Análisis de Impuestos Locales
PARTE 1: IMPUESTO SOBRE A D Q U I S I C I O N DE
INMUEBLES
R O D O L F O A. M O N T O Y A
Anál
isis de Impuestos
Locales
PARTE 1: IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE
INMUEBLES
Olm\'-v.
RODOLFO A. MONTOYA
RHTTA,
FACULTAD DE ECONOMIA
2 - 4 "2» H » « * ^
H J - Z A C r C *
Primera e d i c i ó n , 1982.
(c) 1982 por Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad Autónoma de Nuevo León.
Las opiniones, j u i c i o s o ideas que pueda contener el presente t r a b a j o , no r e f l e j a n de ninguna forma el c r i t e r i o del Centro de Investigaciones Económicas de l a Universidad Autónoma de Nuevo León, siendo de exclusiva responsabilidad de su a u t o r . Sin embargo. El mencionado organismo se reserva todos los derechos de la primera obra. Este l i b r o no puede ser reproducido, ni en todo n i en p a r t e , en ninguna forma, o mediante sistema alguno, sin permiso por e s c r i t o del E d i t o r . Toda v i o l a c i o n
será denunciada a las autoridades competentes.
«2.^ - v j i w - 0 5
t^-A v o
P R E S E N T A C I O N
Uno de los o b j e t i v o s del Centro de Investigaciones Económicas
de la U . A . N . L . , ha sido el a n á l i s i s de las Finanzas Públicas en e l
Estado de Nuevo León, para estudiar l o s problemas que afectan a núes
t r a comunidad. ;í
i • "f
En esta ocasión se presenta el t r a b a j o t i t u l a d o " A n a l i s i ^ f e ^
Impuestos Locales Parte I : Impuesto sobre A d q u i s i c i ó n de Inmuebles",
en el cual el L i c . Rodolfo Montoya Retta aborda la problemática que
viven las haciendas públicas municipales, haciendo un énfasis
espe-c i a l en el marespe-co de la aespe-ctual s i t u a espe-c i ó n eespe-conómiespe-ca del país, l o que
hace imperativo r e a l i z a r una r e v i s i ó n al sistema t r i b u t a r i o a c t u a l .
Agradecemos a la Secretaría de Finanzas y Tesorería General
del Gobierno del Estado de Nuevo León y a l a Dirección General de
E s t a d í s t i c a del Estado de Nuevo León, el acceso que nos permitieron
a l a información mencionada; asimismo, su colaboración a todas las
personas que h i c i e r o n posible la r e a l i z a c i ó n del
estudio.-EL DIRECTOR
MANUEL SILOS MARTINEZ
I N D I C E
Pág.
INTRODUCCION. 1
CAPITULO I . MARCO TEORICO. 7
A. Estructura Impositiva en Sociedades de
Bajos Ingresos. 8
B. Finanzas Públicas del Gobierno M u n i c i p a l . 10
1. Fuentes de Ingresos Municipales. 11
2. Sistemas de Administración M u n i c i p a l . 13
C. Experiencias de Finanzas Públicas en
América Latina. 14 D. El Gobierno de las grandes Ciudades y Areas
Metropolitanas. 15
CAPITULO I I . LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA
METRO-POLITANA DE MONTERREY. 20
A. Estructura de los Ingresos Fiscales y P r i n
-cipales Fuentes de Captación. 22
B. Situación Financiera de los Municipios y
Apoyo Gubernamental. 25
CAPITULO I I I . IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE INMUEBLES. 36
A. D e f i n i c i ó n del Impuesto. 36
B. Su Contribución al soporte Financiero
de los Municipios. 39
C. Reformas al impuesto. 46
D. Posibles Repercusiones. 52
E. Comentarios al Sistema A c t u a l . 53
CONCLUSIONES Y ALGUNAS RECOMENDACIONES AL SISTEMA ISAI.
BIBLIOGRAFIA.
58
I N D I C E DE CUADROS
CUADROS
1
2
3
4
5
6
7
«
8
9
10
11
12
, 13
14
Pág.
¿N6RES0S FISCALES EN LOS MUNICIPIOS DEL AREA '
METROPOLITANA DE MONTERREY, 1 9 7 4 - 1 9 8 0 . 28
F I SCALES Y PERCAPITA EN LOS MUNICIPIOS
nc i o o o METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO
DE 1982. 2 g
m n l m l n n C f ^ Í °R P A R TICIPACIONES DE LOS MU
r í c í n ^ L ^ L ^ METROPOLITANA DE MONTERREY, ~
ENERO-MAYO DE 1982. 3 Q
l r ^ S 0 S IMPOSITIVOS DE LOS MUNICIPIOS DEL AREA
METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO 1982. 3 i
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LAS DIFERENTES FUENTES DE INGRESOS FISCALES MUNICIPALES EN EL AREA
ME-TROPOLITANA DE MONTERREY, 1979. 3 2
POBLACION 'Y PARTICIPACION DE LOS MUNICIPIOS DEL
AREA METROPOLITANA DE MONTERREY, 1 9 5 0 - 1 9 8 0 . 33
TASAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA POBLA CION EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY
1 9 5 0 - 1 9 8 0 . ' 3 4
DENSIDAD DE POBLACION EN EL AREA METROPOLITANA,
i y o U - 1 9 8 0 . ^ ^
INGRESOS MUNICIPALES POR CONCEPTO DE I S A I Y SU PARTICIPACION RELATIVA DE LOS INGRESOS
ÍMPO-SITIVOS EN EL AREA METROPOLITANA, ENERO-MAYO 1982. 4 1
INGRESOS FISCALES MUNICIPALES EN EL AREA
METROPO-LITANA DE MONTERREY, 1980. 4 3
n r ,P E? n í íI E 0 C U P A D A POR FOMERREY EN LOS MUNICIPIOS
DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY. 4 5
SUPERFICIE OCUPADA POR VIVIENDAS DE INTERES
SO-DALUPE,^1982 ^ ^ ^ I ' S J U - E N C I U D* ° ^
CIUDAD GUADALUPE: RECAUDACION MENSUAL DEL I S A I
EN 1982. • 4 8
TASAS Y RANGOS DEL I . S . A . I . EN EL ARFA MFTRñPni T TANA DE MONTERREY, 1 9 7 4 - Í 9 8 2 .
CUADROS Pág.
15 APLICACION DEL I . S . A . I . DE ACUERDO AL DEDUCIBLE
CON DATOS HIPOTETICOS. • 5 1
16 DEFLACION DE LOS INGRESOS DEL I . S . A . I . EN EL
AREA METROPOLITANA DE MONTERREY, ENERO-MAYO 1982. 54
INTRODUCCION.
Las Finanzas Públicas son un instrumento de e q u i l i b r i o y de p r £
moción en el d e s a r r o l l o económico de nuestra sociedad.
Constituyen todo un sistema de asignación de recursos dependiej^
do de l a e f i c i e n c i a en su manejo, cumpliendo cabalmente con sus f u n
-ciones de apoyar a un d e s a r r o l l o y e s t a b i l i d a d económica.
En l a h i s t o r i a del pensamiento económico y de l a administración
pública se ha experimentado una c i e r t a evolución en el t r a t a m i e n t o
del marco de operancia p o l í t i c a , s o c i a l , j u r í d i c a y económica de nueis
t r o sistema de gobierno: El Federalismo. Pero profundizando en el as^
pecto económico, el sistema f i s c a l aunque modernizado, no ha sido
ca-paz de e v i t a r caer en l a c o n t r a d i c c i ó n c e n t r a l i s t a de l a economía; es
d e c i r , s i apelamos a l a concentración desmedida de los recursos que
maneja el gobierno en nuestro sistema f e d e r a l , nos encontramos que de
hecho e x i s t e un centralismo.
No queremos d e c i r que el Sistema Fiscal por sí s o l o , tenga cor^
feccionadas fórmulas para d e s c e n t r a l i z a r los fondos de las Haciendas
Públicas Federales y Locales, sino por el c o n t r a r i o , que l a s d i f e
-rentes capacidades de captación de Ingresos Fiscales son derivadas
de las d i f e r e n c i a s económicas regionales y ahí es l a clave para que
l a función pública contribuya a l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n económica, trans^
formando s i es necesario, todo su esquema legal de imposición f i s c a l
OBJETO DE TRABAJO.
