Análisis de impuestos locales : parte 1 : impuesto sobre adquisición de inmuebles Rodolfo A. Montoya.

Texto completo

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Análisis de Impuestos Locales

PARTE 1: IMPUESTO SOBRE A D Q U I S I C I O N DE

INMUEBLES

R O D O L F O A. M O N T O Y A

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(3)
(4)

Anál

isis de Impuestos

Locales

PARTE 1: IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE

INMUEBLES

Olm\'-v.

RODOLFO A. MONTOYA

RHTTA,

FACULTAD DE ECONOMIA

(5)

2 - 4 "2» H » « * ^

H J - Z A C r C *

Primera e d i c i ó n , 1982.

(c) 1982 por Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad Autónoma de Nuevo León.

Las opiniones, j u i c i o s o ideas que pueda contener el presente t r a b a j o , no r e f l e j a n de ninguna forma el c r i t e r i o del Centro de Investigaciones Económicas de l a Universidad Autónoma de Nuevo León, siendo de exclusiva responsabilidad de su a u t o r . Sin embargo. El mencionado organismo se reserva todos los derechos de la primera obra. Este l i b r o no puede ser reproducido, ni en todo n i en p a r t e , en ninguna forma, o mediante sistema alguno, sin permiso por e s c r i t o del E d i t o r . Toda v i o l a c i o n

será denunciada a las autoridades competentes.

«2.^ - v j i w - 0 5

t^-A v o

P R E S E N T A C I O N

Uno de los o b j e t i v o s del Centro de Investigaciones Económicas

de la U . A . N . L . , ha sido el a n á l i s i s de las Finanzas Públicas en e l

Estado de Nuevo León, para estudiar l o s problemas que afectan a núes

t r a comunidad. ;í

i • "f

En esta ocasión se presenta el t r a b a j o t i t u l a d o " A n a l i s i ^ f e ^

Impuestos Locales Parte I : Impuesto sobre A d q u i s i c i ó n de Inmuebles",

en el cual el L i c . Rodolfo Montoya Retta aborda la problemática que

viven las haciendas públicas municipales, haciendo un énfasis

espe-c i a l en el marespe-co de la aespe-ctual s i t u a espe-c i ó n eespe-conómiespe-ca del país, l o que

hace imperativo r e a l i z a r una r e v i s i ó n al sistema t r i b u t a r i o a c t u a l .

Agradecemos a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General

del Gobierno del Estado de Nuevo León y a l a Dirección General de

E s t a d í s t i c a del Estado de Nuevo León, el acceso que nos permitieron

a l a información mencionada; asimismo, su colaboración a todas las

personas que h i c i e r o n posible la r e a l i z a c i ó n del

estudio.-EL DIRECTOR

MANUEL SILOS MARTINEZ

(6)

I N D I C E

Pág.

INTRODUCCION. 1

CAPITULO I . MARCO TEORICO. 7

A. Estructura Impositiva en Sociedades de

Bajos Ingresos. 8

B. Finanzas Públicas del Gobierno M u n i c i p a l . 10

1. Fuentes de Ingresos Municipales. 11

2. Sistemas de Administración M u n i c i p a l . 13

C. Experiencias de Finanzas Públicas en

América Latina. 14 D. El Gobierno de las grandes Ciudades y Areas

Metropolitanas. 15

CAPITULO I I . LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA

METRO-POLITANA DE MONTERREY. 20

A. Estructura de los Ingresos Fiscales y P r i n

-cipales Fuentes de Captación. 22

B. Situación Financiera de los Municipios y

Apoyo Gubernamental. 25

CAPITULO I I I . IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE INMUEBLES. 36

A. D e f i n i c i ó n del Impuesto. 36

B. Su Contribución al soporte Financiero

de los Municipios. 39

C. Reformas al impuesto. 46

D. Posibles Repercusiones. 52

E. Comentarios al Sistema A c t u a l . 53

CONCLUSIONES Y ALGUNAS RECOMENDACIONES AL SISTEMA ISAI.

BIBLIOGRAFIA.

58

(7)

I N D I C E DE CUADROS

CUADROS

1

2

3

4

5

6

7

«

8

9

10

11

12

, 13

14

Pág.

¿N6RES0S FISCALES EN LOS MUNICIPIOS DEL AREA '

METROPOLITANA DE MONTERREY, 1 9 7 4 - 1 9 8 0 . 28

F I SCALES Y PERCAPITA EN LOS MUNICIPIOS

nc i o o o METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO

DE 1982. 2 g

m n l m l n n C f ^ Í °R P A R TICIPACIONES DE LOS MU

r í c í n ^ L ^ L ^ METROPOLITANA DE MONTERREY, ~

ENERO-MAYO DE 1982. 3 Q

l r ^ S 0 S IMPOSITIVOS DE LOS MUNICIPIOS DEL AREA

METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO 1982. 3 i

ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LAS DIFERENTES FUENTES DE INGRESOS FISCALES MUNICIPALES EN EL AREA

ME-TROPOLITANA DE MONTERREY, 1979. 3 2

POBLACION 'Y PARTICIPACION DE LOS MUNICIPIOS DEL

AREA METROPOLITANA DE MONTERREY, 1 9 5 0 - 1 9 8 0 . 33

TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA POBLA CION EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY

1 9 5 0 - 1 9 8 0 . ' 3 4

DENSIDAD DE POBLACION EN EL AREA METROPOLITANA,

i y o U - 1 9 8 0 . ^ ^

INGRESOS MUNICIPALES POR CONCEPTO DE I S A I Y SU PARTICIPACION RELATIVA DE LOS INGRESOS

ÍMPO-SITIVOS EN EL AREA METROPOLITANA, ENERO-MAYO 1982. 4 1

INGRESOS FISCALES MUNICIPALES EN EL AREA

METROPO-LITANA DE MONTERREY, 1980. 4 3

n r ,P E? n í íI E 0 C U P A D A POR FOMERREY EN LOS MUNICIPIOS

DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY. 4 5

SUPERFICIE OCUPADA POR VIVIENDAS DE INTERES

SO-DALUPE,^1982 ^ ^ ^ I ' S J U - E N C I U D* ° ^

CIUDAD GUADALUPE: RECAUDACION MENSUAL DEL I S A I

EN 1982. • 4 8

TASAS Y RANGOS DEL I . S . A . I . EN EL ARFA MFTRñPni T TANA DE MONTERREY, 1 9 7 4 - Í 9 8 2 .

(8)

CUADROS Pág.

15 APLICACION DEL I . S . A . I . DE ACUERDO AL DEDUCIBLE

CON DATOS HIPOTETICOS. • 5 1

16 DEFLACION DE LOS INGRESOS DEL I . S . A . I . EN EL

AREA METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO 1982. 54

INTRODUCCION.

Las Finanzas Públicas son un instrumento de e q u i l i b r i o y de p r £

moción en el d e s a r r o l l o económico de nuestra sociedad.

Constituyen todo un sistema de asignación de recursos dependiej^

do de l a e f i c i e n c i a en su manejo, cumpliendo cabalmente con sus f u n

-ciones de apoyar a un d e s a r r o l l o y e s t a b i l i d a d económica.

En l a h i s t o r i a del pensamiento económico y de l a administración

pública se ha experimentado una c i e r t a evolución en el t r a t a m i e n t o

del marco de operancia p o l í t i c a , s o c i a l , j u r í d i c a y económica de nueis

t r o sistema de gobierno: El Federalismo. Pero profundizando en el as^

pecto económico, el sistema f i s c a l aunque modernizado, no ha sido

ca-paz de e v i t a r caer en l a c o n t r a d i c c i ó n c e n t r a l i s t a de l a economía; es

d e c i r , s i apelamos a l a concentración desmedida de los recursos que

maneja el gobierno en nuestro sistema f e d e r a l , nos encontramos que de

hecho e x i s t e un centralismo.

No queremos d e c i r que el Sistema Fiscal por sí s o l o , tenga cor^

feccionadas fórmulas para d e s c e n t r a l i z a r los fondos de las Haciendas

Públicas Federales y Locales, sino por el c o n t r a r i o , que l a s d i f e

-rentes capacidades de captación de Ingresos Fiscales son derivadas

de las d i f e r e n c i a s económicas regionales y ahí es l a clave para que

l a función pública contribuya a l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n económica, trans^

formando s i es necesario, todo su esquema legal de imposición f i s c a l

(9)

OBJETO DE TRABAJO.

