre la participación y 17. La acepción de Inglehart se refiere únicamente a la estabilidad de una democracia representativa. En sus estudios suele indagar la sostenibilidad democrática como la consecución de elecciones en largos periodos de tiempo. Vale la pena recalcar que la noción de democracia que se trabaja en esta monografía no es la representativa sino la radical (capitulo 2) que incluye muchas otras dimensiones de la vida de los ciudadanos. La coincidencia que se encuentra con los trabajos de Inglehart (1999) es metodológica y coincidencialmente sus conclusiones apuntan en la misma dirección en cuanto a que en la satisfacción de las personas con el régimen democrático esta influenciado por varias dimensiones de la vida. 18 Para Bourdie la variable dependiente (a explicar) es la opinión política y las independientes son las condiciones sociodemográficas (edad, sexo, religión, nivel educativo y de ingreso, ocupación, etc.) (Bourdie, 1984: 103). 40.
(41) sus posibles alcances y la relación que tiene la baja participación con las disposiciones de los ciudadanos.. Cultura Política en Bogotá. Los estudios sobre percepciones y actitudes que las variables culturales de Bogotá 19 han sido inspiradas en gran parte en el modelo clásico del cultura cívica y en las teorías institucionalistas liberales que explican el funcionamiento del régimen político a partir de una lógica de acción racional. La conexión sugerida funciona de la siguiente manera: unas instituciones transparentes garantizan la participación ciudadana en los asuntos públicos, procuran el crecimiento económico y crean un ambiente de confianza que soporta un tipo de cultura política cívica y democrática. No obstante, las teorías de las instituciones han sido desarrolladas bajo los planteamientos de teoría de juegos que explica este juego donde “todo concuerda” y a la vez reduce el problema dejando por fuera de su explicación fenómenos como el clientelismo y la corrupción que son tratadas como variables exógenos, variaciones del modelo genérico que no puede controlar la transparencia en los flujos de información y el comportamiento de los individuos.. Las percepciones de la ciudadanía sobre el tipo de régimen democrático y en general sobre la acción y participación política en la ciudad. ha sido tratada como una. herramienta en los estribos de los estudios de la cultura política en la ciudad; dando 19. Gutiérrez (1998), Pizano (2001), García (2003) y Pizano (2003). 41.
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