Este estudio surge de l a preocupación e x i s t e n t e entre gente i n
-mersa en el campo de l a Hacienda Pública y contempla con i n q u i e t u d
a n t i c i p a d a , l a c r i s i s de rendimientos en pesos f i s c a l e s y en términos
de cantidad y c a l i d a d de s e r v i c i o s que los municipios proveen a l a co
munidad.
La c o n t r a d i c c i ó n que hacíamos mención en párrafos a n t e r i o r e s ,
se palpa en l a r e a l i d a d del sistema i m p o s i t i v o en el Estado de Nuevo
León. Esto obviamente genera i n j u s t i c i a en l a d i s t r i b u c i ó n de s e r v í
cios a l o s ciudadanos de una metrópoli que crece a ritmo a c e l e r a d o
como el Area Metropolitana de Monterrey, con más de dos millones de
habitantes.
En concreto y después de haber mencionado l a importante preocu_
pación del problema, se desea mediante este estudio presentar una t e
-s i -s , l a má-s v i a b l e p o -s i b l e , hacia un -si-stema f i -s c a l en el e-stado, con
herramientas más e f e c t i v a s en los o b j e t i v o s que persigue nuestro
apa-r a t o gubeapa-rnamental.
Cada administración que t r a n s c u r r e presenta en esencia casi l o s
mismos o b j e t i v o s de p o l í t i c a económica en b e n e f i c i o de l a s o c i e d a d
neolonesa. Por varios sexenios de Gobierno Estatal hemos escuchado
que se t r a b a j a r á por l a d e s c e n t r a l i z a c i ó n i n d u s t r i a l para que
Monte-r Monte-r e y y su AMonte-rea MetMonte-ropolitana no se involucMonte-ren con las deseconomías de
aglomeración; que se va a poner atención al sector agropecuario, e l
más rezagado de l a e n t i d a d ; que se va a poner un orden en los mecanis^
mos de d i s t r i b u c i ó n , comercialización y abasto de los bienes y s e r v i
-cios de primera necesidad en el estado; que se r e g u l a r i z a r á el sistema
de tenencia t e r r i t o r i a l urbana para e v i t a r los d e s o r d e n a d o s a s e n
-tamientos humanos.
Aunque podemos mencionar más o b j e t i v o s que cada a d m i n i s t r a c i ó n
t r a t a de l l e v a r con e f e c t i v i d a d , señalamos los más importantes y f r e
-cuentes. Sin embargo, en cada sexenio los problemas son cada vez más
c r í t i c o s y su solución se ve añejada y l e j a n a .
No tratamos de argumentar que el sistema f i s c a l puede por sí so
l o hacer e f e c t i v o s dichos o b j e t i v o s . Se requiere implementar medidas
de carácter l e g a l , persuasivo y económico en coordinación con el sec
e t o r productivo.
Pero un sistema f i s c a l obsoleto y c o n t r a r i o a l a v o l u n t a d de
un gobierno de estrechar más l a j u s t i c i a económica, va a p r o d u c i r tan
to en forma d i r e c t a como i n d i r e c t a , efectos en contra del b i e n e s t a r
común deseado. Los efectos en forma d i r e c t a quizá se vean como de
muy poco s i g n i f i c a d o ante el sistema f i s c a l federal por el propio
ca-r á c t e ca-r de los impuestos l o c a l e s , peca-ro los efectos i n d i ca-r e c t o s de un
sistema arcaico de imposición, pueden l l e g a r a tener efectos m u l t i p l i _
cadores a través de la m u l t i p l i c i d a d de intereses que surgen a l a luz
de aprovechar t a l sistema f i s c a l en un importante b e n e f i c i o p r i v a d o ,
-ingreso y de l a tenencia de l o s recursos de l a economía.
Los efectos i n d i r e c t o s de un sistema f i s c a l improcedente con el
federalismo y con l a p r á c t i c a r e d i s t r i b u t i v a y e s t a b i 1 i z a d o r a de
la economía, también se deja s e n t i r su presencia en l a s d i f e r e n t e s ca
pacidades económicas de los Gobiernos Municipales, (así como entre el
Gobierno Federal y los E s t a t a l e s ) . El sistema i n c u r r e también en
de-s e q u i l i b r i o de-s económicode-s y f i n a n c i e r o de-s entre lode-s m u n i c i p i o de-s .
Nuestra preocupación tan general, l a vamos a concretar a través
de etapas. Primero, veremos el tratamiento de algunas imposiciones l o
cales tan t r a d i c i o n a l e s y tan importantes como el Impuesto sobre T r a ^
l a c i ó n de Dominio (ahora sobre Adquisición de Inmuebles) y el Impuesto
T e r r i t o r i a l . Este ultimo incluye dos t i p o s de imposiciones que son el
* Impuesto Predial y el Impuesto sobre l a Mejoría e s p e c í f i c a de l a
Pro-piedad y Aumento de Valor. El a n á l i s i s de estos t r e s t i p o s de impues^
tos t i e n e implicaciones muy interesantes en l o que se r e f i e r e a s i s
-temas de tenencia t e r r i t o r i a l urbana que se generan; l a inequidad de
los gravámenes f i s c a l e s de acuerdo al uso de l a propiedad (es d e c i r ,
s i paga l o mismo de impuestos un metro cuadrado para uso personal que
para uso productivo o e s p e c u l a t i v o ) ; concentración de l a tenencia de
l a t i e r r a ; gravámenes i n e q u i t a t i v o s en los d i f e r e n t e s montos de
transacciones de bienes inmuebles; intermediación transaccional y f i
-nanciera en propiedades y f i n c a s que van en detrimento de l a s econo
mías de l a s haciendas publicas de menor capacidad económica y adminis^
t r a t i v a ; y por ú l t i m o , al fomento de l a especulación urbana provocando
serias d i s t o r s i o n e s a un aparato productivo f u e r t e y e s t a b l e .
Todas e l l a s constituyen de c i e r t a forma las h i p ó t e s i s c e n t r a l e s
de nuestra i n v e s t i g a c i ó n , que como se sabe, forman parte de una s e r i e
de inquietudes que mientras no se evidencien categóricamente,
queda-r í a n en s i t u a c i ó n nebulosa.
En este t r a b a j o se examinará l o r e f e r e n t e al Impuesto Sobre
Ad-q u i s i c i ó n de Inmuebles ( I S A I ) , incluyendo un a n á l i s i s del sistema ac
»Sí 9
foror; raf- ea esjnG
CAPITULO I
M A R C O T E O R I C O
En general los acontecimientos económicos i n f l u y e n sobre el
de-s a r r o l l o de una e de-s t r u c t u r a impode-sitiva de dode-s formade-s: a medida que l a
estructura de la economía cambia con el d e s a r r o l l o económico, l a natu
raleza y procedimientos de las bases impositivas cambian t a m b i é n ; y
segundo, los o b j e t i v o s económicos de la p o l í t i c a f i s c a l varían con las
d i s t i n t a s etapas del d e s a r r o l l o económico, como cambian t a m b i é n l o s
c r i t e r i o s económicos por los que se ha de juzgar una buena e s t r u c t u r a
i m p o s i t i v a .
En ambos casos, los efectos del d e s a r r o l l o económico s o b r e l a
e s t r u c t u r a f i s c a l son más bien una función de cambio i n s t i t u c i o n a l y
su naturaleza es -aunque en menor medida- una cuestión puramente eco
nómica t a l y como o c u r r i r í a con r e l a c i ó n al cambio del gasto p ú b l i c o .
El problema de adaptación de estas ideas a una e s t r u c t u r a econó
mica tan desigual como los municipios del Area Metropolitana de Monte
r r e y , surge cuando se elaboran las estructuras impositivas -o l e y e s
de ingresos- como s i el " s t a t u s " de d e s a r r o l l o fuese igual en t o d o s
los municipios. Quizá se piense en una e s t r u c t u r a impositiva moderna
considerando l a s i t u a c i ó n de municipios con mayor capacidad económica
y discriminando l a s i t u a c i ó n real de los municipios más r e z a g a d o s .
Este es el primer escollo que enfrenta una ley de ingresos que mide
A. ESTRUCTURA IMPOSITIVA EN SOCIEDADES DE BAJOS INGRESOS.
La s i t u a c i ó n precaria o de bajos ingresos, establece serias l i
-mitaciones sobre l a estructura del sistema f i s c a l . El predominio de
actividades primarias o secundarias muy i n c i p i e n t e s y l a d i f i c u l t a d
de gravarlas a través del Impuesto sobre l a Renta, c o n v i e r t e en v i r
tualmente importantes los Impuestos sobre l a T i e r r a .