Este estudio surge de l a preocupación e x i s t e n t e entre gente i n

-mersa en el campo de l a Hacienda Pública y contempla con i n q u i e t u d

a n t i c i p a d a , l a c r i s i s de rendimientos en pesos f i s c a l e s y en términos

de cantidad y c a l i d a d de s e r v i c i o s que los municipios proveen a l a co

munidad.

La c o n t r a d i c c i ó n que hacíamos mención en párrafos a n t e r i o r e s ,

se palpa en l a r e a l i d a d del sistema i m p o s i t i v o en el Estado de Nuevo

León. Esto obviamente genera i n j u s t i c i a en l a d i s t r i b u c i ó n de s e r v í

cios a l o s ciudadanos de una metrópoli que crece a ritmo a c e l e r a d o

como el Area Metropolitana de Monterrey, con más de dos millones de

habitantes.

En concreto y después de haber mencionado l a importante preocu_

pación del problema, se desea mediante este estudio presentar una t e

-s i -s , l a má-s v i a b l e p o -s i b l e , hacia un -si-stema f i -s c a l en el e-stado, con

herramientas más e f e c t i v a s en los o b j e t i v o s que persigue nuestro

apa-r a t o gubeapa-rnamental.

Cada administración que t r a n s c u r r e presenta en esencia casi l o s

mismos o b j e t i v o s de p o l í t i c a económica en b e n e f i c i o de l a s o c i e d a d

neolonesa. Por varios sexenios de Gobierno Estatal hemos escuchado

que se t r a b a j a r á por l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n i n d u s t r i a l para que

Monte-r Monte-r e y y su AMonte-rea MetMonte-ropolitana no se involucMonte-ren con las deseconomías de

aglomeración; que se va a poner atención al sector agropecuario, e l

más rezagado de l a e n t i d a d ; que se va a poner un orden en los mecanis^

mos de d i s t r i b u c i ó n , comercialización y abasto de los bienes y s e r v i

-cios de primera necesidad en el estado; que se r e g u l a r i z a r á el sistema

de tenencia t e r r i t o r i a l urbana para e v i t a r los d e s o r d e n a d o s a s e n

-tamientos humanos.

Aunque podemos mencionar más o b j e t i v o s que cada a d m i n i s t r a c i ó n

t r a t a de l l e v a r con e f e c t i v i d a d , señalamos los más importantes y f r e

-cuentes. Sin embargo, en cada sexenio los problemas son cada vez más

c r í t i c o s y su solución se ve añejada y l e j a n a .

No tratamos de argumentar que el sistema f i s c a l puede por sí so

l o hacer e f e c t i v o s dichos o b j e t i v o s . Se requiere implementar medidas

de carácter l e g a l , persuasivo y económico en coordinación con el sec

e t o r productivo.

Pero un sistema f i s c a l obsoleto y c o n t r a r i o a l a v o l u n t a d de

un gobierno de estrechar más l a j u s t i c i a económica, va a p r o d u c i r tan

to en forma d i r e c t a como i n d i r e c t a , efectos en contra del b i e n e s t a r

común deseado. Los efectos en forma d i r e c t a quizá se vean como de

muy poco s i g n i f i c a d o ante el sistema f i s c a l federal por el propio

ca-r á c t e ca-r de los impuestos l o c a l e s , peca-ro los efectos i n d i ca-r e c t o s de un

sistema arcaico de imposición, pueden l l e g a r a tener efectos m u l t i p l i _

cadores a través de la m u l t i p l i c i d a d de intereses que surgen a l a luz

de aprovechar t a l sistema f i s c a l en un importante b e n e f i c i o p r i v a d o ,

(10)

-ingreso y de l a tenencia de l o s recursos de l a economía.

Los efectos i n d i r e c t o s de un sistema f i s c a l improcedente con el

federalismo y con l a p r á c t i c a r e d i s t r i b u t i v a y e s t a b i 1 i z a d o r a de

la economía, también se deja s e n t i r su presencia en l a s d i f e r e n t e s ca

pacidades económicas de los Gobiernos Municipales, (así como entre el

Gobierno Federal y los E s t a t a l e s ) . El sistema i n c u r r e también en

de-s e q u i l i b r i o de-s económicode-s y f i n a n c i e r o de-s entre lode-s m u n i c i p i o de-s .

Nuestra preocupación tan general, l a vamos a concretar a través

de etapas. Primero, veremos el tratamiento de algunas imposiciones l o

cales tan t r a d i c i o n a l e s y tan importantes como el Impuesto sobre T r a ^

l a c i ó n de Dominio (ahora sobre Adquisición de Inmuebles) y el Impuesto

T e r r i t o r i a l . Este ultimo incluye dos t i p o s de imposiciones que son el

* Impuesto Predial y el Impuesto sobre l a Mejoría e s p e c í f i c a de l a

Pro-piedad y Aumento de Valor. El a n á l i s i s de estos t r e s t i p o s de impues^

tos t i e n e implicaciones muy interesantes en l o que se r e f i e r e a s i s

-temas de tenencia t e r r i t o r i a l urbana que se generan; l a inequidad de

los gravámenes f i s c a l e s de acuerdo al uso de l a propiedad (es d e c i r ,

s i paga l o mismo de impuestos un metro cuadrado para uso personal que

para uso productivo o e s p e c u l a t i v o ) ; concentración de l a tenencia de

l a t i e r r a ; gravámenes i n e q u i t a t i v o s en los d i f e r e n t e s montos de

transacciones de bienes inmuebles; intermediación transaccional y f i

-nanciera en propiedades y f i n c a s que van en detrimento de l a s econo

mías de l a s haciendas publicas de menor capacidad económica y adminis^

t r a t i v a ; y por ú l t i m o , al fomento de l a especulación urbana provocando

serias d i s t o r s i o n e s a un aparato productivo f u e r t e y e s t a b l e .

Todas e l l a s constituyen de c i e r t a forma las h i p ó t e s i s c e n t r a l e s

de nuestra i n v e s t i g a c i ó n , que como se sabe, forman parte de una s e r i e

de inquietudes que mientras no se evidencien categóricamente,

queda-r í a n en s i t u a c i ó n nebulosa.

En este t r a b a j o se examinará l o r e f e r e n t e al Impuesto Sobre

Ad-q u i s i c i ó n de Inmuebles ( I S A I ) , incluyendo un a n á l i s i s del sistema ac

(11)

»Sí 9

foror; raf- ea esjnG

CAPITULO I

M A R C O T E O R I C O

En general los acontecimientos económicos i n f l u y e n sobre el

de-s a r r o l l o de una e de-s t r u c t u r a impode-sitiva de dode-s formade-s: a medida que l a

estructura de la economía cambia con el d e s a r r o l l o económico, l a natu

raleza y procedimientos de las bases impositivas cambian t a m b i é n ; y

segundo, los o b j e t i v o s económicos de la p o l í t i c a f i s c a l varían con las

d i s t i n t a s etapas del d e s a r r o l l o económico, como cambian t a m b i é n l o s

c r i t e r i o s económicos por los que se ha de juzgar una buena e s t r u c t u r a

i m p o s i t i v a .

En ambos casos, los efectos del d e s a r r o l l o económico s o b r e l a

e s t r u c t u r a f i s c a l son más bien una función de cambio i n s t i t u c i o n a l y

su naturaleza es -aunque en menor medida- una cuestión puramente eco

nómica t a l y como o c u r r i r í a con r e l a c i ó n al cambio del gasto p ú b l i c o .

El problema de adaptación de estas ideas a una e s t r u c t u r a econó

mica tan desigual como los municipios del Area Metropolitana de Monte

r r e y , surge cuando se elaboran las estructuras impositivas -o l e y e s

de ingresos- como s i el " s t a t u s " de d e s a r r o l l o fuese igual en t o d o s

los municipios. Quizá se piense en una e s t r u c t u r a impositiva moderna

considerando l a s i t u a c i ó n de municipios con mayor capacidad económica

y discriminando l a s i t u a c i ó n real de los municipios más r e z a g a d o s .