Se hacen entonces presunciones para determinar l a s bases de los
impuestos e i n c l u s o l a p r á c t i c a de impuestos en especie. Fuera de ac
t i v i d a d e s p r i m a r i a s , l a organización de p r i m i t i v o s establecimientos de
f a b r i c a c i ó n de pequeña escala, l i m i t a l a base e f e c t i v a de los
impues-tos de consumo a l a f a b r i c a c i ó n de c i e r t o s bienes p r i n c i p a l e s que son
obtenidos en los establecimientos mayores.
No obstante estas l i m i t a c i o n e s , es posible diseñar un s i s t e m a
de impuestos teóricamente entrelazados (como Impuestos sobre l a Renta,
Gastos y Propiedades) que induzca al contribuyente a cumplir sus oblj_
baciones f i s c a l e s . - ^
Si suponemos conocida l a renta y una declaración más b a j a a
efectos del Impuesto sobre el Gasto eleva las responsabilidades para
el Impuesto sobre el Patrimonio y viceversa, o sea que, dada la verda^
dera base para dos de cualquiera de los t r e s impuestos, puede ser
de-terminada l a verdadera base para el t e r c e r o .
1/ Higgins, B. y Kaldor, N. en"Readings on Taxation i n Developing Countries".
Sin embargo, t a l e s sistemas de autocontrol incluyen i m p u e s t o s
muy complejos y l a misma f a l t a de capacidad a d m i n i s t r a t i v a que hace
esenciales los c o n t r o l e s , hacen también i r r e a l e s dichos esquemas t r i
-b u t a r i o s .
No obstante l a e x i s t e n c i a de un Impuesto sobre el Patrimonio re
f o r z a r í a l a administración de un Impuesto sobre l a R e n t a , con r e s
-pecto a los ingresos generados por el c a p i t a l de un país. Con un Im
puesto sobre l a Renta i n e f i c a z , d i f í c i l m e n t e a d m i n i s t r a r í a m e j o r un
Impuesto al Patrimonio.
Este es especialmente el caso, porque el cumplimiento d e l con^
t r i b u y e n t e es sólo l a mitad del problema j u n t o con el cumplimiento de
la administración t r i b u t a r i a que tiende a ser d e f i c i e n t e y aún más
cuanto más complejo es el sistema f i s c a l . Es aconsejable por lo
tan-t o , no e x i g i r demasiado de l a p e r i c i a a d m i n i s tan-t r a tan-t i v a y r e d u c i r al mí_
nimo las oportunidades de negociación y colusión.
En f i n , es esencial un sistema que imponga multas por r e a l i z a r
declaraciones más bajas y e n j u i c i e los d e l i t o s , en vez de aceptarlos
como una c a r a c t e r í s t i c a normal e i n e v i t a b l e del contexto s o c i a l .
Es importante mencionar que en l a etapa i n c i p i e n t e del
desarro-l desarro-l o económico se preconizan desarro-los conceptos de equidad y de i n c i d e n c i a ,
por los efectos que provocan a corto plazo. Estos conceptos los
. 2/
t r i b u t a r i a . —
a) El p r i n c i p i o de l a convivencia económica que s i g n i f i c a que el
impuesto debe establecerse considerando sus efectos sobre los
i n c e n t i v o s a t r a b a j a r , i n v e r t i r , ahorrar y crear actividades
que sean necesarias para el d e s a r r o l l o económico.
b) El p r i n c i p i o de l a s u f i c i e n c i a expresa que todos los ingresos
c o r r i e n t e s basten para c u b r i r l a t o t a l i d a d de los gastos
gu-bernamentales y se tienda a un e q u i l i b r i o presupuestal.
c) El p r i n c i p i o de progresividad t i e n e r e l a c i ó n con l a r e d i s t r j _
bución del ingreso y expresa que l o s impuestos en c o n j u n t o
deben ser función de l a capacidad económica de los ciudadanos.
No proceder con una l ó g i c a bien d e f i n i d a pudiera encontrar
con-t r a d i c c i o n e s encon-tre dichos p r i n c i p i o s , por ejemplo, se ha polemizado ei^
t r e el p r i n c i p i o de l a progresividad de un impuesto que involucra los
conceptos de equidad e incidencia y el i n c e n t i v o hacia la i n v e r s i ó n
productiva que acumule c a p i t a l necesario para el d e s a r r o l l o . Puede ha^
ber pugna entre el p r i n c i p i o de l a convivencia económica y el p r i n c i
-pio de progresividad.
B. FINANZAS PUBLICAS DEL GOBIERNO MUNICIPAL.
Las p r i n c i p a l e s c a r a c t e r í s t i c a s de las finanzas municipales en
2/ Navarrete, I f i g e n i a M. de. La Función de l o s Impuestos en una De-mocracia. D i a r i o Ovaciones, 12 de j u l i o de 1964. Tomado del a r t i c u l o de Roberto Anguiano "Reformas T r i b u t a r i a s en América L a t i n a " . Eco-nomía P o l í t i c a , Núm. 4, 1967.
países en d e s a r r o l l o son: 1) La proporción sumamente pequeña de los ™
gresos f i s c a l e s que l l e g a a ser i n s u f i c i e n t e para los propósitos d e l
gasto proyectado; 2) Una f u e r t e p a r t i c i p a c i ó n de los ingresos f i s c a l e s
provenientede ayudas en g a r a n t í a , o de subsidios o préstamos d e l g o
-bierno nacional; 3) La f a l t a de f u e r t e s imposiciones l o c a l e s y de un
sistema de recaudación (muchos impuestos locales están siendo
recauda-dos por o f i c i n a s e s t a t a l e s y / o f e d e r a l e s ; y 4) Un control a m p l i o de
los Gobiernos Nacionales sobre cada fase de las finanzas l o c a l e s que
i n c l u y e : presupuestos, a u d i t o r í a s , gastos, asignación de g a r a n t í a s , com
pras, exención f i s c a l y de recaudación.
1. Fuentes de Ingresos Municipales
Los ingresos f i s c a l e s de los Gobiernos Municipales en g e n e r a l
son de varios t i p o s :
1. Porcentajes adicionales de impuestos gravados por los Gobier,
nos Estatales o Federales.
2. Impuestos locales sobre l a Propiedad de l a T i e r r a ,
Construc-ciones y parcelas a g r í c o l a s . Estos tienen que ver con los im
puestos sobre Adquisición de Inmuebles, P r e d i a l , Mejoramiento
específico de l a Propiedad, Derechos sobre la construcción y
demás relacionados.
3. Impuestos Personales. Son aquellos relacionados con la
ocupa-ción de las personas que no son sujetas de I m p u e s t o s s o b r e
4. Cuotas, Licencias e Impuestos. Son aplicados a negocios
co-mo r e s t a u r a n t e s , comercios y espectáculos, con f i n e s de coji
t r o l sobre l a sanidad y l a seguridad p ú b l i c a .
5. Ganancia de U t i l i d a d y Servicios Públicos. En muchos países
los s e r v i c i o s públicos t a l e s como: agua, e l e c t r i c i d a d , gas y
t r a n s p o r t a c i ó n pública son administradores a n i v e l m u n i c i p a l ,
obteniendo ingresos (en t e o r í a ) que serían capaces de p a g a r
los gastos de c a p i t a l y de operación de l a s u t i l i d a d e s . A l
-gunas veces, dichas u t i l i d a d e s bien podrían asegurar l o s gas^
tos y compromisos de los gobiernos l o c a l e s . En México, los
Gobiernos l o c a l e s o Municipales l e j o s de r e c i b i r de los o r
-ganismos del sector p ú b l i c o , tienen que pagar el suministro
de s e r v i c i o s .
6. Ayudas del Gobierno Nacional (o Federal). Son l a s f u e n t e s
más relevantes de los ingresos municipales. Las r a z o n e s :
a) el Gobierno Federal absorbe las mejores fuentes de i n g r e
-sos f i s c a l e s como el ISR y sobre U t i l i d a d e s de l a s Empresas.
b) El Gobierno Federal proporciona al gobierno l o c a l s e r v i
-cios adicionales sin t r a n s f e r i r más ingresos, c) El Gobierno
Federal t r a t a de i g u a l a r los s e r v i c i o s gubernamentales e n t r e
áreas r i c a s y pobres, d) El Gobierno Federal t r a t a de e s t i
-mular unidades l o c a l e s en l a empresa de nuevos p r o y e c t o s o
s e r v i c i o s nacionales y t r a n s f i e r e recursos para e l l o .
7. Ingresos de Empresas Comerciales. En algunos países, los go
biernos l o c a l e s tienen el poder de establecer empresas
comer-c i a l e s municomer-cipales y así r e comer-c i b i r ingresos propios.
8. Contribuciones v o l u n t a r i a s y r e g a l í a s .
9. Préstamos. Muchas obras públicas de gran tamaño no se pueden
f i n a n c i a r de l a bolsa, por l o que se acude a p r é s t a m o s , y
en el caso de México e x i s t e un banco para e l l o : BANOBRAS.
2. Sistemas de Administración Municipal
Existen diversas formas de administración municipal. P r i m e r o ,
tenemos l a preparación de un presupuesto anual con ingresos p r o n o s t i
-cados al igual que los gastos para cada año. El presupuesto es elabora^
do por el O f i c i a l de l a s Finanzas Municipales (Tesorero) y a p r o b a d o
por el Consejo Municipal (Regidores) y por el Jefe del Ejecutivo de l a
Comuna (Presidente M u n i c i p a l ) . En muchos países, las autoridades
Es-t a Es-t a l e s o nacionales son las encargadas de aprobar el presupuesEs-to ají
tes de e j e r c e r l o .
Otra forma es el sistema de c o n t a b i l i d a d que deben r e g i s t r a r dia^
riamente las transacciones f i n a n c i e r a s - r e c i b o s de ingresos y pago de
gastos, contratación de deudas, e t c . - En municipios más grandes se ha^
ce por medio de un departamento contable, donde l a a c t i v i d a d s i g u e
controlada por el estado. Finalmente, el sistema l o c a l de administra^
ción del Impuesto a l a Propiedad que se a p l i c a a unidades muy
C. EXPERIENCIAS DE FINANZAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA.
La forma en que están concentrados l o s recursos f i n a n c i e r o s en
l o s d i f e r e n t e s n i v e l e s de gobierno en general, tienden a ser mayores
en los gobiernos c e n t r a l e s (o Federales).
Pero esta concentración v a r i a de país a p a í s ; a s í , mientras que
en México en l a década de los setentas el 80% de los recursos recauda
dos por los d i s t i n t o s n i v e l e s de gobierno iban a parar en manos del Go
bierno Federal, 17% en el Estatal y sólo un 3% en l o s Gobiernos Muni--.Ticcmcm} .prrt i m o i b ü f í s o j s - j u q u e s i q nu 9 b n o r s e i f f i q s i q s i aomsrigí
#
c i p a l e s ; en países como B r a s i l , el 45% del t o t a l de fondos p ú b l i c o s
eran registrados por e l Gobierno Federal, 44% por l o s Estatales y 11% 3/
por los Municipios. Esta d i s t r i b u c i ó n ya l a tenían para ÍDSO.-7
j» 9D I9D 9 T 9 0 19 t o q y \ 2 9 " f o b r B 9 H ) i s q r o r n u M o c 9 2 n o 3 Í 9 l o q - 2 9 2 9 b 6 b n o j ü B 2 £ i e2 9 2 r s q a o r b u m n3 . ( í s q • p r n u M s í n s b i ^ g i S ) snumoO
En B r a s i l , los ingresos municipales son de cuatro clases: 1) im
riB o j 2 5 u q c j 2 9 t q 19 " f s q o T q e 9b 2 6 b 6 g t 6 o n 9 a s í no2 a g í f i n o r o e n o 2 9 f f i í 5 í
puestos exclusivos l o c a l e s sobre t i e r r a urbana y e d i f i c i o s , sobre i n
d u s t r i a s y profesiones y sobre l i c e n c i a s de v a r i a s c l a s e s ; 2) l o s i n
-gresos retornados a l o s municipios de impuestos recaudados en munici_
palidades donde l o s impuestos e s t a t a l e s excedieron a l t o t a l de i n g r e
-sos locales de cualquier naturaleza, después que el estado regresó el
30% de l a recaudación excedente; 3) impuestos federales exclusivos re
^ D S D r v r j D s -6! 9brlob «srdBjflOD oíngmsí^sqsb nu 9b pfbsffl "íoq 90
gresados a los estados para d i s t r i b u i r l o s en los municipios, incluyen
- c;- : í'J-ü l ' • ^ J n ^ ^ n r .ób¿:: ís ~oq sbeíotínoo
do principalmente los impuestos sobre l í q u i d o s y g a s o l i n a , 40% del
cual es para el Gobierno Federal, 48% para los Estados y D i s t r i t o s Fe
derales y 12% para las municipalidades, siendo destinados totalmente
3/ C r o k e t t , Joseph, "Tax Pattern i n L a t i n America", N a t i o n a l Tax J o u r n a l , March, 1962, pp. 93-104.
a c a r r e t e r a s ; 4) impuestos federales exclusivos son d i s t r i b u i d o s d i
-rectamente a l a s localidades incluyendo 1/6 del impuesto a l consumo
de e l e c t r i c i d a d y 10% de los ingresos del impuesto a los i n g r e s o s o
r e n t a , mitad de l o s cuales deben ser gastados en proyectos de desarrt)
l i o r u r a l .
Como cada municipio t i e n e derecho a l a mitad del Impuesto a l a
Renta s i n importar las d i f e r e n c i a s en población, se ha experimentado
un rápido crecimiento de nuevos m u n i c i p i o s , l a mayoría de l o s c u a l e s
existen en base a esta fuente de ingresos.
D. EL GOBIERNO DE LAS GRANDES CIUDADES Y AREAS METROPOLITANAS.
La ciudad moderna es un fenómeno r e c i e n t e y grave. En A m é r i c a
Latina entre 1960 y 1970, 26% de l a población v i v í a en c i u d a d e s de
20,000 o más h a b i t a n t e s . En estos países, el crecimiento de l a
urba-nización es mayor que el de i n d u s t r i a l i z a c i ó n . Consecuentemente, más
gente vive ahora en las áreas urbanas que pueden ser sostenidas por l a
productividad presente de l a i n d u s t r i a y l a a g r i c u l t u r a .
Una cantidad desproporcionada de escasos recursos en estos
paí-ses, deben ser usados para reparar los males sociales causados por l a
urbanización excesiva en lugar de los esfuerzos por incrementar l a pro
d u c t i v i d a d , disminuyendo el n i v e l de v i d a .
conglomerado de ciudades subordinada por áreas urbanizadas f u e r a de
los l i m i t e s de l a ciudad y no unificadas bajo una unidad gubernamental.
La población de las áreas metropolitanas del mundo actual se desaprove
chan más rápido que sus gobiernos. Es o b v i o , y en l a mayoría de l o s
casos son obsoletos a l a r e a l i d a d . El área metropolitana no ha s i d o
v i s t a como una unidad simple en el gobierno, aunque en asuntos
econó-micos y sociales ha sido aceptada.
Los incrementos recientes en población urbana que d e s b o r d a l a
derrama de los presupuestos municipales, han hecho que se a l t e r e n en
forma d r á s t i c a l a e s t r u c t u r a de los Gobiernos Municipales. En muchos
países, las áreas metropolitanas son gobernadas por numerosas u n i d a
-des l o c a l e s :
a) La ciudad c e n t r a l
b) Pueblos y v i l l a s circundantes
c) Providencias
d) D i s t r i t o s
e) S u b d i s t r i t o s .
En todos los casos, l a ciudad c e n t r a l es pequeña y débil f i n a n
-cieramente para proveer los s e r v i c i o s urbanos modernos, y l a c i u d a d
central es incapaz de s e r v i r a los habitantes a través de sus
presu-puestos aun cuando éstos partan del complejo urbano.
Como resultado de esta l i m i t a c i ó n l o c a l los gobiernos centrales
algunas veces l l e n a n con s e r v i c i o s d i r e c t o s de v a r i a s c l a s e s , a ñ a
-diendo asi confusión a l a i n c i e r t a escena a d m i n i s t r a t i v a .