Este es el primer escollo que enfrenta una ley de ingresos que mide

(12)

A. ESTRUCTURA IMPOSITIVA EN SOCIEDADES DE BAJOS INGRESOS.

La s i t u a c i ó n precaria o de bajos ingresos, establece serias l i

-mitaciones sobre l a estructura del sistema f i s c a l . El predominio de

actividades primarias o secundarias muy i n c i p i e n t e s y l a d i f i c u l t a d

de gravarlas a través del Impuesto sobre l a Renta, c o n v i e r t e en v i r

tualmente importantes los Impuestos sobre l a T i e r r a .

Se hacen entonces presunciones para determinar l a s bases de los

impuestos e i n c l u s o l a p r á c t i c a de impuestos en especie. Fuera de ac

t i v i d a d e s p r i m a r i a s , l a organización de p r i m i t i v o s establecimientos de

f a b r i c a c i ó n de pequeña escala, l i m i t a l a base e f e c t i v a de los

impues-tos de consumo a l a f a b r i c a c i ó n de c i e r t o s bienes p r i n c i p a l e s que son

obtenidos en los establecimientos mayores.

No obstante estas l i m i t a c i o n e s , es posible diseñar un s i s t e m a

de impuestos teóricamente entrelazados (como Impuestos sobre l a Renta,

Gastos y Propiedades) que induzca al contribuyente a cumplir sus oblj_

baciones f i s c a l e s . - ^

Si suponemos conocida l a renta y una declaración más b a j a a

efectos del Impuesto sobre el Gasto eleva las responsabilidades para

el Impuesto sobre el Patrimonio y viceversa, o sea que, dada la verda^

dera base para dos de cualquiera de los t r e s impuestos, puede ser

de-terminada l a verdadera base para el t e r c e r o .

1/ Higgins, B. y Kaldor, N. en"Readings on Taxation i n Developing Countries".

Sin embargo, t a l e s sistemas de autocontrol incluyen i m p u e s t o s

muy complejos y l a misma f a l t a de capacidad a d m i n i s t r a t i v a que hace

esenciales los c o n t r o l e s , hacen también i r r e a l e s dichos esquemas t r i

-b u t a r i o s .

No obstante l a e x i s t e n c i a de un Impuesto sobre el Patrimonio re

f o r z a r í a l a administración de un Impuesto sobre l a R e n t a , con r e s

-pecto a los ingresos generados por el c a p i t a l de un país. Con un Im

puesto sobre l a Renta i n e f i c a z , d i f í c i l m e n t e a d m i n i s t r a r í a m e j o r un

Impuesto al Patrimonio.

Este es especialmente el caso, porque el cumplimiento d e l con^

t r i b u y e n t e es sólo l a mitad del problema j u n t o con el cumplimiento de

la administración t r i b u t a r i a que tiende a ser d e f i c i e n t e y aún más

cuanto más complejo es el sistema f i s c a l . Es aconsejable por lo

tan-t o , no e x i g i r demasiado de l a p e r i c i a a d m i n i s tan-t r a tan-t i v a y r e d u c i r al mí_

nimo las oportunidades de negociación y colusión.

En f i n , es esencial un sistema que imponga multas por r e a l i z a r

declaraciones más bajas y e n j u i c i e los d e l i t o s , en vez de aceptarlos

como una c a r a c t e r í s t i c a normal e i n e v i t a b l e del contexto s o c i a l .

Es importante mencionar que en l a etapa i n c i p i e n t e del

desarro-l desarro-l o económico se preconizan desarro-los conceptos de equidad y de i n c i d e n c i a ,

por los efectos que provocan a corto plazo. Estos conceptos los

(13)

. 2/

t r i b u t a r i a . —

a) El p r i n c i p i o de l a convivencia económica que s i g n i f i c a que el

impuesto debe establecerse considerando sus efectos sobre los

i n c e n t i v o s a t r a b a j a r , i n v e r t i r , ahorrar y crear actividades

que sean necesarias para el d e s a r r o l l o económico.

b) El p r i n c i p i o de l a s u f i c i e n c i a expresa que todos los ingresos

c o r r i e n t e s basten para c u b r i r l a t o t a l i d a d de los gastos

gu-bernamentales y se tienda a un e q u i l i b r i o presupuestal.

c) El p r i n c i p i o de progresividad t i e n e r e l a c i ó n con l a r e d i s t r j _

bución del ingreso y expresa que l o s impuestos en c o n j u n t o

deben ser función de l a capacidad económica de los ciudadanos.

No proceder con una l ó g i c a bien d e f i n i d a pudiera encontrar

con-t r a d i c c i o n e s encon-tre dichos p r i n c i p i o s , por ejemplo, se ha polemizado ei^

t r e el p r i n c i p i o de l a progresividad de un impuesto que involucra los

conceptos de equidad e incidencia y el i n c e n t i v o hacia la i n v e r s i ó n

productiva que acumule c a p i t a l necesario para el d e s a r r o l l o . Puede ha^

ber pugna entre el p r i n c i p i o de l a convivencia económica y el p r i n c i

-pio de progresividad.

B. FINANZAS PUBLICAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL.

Las p r i n c i p a l e s c a r a c t e r í s t i c a s de las finanzas municipales en

2/ Navarrete, I f i g e n i a M. de. La Función de l o s Impuestos en una De-mocracia. D i a r i o Ovaciones, 12 de j u l i o de 1964. Tomado del a r t i c u l o de Roberto Anguiano "Reformas T r i b u t a r i a s en América L a t i n a " . Eco-nomía P o l í t i c a , Núm. 4, 1967.

países en d e s a r r o l l o son: 1) La proporción sumamente pequeña de los ™

gresos f i s c a l e s que l l e g a a ser i n s u f i c i e n t e para los propósitos d e l

gasto proyectado; 2) Una f u e r t e p a r t i c i p a c i ó n de los ingresos f i s c a l e s

provenientede ayudas en g a r a n t í a , o de subsidios o préstamos d e l g o

-bierno nacional; 3) La f a l t a de f u e r t e s imposiciones l o c a l e s y de un

sistema de recaudación (muchos impuestos locales están siendo

recauda-dos por o f i c i n a s e s t a t a l e s y / o f e d e r a l e s ; y 4) Un control a m p l i o de

los Gobiernos Nacionales sobre cada fase de las finanzas l o c a l e s que

i n c l u y e : presupuestos, a u d i t o r í a s , gastos, asignación de g a r a n t í a s , com

pras, exención f i s c a l y de recaudación.

1. Fuentes de Ingresos Municipales

Los ingresos f i s c a l e s de los Gobiernos Municipales en g e n e r a l

son de varios t i p o s :

1. Porcentajes adicionales de impuestos gravados por los Gobier,

nos Estatales o Federales.

2. Impuestos locales sobre l a Propiedad de l a T i e r r a ,

Construc-ciones y parcelas a g r í c o l a s . Estos tienen que ver con los im

puestos sobre Adquisición de Inmuebles, P r e d i a l , Mejoramiento

específico de l a Propiedad, Derechos sobre la construcción y

demás relacionados.

3. Impuestos Personales. Son aquellos relacionados con la

ocupa-ción de las personas que no son sujetas de I m p u e s t o s s o b r e

(14)

4. Cuotas, Licencias e Impuestos. Son aplicados a negocios

co-mo r e s t a u r a n t e s , comercios y espectáculos, con f i n e s de coji

t r o l sobre l a sanidad y l a seguridad p ú b l i c a .

5. Ganancia de U t i l i d a d y Servicios Públicos. En muchos países

los s e r v i c i o s públicos t a l e s como: agua, e l e c t r i c i d a d , gas y

t r a n s p o r t a c i ó n pública son administradores a n i v e l m u n i c i p a l ,

obteniendo ingresos (en t e o r í a ) que serían capaces de p a g a r

los gastos de c a p i t a l y de operación de l a s u t i l i d a d e s . A l

-gunas veces, dichas u t i l i d a d e s bien podrían asegurar l o s gas^

tos y compromisos de los gobiernos l o c a l e s . En México, los

Gobiernos l o c a l e s o Municipales l e j o s de r e c i b i r de los o r

-ganismos del sector p ú b l i c o , tienen que pagar el suministro

de s e r v i c i o s .