En vez de obtener una unidad a d m i n i s t r a t i v a f u n c i o n a l en esas
áreas, los l i m i t e s municipales de l a ciudad c e n t r a l serian alargados
a i n c l u i r por completo el área metropolitana o alguna forma de federa^
ción de las unidades l o c a l e s involucradas. Un ejemplo de este proceso
4/ se experimenta en áreas urbanas de Arabia Saudita.—
Lo importante a remarcar es el o b j e t i v o de alcanzar un d e s a r r o l l o
comunitario. Este se define como "el proceso por el cual l o s
esfuer-zos del pueblo están entrelazados con l a autoridad gubernamental para
que se provean las condiciones económicas, sociales y c u l t u r a l e s de
las comunidades e i n t e g r a r estas unidades a l a vida nacional y c a p a c i
5/ t a r i as a c o n t r i b u i r al bienestar del p a i s " .
-Se conocen v a r i o s t i p o s de d e s a r r o l l o de l a comunidad: 1)
aque-l aque-l a s de aaque-lcance n a c i o n a aque-l , coordinadas con s e r v i c i o s técnicos d e aque-l go
bierno, que son administradas por agencias del gobierno; 2) aquellas
de alcance nacional que hacen énfasis sobre organizaciones
comunita-r i a s s i n ningún cambio en la maquinacomunita-ria gubecomunita-rnamental; y 3) a q u e l l a s
m u l t i f u n c i o n a l e s y l i m i t a d a s en alcance geográfico.
En muchos países los gobiernos centrales (Federales) han empren^
dido l a i n i c i a t i v a en el d e s a r r o l l o de l a c o m u n i d a d a t r a v é s de
4/ Luther Gulick James K. P o l l o c k , Government Reorganizaron i n the United Arab Republic. El Cairo, j u n i o de 1962.
m i n i s t e r i o s apropiados o agencias especiales. E l l o s son responsables
de o f r e c e r entrenamiento a los trabajadores de l a c o m u n i d a d , dando
asesoría t é c n i c a y a s i s t e n c i a , abasteciendo de a s i s t e n c i a material en
términos de d i n e r o , materiales y personal, y para el establecimiento
v i a b l e en l o s gobiernos l o c a l e s de organizaciones cooperativas que rnan^
tengan los esfuerzos i n i c i a l m e n t e v o l u n t a r i o s . Los t r a b a j a d o r e s del
d e s a r r o l l o de la-comunidad serian catalizadores de s i mismos como un
enlace entre l a s comunidades y las agencias de a s i s t e n c i a
gubernamen-t a l e s .
CAPITULO I I
LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY
Las variaciones en dotación de recursos en general crean i n e v i
-tablemente disparidades regionales dentro de un p a í s . Estas dispari_
dades pueden ser tan grandes y sus costos socioeconómicos t a n a l t o s
(como el hecho de dedicar un mayor gasto a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l por
ejemplo: salud, educación, b i e n e s t a r , s e r v i c i o s primarios) que l o s go
biernos mal pueden desentenderse de t a l e s d i f e r e n c i a s .
Para r e s o l v e r el problema de las disparidades, las autoridades
p o l í t i c a s tienen a su d i s p o s i c i ó n variados instrumentos que componen
un programa de acción, llamado p l a n i f i c a c i ó n nacional o r e g i o n a l de
la economía y que i n c l u y e medidas como i n c e n t i v o s o d e s i n c e n t i v o s
f i s c a l e s , c o n t r o l de l a l o c a l i z a c i ó n de l a actividades económicas y
provisión de i n f r a e s t r u c t u r a básica y de subvenciones.
La elección de los instrumentos adecuados depende
principalmen-t e , del sisprincipalmen-tema económico del p a í s , l a eprincipalmen-tapa de su d e s a r r o l l o ( s e a
subdesarrollado, o nuevo país i n d u s t r i a l i z a d o en vías dé d e s a r r o l l o ,
o de d e s a r r o l l o intermedio, e t c . ) , la e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l ( s i en
e l l a t i e n e cabida la p l a n i f i c a c i ó n de l a economía o alguna o t r a estra^
tegia para c o n t r o l a r el crecimiento) y el alcance y duración de l a s
disparidades regionales ( s i es un problema crónico c o n v e r t i d o en e£
t r u c t u r a l , o es debido a c i e r t o c i c l o en l a economía).
m i n i s t e r i o s apropiados o agencias especiales. E l l o s son responsables
de o f r e c e r entrenamiento a los trabajadores de l a c o m u n i d a d , dando
asesoría t é c n i c a y a s i s t e n c i a , abasteciendo de a s i s t e n c i a material en
términos de d i n e r o , materiales y personal, y para el establecimiento
v i a b l e en l o s gobiernos l o c a l e s de organizaciones cooperativas que rnan^
tengan los esfuerzos i n i c i a l m e n t e v o l u n t a r i o s . Los t r a b a j a d o r e s del
d e s a r r o l l o de la-comunidad serian catalizadores de s i mismos como un
enlace entre l a s comunidades y las agencias de a s i s t e n c i a
gubernamen-t a l e s .
CAPITULO I I
LAS FINANZAS MUNICIPALES EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY
Las variaciones en dotación de recursos en general crean i n e v i
-tablemente disparidades regionales dentro de un p a í s . Estas dispari_
dades pueden ser tan grandes y sus costos socioeconómicos t a n a l t o s
(como el hecho de dedicar un mayor gasto a i n f r a e s t r u c t u r a s o c i a l por
ejemplo: salud, educación, b i e n e s t a r , s e r v i c i o s primarios) que l o s go
biernos mal pueden desentenderse de t a l e s d i f e r e n c i a s .
Para r e s o l v e r el problema de las disparidades, las autoridades
p o l í t i c a s tienen a su d i s p o s i c i ó n variados instrumentos que componen
un programa de acción, llamado p l a n i f i c a c i ó n nacional o r e g i o n a l de
la economía y que i n c l u y e medidas como i n c e n t i v o s o d e s i n c e n t i v o s
f i s c a l e s , c o n t r o l de l a l o c a l i z a c i ó n de l a actividades económicas y
provisión de i n f r a e s t r u c t u r a básica y de subvenciones.
La elección de los instrumentos adecuados depende
principalmen-t e , del sisprincipalmen-tema económico del p a í s , l a eprincipalmen-tapa de su d e s a r r o l l o ( s e a
subdesarrollado, o nuevo país i n d u s t r i a l i z a d o en vías dé d e s a r r o l l o ,
o de d e s a r r o l l o intermedio, e t c . ) , la e s t r u c t u r a i n s t i t u c i o n a l ( s i en
e l l a t i e n e cabida la p l a n i f i c a c i ó n de l a economía o alguna o t r a estra^
tegia para c o n t r o l a r el crecimiento) y el alcance y duración de l a s
disparidades regionales ( s i es un problema crónico c o n v e r t i d o en e£
t r u c t u r a l , o es debido a c i e r t o c i c l o en l a economía).
de d e s a r r o l l o nacional y regional son un anexo muy i m p o r t a n t e en l a
formulación de p o l í t i c a s de d e s a r r o l l o regional (como l a
discrimina-ción de l a s t r e s zonas del PNDI-^, el Plan Nacional de Desarrollo Ur.
baño en coordinación con los Planes Estatales) comprendidos los incen^
t i v o s f i s c a l e s y regionales.
Desde l a década de los sesentas se han venido tomando diferentes
medidas en nuestro país y su culminación más importante l a tenemos en
el Plan Global de Desarrollo elaborado hacia 1979, para p o n e r s e en
práctica en el período 1980-1982 (segunda mitad del régimen 1976-1982
del Gobierno Federal).
Las circunstancias económicas del presente año (1982), han impe^
di do más no i n v a l i d a d o , los lineamientos de dicho plan de d e s a r r o l l o
y por l o que l a disminución de las disparidades regionales no se ha
manifestado.
Además ya se venían arrastrando desde l a década de los setentas
(implantación del modelo de " d e s a r r o l l o compartido" en s u s t i t u c i ó n del
modelo de " d e s a r r o l l o e s t a b i l i z a d o r " ) problemas como: carencias socia^
les emanadas de un d e s a r r o l l o concentrador del ingreso y de l a
rique-za que provocaron en forma e s t r u c t u r a l serios d e s e q u i l i b r i o s s o c i a l e s ,
e l l o obviamente repercutía en no l o g r a r un freno al a l t o crecimiento
demográfico, éste a su vez implicaba (y en forma paralela a l modelo
de " d e s a r r o l l o compartido") un excesivo gasto p ú b l i c o que a su vez
6/ Siglas del Plan Nacional de Desarrollo I n d u s t r i a l .
a t r a í a a l a corrupción y desorden a d m i n i s t r a t i v o , resultando por
con-siguiente en d e s e q u i l i b r i o s s e c t o r i a l e s y r e g i o n a l e s .
La concentración de recursos en el gasto público f e d e r a l ha re
percutido tanto en l a s finanzas e s t a t a l e s y municipales, pues no
obs-t a n obs-t e que se han inyecobs-tado recursos (duranobs-te esa década) a los esobs-tados
y municipios bajo el sistema del Convenio Unico de Coordinación (CUC)
entre los d i f e r e n t e s n i v e l e s de gobierno, basándose en l a s premisas de
d e b i l i d a d f i n a n c i e r a y económica de l o s gobiernos locales ( p r i n c i p a l
-mente los m u n i c i p a l e s ) , no han sido s u f i c i e n t e s pues han soslayado una
r e v i s i ó n de los sistemas f i s c a l e s en cada estado y debiera a n a l i z a r s e
también cada caso, de manera que el gasto público que se d e s t i n e a l
apoyo de l a s finanzas municipales sea adecuado con los sistemas t r i b j ¿
t a r i o s l o c a l e s . Esto s i g n i f i c a que al e v i t a r l a doble o m ú l t i p l e tri_
butación, se deja a l o s gobiernos locales en una posición más d é b i l
desde el ángulo f i n a n c i e r o , haciendo cada vez más dependientes a l o s
gobiernos locales, del Gobierno Federal (¿o c e n t r a l ? ) .
En más de las veces, debiera i n t r o d u c i r s e el a n á l i s i s costo-be
n e f i c i o en l a formulación de l a p o l í t i c a f i s c a l , para evaluar l a
bon-dad de c i e r t o s rubros del gasto y así incrementar el r e n d i m i e n t o de
los ingresos f i s c a l e s , en términos s o c i a l e s , sólo así se pudiese evi^
t a r una s e r i e de i n f i l t r a c i o n e s inadecuadas de l o s egresos.
A. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES Y PRINCIPALES FUENTES DE CAPTACION.
León se r i g e n por una Ley de Ingresos, l a cual se d e c r e t a en f o r m a
anual V
Las fuentes de ingresos se derivan de los impuestos, d e r e c h o s ,
productos, aprovechamientos. Una fuente muy importante de los i n g r e
-sos municipales son las p a r t i c i p a c i o n e s en impuestos federales y esta
t a l e s bajo el régimen de adhesión del Estado de Nuevo León al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal y el Convenio de Colaboración Adminis
8/
t r a t i v a en Materia Fiscal F e d e r a l .
-Estos sistemas de coordinación f i s c a l entre los t r e s niveles de
gobierno, han dado por resultado suprimir algunas imposiciones de
ca-r á c t e ca-r l o c a l , ca-reduciéndose sólo a los Impuestos sobca-re Adquisición de
Inmuebles ( I S A I ) , antes conocido como Impuesto sobre Traslación de Do
minio (ITD) y los Impuestos sobre Diversiones y Espectáculos Públicos.
Indiscutiblemente las reformas a d m i n i s t r a t i v a s en el marco de
los sistemas de coordinación f i s c a l , han logrado que los ingresos pro
venientes de p a r t i c i p a c i o n e s de impuestos federales y e s t a t a l e s , r e
-presenten una parte muy relevante de los ingresos f i s c a l e s t o t a l e s en
los municipios del Area Metropolitana de Monterrey (A.M.M.). En forma
conjunta, estos municipios vieron incrementado por este concepto, e l
7/ Compendio de Leyes Hacendarlas del Estado de Nuevo León y sus Mum
1 c i l i o s Gobierno del Estado de Nuevo León, S r í a . de Finanzas y Te
sorería General.
8/ Dichos convenios están en v i g o r desde octubre de 1979 y f u e r o n sÍ2L ~ nados por el Gobierno del Estado de Nuevo León y l a Sría. de Haden
da y Crédito Público en Mazatlán, Sin.
66% de sus ingresos t o t a l e s , tan sólo en el p e r i o d o enero-mayo de
1982 (Cuadro 2 ) .
Mientras que l a recaudación municipal en materia de i m p u e s t o s
l o c a l e s , en el mismo período representó un 9.9% de los ingresos t o t a
-les de los municipios del Area Metropolitana de Monterrey. (Compara^
do datos del Cuadro 4 y del Cuadro 2 ) .
En resumen, el renglón i m p o s i t i v o ( l o c a l o de p a r t i c i p a c i ó n f e
-deral) ha sido la p r i n c i p a l fuente de ingresos. En el Cuadro 1 donde
se describen los ingresos f i s c a l e s de los municipios del Area Metropo^
l i t a n a para el período 1974-1980, se nota dicho fenómeno, destacando
los años 1977 y 1980 con una mayor p a r t i c i p a c i ó n r e l a t i v a de l o s im
puestos (74.1 y 77.2% respectivamente) de los ingresos t o t a l e s .
Las demás fuentes de ingresos como los derechos (cooperación pa^
ra obras p ú b l i c a s , s e r v i c i o s p ú b l i c o s , construcciones y
urbanizacio-nes, inscripciones y refrendo, r e v i s i ó n , inspección, expedición de li_
cencias) que constituyen una venta de s e r v i c i o s públicos administratj_
vos; los productos (venta de bienes mostrencos, arrendamiento de
bie-nes municipales, c r é d i t o s a los mu n i c i p i o s ) y los aprovechamientos
(multas, recargos, donativos, gastos de ejecución y d i v e r s o s ) ; son de
una importancia r e l a t i v a menor, en comparación con los ingresos
impo-s i t i v o impo-s y eimpo-s aquí donde impo-se r e g i impo-s t r a n por l o general fugaimpo-s de ingreimpo-soimpo-s,
debido a la a l t a f l e x i b i l i d a d con que se pueden negociar por los com
No se observa tendencia alguna a que l a p a r t i c i p a c i ó n r e l a t i
va de estos rubros aumente. Tampoco se observa en el Cuadro 1 l i d e
-razgo permanente entre e l l o s ; en ocasiones el renglón de aprovechamien_
tos es el más a l t o , en otras es el de derechos. Por l o g e n e r a l , e l
renglón de productos es el de menor captación de ingresos. (Cuadro 5 ) .
B. SITUACION FINANCIERA DE LOS MUNICIPIOS Y APOYO GUBERNAMENTAL.
En l a década de l o s setentas l a zona Metropolitana de Monterrey
se ha transformado en forma i n u s i t a d a , a pesar de que el ritmo de ere
cimiento poblacional disminuyó (4.6% en l a década), los asentamientos
empezaron a f l u i r hacia l o s municipios fuera de l a M e t r ó p o l i , creando
grandes ciudades: Guadalupe con 360,000 h a b i t a n t e s , San N i c o l á s con
277,000 y Santa Catarina con 80,000 sólo por mencionar algunos e j e m
-p l o s . - ^ Este reacomodo se ha r e f l e j a d o en l a tasa anual de v a r i a c i ó n
promedio en el Municipio de Monterrey y que ha bajado a 2.3% e n t r e
1970 y 1980, l a más baja del área metropolitana. (Cuadros 6 y 7 ) .
Todos estos municipios ( s i e t e en t o t a l ) , están conurbados con
Monterrey y de continuar l a misma tendencia, pronto se abrazarán v a
-r i o s más (V. de Juá-rez, Santiago, Ma-rín, Zuazua, V i l l a de G a -r c í a ,
Ciénega de F l o r e s , e t c . ) . La administración pública realizándose en
forma a i s l a d a , se c o n v i e r t e en compleja y c o n t i n u a , aún cuando hay
coordinación en algunos aspectos.
9/ Censos de 1980.
La administración como unidad, t r a e r í a b e n e f i c i o s económicos a
l a hacienda pública por hacer comunes algunos desembolsos.