6. Ayudas del Gobierno Nacional (o Federal). Son l a s f u e n t e s

más relevantes de los ingresos municipales. Las r a z o n e s :

a) el Gobierno Federal absorbe las mejores fuentes de i n g r e

-sos f i s c a l e s como el ISR y sobre U t i l i d a d e s de l a s Empresas.

b) El Gobierno Federal proporciona al gobierno l o c a l s e r v i

-cios adicionales sin t r a n s f e r i r más ingresos, c) El Gobierno

Federal t r a t a de i g u a l a r los s e r v i c i o s gubernamentales e n t r e

áreas r i c a s y pobres, d) El Gobierno Federal t r a t a de e s t i

-mular unidades l o c a l e s en l a empresa de nuevos p r o y e c t o s o

s e r v i c i o s nacionales y t r a n s f i e r e recursos para e l l o .

7. Ingresos de Empresas Comerciales. En algunos países, los go

biernos l o c a l e s tienen el poder de establecer empresas

comer-c i a l e s municomer-cipales y así r e comer-c i b i r ingresos propios.

8. Contribuciones v o l u n t a r i a s y r e g a l í a s .

9. Préstamos. Muchas obras públicas de gran tamaño no se pueden

f i n a n c i a r de l a bolsa, por l o que se acude a p r é s t a m o s , y

en el caso de México e x i s t e un banco para e l l o : BANOBRAS.

2. Sistemas de Administración Municipal

Existen diversas formas de administración municipal. P r i m e r o ,

tenemos l a preparación de un presupuesto anual con ingresos p r o n o s t i

-cados al igual que los gastos para cada año. El presupuesto es elabora^

do por el O f i c i a l de l a s Finanzas Municipales (Tesorero) y a p r o b a d o

por el Consejo Municipal (Regidores) y por el Jefe del Ejecutivo de l a

Comuna (Presidente M u n i c i p a l ) . En muchos países, las autoridades

Es-t a Es-t a l e s o nacionales son las encargadas de aprobar el presupuesEs-to ají

tes de e j e r c e r l o .

Otra forma es el sistema de c o n t a b i l i d a d que deben r e g i s t r a r dia^

riamente las transacciones f i n a n c i e r a s - r e c i b o s de ingresos y pago de

gastos, contratación de deudas, e t c . - En municipios más grandes se ha^

ce por medio de un departamento contable, donde l a a c t i v i d a d s i g u e

controlada por el estado. Finalmente, el sistema l o c a l de administra^

ción del Impuesto a l a Propiedad que se a p l i c a a unidades muy

(15)

C. EXPERIENCIAS DE FINANZAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA.

La forma en que están concentrados l o s recursos f i n a n c i e r o s en

l o s d i f e r e n t e s n i v e l e s de gobierno en general, tienden a ser mayores

en los gobiernos c e n t r a l e s (o Federales).

Pero esta concentración v a r i a de país a p a í s ; a s í , mientras que

en México en l a década de los setentas el 80% de los recursos recauda

dos por los d i s t i n t o s n i v e l e s de gobierno iban a parar en manos del Go

bierno Federal, 17% en el Estatal y sólo un 3% en l o s Gobiernos Muni--.Ticcmcm} .prrt i m o i b ü f í s o j s - j u q u e s i q nu 9 b n o r s e i f f i q s i q s i aomsrigí

#

c i p a l e s ; en países como B r a s i l , el 45% del t o t a l de fondos p ú b l i c o s

eran registrados por e l Gobierno Federal, 44% por l o s Estatales y 11% 3/

por los Municipios. Esta d i s t r i b u c i ó n ya l a tenían para ÍDSO.-7

j» 9D I9D 9 T 9 0 19 t o q y \ 2 9 " f o b r B 9 H ) i s q r o r n u M o c 9 2 n o 3 Í 9 l o q - 2 9 2 9 b 6 b n o j ü B 2 £ i e2 9 2 r s q a o r b u m n3 . ( í s q • p r n u M s í n s b i ^ g i S ) snumoO

En B r a s i l , los ingresos municipales son de cuatro clases: 1) im

riB o j 2 5 u q c j 2 9 t q 19 " f s q o T q e 9b 2 6 b 6 g t 6 o n 9 a s í no2 a g í f i n o r o e n o 2 9 f f i í 5 í

puestos exclusivos l o c a l e s sobre t i e r r a urbana y e d i f i c i o s , sobre i n

d u s t r i a s y profesiones y sobre l i c e n c i a s de v a r i a s c l a s e s ; 2) l o s i n

-gresos retornados a l o s municipios de impuestos recaudados en munici_

palidades donde l o s impuestos e s t a t a l e s excedieron a l t o t a l de i n g r e

-sos locales de cualquier naturaleza, después que el estado regresó el

30% de l a recaudación excedente; 3) impuestos federales exclusivos re

^ D S D r v r j D s -6! 9brlob «srdBjflOD oíngmsí^sqsb nu 9b pfbsffl "íoq 90

gresados a los estados para d i s t r i b u i r l o s en los municipios, incluyen

- c;- : í'J-ü l ' • ^ J n ^ ^ n r .ób¿:: ís ~oq sbeíotínoo

do principalmente los impuestos sobre l í q u i d o s y g a s o l i n a , 40% del

cual es para el Gobierno Federal, 48% para los Estados y D i s t r i t o s Fe

derales y 12% para las municipalidades, siendo destinados totalmente

3/ C r o k e t t , Joseph, "Tax Pattern i n L a t i n America", N a t i o n a l Tax J o u r n a l , March, 1962, pp. 93-104.

a c a r r e t e r a s ; 4) impuestos federales exclusivos son d i s t r i b u i d o s d i

-rectamente a l a s localidades incluyendo 1/6 del impuesto a l consumo

de e l e c t r i c i d a d y 10% de los ingresos del impuesto a los i n g r e s o s o

r e n t a , mitad de l o s cuales deben ser gastados en proyectos de desarrt)

l i o r u r a l .

Como cada municipio t i e n e derecho a l a mitad del Impuesto a l a

Renta s i n importar las d i f e r e n c i a s en población, se ha experimentado

un rápido crecimiento de nuevos m u n i c i p i o s , l a mayoría de l o s c u a l e s

existen en base a esta fuente de ingresos.

D. EL GOBIERNO DE LAS GRANDES CIUDADES Y AREAS METROPOLITANAS.

La ciudad moderna es un fenómeno r e c i e n t e y grave. En A m é r i c a

Latina entre 1960 y 1970, 26% de l a población v i v í a en c i u d a d e s de

20,000 o más h a b i t a n t e s . En estos países, el crecimiento de l a

urba-nización es mayor que el de i n d u s t r i a l i z a c i ó n . Consecuentemente, más

gente vive ahora en las áreas urbanas que pueden ser sostenidas por l a

productividad presente de l a i n d u s t r i a y l a a g r i c u l t u r a .

Una cantidad desproporcionada de escasos recursos en estos

paí-ses, deben ser usados para reparar los males sociales causados por l a

urbanización excesiva en lugar de los esfuerzos por incrementar l a pro

d u c t i v i d a d , disminuyendo el n i v e l de v i d a .

(16)

conglomerado de ciudades subordinada por áreas urbanizadas f u e r a de

los l i m i t e s de l a ciudad y no unificadas bajo una unidad gubernamental.

La población de las áreas metropolitanas del mundo actual se desaprove

chan más rápido que sus gobiernos. Es o b v i o , y en l a mayoría de l o s

casos son obsoletos a l a r e a l i d a d . El área metropolitana no ha s i d o

v i s t a como una unidad simple en el gobierno, aunque en asuntos

econó-micos y sociales ha sido aceptada.

Los incrementos recientes en población urbana que d e s b o r d a l a

derrama de los presupuestos municipales, han hecho que se a l t e r e n en

forma d r á s t i c a l a e s t r u c t u r a de los Gobiernos Municipales. En muchos

países, las áreas metropolitanas son gobernadas por numerosas u n i d a

-des l o c a l e s :

a) La ciudad c e n t r a l

b) Pueblos y v i l l a s circundantes

c) Providencias

d) D i s t r i t o s

e) S u b d i s t r i t o s .

En todos los casos, l a ciudad c e n t r a l es pequeña y débil f i n a n

-cieramente para proveer los s e r v i c i o s urbanos modernos, y l a c i u d a d

central es incapaz de s e r v i r a los habitantes a través de sus

presu-puestos aun cuando éstos partan del complejo urbano.

Como resultado de esta l i m i t a c i ó n l o c a l los gobiernos centrales

algunas veces l l e n a n con s e r v i c i o s d i r e c t o s de v a r i a s c l a s e s , a ñ a

-diendo asi confusión a l a i n c i e r t a escena a d m i n i s t r a t i v a .

En vez de obtener una unidad a d m i n i s t r a t i v a f u n c i o n a l en esas

áreas, los l i m i t e s municipales de l a ciudad c e n t r a l serian alargados

a i n c l u i r por completo el área metropolitana o alguna forma de federa^

ción de las unidades l o c a l e s involucradas. Un ejemplo de este proceso

4/ se experimenta en áreas urbanas de Arabia Saudita.—

Lo importante a remarcar es el o b j e t i v o de alcanzar un d e s a r r o l l o

comunitario. Este se define como "el proceso por el cual l o s

esfuer-zos del pueblo están entrelazados con l a autoridad gubernamental para

que se provean las condiciones económicas, sociales y c u l t u r a l e s de

las comunidades e i n t e g r a r estas unidades a l a vida nacional y c a p a c i

5/ t a r i as a c o n t r i b u i r al bienestar del p a i s " .

-Se conocen v a r i o s t i p o s de d e s a r r o l l o de l a comunidad: 1)

aque-l aque-l a s de aaque-lcance n a c i o n a aque-l , coordinadas con s e r v i c i o s técnicos d e aque-l go

bierno, que son administradas por agencias del gobierno; 2) aquellas

de alcance nacional que hacen énfasis sobre organizaciones

comunita-r i a s s i n ningún cambio en la maquinacomunita-ria gubecomunita-rnamental; y 3) a q u e l l a s

m u l t i f u n c i o n a l e s y l i m i t a d a s en alcance geográfico.

En muchos países los gobiernos centrales (Federales) han empren^

dido l a i n i c i a t i v a en el d e s a r r o l l o de l a c o m u n i d a d a t r a v é s de

4/ Luther Gulick James K. P o l l o c k , Government Reorganizaron i n the United Arab Republic. El Cairo, j u n i o de 1962.

(17)

m i n i s t e r i o s apropiados o agencias especiales. E l l o s son responsables

de o f r e c e r entrenamiento a los trabajadores de l a c o m u n i d a d , dando

asesoría t é c n i c a y a s i s t e n c i a , abasteciendo de a s i s t e n c i a material en

términos de d i n e r o , materiales y personal, y para el establecimiento

v i a b l e en l o s gobiernos l o c a l e s de organizaciones cooperativas que rnan^

tengan los esfuerzos i n i c i a l m e n t e v o l u n t a r i o s . Los t r a b a j a d o r e s del

d e s a r r o l l o de la-comunidad serian catalizadores de s i mismos como un

enlace entre l a s comunidades y las agencias de a s i s t e n c i a

gubernamen-t a l e s .

CAPITULO I I

LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY

Las variaciones en dotación de recursos en general crean i n e v i

-tablemente disparidades regionales dentro de un p a í s . Estas dispari_

dades pueden ser tan grandes y sus costos socioeconómicos t a n a l t o s

(como el hecho de dedicar un mayor gasto a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l por

ejemplo: salud, educación, b i e n e s t a r , s e r v i c i o s primarios) que l o s go

biernos mal pueden desentenderse de t a l e s d i f e r e n c i a s .

Para r e s o l v e r el problema de las disparidades, las autoridades

p o l í t i c a s tienen a su d i s p o s i c i ó n variados instrumentos que componen

un programa de acción, llamado p l a n i f i c a c i ó n nacional o r e g i o n a l de

la economía y que i n c l u y e medidas como i n c e n t i v o s o d e s i n c e n t i v o s

f i s c a l e s , c o n t r o l de l a l o c a l i z a c i ó n de l a actividades económicas y

provisión de i n f r a e s t r u c t u r a básica y de subvenciones.

La elección de los instrumentos adecuados depende

principalmen-t e , del sisprincipalmen-tema económico del p a í s , l a eprincipalmen-tapa de su d e s a r r o l l o ( s e a

subdesarrollado, o nuevo país i n d u s t r i a l i z a d o en vías dé d e s a r r o l l o ,

o de d e s a r r o l l o intermedio, e t c . ) , la e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l ( s i en

e l l a t i e n e cabida la p l a n i f i c a c i ó n de l a economía o alguna o t r a estra^

tegia para c o n t r o l a r el crecimiento) y el alcance y duración de l a s

disparidades regionales ( s i es un problema crónico c o n v e r t i d o en e£

t r u c t u r a l , o es debido a c i e r t o c i c l o en l a economía).

(18)

m i n i s t e r i o s apropiados o agencias especiales. E l l o s son responsables

de o f r e c e r entrenamiento a los trabajadores de l a c o m u n i d a d , dando

asesoría t é c n i c a y a s i s t e n c i a , abasteciendo de a s i s t e n c i a material en

términos de d i n e r o , materiales y personal, y para el establecimiento

v i a b l e en l o s gobiernos l o c a l e s de organizaciones cooperativas que rnan^

tengan los esfuerzos i n i c i a l m e n t e v o l u n t a r i o s . Los t r a b a j a d o r e s del

d e s a r r o l l o de la-comunidad serian catalizadores de s i mismos como un

enlace entre l a s comunidades y las agencias de a s i s t e n c i a

gubernamen-t a l e s .

CAPITULO I I

LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY

Las variaciones en dotación de recursos en general crean i n e v i

-tablemente disparidades regionales dentro de un p a í s . Estas dispari_

dades pueden ser tan grandes y sus costos socioeconómicos t a n a l t o s

(como el hecho de dedicar un mayor gasto a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l por

ejemplo: salud, educación, b i e n e s t a r , s e r v i c i o s primarios) que l o s go

biernos mal pueden desentenderse de t a l e s d i f e r e n c i a s .

Para r e s o l v e r el problema de las disparidades, las autoridades

p o l í t i c a s tienen a su d i s p o s i c i ó n variados instrumentos que componen

un programa de acción, llamado p l a n i f i c a c i ó n nacional o r e g i o n a l de

la economía y que i n c l u y e medidas como i n c e n t i v o s o d e s i n c e n t i v o s

f i s c a l e s , c o n t r o l de l a l o c a l i z a c i ó n de l a actividades económicas y

provisión de i n f r a e s t r u c t u r a básica y de subvenciones.

La elección de los instrumentos adecuados depende

principalmen-t e , del sisprincipalmen-tema económico del p a í s , l a eprincipalmen-tapa de su d e s a r r o l l o ( s e a

subdesarrollado, o nuevo país i n d u s t r i a l i z a d o en vías dé d e s a r r o l l o ,

o de d e s a r r o l l o intermedio, e t c . ) , la e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l ( s i en

e l l a t i e n e cabida la p l a n i f i c a c i ó n de l a economía o alguna o t r a estra^

tegia para c o n t r o l a r el crecimiento) y el alcance y duración de l a s

disparidades regionales ( s i es un problema crónico c o n v e r t i d o en e£

t r u c t u r a l , o es debido a c i e r t o c i c l o en l a economía).

(19)

de d e s a r r o l l o nacional y regional son un anexo muy i m p o r t a n t e en l a

formulación de p o l í t i c a s de d e s a r r o l l o regional (como l a

discrimina-ción de l a s t r e s zonas del PNDI-^, el Plan Nacional de Desarrollo Ur.

baño en coordinación con los Planes Estatales) comprendidos los incen^

t i v o s f i s c a l e s y regionales.

Desde l a década de los sesentas se han venido tomando diferentes

medidas en nuestro país y su culminación más importante l a tenemos en

el Plan Global de Desarrollo elaborado hacia 1979, para p o n e r s e en

práctica en el período 1980-1982 (segunda mitad del régimen 1976-1982

del Gobierno Federal).

Las circunstancias económicas del presente año (1982), han impe^

di do más no i n v a l i d a d o , los lineamientos de dicho plan de d e s a r r o l l o

y por l o que l a disminución de las disparidades regionales no se ha

manifestado.