La r e a l i d a d que se nos muestra es muy sombría para el f u t u r o fi_
nanciero de algunos municipios. La disparidad económica regional es
la p r i n c i p a l causa que se ha generado por las diversas e s t r a t e g i a s de
z o n i f i c a c i ó n u r b a n í s t i c a de la ciudad y su área metropolitana. Monte
r r e y y San Pedro encabezan l a é l i t e con sus colonias r e s i d e n c i a l e s y
les sigue San Nicolás con una porción de e l l a s , pero también i n d u s t r i o
sa y con actividades importantes en espectáculos. G u a d a l u p e , Santa
Catarina, Escobedo y Apodaca en general reciben los cinturones de
po-breza.
Este hecho ha propiciado el tremendo despegue en población d e l
t Municipio de Guadalupe con una tasa de 8.4% de crecimiento a n u a l y
General Escobedo con una tasa de 12.9% aunque con una p o b l a c i ó n de
35,000 h a b i t a n t e s . —7
La dinámica de crecimiento demográfico de los municipios más po
bres de un lado y las r e s t r i c c i o n e s de hacerse de mayores r e c u r s o s
vía impuestos que son los más importantes por su precaria e s t r u c t u
-ra económica, proporciona un cont-raste muy n o t o r i o dentro del área.
Para apreciar esto con mayor r e a l i d a d o b s e r v e m o s el Cuadro 2
donde tenemos los ingresos f i s c a l e s de cada municipio acumulados de
enero a j u n i o de 1982. En términos p e r c á p i t a el Municipio de Garza
García encabeza l a l i s t a con 2,246 pesos por habitante.
Uno de los c r i t e r i o s del Convenio de Coordinación Fiscal al cual
estén adheridas l a s leyes f i s c a l e s de nuevo León, es el de favorecer
con mayores p a r t i c i p a c i o n e s a los municipios con mayor población (ade
más l a recaudación) y en forma c u r i o s a , las p a r t i c i p a c i o n e s en i m
-puestos federales en términos p e r c á p i t a , en San Pedro Garza García son
las más a l t a s con un n i v e l de 1,115 pesos por habitante. (Cuadro 2 } J
- - r :¡1 í'í'i; '-•"•-•• i: SiííüíjioqíTi} a s b s b N r i s s no? 1¿.S2
En Guadalupe, l a actual administración ha hecho un esfuerzo por
incrementar su recaudación por h a b i t a n t e , pues en 1977 ocupaba e l
cuarto lugar en l o s municipios del área y para 1982 cayó a l s e x t o
l u g a r , no obstante su dinámica en recaudación de los últimos dos años.
A este municipio l e tocó un n i v e l de p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a d e l
361 pesos por h a b i t a n t e ; el 75% de l o s ingresos brutos f i s c a l e s d e l
municipio. En p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a , Guadalupe ocupa el sexto l u
gar en el área, por l o ' q u e no es compatible con el c r i t e r i o del CUC
mencionado en el párrafo a n t e r i o r .
Esta c o n t r a d i c c i ó n en torno al apoyo que otorga l a Federación
a los municipios, r e f l e j a una p o l í t i c a poco e f i c a z para c o n t r i b u i r a
un progreso socio-económico más armonioso y e q u i l i b r a d o en el Area Me
t r o p o ! i t a n a de Monterrey.
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enero a j u n i o de 1982. En términos p e r c á p i t a el Municipio de Garza
García encabeza l a l i s t a con 2,246 pesos por habitante.
Uno de los c r i t e r i o s del Convenio de Coordinación Fiscal al cual
estén adheridas l a s leyes f i s c a l e s de nuevo León, es el de favorecer
con mayores p a r t i c i p a c i o n e s a los municipios con mayor población (ade
más l a recaudación) y en forma c u r i o s a , las p a r t i c i p a c i o n e s en i m
-puestos federales en términos p e r c á p i t a , en San Pedro Garza García son
las más a l t a s con un n i v e l de 1,115 pesos por habitante. (Cuadro 2 } J
- - r :¡1 í'í'i; '-•"•-•• i: SiííüíjioqíTi} a s b s b N r i s s no? 1¿.S2
En Guadalupe, l a actual administración ha hecho un esfuerzo por
incrementar su recaudación por h a b i t a n t e , pues en 1977 ocupaba e l
cuarto lugar en l o s municipios del área y para 1982 cayó a l s e x t o
l u g a r , no obstante su dinámica en recaudación de los últimos dos años.
A este municipio l e tocó un n i v e l de p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a d e l
361 pesos por h a b i t a n t e ; el 75% de l o s ingresos brutos f i s c a l e s d e l
municipio. En p a r t i c i p a c i o n e s p e r c á p i t a , Guadalupe ocupa el sexto l u
gar en el área, por l o ' q u e no es compatible con el c r i t e r i o del CUC
mencionado en el párrafo a n t e r i o r .
Esta c o n t r a d i c c i ó n en torno al apoyo que otorga l a Federación
a los municipios, r e f l e j a una p o l í t i c a poco e f i c a z para c o n t r i b u i r a
un progreso socio-económico más armonioso y e q u i l i b r a d o en el Area Me
t r o p o ! i t a n a de Monterrey.
ro LO r-^ CO CO
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CUADRO 7
\SAS PROMEDIO DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA POBLACION EN LOS MUNICIPIOS DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY
1 9 5 0 - 1 9 8 0 (%)
MUNICIPIO: P E R I 0 D 0 S HISTORICA
1 9 5 0 - 1 9 8 0 MUNICIPIO:
1 9 5 0 - 1 9 6 0 1 9 6 0 - 1 9 7 0 1 9 7 0 - 1 9 8 0
HISTORICA
1 9 5 0 - 1 9 8 0
Apodaca 2.4 11.5 6.3 6.7
Garza García 11.1 11.9 5.4 9.4
Escobedo ( 1 . 2 ) a / 19.1 12.9 9.9
Guadalupe 11.7 15.4 8.4 11.8
Monterrey 5.9 3.6 2.3 3.9
San Nicolás 14.6 10.6 9.3 11.5
Santa Catarina 5.7 10.9 8.3 8.3
TOTAL A.M.M. 6.5 5.7 4.6 5.6
a/ C i f r a s en paréntesis son negativas,
FUENTE: Cuadro 2.
CUADRO 8
DENSIDAD DE POBLACION (NUMERO DE HABITANTES POR KM.2) DE LOS MUNICIPIOS DEL AREA METROPOLITANA DE MONTERREY
1 9 5 0 - 1 9 8 0
MUNICIPIO: E x t e n s i ó n
Km. 2 1950 1960 1970 1980
Apodaca 183.50 26.8 34.1 101.2 186.4
Garza García 69.40 75.3 215.3 662.6 1 125.4
Escobedo 191.00 20.8 9.5 55.0 185.3
Guadalupe 151.30 83.3 252.7 1 057.0 1 273.4
Monterrey 457.30 751.8 1 331.9 1 901.4 2 397.0
San Nicolás 86.80 121.5 475.1 1 302.7 3 184.3
Santa Catarina 984.50 7.5 13.1 36.9 81.8
TOTAL A.M.M. 2 117.8 180.4 727.8 586.7 1 976.4
CAPITULO I I I
IMPUESTO SOBRE ADQUISICION DE INMUEBLES
A. DEFINICION DEL IMPUESTO.
El Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) se aplica a l a
operación de compra-venta de un bien inmueble. Este gravamen llamado
hasta antes de 1982 Impuesto sobre Traslación de Dominio, equivale de
un modo i n d i r e c t o a un régimen de ganancias de c a p i t a l ya que afecta
a las propiedades con p l u s v a l í a c r e c i e n t e en el acto de t r a n s f e r e n c i a
del patrimonio, aunque s i hubiera un impuesto e f e c t i v o s o b r e d i c h o
régimen, se gravaría año con año al generarse el incremento en el
va-l o r de va-las propiedades y no únicamente ava-l r e a va-l i z a r s e va-l a transacción.
De acuerdo a l a Ley se dice que están obligados al pago del
Im-e puesto sobre l a Adquisición de Inmueble, l a s personas f í s i c a s o mora
les que adquieren inmuebles que consisten en el suelo y las
construc-ciones adheridas a é l , ubicadas en el t e r r i t o r i o del estado, así como
los derechos relacionados con los mismos, a que este impuesto se r e
-f i e r e .
Para los efectos f i s c a l e s , el Impuesto sobre Traslación de Domi_
nio (Impuesto sobre l a Adquisición de Inmuebles), se c a l c u l a r á
tomán-dose el v a l o r más a l t o entre el declarado en l a operación y el indica^
do en el c e r t i f i c a d o de v a l o r actual real que al e f e c t o , expida l a Te
sorería General del Estado.
El Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI) se c a l c u l a r á
aplicando l a tasa del 10% al v a l o r del inmueble después de r e d u c i r l o
en seis veces el s a l a r i o mínimo general, elevado al año, de l a zona
económica donde está ubicado el inmueble.
El impuesto no es de a p l i c a c i ó n general, pues e x i s t e n a l g u n a s
consideraciones como el caso de los hoteles, i n s t i t u c i o n e s de e d u c a
-ción y de beneficencia entre o t r a s . En forma pormenorizada los casos
que no. p a g a r á n e s t e impuesto son los s i g u i e n t e s :
a) En l a s adquisiciones hechas por i n s t i t u c i o n e s de a s i s t e n c i a
o de beneficencia autorizadas por las leyes de l a m a t e r i a ; y
por i n s t i t u c i o n e s públicas de enseñanza y establecimientos
-de enseñanza propiedad -de p a r t i c u l a r e s que tengan a u t o r i z a ^
ción o reconocimiento de validez o f i c i a l de e s t u d i o s , en los
términos de l a Ley Federal de Educación, por los bienes
des-tinados exclusivamente a sus f i n e s educativos.
b) En las adquisiciones que se r e a l i c e n al c o n s t i t u i r o d i s o l v e r
l a sociedad conyugal, así como en el acto en que se cambien
las c a p i t u l a c i o n e s matrimoniales.
c) En las adquisiciones que haga l a Federación, el Estado o los
Municipios.
d) En l a s adquisiciones realizadas por partidos y asociaciones
p o l í t i c a s , para su uso propio.
e) En las adquisiciones que hagan las Juntas de Mejoramiento M£
respectivo.
f ) En las adquisiciones que r e a l i c e n los trabajadores al s e r v i
-c i o de l a Federa-ción, Estado o M u n i -c i p i o , independientemente
que estén o no s i n d i c a l izados, siempre y cuando el inmueble
objeto del impuesto vaya a destinarse o se destine a v i v i e n
-da y no posean o t r o bien r a í z en el Estado. En los casos de
trabajadores casados bajo el régimen de sociedad conyugal, la
exención también operará al 100%.
g) En las adquisiciones hechas por entes y organismos c r e a d o s
para solucionar el problema de l a vivienda y de l a tenencia
legal de l a t i e r r a , t a l e s como el plan e s t a t a l denominado Tie^
r r a Propia y el fideicomiso denominado Fomento Metropolitano
de Monterrey, así como las personas que r e s u l t e n
directamen-t e beneficiadas con sus programas.
h) En las adquisiciones realizadas por o con personas que l l e v e n
a cabo programas concretos, con f i n a l i d a d e s y c a r a c t e r í s t i c a s
iguales o s i m i l a r e s a las que persigue el Plan T i e r r a Propia
y el fideicomiso Fomento Metropolitano de Monterrey, previa
opinión emitida por la Secretaría de Asentamientos Humanos y
P l a n i f i c a c i ó n .
i ) En las adquisiciones ad-perpetuam y sentencias j u d i c i a l e s que
impliquen reconocimiento de posesión de inmueble, cuyo desti_
no sea el señalado en las Fracciones V I I y V I I I . (Ley de I n
-gresos).
j ) En las adquisiciones, derechos o renta a perpetuidad de l o s
l o t e s en panteones municipales.
k) En las adquisiciones realizadas a través de fideicomisos en
que funjan como f i d e i c o m i s a r i o s , i n s t i t u c i o n e s públicas o pa^
r a p u b l i c a s destinadas a l a solución del problema de l a v i
-vienda en l a entidad, t a l e s como INFONAVIT, INDECO, FOVISSTE,
e t c .
1) En las adquisiciones de construcciones realizadas por promo^
tores de viviendas de i n t e r é s s o c i a l , siempre y cuando entre
l a fecha de l a terminación de l a construcción y l a c o n t r a t a
-ción con el adquiriente de l a vivienda no medie más del tér.
mino de un año. Esta exención no ampara al suelo de las cons
t r u c c i o n e s .
m) En l a s adquisiciones que se r e a l i c e n por causa de muerte.
n) En las donaciones aue se hagan entre ascendientes y d e s c e i i
dientes en línea r e c t a .
Los rubros de exenciones se han incrementado en los últimos años.
B. SU CONTRIBUCION AL SOPORTE FINANCIERO DE LOS MUNICIPIOS.
Dentro de los impuestos municipales, el ISAI -o T r a s l a c i ó n de
Dominio- se ha caracterizado como el más f u e r t e en c o m p a r a c i ó n con
las demás fuentes de ingresos f i s c a l e s .
En 1982 (enero-mayo) el ISAI p a r t i c i p ó en 88.4% del t o t a l de
M o n t e r r e y . El I S A I obtuvo mayor resonancia en los Municipios de
Garza García (99.6%), Santa Catarina (97.7%) y Apodaca (97.6%). En el
Municipio de Monterrey fue donde este impuesto tuvo menor s i g n i f i c a
-ción al p a r t i c i p a r con un 79.7%; esto es debido a l a diversa gama de
fuentes de ingresos que obviamente e x i s t e en este municipios. (Cuadro
9 ) .
El acumulado de enero a mayo del ISAI en el área Metropolitana
fue del orden de 137 m i l l o n e s , de los cuales 66.6 se recaudaron en
Monterrey (el 48.2%); 38 en Garza García (un 27.5%); 13.6 en San Nico
lás (9.9) y 12.2 millones a Guadalupe (8.8%). (Ver Cuadro 9 ) .
Estas c i f r a s no son proporcionales s i apelamos de nuevo al
Cua-dro 2, donde el Municipio de Monterrey es el de mayor recaudación to
t a l (840 m i l l o n e s de pesos), en segundo lugar está San N i c o l á s con
237.8 millones y asi sucesivamente.
En esta d i f e r e n c i a i n f l u y e s i n duda el d i f e r e n c i a l del v a l o r de
l a t i e r r a de una parte y las consideraciones f i s c a l e s a los g r u p o s
sociales p r i v i l e g i a d o s y de más bajos ingresos, dando por resultado un
cúmulo de exenciones que dejan a algunos municipios, l o s más p o b r e s ,
con un soporte f i n a n c i e r o - e l más importante- muy d e b i l i t a d o .
La recaudación del ISAI no es tan importante como las participa^
ciones en impuestos federales y e s t a t a l e s . En 1980, del t o t a l de
Metropo-Ti tana de Monterrey y en r e l a c i ó n con el t o t a l de ingresos f i s c a l e s
del área metropolitana con un 12% (Cuadro 10).
Analizando estos datos por municipio, obtenemos que sólo en Ga£
za García, el ISAI l l e g ó a representar más de l a mitad de los ingresos
por p a r t i c i p a c i ó n f e d e r a l . En los demás m u n i c i p i o s , ni h i c i e r o n "som
bra" los ingresos por ISAI con respecto a las p a r t i c i p a c i o n e s en
im-puestos f e d e r a l e s . En Garza García -donde se concentra l a mayor parte
de la clase a l t a y por ende, terrenos de mayor v a l o r - el ISAI represe^
tó el 27.3% de los ingresos impositivos y el 24.2% de sus i n g r e s o s
f i s c a l e s t o t a l e s . Las mismas relaciones pero para los otros
munici-pios son: en Apodaca, 13.9% y 12.4% respectivamente; en Escobedo, 3.4
y 3.0%; en Guadalupe, 14.7% y 6.7%; en Monterrey, 15.1% y 12.3%; en
San Nicolás de l o s Garza, 12.4 y 11.0%; y por ú l t i m o , en Santa C a t a r i
* na, 11.6% y 10.5%. (Datos tomados del Cuadro 10).
La d i s t r i b u c i ó n de áreas exentas del ISAI son en gran m e d i d a ,
l a causa de este fenómeno de disparidad en los ingresos entre los
mu-n i c i p i o s . Los F0MERREY, INF0NAVIT, viviemu-nda de i mu-n t e r é s social emu-n ge
neral y e d i f i c a c i o n e s de i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s , e s t á n concentradas
en municipios con i n f r a e s t r u c t u r a económica más débil y esto hace que
sus terrenos sean de menor v a l o r .
Como una muestra de l o a n t e r i o r , tenemos los datos de las áreas
ocupadas por F0MERREY en el Area Metropolitana de Monterrey, donde el