Además ya se venían arrastrando desde l a década de los setentas

(implantación del modelo de " d e s a r r o l l o compartido" en s u s t i t u c i ó n del

modelo de " d e s a r r o l l o e s t a b i l i z a d o r " ) problemas como: carencias socia^

les emanadas de un d e s a r r o l l o concentrador del ingreso y de l a

rique-za que provocaron en forma e s t r u c t u r a l serios d e s e q u i l i b r i o s s o c i a l e s ,

e l l o obviamente repercutía en no l o g r a r un freno al a l t o crecimiento

demográfico, éste a su vez implicaba (y en forma paralela a l modelo

de " d e s a r r o l l o compartido") un excesivo gasto p ú b l i c o que a su vez

6/ Siglas del Plan Nacional de Desarrollo I n d u s t r i a l .

a t r a í a a l a corrupción y desorden a d m i n i s t r a t i v o , resultando por

con-siguiente en d e s e q u i l i b r i o s s e c t o r i a l e s y r e g i o n a l e s .

La concentración de recursos en el gasto público f e d e r a l ha re

percutido tanto en l a s finanzas e s t a t a l e s y municipales, pues no

obs-t a n obs-t e que se han inyecobs-tado recursos (duranobs-te esa década) a los esobs-tados

y municipios bajo el sistema del Convenio Unico de Coordinación (CUC)

entre los d i f e r e n t e s n i v e l e s de gobierno, basándose en l a s premisas de

d e b i l i d a d f i n a n c i e r a y económica de l o s gobiernos locales ( p r i n c i p a l

-mente los m u n i c i p a l e s ) , no han sido s u f i c i e n t e s pues han soslayado una

r e v i s i ó n de los sistemas f i s c a l e s en cada estado y debiera a n a l i z a r s e

también cada caso, de manera que el gasto público que se d e s t i n e a l

apoyo de l a s finanzas municipales sea adecuado con los sistemas t r i b j ¿

t a r i o s l o c a l e s . Esto s i g n i f i c a que al e v i t a r l a doble o m ú l t i p l e tri_

butación, se deja a l o s gobiernos locales en una posición más d é b i l

desde el ángulo f i n a n c i e r o , haciendo cada vez más dependientes a l o s

gobiernos locales, del Gobierno Federal (¿o c e n t r a l ? ) .

En más de las veces, debiera i n t r o d u c i r s e el a n á l i s i s costo-be

n e f i c i o en l a formulación de l a p o l í t i c a f i s c a l , para evaluar l a

bon-dad de c i e r t o s rubros del gasto y así incrementar el r e n d i m i e n t o de

los ingresos f i s c a l e s , en términos s o c i a l e s , sólo así se pudiese evi^

t a r una s e r i e de i n f i l t r a c i o n e s inadecuadas de l o s egresos.

A. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES Y PRINCIPALES FUENTES DE CAPTACION.

(20)

León se r i g e n por una Ley de Ingresos, l a cual se d e c r e t a en f o r m a

anual V

Las fuentes de ingresos se derivan de los impuestos, d e r e c h o s ,

productos, aprovechamientos. Una fuente muy importante de los i n g r e

-sos municipales son las p a r t i c i p a c i o n e s en impuestos federales y esta

t a l e s bajo el régimen de adhesión del Estado de Nuevo León al Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal y el Convenio de Colaboración Adminis

8/

t r a t i v a en Materia Fiscal F e d e r a l .

-Estos sistemas de coordinación f i s c a l entre los t r e s niveles de

gobierno, han dado por resultado suprimir algunas imposiciones de

ca-r á c t e ca-r l o c a l , ca-reduciéndose sólo a los Impuestos sobca-re Adquisición de

Inmuebles ( I S A I ) , antes conocido como Impuesto sobre Traslación de Do

minio (ITD) y los Impuestos sobre Diversiones y Espectáculos Públicos.

Indiscutiblemente las reformas a d m i n i s t r a t i v a s en el marco de

los sistemas de coordinación f i s c a l , han logrado que los ingresos pro

venientes de p a r t i c i p a c i o n e s de impuestos federales y e s t a t a l e s , r e

-presenten una parte muy relevante de los ingresos f i s c a l e s t o t a l e s en

los municipios del Area Metropolitana de Monterrey (A.M.M.). En forma

conjunta, estos municipios vieron incrementado por este concepto, e l

7/ Compendio de Leyes Hacendarlas del Estado de Nuevo León y sus Mum

1 c i l i o s Gobierno del Estado de Nuevo León, S r í a . de Finanzas y Te

sorería General.

8/ Dichos convenios están en v i g o r desde octubre de 1979 y f u e r o n sÍ2L ~ nados por el Gobierno del Estado de Nuevo León y l a Sría. de Haden

da y Crédito Público en Mazatlán, Sin.

66% de sus ingresos t o t a l e s , tan sólo en el p e r i o d o enero-mayo de

1982 (Cuadro 2 ) .

Mientras que l a recaudación municipal en materia de i m p u e s t o s

l o c a l e s , en el mismo período representó un 9.9% de los ingresos t o t a

-les de los municipios del Area Metropolitana de Monterrey. (Compara^

do datos del Cuadro 4 y del Cuadro 2 ) .

En resumen, el renglón i m p o s i t i v o ( l o c a l o de p a r t i c i p a c i ó n f e

-deral) ha sido la p r i n c i p a l fuente de ingresos. En el Cuadro 1 donde

se describen los ingresos f i s c a l e s de los municipios del Area Metropo^

l i t a n a para el período 1974-1980, se nota dicho fenómeno, destacando

los años 1977 y 1980 con una mayor p a r t i c i p a c i ó n r e l a t i v a de l o s im

puestos (74.1 y 77.2% respectivamente) de los ingresos t o t a l e s .

Las demás fuentes de ingresos como los derechos (cooperación pa^

ra obras p ú b l i c a s , s e r v i c i o s p ú b l i c o s , construcciones y

urbanizacio-nes, inscripciones y refrendo, r e v i s i ó n , inspección, expedición de li_

cencias) que constituyen una venta de s e r v i c i o s públicos administratj_

vos; los productos (venta de bienes mostrencos, arrendamiento de

bie-nes municipales, c r é d i t o s a los mu n i c i p i o s ) y los aprovechamientos

(multas, recargos, donativos, gastos de ejecución y d i v e r s o s ) ; son de

una importancia r e l a t i v a menor, en comparación con los ingresos

impo-s i t i v o impo-s y eimpo-s aquí donde impo-se r e g i impo-s t r a n por l o general fugaimpo-s de ingreimpo-soimpo-s,

debido a la a l t a f l e x i b i l i d a d con que se pueden negociar por los com

(21)

No se observa tendencia alguna a que l a p a r t i c i p a c i ó n r e l a t i

va de estos rubros aumente. Tampoco se observa en el Cuadro 1 l i d e

-razgo permanente entre e l l o s ; en ocasiones el renglón de aprovechamien_

tos es el más a l t o , en otras es el de derechos. Por l o g e n e r a l , e l

renglón de productos es el de menor captación de ingresos. (Cuadro 5 ) .

B. SITUACION FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS Y APOYO GUBERNAMENTAL.

En l a década de l o s setentas l a zona Metropolitana de Monterrey

se ha transformado en forma i n u s i t a d a , a pesar de que el ritmo de ere

cimiento poblacional disminuyó (4.6% en l a década), los asentamientos

empezaron a f l u i r hacia l o s municipios fuera de l a M e t r ó p o l i , creando

grandes ciudades: Guadalupe con 360,000 h a b i t a n t e s , San N i c o l á s con

277,000 y Santa Catarina con 80,000 sólo por mencionar algunos e j e m

-p l o s . - ^ Este reacomodo se ha r e f l e j a d o en l a tasa anual de v a r i a c i ó n

promedio en el Municipio de Monterrey y que ha bajado a 2.3% e n t r e

1970 y 1980, l a más baja del área metropolitana. (Cuadros 6 y 7 ) .

Todos estos municipios ( s i e t e en t o t a l ) , están conurbados con

Monterrey y de continuar l a misma tendencia, pronto se abrazarán v a

-r i o s más (V. de Juá-rez, Santiago, Ma-rín, Zuazua, V i l l a de G a -r c í a ,

Ciénega de F l o r e s , e t c . ) . La administración pública realizándose en

forma a i s l a d a , se c o n v i e r t e en compleja y c o n t i n u a , aún cuando hay

coordinación en algunos aspectos.

9/ Censos de 1980.

La administración como unidad, t r a e r í a b e n e f i c i o s económicos a

l a hacienda pública por hacer comunes algunos desembolsos.

La r e a l i d a d que se nos muestra es muy sombría para el f u t u r o fi_

nanciero de algunos municipios. La disparidad económica regional es

la p r i n c i p a l causa que se ha generado por las diversas e s t r a t e g i a s de

z o n i f i c a c i ó n u r b a n í s t i c a de la ciudad y su área metropolitana. Monte

r r e y y San Pedro encabezan l a é l i t e con sus colonias r e s i d e n c i a l e s y

les sigue San Nicolás con una porción de e l l a s , pero también i n d u s t r i o

sa y con actividades importantes en espectáculos. G u a d a l u p e , Santa

Catarina, Escobedo y Apodaca en general reciben los cinturones de

po-breza.

Este hecho ha propiciado el tremendo despegue en población d e l

t Municipio de Guadalupe con una tasa de 8.4% de crecimiento a n u a l y

General Escobedo con una tasa de 12.9% aunque con una p o b l a c i ó n de

35,000 h a b i t a n t e s . —7

La dinámica de crecimiento demográfico de los municipios más po

bres de un lado y las r e s t r i c c i o n e s de hacerse de mayores r e c u r s o s

vía impuestos que son los más importantes por su precaria e s t r u c t u

-ra económica, proporciona un cont-raste muy n o t o r i o dentro del área.

Para apreciar esto con mayor r e a l i d a d o b s e r v e m o s el Cuadro 2

donde tenemos los ingresos f i s c a l e s de cada municipio acumulados de

(22)

enero a j u n i o de 1982. En términos p e r c á p i t a el Municipio de Garza

García encabeza l a l i s t a con 2,246 pesos por habitante.

Uno de los c r i t e r i o s del Convenio de Coordinación Fiscal al cual

estén adheridas l a s leyes f i s c a l e s de nuevo León, es el de favorecer

con mayores p a r t i c i p a c i o n e s a los municipios con mayor población (ade

más l a recaudación) y en forma c u r i o s a , las p a r t i c i p a c i o n e s en i m

-puestos federales en términos p e r c á p i t a , en San Pedro Garza García son

las más a l t a s con un n i v e l de 1,115 pesos por habitante. (Cuadro 2 } J

- - r :¡1 í'í'i; '-•"•-•• i: SiííüíjioqíTi} a s b s b N r i s s no? 1¿.S2

En Guadalupe, l a actual administración ha hecho un esfuerzo por

incrementar su recaudación por h a b i t a n t e , pues en 1977 ocupaba e l

cuarto lugar en l o s municipios del área y para 1982 cayó a l s e x t o

l u g a r , no obstante su dinámica en recaudación de los últimos dos años.

A este municipio l e tocó un n i v e l de p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a d e l

361 pesos por h a b i t a n t e ; el 75% de l o s ingresos brutos f i s c a l e s d e l

municipio. En p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a , Guadalupe ocupa el sexto l u

gar en el área, por l o ' q u e no es compatible con el c r i t e r i o del CUC

mencionado en el párrafo a n t e r i o r .

Esta c o n t r a d i c c i ó n en torno al apoyo que otorga l a Federación

a los municipios, r e f l e j a una p o l í t i c a poco e f i c a z para c o n t r i b u i r a

un progreso socio-económico más armonioso y e q u i l i b r a d o en el Area Me

t r o p o ! i t a n a de Monterrey.

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(23)

enero a j u n i o de 1982. En términos p e r c á p i t a el Municipio de Garza

García encabeza l a l i s t a con 2,246 pesos por habitante.

Uno de los c r i t e r i o s del Convenio de Coordinación Fiscal al cual

estén adheridas l a s leyes f i s c a l e s de nuevo León, es el de favorecer

con mayores p a r t i c i p a c i o n e s a los municipios con mayor población (ade

más l a recaudación) y en forma c u r i o s a , las p a r t i c i p a c i o n e s en i m

-puestos federales en términos p e r c á p i t a , en San Pedro Garza García son

las más a l t a s con un n i v e l de 1,115 pesos por habitante. (Cuadro 2 } J

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En Guadalupe, l a actual administración ha hecho un esfuerzo por

incrementar su recaudación por h a b i t a n t e , pues en 1977 ocupaba e l

cuarto lugar en l o s municipios del área y para 1982 cayó a l s e x t o

l u g a r , no obstante su dinámica en recaudación de los últimos dos años.

A este municipio l e tocó un n i v e l de p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a d e l

361 pesos por h a b i t a n t e ; el 75% de l o s ingresos brutos f i s c a l e s d e l

municipio. En p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a , Guadalupe ocupa el sexto l u

gar en el área, por l o ' q u e no es compatible con el c r i t e r i o del CUC

mencionado en el párrafo a n t e r i o r .

Esta c o n t r a d i c c i ó n en torno al apoyo que otorga l a Federación

a los municipios, r e f l e j a una p o l í t i c a poco e f i c a z para c o n t r i b u i r a

un progreso socio-económico más armonioso y e q u i l i b r a d o en el Area Me

t r o p o ! i t a n a de Monterrey.

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CUADRO 7

\SAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA POBLACION EN LOS MUNICIPIOS DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY

1 9 5 0 - 1 9 8 0 (%)

MUNICIPIO: P E R I 0 D 0 S HISTORICA

1 9 5 0 - 1 9 8 0 MUNICIPIO:

1 9 5 0 - 1 9 6 0 1 9 6 0 - 1 9 7 0 1 9 7 0 - 1 9 8 0

HISTORICA

1 9 5 0 - 1 9 8 0

Apodaca 2.4 11.5 6.3 6.7

Garza García 11.1 11.9 5.4 9.4

Escobedo ( 1 . 2 ) a / 19.1 12.9 9.9

Guadalupe 11.7 15.4 8.4 11.8

Monterrey 5.9 3.6 2.3 3.9

San Nicolás 14.6 10.6 9.3 11.5

Santa Catarina 5.7 10.9 8.3 8.3

TOTAL A.M.M. 6.5 5.7 4.6 5.6

a/ C i f r a s en paréntesis son negativas,

FUENTE: Cuadro 2.

CUADRO 8

DENSIDAD DE POBLACION (NUMERO DE HABITANTES POR KM.2) DE LOS MUNICIPIOS DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY

1 9 5 0 - 1 9 8 0

MUNICIPIO: E x t e n s i ó n

Km. 2 1950 1960 1970 1980

Apodaca 183.50 26.8 34.1 101.2 186.4

Garza García 69.40 75.3 215.3 662.6 1 125.4

Escobedo 191.00 20.8 9.5 55.0 185.3

Guadalupe 151.30 83.3 252.7 1 057.0 1 273.4

Monterrey 457.30 751.8 1 331.9 1 901.4 2 397.0

San Nicolás 86.80 121.5 475.1 1 302.7 3 184.3

Santa Catarina 984.50 7.5 13.1 36.9 81.8

TOTAL A.M.M. 2 117.8 180.4 727.8 586.7 1 976.4

(27)

CAPITULO I I I

IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE INMUEBLES

A. DEFINICION DEL IMPUESTO.

El Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) se aplica a l a

operación de compra-venta de un bien inmueble. Este gravamen llamado

hasta antes de 1982 Impuesto sobre Traslación de Dominio, equivale de

un modo i n d i r e c t o a un régimen de ganancias de c a p i t a l ya que afecta

a las propiedades con p l u s v a l í a c r e c i e n t e en el acto de t r a n s f e r e n c i a

del patrimonio, aunque s i hubiera un impuesto e f e c t i v o s o b r e d i c h o

régimen, se gravaría año con año al generarse el incremento en el

va-l o r de va-las propiedades y no únicamente ava-l r e a va-l i z a r s e va-l a transacción.

De acuerdo a l a Ley se dice que están obligados al pago del

Im-e puesto sobre l a Adquisición de Inmueble, l a s personas f í s i c a s o mora

les que adquieren inmuebles que consisten en el suelo y las

construc-ciones adheridas a é l , ubicadas en el t e r r i t o r i o del estado, así como

los derechos relacionados con los mismos, a que este impuesto se r e

-f i e r e .

Para los efectos f i s c a l e s , el Impuesto sobre Traslación de Domi_

nio (Impuesto sobre l a Adquisición de Inmuebles), se c a l c u l a r á

tomán-dose el v a l o r más a l t o entre el declarado en l a operación y el indica^

do en el c e r t i f i c a d o de v a l o r actual real que al e f e c t o , expida l a Te

sorería General del Estado.

El Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) se c a l c u l a r á

aplicando l a tasa del 10% al v a l o r del inmueble después de r e d u c i r l o

en seis veces el s a l a r i o mínimo general, elevado al año, de l a zona

económica donde está ubicado el inmueble.

El impuesto no es de a p l i c a c i ó n general, pues e x i s t e n a l g u n a s

consideraciones como el caso de los hoteles, i n s t i t u c i o n e s de e d u c a

-ción y de beneficencia entre o t r a s . En forma pormenorizada los casos

que no. p a g a r á n e s t e impuesto son los s i g u i e n t e s :

a) En l a s adquisiciones hechas por i n s t i t u c i o n e s de a s i s t e n c i a

o de beneficencia autorizadas por las leyes de l a m a t e r i a ; y

por i n s t i t u c i o n e s públicas de enseñanza y establecimientos

-de enseñanza propiedad -de p a r t i c u l a r e s que tengan a u t o r i z a ^

ción o reconocimiento de validez o f i c i a l de e s t u d i o s , en los

términos de l a Ley Federal de Educación, por los bienes

des-tinados exclusivamente a sus f i n e s educativos.

b) En las adquisiciones que se r e a l i c e n al c o n s t i t u i r o d i s o l v e r

l a sociedad conyugal, así como en el acto en que se cambien

las c a p i t u l a c i o n e s matrimoniales.

c) En las adquisiciones que haga l a Federación, el Estado o los

Municipios.

d) En l a s adquisiciones realizadas por partidos y asociaciones

p o l í t i c a s , para su uso propio.

e) En las adquisiciones que hagan las Juntas de Mejoramiento M£

(28)

respectivo.

f ) En las adquisiciones que r e a l i c e n los trabajadores al s e r v i

-c i o de l a Federa-ción, Estado o M u n i -c i p i o , independientemente

que estén o no s i n d i c a l izados, siempre y cuando el inmueble

objeto del impuesto vaya a destinarse o se destine a v i v i e n

-da y no posean o t r o bien r a í z en el Estado. En los casos de

trabajadores casados bajo el régimen de sociedad conyugal, la

exención también operará al 100%.

g) En las adquisiciones hechas por entes y organismos c r e a d o s

para solucionar el problema de l a vivienda y de l a tenencia

legal de l a t i e r r a , t a l e s como el plan e s t a t a l denominado Tie^

r r a Propia y el fideicomiso denominado Fomento Metropolitano

de Monterrey, así como las personas que r e s u l t e n

directamen-t e beneficiadas con sus programas.

h) En las adquisiciones realizadas por o con personas que l l e v e n

a cabo programas concretos, con f i n a l i d a d e s y c a r a c t e r í s t i c a s

iguales o s i m i l a r e s a las que persigue el Plan T i e r r a Propia

y el fideicomiso Fomento Metropolitano de Monterrey, previa

opinión emitida por la Secretaría de Asentamientos Humanos y

P l a n i f i c a c i ó n .

i ) En las adquisiciones ad-perpetuam y sentencias j u d i c i a l e s que

impliquen reconocimiento de posesión de inmueble, cuyo desti_

no sea el señalado en las Fracciones V I I y V I I I . (Ley de I n

-gresos).

j ) En las adquisiciones, derechos o renta a perpetuidad de l o s

l o t e s en panteones municipales.

k) En las adquisiciones realizadas a través de fideicomisos en

que funjan como f i d e i c o m i s a r i o s , i n s t i t u c i o n e s públicas o pa^

r a p u b l i c a s destinadas a l a solución del problema de l a v i

-vienda en l a entidad, t a l e s como INFONAVIT, INDECO, FOVISSTE,

e t c .

1) En las adquisiciones de construcciones realizadas por promo^

tores de viviendas de i n t e r é s s o c i a l , siempre y cuando entre

l a fecha de l a terminación de l a construcción y l a c o n t r a t a

-ción con el adquiriente de l a vivienda no medie más del tér.

mino de un año. Esta exención no ampara al suelo de las cons

t r u c c i o n e s .

m) En l a s adquisiciones que se r e a l i c e n por causa de muerte.

n) En las donaciones aue se hagan entre ascendientes y d e s c e i i

dientes en línea r e c t a .

Los rubros de exenciones se han incrementado en los últimos años.

B. SU CONTRIBUCION AL SOPORTE FINANCIERO DE LOS MUNICIPIOS.

Dentro de los impuestos municipales, el ISAI -o T r a s l a c i ó n de

Dominio- se ha caracterizado como el más f u e r t e en c o m p a r a c i ó n con

las demás fuentes de ingresos f i s c a l e s .

En 1982 (enero-mayo) el ISAI p a r t i c i p ó en 88.4% del t o t a l de

(29)

M o n t e r r e y . El I S A I obtuvo mayor resonancia en los Municipios de

Garza García (99.6%), Santa Catarina (97.7%) y Apodaca (97.6%). En el

Municipio de Monterrey fue donde este impuesto tuvo menor s i g n i f i c a

-ción al p a r t i c i p a r con un 79.7%; esto es debido a l a diversa gama de

fuentes de ingresos que obviamente e x i s t e en este municipios. (Cuadro

9 ) .

El acumulado de enero a mayo del ISAI en el área Metropolitana

fue del orden de 137 m i l l o n e s , de los cuales 66.6 se recaudaron en

Monterrey (el 48.2%); 38 en Garza García (un 27.5%); 13.6 en San Nico

lás (9.9) y 12.2 millones a Guadalupe (8.8%). (Ver Cuadro 9 ) .

Estas c i f r a s no son proporcionales s i apelamos de nuevo al

Cua-dro 2, donde el Municipio de Monterrey es el de mayor recaudación to

t a l (840 m i l l o n e s de pesos), en segundo lugar está San N i c o l á s con

237.8 millones y asi sucesivamente.

En esta d i f e r e n c i a i n f l u y e s i n duda el d i f e r e n c i a l del v a l o r de

l a t i e r r a de una parte y las consideraciones f i s c a l e s a los g r u p o s

sociales p r i v i l e g i a d o s y de más bajos ingresos, dando por resultado un

cúmulo de exenciones que dejan a algunos municipios, l o s más p o b r e s ,

con un soporte f i n a n c i e r o - e l más importante- muy d e b i l i t a d o .

La recaudación del ISAI no es tan importante como las participa^

ciones en impuestos federales y e s t a t a l e s . En 1980, del t o t a l de

(30)

Metropo-Ti tana de Monterrey y en r e l a c i ó n con el t o t a l de ingresos f i s c a l e s

del área metropolitana con un 12% (Cuadro 10).

Analizando estos datos por municipio, obtenemos que sólo en Ga£

za García, el ISAI l l e g ó a representar más de l a mitad de los ingresos

por p a r t i c i p a c i ó n f e d e r a l . En los demás m u n i c i p i o s , ni h i c i e r o n "som

bra" los ingresos por ISAI con respecto a las p a r t i c i p a c i o n e s en

im-puestos f e d e r a l e s . En Garza García -donde se concentra l a mayor parte

de la clase a l t a y por ende, terrenos de mayor v a l o r - el ISAI represe^

tó el 27.3% de los ingresos impositivos y el 24.2% de sus i n g r e s o s

f i s c a l e s t o t a l e s . Las mismas relaciones pero para los otros

munici-pios son: en Apodaca, 13.9% y 12.4% respectivamente; en Escobedo, 3.4

y 3.0%; en Guadalupe, 14.7% y 6.7%; en Monterrey, 15.1% y 12.3%; en

San Nicolás de l o s Garza, 12.4 y 11.0%; y por ú l t i m o , en Santa C a t a r i

* na, 11.6% y 10.5%. (Datos tomados del Cuadro 10).

La d i s t r i b u c i ó n de áreas exentas del ISAI son en gran m e d i d a ,

l a causa de este fenómeno de disparidad en los ingresos entre los

mu-n i c i p i o s . Los F0MERREY, INF0NAVIT, viviemu-nda de i mu-n t e r é s social emu-n ge

neral y e d i f i c a c i o n e s de i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s , e s t á n concentradas

en municipios con i n f r a e s t r u c t u r a económica más débil y esto hace que

sus terrenos sean de menor v a l o r .

Como una muestra de l o a n t e r i o r , tenemos los datos de las áreas

ocupadas por F0MERREY en el Area Metropolitana de Monterrey, donde el

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